РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

Саратовский филиал Института государства и права

А. В. Малько, С. В. Корсакова

Муниципальное

право России

УЧЕБНИК

2-е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано УМО по юридическому образованию вузов

Российской Федерации в качестве учебника для студентов

высших учебных заведений, обучающихся по направлению

подготовки 030501 (021100) «Юриспруденция», по специальностям 050402 (032700) «Юриспруденция (учитель права)», 030501 (021100) «Юриспруденция», 030500 (521400) «Юриспруденция (бакалавр)», 030505 (023100) «Правоохранительная деятельность»

МОСКВА • ЮРАЙТ • 2011 УДК 33; 34 ББК 65.261.4я73; 67.402я73 М21 Авторы:

Малько Александр Васильевич — доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук;

Корсакова Светлана Владимировна — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Ростовского филиала Российской академии правосудия.

Рецензенты:

Бондарь Н. С. — доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда РФ;

Колесников А. В. — кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права.

Малько, А. В.

М21 Муниципальное право России : учебник / А. В. Малько, С. В. Корсакова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт ;

ИД Юрайт, 2011. — 398 с. — Серия : Основы наук.

ISBN 978-5-9916-1169-5 (Издательство Юрайт) ISBN 978-5-9692-1126-1 (ИД Юрайт) Учебник подготовлен в соответствии с программой курса «Муниципальное право» и с учетом требований Министерства образования и науки РФ. Он представляет собой систематическое изложение муниципально-правовых институтов, а также проблем теории и практики организации и осуществления местного самоуправления в России. В издании отражено современное состояние науки муниципального права и практики осуществления местного самоуправления. Материал приводится с учетом последних изменений в законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ.

Для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 (021100) «Юриспруденция», 030505 (023100) «Правоохранительная деятельность», 030500 (521400) «Юриспруденция (бакалавр)», а также для аспирантов и преподавателей юридических вузов, студентов экономических специальностей. Может быть рекомендован депутатам муниципальных образований, работникам органов государственной власти и местного самоуправления в случае возникновения вопросов, связанных с применением норм муниципального права на практике.

УДК 33; ББК 65.261.4я73; 67.402я Работа выполнена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 06-06-80367а).

© Малько А. В., Корсакова С. В., ISBN 978-5-9916-1169- © Малько А. В., Корсакова С. В., 2011, (Издательство Юрайт) с изменениями ISBN 978-5-9692-1126- (ИД Юрайт) © ООО «ИД Юрайт», Оглавление Принятые сокращения

Предисловие

Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Глава 1. Местное самоуправление: понятие, принципы, значение

1.1. Понятие и природа местного самоуправления

1.2. Местное самоуправление в системе разделения властей... 1.3. Принципы местного самоуправления

1.4. Функции и значение местного самоуправления................. Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Глава 2. Муниципальное право как комплексная отрасль права, наука и учебная дисциплина

2.1. Муниципальное право — отрасль российского права........ 2.2. Источники муниципального права

2.3. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина... Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Глава 3. История местного самоуправления в России........ 3.1. Общая характеристика развития местного управления и самоуправления в России до 1775 года

3.2. Введение дворянского самоуправления в 1785 году.......... 3.3. Организация сельского и волостного крестьянского самоуправления после отмены крепостного права в 1861 году.

Земская и городская реформы 1864 и 1870 годов

3.4. Система Советов в постреволюционный период................ Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Глава 4. Муниципально-правовая политика в современной России

4.1. Понятие муниципально-правовой политики

4.2. Принципы муниципально-правовой политики................ 4.3. Приоритеты муниципально-правовой политики............. Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Раздел II. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И ГАРАНТИИ ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

Глава 5. Территориальная организация местного самоуправления

5.1. Понятие и принципы территориальной организации местного самоуправления

5.2. Установление и изменение границ муниципальных образований

5.3. Преобразование и упразднение муниципальных образований

5.4. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах и на приграничных территориях

Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Глава 6. Экономическая основа местного самоуправления

6.1. Понятие экономической основы местного самоуправления

6.2. Муниципальная собственность

6.3. Местные бюджеты

Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Глава 7. Гарантии и защита прав местного самоуправления

7.1. Понятие и система гарантий местного самоуправления.... 7.2. Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления

7.3. Судебная защита местного самоуправления

Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Раздел III. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Глава 8. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

8.1. Общая характеристика правовых форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

8.2. Местный референдум

8.3. Муниципальные выборы

8.4. Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

8.5. Сход граждан

8.6. Собрания и конференции граждан (собрания делегатов)

8.7. Правотворческая инициатива граждан

8.8. Территориальное общественное самоуправление............ 8.9. Публичные слушания

8.10. Опрос граждан

8.11. Обращения граждан в органы местного самоуправления

Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Глава 9. Органы местного самоуправления

9.1. Понятие и система органов местного самоуправления.... 9.2. Представительный орган муниципального образования

9.3. Правовой статус главы муниципального образования.... 9.4. Правовой статус местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)

9.5. Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа муниципального образования, выборного должностного лица муниципального образования

9.6. Правовой статус контрольного органа муниципального образования

Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Глава 10. Организационно-правовые основы муниципальной службы

10.1. Понятие муниципальной службы

10.2. Должности муниципальной службы

10.3. Правовой статус муниципального служащего................ 10.4. Порядок приема на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения

Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Глава 11. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

11.1. Понятие и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

11.2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и представительным органом местного самоуправления......... 11.3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

11.4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Глава 12. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

12.1. Понятие предметов ведения и компетенции органов местного самоуправления

12.2. Содержание предметов ведения органов местного самоуправления

12.3. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления

Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Глава 13. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

13.1. Понятие наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

13.2. Принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.............. 13.3. Организационные основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Контрольные вопросы и задания

Тест для проверки знаний

Библиографический список

Конституция — Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12. АПК — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ БК — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01. № 14-ФЗ; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ ГПК — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ НК — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08. № 117-ФЗ УК — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06. № 63-ФЗ ТК — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12. № 197-ФЗ Закон о ЗАТО — Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»

Закон о Конституционном Суде РФ — Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации»

Закон о местном самоуправлении 2003 г. — Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон о местном самоуправлении 1995 г. — Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(утратил силу).

Закон о муниципальной службе — Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»

Закон об избирательных правах — Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

Европейская хартия — Европейская хартия местного самоуправления (ETS № 122), принята в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Государственная Дума — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации Минобрнауки России — Министерство образования и науки Российской Федерации Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации Совет Федерации — Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации гл. — глава (-ы) ЕСХН — единый сельскохозяйственный налог ЗАТО — закрытое (-ые) административно-террито риальное (-ые) образование (-я) НДФЛ — налог на доходы физических лиц п. — пункт (-ы) подп. — подпункт (-ы) разд. — раздел (-ы) РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика руб. — рубль (-и) СМИ — средства массовой информации СССР — Союз Советских Социалистических Республик ст. — статья (-и) ч. — часть (-и) Становление местного самоуправления как демократического института является важным элементом общего процесса демократизации и практической реализации принципов построения гражданского общества в Российской Федерации. Необходимо признать, что многие вопросы организации и обеспечения местного самоуправления требуют дальнейшего изучения и конкретизации с целью осуществления адекватной действующему законодательству правоприменительной деятельности и развития законодательства, регулирующего его пределы.

Муниципальное право России — это самостоятельная комплексная отрасль права, нормы которой регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, т.е. с самостоятельным решением населением муниципального образования непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В процессе изучения муниципального права решаются следующие задачи:

практическая: овладение обучаемыми умениями и навыками профессионального подхода к анализу явлений и институтов муниципального права; формирование методики публичных выступлений по проблемам муниципального права; приобретение необходимых навыков самостоятельного пополнения знаний по избранной специальности;

образовательная: получение обучаемыми прочных знаний по важнейшим проблемам данного курса на основе изучения нормативных правовых актов, регулирующих муниципальные правоотношения; усвоение обучаемыми методологии исследования правовых явлений и институтов муниципального права.

Этот учебник является результатом длительного исследования авторами проблем организации и осуществления местного самоуправления в России и представляет собой систематизированное изложение муниципального права как учебной дисциплины. В нем последовательно рассмотрены важнейшие темы муниципального права: понятие, предмет и метод муниципального права; понятие и основные принципы местного самоуправлении; история местного самоуправления в России; территориальные, экономические, организационные основы местного самоуправления и гарантии его осуществления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления; предметы ведения органов местного самоуправления и др.

Наряду с традиционными темами в учебник включена также и новая тема «Муниципально-правовая политика в современной России», что дает читателям наиболее целостное представление об опосредованной правом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

В конце каждой главы приведены контрольные вопросы и задания, а также тесты для проверки знаний. Такой подход будет способствовать не только усвоению учебного материала, но и углублению полученных знаний по изучаемой теме.

РАЗДЕЛ I

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ:

ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ЗНАЧЕНИЕ

1.1. Понятие и природа местного самоуправления Природа местного самоуправления предопределена основными особенностями самоуправления вообще. Самоуправление представляет собой такую форму социального регулирования, при которой субъект управляет своими собственными делами, действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля. При первом приближении самоуправление может быть понято в соответствии с буквальным смыслом слова как такая организация жизнедеятельности какой-либо системы (в нашем случае — социальной), когда эта жизнедеятельность регулируется и направляется ее собственными внутренними силами, входящей в ее структуру собственной управляющей подсистемой, а не внешними по отношению к данной структуре системами1.

Некоторые ученые предлагают рассматривать самоуправление в широком и узком смыслах. В широком смысле самоуправление есть внутренняя самоорганизация, внутрисистемное и самодостаточное управление в рамках социальной, политической, трудовой и иной общности людей, органа, организации, необходимые для функционирования соответствующего объекта управленческого (самоуправленческого) воздействия, являющегося одновременно субъектом управления. В узком смысле под самоуправлением понимают решение административных, хозяйственных, кадровых и иных вопросов государственными органами, общественными и другими организациями, опирающимися См.: Местное самоуправление: постановка проблем : науч.-аналит.

обзор / под ред. В. В. Таболина. — М., 1997.

14 Глава 1. Местное самоуправление: понятие, принципы, значение на демократические принципы выборности и сменяемости руководства на основе выборов, его подотчетности и т.п. Самоуправление предполагает самостоятельный выбор целей и путей их достижения самоуправляющимися структурами при сохранении взаимодействия со сменными и иерархическими иными структурами, а при отсутствии такого взаимодействия, достигаемого согласованием и соподчинением целей разных общественных структур и компонентов1.

Понятие местного самоуправления в современной правовой науке не имеет четкого, однозначно принятого всеми учеными определения. Так, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов понимают под местным самоуправлением «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей»2.

Схожей позиции придерживается Т. М. Бялкина, полагающая, что местное самоуправление — это «вид публичной управленческой деятельности»3. При этом рассмотрение местного самоуправления в качестве определенного вида управленческой деятельности, с ее точки зрения, не только допустимо, но и более целесообразно4.

В. С. Шугрина рассматривает местное самоуправление как деятельность населения по решению вопросов местного значения и одну из разновидностей социального управления5.

Ю. В. Агибалов предлагает рассматривать местное самоуправление в широком и узком смыслах. «В широком смысле местное самоуправление — это право и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответСм., напр.: Тихомиров, М. Ю. Юридическая энциклопедия / М. Ю. Тихомиров. — М., 1997; Комарова, В. В. Проблемы становления городского самоуправления // Юрист. — 1998. — № 11 / 12.

Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. — М., 2000. — С. 33.

Бялкина, Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблема теории и правового регулирования : монография / Т. М. Бялкина. — Воронеж, 2006. — С. 30.

См.: Шугрина, Е. С. Муниципальное право / Е. С. Шугрина. — М., 1999.

ственность решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В узком смысле местное самоуправление — это деятельность органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальное управление (муниципальную власть) и выполняющих отдельные государственные полномочия на территории муниципального образования»1.

В. А. Баранчиков утверждает, что местное самоуправление — «это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативно-правовых актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами»2.

Н. С. Бондарь рассматривает местное самоуправление в трех аспектах: 1) как институт гражданского общества;

2) как институт правового положения личности; 3) как институт организации публичной власти3. О местном самоуправлении как элементе механизма национальной безопасности говорит В. В. Мамонов4.

Г. Н. Чеботарев считает, что «местное самоуправление — это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»5.

Агибалов, Ю. В. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: Теоретические и экономико-правовые аспекты // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. тр. — Вып. 16 :

Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение. — Воронеж, 2004. — С. 8.

Баранчиков, В. А. Муниципальное право / В. А. Баранчиков. — М., 2000. — С. 7—8.

См.: Бондарь, Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении : учеб. пособие / Н. С. Бондарь. — М., 2004.

См.: Мамонов, В. В. Конституционные гарантии национальной безопасности России / В. В. Мамонов. — Саратов, 2004.

Муниципальное право России / отв. ред. Н. Г. Чеботарев. — М., 2005. — С. 24.

16 Глава 1. Местное самоуправление: понятие, принципы, значение Интерес представляют и рассуждения В. И. Васильева, который рассматривает местное самоуправление как «рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера “погружения” государства в общество, так же, как и мера “восхождения” общества к государству, определяются конкретными историческими условиями»1.

Большинство ученых строят свои рассуждения на основании ст. 3 Конституции, в которой сказано, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления, и ст. 12 Конституции, которая устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Традиционно отмечают три аспекта интерпретации местного самоуправления: как основы конституционного строя;

как формы народовластия; как права граждан и населения на решение вопросов местного значения2.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя является основополагающим принципом организации и осуществления власти в обществе и государстве, наряду с другими принципами определяющим систему демократического управления в нашей стране. Оно представляет собой специфический уровень власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает интересы населения.

Местное самоуправление — один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Как форма организации власти местное самоуправление самостоятельно, что отражено в ст. 12 Конституции.

Васильев, В. И. Законодательная основа муниципальной реформы / В. И. Васильев. — М., 2005. — С. 165—166.

См.: Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. — М., 2001; Гриценко, Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России / Е. В. Гриценко. — Иркутск, 2001; Ишмухаметов, А. X. Теоретическое определение понятия «местное самоуправление» // Конституция как символ эпохи : в 2 т. / А. Х. Ишмухаметов ; под ред. С. А. Авакьяна. — М., 2004. — Т. 2; Берг, О. В. Федеральное законодательство о местном самоуправлении : науч.-практ. комментарий / О. В. Берг, А. А. Сергеев. — М., 2002.

1.1. Понятие и природа местного самоуправления Взгляды авторов на местное самоуправление как на право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения основаны на анализе ст. 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В современной юридической литературе права, которые обеспечивают возможность местному сообществу и каждому его члену участвовать в решении вопросов местного значения, определяются как муниципальные права — коллективные (например, право на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образований (ч. 1 ст. 130 Конституции); право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (ч. ст. 3 Конституции); право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. Конституции); право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции); право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции) и др.)1 и индивидуальные (например, право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления (ст. 12, 130 Конституции); право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32, ч. 1 ст. Конституции); право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении (ч. 2 ст. Конституции); право на коллективные и индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции) и др.).

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в ст. 1 Закона о местном самоуправлении 2003 г. Он устанавливает, что «местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными См., напр.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. — М., 1996.

18 Глава 1. Местное самоуправление: понятие, принципы, значение законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Уникальность местного самоуправления предопределяется его принадлежностью сразу к двум сферам бытия:

с одной стороны, местное самоуправление является особым элементом государственного устройства и, значит, относится к сфере государственных интересов; с другой стороны, оно обладает рядом черт общественного свойства, присущих гражданскому обществу. Так, с точки зрения В. Г. Игнатова и В. В. Рудого, «двойственная природа местного самоуправления — это его главная сущностная черта, являющаяся ключом к исследованию многих аспектов деятельности местных органов власти...»1. Развивая эту идею, А. Г. Воронин, В. А. Лапин и А. Н. Широков приходят к выводу, что «государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными контактами с населением»2.

На дуализм муниципальной власти обращает внимание и А. А. Ярошенко: «С одной стороны, муниципальная власть — это власть, осуществляемая в рамках общегосударственной политики, подконтрольная государству и на территории государства, а с другой — инструмент самостоятельной от жестких государственных императивов организации людей, имеющий целью обустройство наилучшим образом собственной жизни и решение локальных вопросов жизнедеятельности»3. Того же мнения придерживается А. Захаров: «…суть низового самоуправления, — пишет он, — двояка: практически повсюду оно выступает нерасторжимой комбинацией государственной инициативы, Игнатов, В. Г. Местное самоуправление в современной России / В. Г. Игнатов, В. В. Рудой. — Ростов н/Д, 2001. — С. 21.

Воронин, А. Г. Основы управления муниципальным хозяйством / А. Г. Воронин, В. А. Лапин, А. Н. Широков. — М., 1997. — С. 13.

Ярошенко, А. А. Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть и местное самоуправление. — 2002. — № 4. — С. 37.

проистекающей сверху, и общественной самодеятельности, исходящей снизу. Российское самоуправление в данном отношении ничуть не выбивается из общего ряда»1. Этой же позиции придерживаются И. И. Овчинников, А. Р. Еремин, С. Ю. Фабричный, Л. Т. Чихладзе2.

Представляется, что ценностную суть определения местного самоуправления сформулировал еще в 1992— 1993 гг. Г. В. Барабашев: «Всяческие дефиниции местного самоуправления — в его советском варианте, в муниципальном или любом другом, — должны исходить из наличия двух оснований здания общественной жизни. Это, вопервых, учет местного интереса. Должно реализовываться именно местное САМОуправление. Муниципалитеты или какие-либо другие органы местного самоуправления должны хозяйствовать в интересах людей, а не клянчить у центральной власти. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они должны править вместе с населением, используя все возможные достижения демократии. Однако и, во-вторых, местное самоуправление должно быть проводником и общего интереса, должно действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения можно говорить о местном УПРАВЛЕНИИ»3.

Таким образом, под местным самоуправлением следует понимать относительно самостоятельный уровень публичной власти в государстве, обеспечивающий решение местным сообществом вопросов своего непосредственного жизнеобеспечения на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля.

Захаров, А. Федерализм и самоуправление. Глава из книги «Е pluribus unum. Очерки современного федерализма» // Муниципальная власть. — 2003. — № 4. — С. 112.

См.: Овчинников, И. И. Местное самоуправление в системе народовластия / И. И. Овчинников. — М., 1999; Еремин, А. Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы : автореф. дис.... д-ра юрид. наук / А. Р. Еремин. — Саратов, 2003; Фабричный, С. Ю. Перспективы правового регулирования института муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 1; Чихладзе, Л. Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы // Право и политика. — 2005. — № 9.

Барабашев, Г. В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. — 1996. — № 11. — С. 138.

20 Глава 1. Местное самоуправление: понятие, принципы, значение Местное самоуправление является органической частью системы разделения властей по вертикали, предполагающей установление децентрализованной системы управления и основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Конституция заложила основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления через систему гарантий и защиты местного самоуправления, реализации прав и свобод граждан, закрепив участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для функционирования и развития.

Кроме того, Конституцией регулируются основные вопросы распределения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ. Сопоставление норм ст. 12, 72, 73 и 77 Конституции позволяет разграничить компетенцию органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований следующим образом.

К полномочиям органов государственной власти РФ относится нормативное установление общих принципов (основ) организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на уровне федеральных законов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится: установление на уровне законодательства субъектов РФ общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ в части, не противоречащей общим принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленным федеральными законами; установление системы органов государственной власти в соответствующих субъектах РФ; законодательное регулирование принципов организации местного самоуправлеПринципы местного самоуправления ния, более детальных по сравнению с общими принципами осуществления местного самоуправления, в части, не нарушающей самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией и федеральными законами.

К полномочиям органов местного самоуправления относятся: определение порядка осуществления местного самоуправления в соответствии с основами (принципами), установленными федеральными законами и законами субъекта РФ, и непосредственная организация местного самоуправления в муниципальном образовании.

Одной из значимых форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Анализ конституционно-правового регулирования данного вида взаимоотношений позволяет сформулировать основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, среди которых: осуществление данной процедуры только посредством закона;

соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований; их ресурсная обеспеченность. Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Таким образом, местное самоуправление — один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Как форма организации власти местное самоуправление принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12 Конституции.

1.3. Принципы местного самоуправления Организация и деятельность местного самоуправления осуществляется на основе универсальных, общегосударственных принципов: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность, гласность и др. В то же время Конституция и Закон о местном самоуправлении 2003 г., основываясь на положениях Европейской хартии, устанавливают ряд специальных принципов местного самоуправлеГлава 1. Местное самоуправление: понятие, принципы, значение ния. Под принципами местного самоуправления понимаются закрепляемые Конституцией и федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов. Принципы местного самоуправления носят обязательный характер для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальных образований и их органов.

Главным принципом местного самоуправления является принцип самостоятельности в решении вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции), поскольку самостоятельность — имманентное свойство местного самоуправления. При этом самостоятельность ограничена пределами полномочий местного самоуправления. В этих пределах органы местного самоуправления и население непосредственно принимают решения, не согласовывая их с органами государственной власти и не представляя на утверждение этим органам.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. первостепенное внимание уделено функциональной и финансовоэкономической самостоятельности местного самоуправления, т.е. предполагается не только четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти, но и соразмерность полномочий органов местного самоуправления предоставляемым им финансовым и материальным средствам.

Кроме того, в ст. 2 названного Закона четко указано, что население и органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения самостоятельны в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ.

Конституция в ч. 1 ст. 131 устанавливает, что населением самостоятельно определяется структура органов местного самоуправления. Этот принцип означает, что муниципальные образования вправе выбрать общую схему своей системы органов местного самоуправления, урегулировать вопросы распределения полномочий между органами местного самоуправления и их взаимодействия. Структура органов местного самоуправления муниципального образования закрепляется в его уставе.