«Подготовлено Шарунасом Радвилавичюсом и Николаем Межевичем в  рамках проекта Приграничное сотрудничество в контексте регионального  диалога ЕСРоссия (119860/C/CV/multi LOT N°7)    2010  Проект финансирован  ...»

«Опыт показывает, что развитая и разноплановая система приграничных контактов на всех уровнях – ключевой момент для обеспечения взаимопонимания между соседствующими странами, которое в свою очередь служит фундаментом стабильности и развития в региональной и глобальной перспективе» 33. Приграничное региональное сотрудничество является одним из инструментов сотрудничества между СМСС и СевероЗападом России: «…приграничное региональное сотрудничество, включая сотрудничество с ЕС и использование инструментов ЕС. Сюда входит сотрудничество России и Северных стран, а также трехстороннее сотрудничество Северных стран, Северо-Западного региона России и государств Балтийского моря» 34.

СМСС выделяет около 15-20% своего бюджета на сотрудничество с Северо-Западным регионом России, финансирует различные программы и проекты, включающие российских партнеров. Два последних проекта, которые были посвящены проблемам приграничного сотрудничества – это Балтийская Сеть Еврорегионов (BEN) и дополнительный проект BEN-EAST. В ходе этих проектов, софинансируемых программой региона Балтийского моря INTERREG IIIB, была создана сеть Еврорегионов или приграничных структур, было проведено более 30 мероприятий, направленных на увеличение институционального потенциала 35. Большинство Еврорегионов, существующих на границе между ЕС и Россией, участвовали в проекте и имели возможность поделиться опытом с коллегами со всего региона Балтийского моря. Проект BEN послужил хорошим примером сотрудничества разных региональных организаций в регионе Балтийского моря (СМСС и СГБМ), органов власти различных уровней (международные, национальные, региональные, местные) и НГО, и сочетания различных финансовых инструментов (финансирование ЕС, фонды СМСС, национальное софинансирование и т.д.).

Все вышеописанные структуры и организации в макрорегионах Балтийского моря, Баренцева региона и Арктики доказывают, что отношения между ЕС и Россией находятся в сложной сети различных политических инициатив, и в большинстве из них упоминается приграничное сотрудничество. Позитивным результатом является то, что приграничное сотрудничество получает значительное внимание и поднимает свои позиции в политической повестке дня. Негативным результатом является то, что существует определенное дублирование усилий, недостаток сотрудничества между этими организациям, а иногда даже некоторые признаки конкуренции, когда все они пытаются направить усилия на наиболее актуальные проблемы сотрудничества между ЕС и Россией.

Другая проблема в том, что, несмотря на множество организаций и инициатив, они редко предоставляют дополнительное финансирование для приграничного сотрудничества, и в результате они редко способствуют новым действиям, которые могли бы помочь решить существующие проблемы. В итоге, практически единственный финансовый источник – тот самый ЕИСП, а практическая работа по созданию сотрудничества – это задача все тех же местных и региональных властей и НГО.

Основные направления Совета Министров Северных стран по сотрудничеству с Северо-Западным регионом России 2009-2013 гг. http://www.norden.ru/Article.aspx?id=95&lang=ru Информация о проекте может быть найдена на сайтах http://www.benproject.org и http://www.ben_east 3.3. Программы соседства и Европейский инструмент соседства и партнерства Приграничное сотрудничество между Европейским Союзом и Российской Федерацией в последние годы преимущественно реализовывалось через программы приграничного сотрудничества, финансируемые Европейским Союзом. Говоря это, важно отметить, что следует провести четкое различие между приграничным сотрудничеством в общем понимании и программами приграничного сотрудничества. Приграничное сотрудничество в общем понимании это долгосрочный процесс коммуникаций и взаимодействия между соседствующими странами (регионами) и населением. Международные организации и национальные правительства могут инициировать программы, которые стимулируют и поддерживают такое сотрудничество, но эти программы обычно имеют ограниченный срок и фокусированы на конкретные политические приоритеты. Они являются инструментом, который используется для достижения целей приграничного сотрудничества. Диалог между ЕС и Россией относительно приграничного сотрудничества в большой степени сфокусирован на программах, которые будут описаны ниже, и иногда наблюдается тенденция, что программы понимаются как само сотрудничество. Важно помнить, что любые программы начинаются и заканчиваются, но сотрудничество будет продолжаться. Тем не менее, упомянутые программы ЕС были и остаются основным финансовым инструментом для приграничного сотрудничества между ЕС и Россией, поэтому естественно они имеют огромное значение.

В период с 1994 по 2006 год Программа сотрудничества ЕС-Россия финансировалась через TACIS (Программа Технической помощи Содружеству Независимых Государств).

Россия была самым крупным получателем финансовой поддержки странам постсоветского пространства, получая около половины всего финансирования. В году Европейский Союз запустил инициативу «Расширенная Европа – Новое соседство»

(«Wider Europe - New Neighbourhood»), нацеленную на работу с сопредельными странами в целях улучшения условий для свободного перемещения товаров, услуг, капитала и людей, а также создания зоны благополучного и дружественного соседства. Это включало в себя укрепление отношений и сотрудничества с Россией. Как часть этой новой политики, Европейская Комиссия приняла коммюнике «На пути к новому механизму добрососедства» («Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument»), которое предусматривало идею создания нового инструмента для работы с общими вызовами, возникшими из общности вопросов, относящихся к внешним границам расширенного Европейского Союза.

Для реализации новой Политики Добрососедства был выбран двухступенчатый подход: на период 2004-2006 гг. была создана Программа Соседства, а для периода 2007-2013 гг.

предполагалось запустить новый Европейский Инструмент Соседства и Партнерства (ЕИСП).

1 июля 2003 года Европейская Комиссия представила концепцию Программы Соседства на период 2004-2006 гг. Целью Программы Соседства была поддержка приграничного и транснационального сотрудничества вдоль внешних страниц ЕС в рамках существующих программ INTERREG. Все программы INTERREG, граничащие со странами TACIS, начали стартовать как Программы Соседства с фиксированным финансовым обеспечением из программ TACIS (для партнеров из стран TACIS). Всеобщая идея Программы Соседства - позволить общим проектам (включающим как партнеров из ЕС, так и партнеров из России \ Белоруссии) подавать одну заявку, которая будет единым образом оценена и одобрена для реализации инициатив на внутренней (ЕС) и внешней (Россия и Белоруссия) стороне границы.

В период 2004-2006гг. были реализованы пять приграничных программ соседства, включающие регионы Российской Федерации (см. Таблицу 2) Таблица 2. Программы соседства, включающие регионы Российской Федерации (2004Программы Участвующие Регионы Дополнительная информация Соседства 1 Коларктик Россия: Мурманская и http://www.kolarcticenpi.info 2 Еврорегион Россия: Республика Карелия http://www.euregiokarelia.fi/EN 3 Юго-Восточная Россия: Ленинградская http://www.southeastfinrusnpi.fi Финляндия - область, Санкт-Петербург 4 Эстония – Латвия Россия: Ленинградская и http://www.bsrinterreg3a.net - Россия Псковская области, СанктПетербург;

5 Литва, Польша и Россия: Калининградская http://www.interreg3a.org/interreg Калининградская область;

область РФ Литва: Клайпедский уезд, 6 Регион Россия: Республика Карелия, http://www.bsrinterreg.net Балтийского Моря Санкт-Петербург, (BSR III B) Новгородская, Мурманская, Четыре программы базировались на существующих программах INTERREG, в то время как Программы Соседства Эстония-Латвия-Россия и Польша-Литва-Россия были абсолютно новыми. Двух \ трехсторонние программы были фокусированы на местном и региональном уровне на каждой стороне границы, тогда как многосторонние программы (Программа региона Балтийского Моря) покрывали гораздо большую географическую территорию и концентрировалась на более стратегических вопросах, как пространственное развитие, транспорт, вопросы окружающей среды.

Восемнадцать туров отбора заявок было проведено в период 2004-2006 гг. в рамках Программ Соседства, включающих российских партнеров. Одобрено 185 проектов, и некоторые из них в настоящий момент еще реализуются.

С 1 января 2007 года новая стадия усиления сотрудничества между ЕС и Россией (и другими странами, граничащими с Европейским Союзом) была начата с принятием Европейского Инструмента Соседства и Партнерства (ЕИСП), который включал компонент, специально сфокусированный на приграничное сотрудничество и покрывал семилетний период 2007-2013 гг.

Семь приграничных программ включают регионы Российской Федерации, как показано в таблице 3.

Таблица 3. Программы ЕИСП, включающие регионы Российской Федерации (2007-2013) 1 Коларктик Россия: Мурманская и € 70.48млн http://www.kola 2 Карелия Россия: Республика Карелия (+ € 46.40 млн http://www.kare 3 Юго-Восточная Россия: Ленинградская область, € 72.36 млн http://www.sout 5 Польша – Литва Россия: Калининградская область; € 176.13 http://www.cpe.

(Калининград) Таурагский уезд, Алитусский Польша: Поморское, ВарминскоМазурское, Подляское воеводства Балтийского Санкт-Петербург, Новгородская, млн altic.net http://www.enpi-info.eu/ ЕИСП инфо-центр Официальный сайт программы еще не запущен.

7 Бассейн Черного Россия: Ростовская область, € 22,640 http://www.blac Пять из программ, это так называемые материковые (land) программы и две программы морских бассейнов. Одна из программ абсолютно новая: Программа Бассейна Черного моря. Финансовое сотрудничество между ЕС и Россией будет продолжено, как и прежде, основываясь на новом законодательном базисе финансирования проектов. Переход от Программ соседства к ЕИСП, тем не менее, внес некоторые изменения. Обе стороны будут теперь в большей степени обеспечивать софинансирование и фокусировать проекты на стратегических приоритетах. Индикативный бюджет Европейской Комиссии для семи программ партнерства ЕС\РФ в рамках ЕИСП–ПС 2007-2013 гг. - 307.448 млн. евро.

Запланированное софинансирование со стороны России 122 млн. евро на период 2008гг. Тот факт, что обе стороны, ЕС и Россия, будут теперь участвовать в софинансировании программ (все еще не полностью в равных долях, но гораздо более адекватным вкладом, чем раньше) поднимает вопросы сбалансированного участия в программировании, менеджменте, принятии решений, оценочных процедурах и обсуждения до какой степени конкретные процедуры, принятые в программах и проектах, должны подчиняться не только регулированию ЕС, но также и законодательным нормам Российской Федерации. Несогласие по некоторым из этих вопросов (особенно это касается аудита, финансового контроля и закупочных процедур) затянуло подписание финансового соглашения российскими органами власти, что серьезно задержало старт программ ЕИСП.

Наконец, в конце 2009 года финансовое соглашение было подписано для пяти программ (все материковые программы). Соглашение по программе Бассейна Черного моря все еще ожидает решения. К сожалению, в силу того, что российское правительство не подписало финансовое соглашение по Программе Балтийского Региона ЕИСП в установленные сроки, российские партнеры не имеют возможности участвовать в этой программе как полноправные партнеры в течение данного финансового периода.

Реализация прошлых Программ Соседства выявила многие проблемы и полученные уроки, которые должны быть приняты во внимание в новых программах ЕИСП и, особенно, при планировании программ на период после 2013 года. Недостаток компетенций и навыков у проектных партнеров и участников, особенно в России, все еще одно из наиболее важных препятствий для более эффективной реализации программ. Проектным заявителям зачастую не хватает способностей в разработке проектных предложений достойного качества. Особенно это касается способности разработать прогнозируемый реалистичный бюджет и план реализации. Многие получатели не смогли использовать весь запланированный бюджет, расчеты по временным затратам часто недооценены. Также, получателям часто не хватает квалифицированных и опытных проектных и финансовых менеджеров, имеющих достаточное знание иностранных языков, особенно в организациях, которые участвуют в финансируемых ЕС проектах впервые.

Недостаток коммуникаций и координации между всеми партнерами проекта по вопросам одинакового понимания проектных целей, правил реализации, назначения бюджета, особенно на стадии планирования проекта, является достаточно общей для всех проблемой, которая зачастую приводит к недостатку устойчивости проектных результатов.

Большинство проектов, включающих российских партнеров сталкиваются с проблемами в применении различных систем общественных закупок и бухгалтерии. Это относится не только к факту, что партнерами из ЕС и российскими партнерами должны применяться разные законодательные нормы, но также и к тому, что российские получатели должны соответствовать двум наборам требований, это PRAG и национальное законодательство.

Это создает дополнительную административную нагрузку для них, особенно по закупочным процедурам. Национальные органы власти (например, налоговые органы) во многих случаях оказываются не достаточно гибкими по отношению к специфике проектов финансируемых ЕС (например, вопрос о НДС). Эти вопросы должны быть приняты во внимание общими координирующими структурами в приграничных регионах, и донесены до соответствующих национальных \ федеральных органов власти, так как большинство из упомянутых проблем не находятся в компетенции региональных \ местных властей.

Вовлечение российских организаций как лидирующих партнеров было до сих пор не значительно. Вместе с дополнительным финансированием программ, полученным от Российской Федерации, появилось ожидание, что роль российских партнеров возрастет.

В силу вышеупомянутого недостатка квалифицированных проектных и финансовых менеджеров и проблем, связанных с отчетностью и бухгалтерией, с которыми сталкивается лидирующий партнер, достичь этой цели может быть все еще сложно.

Ответы на вопросник и интервью показали, что российские организации недостаточно уверены в принятии на себя роли лидирующего партнера. Этот момент может быть одним из наиболее явных вызовов, так как сохранение дисбаланса в администрировании Следующая информация об опыте Программ Соседства собрана из различных отчетов по оценке, проведенной в большинстве программ.

проектов может вызвать снижение чувства собственности к проектам и их результатам на российской стороне.

С целью достижения долгосрочных устойчивых результатов программ и привнесения вклада в социально-экономическое развитие приграничных регионов, важно, чтобы проекты были связаны с региональными \ муниципальными планами развития. Эта связь должна сохраняться на различных стадиях реализации программы, и это уже было сделано во многих программах. Представители местных и региональных органов власти вовлечены в процесс подготовки программ, поэтому приоритеты программ уже на самой начальной стадии соотносятся с приоритетами, разработанными участвующими регионами. Устройство объединенных органов управления и принятия решений должно базироваться на широком партнерстве, включая, например, представителей региональных органов власти или ассоциированных структур органов местного самоуправления.

Использование инструментов стратегического планирования при планировании действий по развитию сотрудничества – интересный опыт Ленинградской области. Позитивный пример в этом контексте может быть найден в работе Совместной Рабочей Группы с участием представителей, как с российской, так и с финской стороны, в таких проектах как Санкт-Петербургский Коридор и ЭстРусКластер, и в деятельности приграничных муниципалитетов, особенно в двойных городах (больше об этом аспекте в разделе 1.4.2.).

Эти попытки совместного планирования и разработки приоритетов должны быть поддержаны в будущем, так как они приводят к созданию устойчивого базиса для дальнейшего развития.

Релевантность проектов региональным стратегиям, планам территориального развития и другим документам регионального развития должна быть отражена в общем наборе критериев, который может использоваться при оценке проектных предложений, мониторинге реализации проектов и оценке программ после их окончания.

Многие проекты в прошлых программах испытывали трудности в обеспечении устойчивости проектных результатов после окончания проекта. В особенности упускается оценка финансовой устойчивости результатов. Закрепление проектов за региональными и муниципальными органами власти на стадии проектного планирования один из инструментов, содействующих обеспечению устойчивости результатов. Это повышает связь проектов с местными и региональными приоритетами. Требования к плану или стратегии о том, как проектные результаты будут обеспечивать устойчивость после завершения проекта могут быть включены в проектную заявку. Система оценки потенциала проектных партнеров в обеспечении устойчивости проектных результатов может быть разработана на уровне программы.

Софинансирование программ местными и региональными участниками упоминалось в ответах на вопросник как наиболее явное препятствие для приграничного сотрудничества.

Существует лишь незначительная надежда, что в ближайшие годы в финансовом состоянии потенциальных заявителей произойдут положительные изменения, особенно учитывая продолжающийся финансовый кризис, поэтому,похоже, что единственное решение состоит в улучшении координации существующих ресурсов, инновационном подходе к традиционным финансовым инструментам и более тесном сотрудничестве с частным сектором.

Программы ЕИСП играют огромную роль как дополнение к существующим и планируемым национальным, региональным и секторальным инициативам, покрывающим полностью или частично программную территорию. Программы привносят приграничное измерение в эти инициативы, рассматривая развитие программной территории с точки зрения комплексной социально-экономической, природоохранной и культурной перспективы. Например, совместно подготовленные и согласованные инвестиции в рамках проектов приграничного сотрудничества могут быть включены в проектные блоки национальных и региональных программ, таких как программы конвергенции в рамках ЕС или федеральные инвестиционные программы.

Программы соседства принесли европейским и российским властям новый опыт совместного управления программами, особенно на практическом уровне Объединенного Технического Секретариата. Не все из Программ Соседства имели возможность создать действительно межнациональный секретариат с представителями всех сотрудничающих стран, и это частично может быть объяснено тем фактом, что программы преимущественно финансировались Европейским Союзом. Решение часто было найдено в создании отдельных офисов или инфо-пунктов на территории Российской Федерации, используя человеческие ресурсы местных экспертов. Интересный пример управляющей структуры программы соседства Юго-Восточная Финляндия–Россия – создание представительского офиса Объединенного Технического Секретариата в СанктПетербурге.

Целью деятельности этой структуры было повысить эффективность реализации программы на российской стороне. Задачей было «обеспечить информационные, консультационные и организационные услуги на протяжении периода подготовки заявок, организовать экспертизу проектов и предоставление заявок в Объединенный Технический Секретариат и Отборочный Комитета для принятия окончательного решения» 39.

Представительский офис в Санкт-Петербурге оказал положительный эффект в обеспечении на постоянной основе информационной и консультационной поддержки, организации информационных мероприятий для российских участников. Тот факт, что многие материалы были представлены на русском языке в непосредственной географической близости офиса к российским участникам, внесло свой вклад в более эффективное распространение информации и рост вовлеченности российских участников в генерацию проектных идей и заявок.

Для нового периода Программы статус представительского офиса Объединенного Технического Секретариата будет изменен на представительский офис Совместного Управляющего Органа. Функции экспертов, работающих в нем, будут другими в силу изменения статуса, и в большей части ограничены информационной поддержкой.

В новом программном периоде мы можем ожидать возникновение потребности в дополнительной информационной и консультационной поддержке для вовлеченных сторон, в связи с некоторыми новыми вызовами:

- новый процесс софинансирования с российской стороны и финансовое управление в общем может быть одной из наиболее популярных тем для вопросов. Российские участники будут нуждаться в особом внимании, особенно по вопросам, касающимся софинансирования из таких источников как федеральное финансирование, целевые программы регионов или муниципальные бюджеты. Можно ожидать также, что число российских организаций среди лидирующих партнеров увеличится, и вопросы, касающиеся таких тем как двойное налогообложение, НДС, PRAG станут типичными.

Приграничное сотрудничество: Санкт-Петербург, Ленинградская область – Юго-Восточная Финляндия.

От Программы Соседства к ЕИСП. Подготовлено Объединенным Техническим Секретариатом. СанктПетербург. 2008.

- потенциальная возможность крупных инфраструктурных проектов может создать интерес для бизнеса и увеличить потребность в дополнительной информации о частнообщественном партнерстве.

- недостаток квалифицированного персонала по проектному менеджменту, особенно на российской стороне, останется актуальным вопросом.

Спрос на информационную поддержку, описанную выше, один из наиболее важных аспектов, упомянутых в ответах на вопросник, также как недостаток информации о возможностях программы, процедурах и потенциальных партнерах. Роль Совместного Управляющего Органа в обеспечении этой информации значительна.

Несмотря на многие трудности и некоторые неудачи, программы ЕИСП учреждает новое поколение программ приграничного сотрудничества между ЕС и Россией, основывающихся на принципе равноправия, финансовых обязательствах и собственности на результаты. Следует подчеркнуть, что принцип равного партнерства подстегнет внимание российских федеральных министерств к теме приграничного сотрудничества, и создаст необходимость принятия некоторых принципиальных решений, обеспечивающих законодательные, финансовые и организационные рамки для приграничного сотрудничества на российской стороне. Принятия этих решений мы можем ожидать в ближайшем будущем, в то время как первый тур программ ЕИСП стартует, и потенциальные заявители встречаются с новыми вызовами.

4. Двустороннее сотрудничество между Российской Федерацией и сопредельными странами Европейского Союза 4.1. Соглашения между национальными правительствами, межгосударственные комиссии Распад Советского Союза послужил причиной появления новых независимых государств на территории Советского Союза и потребности установить полностью новые политические и экономические отношения между ними. Одним важным шагом в нормализации этих отношений было (и остается) признание государственных границ и подписание договоров о государственной границе. Подписание и ратификация договоров и демаркация границы нацелена на предупреждение территориальных требований от любой стороны, и обеспечение более действенной законодательной базы для устойчивого и дружеского сотрудничества между соседями. Список договоров о границе между Российской Федерацией и некоторыми странами ЕС приведен в таблице 4.

Таблица 4. Договоры о границе между Российской Федерацией и сопредельными странами ЕС Эстония Россия ратифицирован Эстонией, но 6 сентября 2005 года Россия заявила Финляндия - Все вопросы относительно юридического статуса государственных Россия границ урегулированы.

Латвия Россия • Демаркация не завершена Литва Россия • Демаркация завершена Польша - Все вопросы относительно юридического статуса государственных Россия границ урегулированы.

Положение точек стыка государственных границ России, Латвии и Белоруссии, а также России, Латвии и Эстонии планируется определить трехсторонними соглашениями. Межправительственное соглашение о Положение точек стыка государственных границ России, Литвы и Регулирование всех вопросов, касающихся государственной границы, создает необходимые законодательные условия для приграничного сотрудничества. Как это можно видеть из Таблицы 4, этот процесс окончен все еще не на всех границах между Российской Федерацией и странами членами Европейского Союза.

В добавление к договорам о границе Российская Федерация подписала различные двусторонние соглашения с соседними странами по различным вопросам, и приграничное сотрудничество является одним из них. Эти соглашения обычно декларируют общую поддержку развития приграничного сотрудничества между странами, подчеркивая роль местных и региональных участников. Как результат этих соглашений, были созданы http://www.rosgranitsa.ru/about/international/countries/delimitation различные двусторонние межправительственные комиссии и советы, создавая соответствующие институциональные условия для приграничного сотрудничества.

Например, Литовская Республика и Российская Федерация подписали 29 июня 1999 года Соглашение между правительством Литовской Республики и правительством Российской Федерации о долгосрочном сотрудничестве регионов Литовской Республики и Калининградской области Российской Федерации (вступил в силу 26 января 2000г.). Как результат этого соглашения, был создан Совет по долгосрочному сотрудничеству между региональными и местными властями Калининградской области и Литовской Республики.

Совет уже провел 7 встреч, и планирует снова встретиться в этом году. При Совете было создано 8 рабочих групп или комиссий:

Сельское хозяйство;

Культура, образование, спорт и здравоохранение;

Экономическое сотрудничество, торговля и энергия;

Приграничное сотрудничество и Еврорегионы;

Окружающая среда;

Транспорт;

Пограничные пункты пропуска;

Предотвращение катастроф и сотрудничество спасательных служб.

Следует отметить, что отдельная комиссия была создана по вопросам приграничного сотрудничества, с участием представителей Еврорегионов.

Республика Польша и Российская Федерация имеют два релевантных соглашения:

Договор между Республикой Польша и Российской Федерацией о дружественном и добрососедском сотрудничестве от 22 мая 1992 года и Соглашение между правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о сотрудничестве Калининградской области Российской Федерации и Северо-Восточных воеводств Республики Польша от 22 мая 1992 г. На базе этих соглашения были созданы два органа – Совет по сотрудничеству между регионами Республики Польша и Калининградской областью Российской Федерации и Совет по сотрудничеству между Республикой Польша и Санкт-Петербургом.

Остановимся более подробно на договорах и соглашениях Ленинградской области как особого примера для данного исследования. Как указано в таблице 4, договор о границе между Российской Федерацией и Республикой Эстония был подписан Министерствами иностранных дел обоих стран 18 мая 2005 года в Москве. Договор о границе был ратифицирован Эстонским парламентом 20 июня 2005 года. 6 сентября 2005 года, Министерство иностранных дел Российской Федерации уведомило эстонскую сторону, что Российская Федерация не имеет намерения стать участником эстонско-российского договора о границе, и не будет воспринимать свою границу на условиях, указанных в договоре. В августе 2009 года Министерство иностранных дел Российской Федерации доставило ноту Эстонии, содержащую предложение Эстонии вступить в обсуждение нового договора о границе. 41 В 2009 году Министерство иностранных дел Эстонии поддержало приглашение начать новый тур обсуждений и экспертных консультаций относительно договора о границе. Отсутствие договора о границе между Россией и Эстонией является препятствием для приграничного сотрудничества, так как затрудняет реализацию совместных проектов во http://www.estemb.ru/estonia_i_rossija/pogranitsjnoje_dogovori http://www.rosgranitsa.ru/about/international/countries/delimitation многих сферах, особенно в области приграничной инфраструктуры. Отсутствие совместной комиссии или совета также препятствует сотрудничеству, так как нет совместного органа, который мог бы устанавливать приоритеты или адресовать стратегические проблемы приграничного сотрудничества.

Довольно противоположная ситуация сложилась на российско-финской границе, где и законодательные и институциональные рамки достаточно разработаны.

Договор между Российской Федерацией и Финляндской Республикой «Об основах отношений», подписанный 20 января 1992 г. в г. Хельсинки является первым международным договором Российской Федерации с государством, не входившим в состав СССР. Договор является действующим и до настоящего времени является основой межгосударственных отношений между двумя странами. Договор, как и большинство международных договоров подобного рода, является рамочным. Между странами существует более 80 межгосударственных и межправительственных договоров и соглашений, практически по всем сферам взаимного сотрудничества.

Соглашение между Правительством Финляндской Республики и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области от 20 января 1992 года – одно из наиболее интересных международных соглашений с участием Российской Федерации за время формирования правительственной системы в России. Это Соглашение первый международный законодательный акт с участием Российской Федерацией, который включает вопросы приграничного сотрудничества. Для своего времени Соглашение было довольно прогрессивным и фиксировало право субъектов федерации на внешнеэкономическую деятельность, закрепленное позднее в Конституции Российской Федерации и ряде других федеральных законов.

Как результат вышеупомянутого соглашения 1992 года, был создан орган, отвечающий за координацию приграничного сотрудничества – Российско-Финляндская межправительственная группа развития сотрудничества сопредельных регионов. В рамках этой группы были сформированы рабочие подгруппы по приграничному сотрудничеству.

Со стороны России в данном сотрудничестве участвует четыре региона - г. СанктПетербург, Ленинградская область, Республика Карелия и Мурманская область.

Со стороны Финляндии до 1996 года в группе были представлены провинции, имеющие границу с Россией. В 1997 году, в связи с принятием Правительством Финляндии Стратегии сотрудничества с сопредельными территориями, изменился состав подгруппы с финской стороны – теперь в неё входят только представители министерств.

С российской стороны деятельность группы курировалась Министерством иностранных дел. В конце 2009 года в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации (от 17 октября 2009 г. № 1513-р) вопросы сопредельного сотрудничества регионов России и Финляндии переданы в ведение Министерства регионального развития России. Переход вопросов сопредельного сотрудничества в ведение министерства регионального развития является знаком, что вопросы приграничного сотрудничества (с Финляндией) перешли на новую стадию и рассматриваются более в аспекте регионального развития, чем в аспекте построения дипломатических отношений. С конца прошлого года глава с российской стороны – заместитель министра регионального развития М. Травников. Это изменение может быть расценено как знак, что вопросы приграничного сотрудничества (с Финляндией) перешли на новую стадию и рассматриваются более в аспекте регионального развития, чем в аспекте построения дипломатических отношений.

Уже состоялась первая встреча Группы в обновленном составе. В центре обсуждения находились вопросы реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, а также возможность заключения нового межправительственного соглашения о межрегиональном и приграничном сотрудничестве. В частности, состоялось обсуждения вопросов дальнейшего сотрудничества после завершения действия программ приграничного сотрудничества в 2013 году.

Аналогичные региональные подгруппы по вопросам сопредельного сотрудничества и реализации совместных проектов созданы во всех регионах партнерства (Ленинградская область, Мурманская область, Республика Карелия, Санкт-Петербург). Представители регионов сотрудничества также участвуют в работе основной Российско-Финляндской межправительственной группы развития сотрудничества сопредельных регионов. Все федеральные законодательные инициативы, а также правительственные постановления, имеющие отношение к развитию сопредельного сотрудничества, в обязательном порядке проходят согласование межправительственной группы.

В ноябре 2008 года состоялась XII сессия Российско-Финляндской межправительственной группы развития сотрудничества сопредельных регионов. Как результат этой работы была принята Комплексная программа развития сотрудничества между Российской Федерацией и Финляндской Республикой в Мурманской области, Республике Карелия, СанктПетербурге и Ленинградской области на период 2009 – 2011 гг. В качестве приоритетных сфер сотрудничества были определены экономическая активность и предпринимательство, транспорт и коммуникации, энергетика, включая безопасность работы атомных станций, лесное и сельское хозяйство, экология, здравоохранение и социальный комплекс, образование и гражданское общество, местное самоуправление, действия в чрезвычайных ситуациях и ликвидация последствий стихийных бедствий, законодательство и правоохранительная сфера. Как мы можем видеть, список приоритетов покрывает достаточно широкий спектр.

Полномочные представители Ленинградской области участвуют в работе РоссийскоФинляндской межправительственной группы развития сотрудничества сопредельных регионов, а также развивают сопредельное сотрудничество в рамках региональной подгруппы «Ленинградская область – Финляндия». Ленинградская область в настоящее время представлена в лице вице-губернатора А. Кузнецова.

В начале 2009 года была принята Программа развития приграничного сотрудничества Ленинградской области и Финляндии на 2009 – 2011 годы. Приоритеты программы частично совпадают с приоритетами вышеупомянутой Комплексной программы, но каждый приоритет представлен более конкретно в соответствии со спецификой приграничного сотрудничества на этой территории. Вот несколько примеров таких направлений сотрудничества, описанные в программе:

- субконтрактинг и создание индустриальных парков;

- дальнейшее развитие международного транспортного региона № 9 (Хельсинки – Санкт-Петербург – Москва);

- повышение безопасности атомной станции;

- качество производства продуктов;

- мониторинг качества водных ресурсов;

- поддержка ВИЧ инфицированных.

Важным инструментом сотрудничества между Финляндией и Россией является так называемое сотрудничество сопредельных территорий, которое является составной частью внешней политики Финляндии. Сотрудничество базируется на вышеупомянутом соглашении между странами, подписанном в 1992 году, и на Стратегии сотрудничества с сопредельными территориями, принятой Правительством Финляндии 22 апреля 2004 года.

В Финляндии вопросы, относящиеся к сотрудничеству сопредельных территорий, координируются Министерством иностранных дел (Отдел регионального сотрудничества).

В бюджете на 2009 год, всего 19,5 млн евро было зарезервировано для сотрудничества сопредельных территорий по основной статье затрат Министерства иностранных дел. Так как около 1,7 млн евро было распределено через другие министерства, общий объем средств на сотрудничество сопредельных территорий составил около 21,2 млн евро, из которых 18,6 млн евро направлены на проекты, реализуемые в России. Из этой суммы 8, млн евро на проекты, реализуемые более чем в одном регионе северо-запада России, преимущественно в Санкт-Петербурге, Ленинградской области, Республике Карелия и Мурманской области. Всего 6,7 млн евро были направлены на индивидуальные проекты, которые реализовывались в одном месте приграничной территории; это 2,3 млн. евро для Ленинградской области, 2,2 млн евро для Санкт-Петербурга, 1,4 млн евро для Республики Карелия, и около 0,9 млн евро для Мурманской области. Проекты финских некоммерческих организаций в сопредельных территориях получили 1,5 млн евро в году. Проекты развития, реализуемые финскими малыми и средними предприятиями на северо-западе России, будут поддержаны финансированием в размере 0,6 млн. евро. Сотрудничество в этой программе изменялось с годами, от ориентированного на помощь до сотрудничества, базирующегося на принципах равного партнерства. Правительство Финляндии финансирует совместно реализуемые проекты, и Правительство РФ поддерживает их реализацию. Проекты и нанятый персонал из Финляндии, релевантные товары и услуги полностью или частично свободны от таможенных пошлин, сборов и других платежей. В рамках сотрудничества сопредельных территорий между Финляндией и Россией ежегодно реализуются около 200 совместных проектов. Финансирование было направлено на проекты, в особенности, покрывающие следующие сектора: окружающая среда, сельское и лесное хозяйство, социальное благополучие и здравоохранение, экономическое развитие, судебная власть, транспорт и коммуникации, энергия, атомная и радиационная безопасность, гражданское общество и образование.

Сотрудничество сопредельных территорий Финляндии довольно уникально в контексте отношений между Российской Федерацией и странами ЕС – никакие другие члены ЕС, граничащие с Россией, не имеют отдельной программы сотрудничества (и отдельного бюджета), направленной на сопредельные страны. Это демонстрирует то, как важно это сотрудничество для финского правительства, но также показывает способ, как национальное финансирование может быть направлено на сотрудничество, включая приграничное сотрудничество. Этот пример может быть использован в дискуссиях в Российской Федерации и в странах ЕС относительно национального финансирования приграничного сотрудничества.

Вызов, с которым данная инициатива может столкнуться в будущем, это координация программы с существующими программами ЕИСП, во избежание дублирования, и для http://formin.finland.fi обеспечения концентрации ресурсов. Изменение характера российско-финского сотрудничества на более равноправное партнерство может потребовать также новых решений по вовлечению российской стороны в разработку проектов, реализацию, оценку и софинансирование. Это развитие предусмотрено Стратегией сотрудничества сопредельных территорий Финляндии.

Экономическое сотрудничество и торговля между Россией и Финляндией развивается на основе межправительственного Соглашения о торговле и экономическом сотрудничестве (20 января 1992 г). Это соглашение также включает некоторые аспекты приграничного сотрудничества. Среди других вопросов в соглашении затрагивается региональное сотрудничество и положение о том, что регионы могут инициировать соглашения и протоколы по вопросам приграничной торговли.

Согласно соглашению была создана Российско-Финляндская Межправительственная комиссия по экономическому сотрудничеству. В марте 2009 года состоялось 10-е заседание Российско-Финляндской Межправительственной комиссии по экономическому сотрудничеству.

Сопредседателями Межправительственной комиссии являются с российской стороны Министр экономического развития РФ, со стороны Финляндии - Министр внешней торговли и развития.

Работа комиссии с российской стороны курируется Министерством экономического развития.

Основная цель работы Российско-Финляндской Межправительственной комиссии по экономическому сотрудничеству - содействовать развитию торгово-экономических отношений. Для активизации развития отдельных направлений в рамках межправительственной комиссии создаются отдельные рабочие группы, например, рабочая группа по транспорту, рабочая группа по сотрудничеству в области инноваций, рабочая группа по инвестиционному сотрудничеству и т.д. Перспективными являются рабочие группы по телекоммуникациям и пограничным переходам.

Координация развития приграничного сотрудничества осуществляется также в рамках регулярно проводимых заседаний Совета глав субъектов Российской Федерации при Министерстве иностранных дел, Консультативного совета субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при Министерстве иностранных дел, Координационного Совета по приграничному и межрегиональному сотрудничеству при полномочном представителе Президента Российской федерации в Северо-Западном федеральном округе. Основные функции по координации приграничного сотрудничества возложены на Министерство регионального развития Российской Федерации.

4.2. Сотрудничество региональных и местных органов власти.

Общепринято, что основными органами, реализующими приграничное сотрудничество, являются региональные и местные органы власти. Эти органы власти близки к населению, и они ответственны за благополучие населения приграничных территорий. Традиционно международное сотрудничество реализуется между органами власти одного уровня – регион с регионом или муниципалитет с муниципалитетом. Как уже упоминалось в предыдущем разделе, в случае отношений между Россией и странами ЕС, это не всегда так. В силу диспропорций между размерами партнеров по разные стороны границы, и отличием административных систем стран, существуют примеры, когда сотрудничество осуществляется между национальным уровнем с одной стороны и региональным с другой.

Лучший пример - сотрудничество сопредельных территорий между Финляндией и четырьмя регионами Северо-Запада России.

Сотрудничество регионального\местного уровней может быть реализовано в следующих формах:

- Двусторонние соглашения между регионами \ округами, включая межрегиональное сотрудничество (без общей границы);

- Двусторонние соглашения между муниципалитетами (побратимские связи);

- Двойные города (для примера Нарва-Ивангород и Иматра-Светогорск);

- Совместные приграничные структуры \ Еврорегионы;

- Отдельные проекты сотрудничества между органами власти, некоммерческими организациями, общинами по обе стороны границы, не привязанные ни к одному долгосрочному соглашению.

Некоторые из упомянутых форм будут представлены с конкретными примерами ниже, с особым фокусом на сотрудничество с участием Ленинградской области.

За последние 10 лет приграничное сотрудничество между сопредельными регионами России и ЕС достигло достаточно впечатляющего прогресса. Значимую роль в этом процессе сыграли программы приграничного сотрудничества и технической помощи, такие как TACIS, INTERREG, Программа Добрососедства. Реализация этих программ привносит вклад в установление добрососедских отношений и более тесных кооперационных связей. Как результат, большинство приграничных регионов и муниципалитетов установили диалог и подтвердили свои намерения в соглашениях о сотрудничестве. Хотя эти соглашения имеют достаточно схожие рамки и содержание, описывающее общие вопросы сотрудничества и выражающее намерения его развивать, иногда выявляются конкретные приоритеты сотрудничества, такие как бизнес, туризм, развитие малого бизнеса и т.д., они все-таки являются необходимой основой для устойчивых отношений и для развития более конкретных приоритетов сотрудничества в будущем. Большинство приграничных регионов Северо-Запада России имеют такие соглашения со своими соседями по другую сторону границы. В дополнение к этому естественно имеются также другие соглашения с регионами, которые находятся не в непосредственной близости, но тогда они рассматриваются как межрегиональное сотрудничество, которое имеет несколько отличные задачи и цели, по сравнению с тем, что приграничные регионы могут делать вместе. Поэтому достаточно важно различать эти два вида сотрудничества в рамках внешних отношений местных и региональных органов власти.

Ленинградская область может быть хорошим примером такого развития. Что касается соглашений с Финляндией, Ленинградская область имеет соглашение с губернией Южная Финляндия, подписанное в 1998 году. В рамках данного соглашения проведена совместная работа в сферах сотрудничества пожарных и спасательных служб, ветеринарных служб, социальной защиты, здравоохранения, образования и культуры.

В январе 2008 года также было подписано Соглашение между губернией Западной Финляндии и Ленинградской областью. Соглашение включает в себя вопросы торговли, экономических отношений, сотрудничества в сфере науки и технологий и культурного сотрудничества. Это соглашение более конкретно, чем соглашение между губернией Южная Финляндия и Ленинградской областью. Оно описывает не только общее направление сотрудничества, но также возможные формы, такие как поддержка установки прямых контактов между муниципалитетами, некоммерческими организациями, компаниями, планирование и реализация совместных проектов, обмен информацией, организация совместных культурных событий и т.д.

Уникальным явлением двустороннего сотрудничества может считаться аренда Финляндией части российской территории. Это российская часть Сайменского канала, связывающего внутренние водные системы Финляндии с Балтийским морем. Аренда базируется на межправительственном договоре 1962 года (срок действия истекает в году). В 2003 году были инициированы обсуждения о возможном продолжении соглашения. Этот вид сотрудничества имеет позитивное влияние на развитие туристского сектора в регионе.

Муниципальные органы власти наиболее близки к проблемам приграничных территорий, и они испытывают преимущества и недостатки этого положения ежедневно.

Приграничное сотрудничество это не только шанс, но также необходимость для них, с точки зрения решения проблем и придания дополнительного импульса социальноэкономическому развитию своих территорий. Обычно приграничные муниципалитеты реализуют сотрудничество со своими партнерами через границу, подписывая соглашения о сотрудничестве (или устанавливая побратимские связи, как их принято называть).

Большинство приграничных муниципалитетов Ленинградской области имеют соглашения о сотрудничестве со своими соседями в Эстонии и Финляндии: Нарва-Ивангород, ИматраСветогорск, Сланцы – Кохла-Ярве, Выборг – Лаппеенранта, Гатчина – Эспоо, Кингисепп – Йохви и так далее. Некоторые из соглашений между финскими и российскими местными органами власти имеют более чем 20 лет истории сотрудничества. Приграничные города Иматра (Финляндия) и Светогорск (Россия) подписали соглашение о сотрудничестве в 1993 году, что было одним из результатов межгосударственного Соглашения между Правительством Финляндской Республики и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области от 1922 года. Сотрудничество между муниципалитетами поддерживает сотрудничество в таких сферах как экономическое сотрудничество, образование, культура, спорт, социальная сфера, туризм и т.д.

Но в Ленинградской области также реализуется особая форма приграничного сотрудничества, примером может служить феномен двойных городов. Смещение государственных границ с течением истории создало некоторые уникальные ситуации, когда один город был разделен границей, и как результат появились два отдельных города в двух странах, или два города, находящиеся в непосредственной близости к друг другу, перерастают в один город, но оказывается разделен новой границей. Многие из таких примеров существуют во всем мире, особенно в Европе: Гориция (Италия) – Нова Горица (Славения), Торнио (Финляндия) – Хапаранда (Швеция), Валга (Эстония) – Валка (Латвия). Два из хорошо известных примеров находятся на границе РФ-ЕС, и оба на территории Ленинградской области: Нарва (Эстония) – Ивангород (Россия) и Иматра (Финляндия) – Светогорск (Россия). Строго говоря, Иматра и Светогорск не являются настоящим двойным городом, так как между ними существует дистанция в 5 км, но всетаки они находятся очень близко друг к другу и между ними проходит государственная граница.

В ходе интенсивного и тесного сотрудничества муниципальными органами власти Иматры и Светогорска была одобрена и принята к реализации концепция развития обоих городов, которая получила название “Twin City”. В 2000 году была одобрена заявка о финансировании проекта по программе TACIS “Twin-Cities”. Период реализации проекта был установлен в 1,5 года, главная цель данного проекта состояла в том, чтобы создать план дальнейшего сотрудничества городов Иматра и Светогорск, как краткосрочный (на период 2002-2003г.), так и долгосрочный (на период 2006-2010г.). Для подготовки стратегии сотрудничества городов Светогорск и Иматра были составлены SWOT-анализы в отдельности г. Иматра и г. Светогорск, а затем, после их анализа, был подготовлен сводный SWOT-анализ для региона Иматра-Светогорск. Во время реализации проекта, были организованы различные виды деятельности: обучающие поездки для муниципальных гражданских служащих, взаимный обмен информацией между структурами городских администраций, анализ принципов стратегического планирования и т.д.

В целях преодоления оставшихся барьеров для сотрудничества, Иматра и Светогорск инициировали в мае 2003 года совместный проект «День Сити Твинс — от различий к единству». С тех пор это мероприятие организуется каждый год по следующему принципу – один год в Иматре, другой в Светогорске. Событие финансируется из ресурсов частных компаний и муниципальных администраций Иматры и Светогорска. Основная цель проекта содействие свободному общению между населением, обмен и улучшение знаний о культурном наследии, последующее развитие малого бизнеса для благополучных соседских отношений между городами. Реализация проекта повлияла на все группы населения, многие образовательные учреждения и некоммерческие организации.

В настоящее время сотрудничество между Иматрой и Светогорском близко к реализации принципов сплочения на практике. Один из примеров - процесс совместной работы над планом развития города (проект окружной дороги Светогорска) и некоторые другие обсуждения с попытками координировать планы развития между Иматрой и Светогорском.

Самой природой двойных городов определено тесное сотрудничество между городами, или наличие потенциала для достижения тесного сотрудничества, если позволяют обстоятельства. Такие примеры как Торнио (Финляндия) – Хапаранда (Швеция) на границе между Финляндией и Швецией показывают, что даже города, находящиеся в двух разных странах, в благоприятных политических условиях, могут достичь высокого уровня интеграции с общей системой сточных вод, муниципальной отопительной системой, общими спасательными службами и т.д. без нарушения суверенитета государства. В случае сотрудничества между городами России и стран членов ЕС такая перспектива представляется далекой, но некоторые положительные примеры уже существуют.

Примеры сотрудничества между Нарвой и Ивангородом, Иматрой и Светогорском, Выборгом и Лаппеенрантой показывают, что в этих случаях сотрудничество развивалось от отдельных проектов, мягких инструментов сотрудничества до стратегических совместных попыток развития регионов.

4.3. Единые приграничные структуры / Еврорегионы Европейский опыт приграничного сотрудничества доказал, что одним из важнейших показателей успешного и эффективного приграничного сотрудничества является наличие объединенных приграничных структур с объединенными органами управления, совместным офисом и общим бюджетом. 44 Рано или поздно долгосрочное и целенаправленное приграничное сотрудничество требует создания устойчивых и связующих приграничных организаций.

В 70х годах приграничное сотрудничество в Западной Европе достигло этого уровня, и как результат, началось развитие новой формы, которая была названа Еврорегион.

Название произошло от до сих пор существующего приграничного региона, объединяющего территории Германии и Нидерландов и называемого «Еврегио» (Euregio), и это название, трансформируясь, постепенно стало общепринятым термином, определяющим конкретную форму приграничного сотрудничества во всей Европе. 45 В последующие годы было создано множество Еврорегионов или аналогичных структур приграничного сотрудничества, вначале на западе и севере Европы, затем во всей Западной Европе, и после падения железного занавеса и в Восточной Европе. Еврорегион обычно предполагает долгосрочную (противоположную по значению временной) интегрированную структуру с высоким уровнем организационных и финансовых возможностей, охватывающую все значимые аспекты приграничного сотрудничества. 47 Еврорегионы не имеют политических полномочий, и их работа ограничена компетенцией местных и региональных властей, которые их создали.

Еврорегионы являются уникальными приграничными структурами, созданными специально для осуществления и координации приграничного сотрудничества. Есть несколько отличительных черт, отличающих Еврорегионы от других форм приграничного сотрудничества:

- они являются формализованными постоянными органами сотрудничества между местными и региональными властями двух и более стран, расположенных в непосредственной близости от границы;

- обычно они имеют единые политические и административные структуры (такие как Совет, рабочие группы и/или Секретариат);

- обычно охватывают широкое поле коллективных действий;

- всегда работают в рамках деятельности, направленной на развитие приграничных связей. В Европе создано много различных организационных структур, и они выбирают себе разные обозначения: Еврегио, Еврорегио, Еврорегион, Региональный совет или другие Ассоциация Европейских приграничных регионов. «Сотрудничество между Европейскими приграничными регионами: Обзор и перспективы» НОМОС, Verlagsgesellschaft, Баден-Баден, 2008, стр. Концепция Еврорегионов получила свое распространение во многом благодаря Ассоциации Европейских приграничных регионов (АЕПР), созданной в 1971 г.

Комплексная типологизация приграничных регионов/еврорегионов представлена в публикации Ассоциации Европейских приграничных регионов. «Сотрудничество между Европейскими приграничными регионами: Обзор и перспективы» НОМОС, Verlagsgesellschaft, Баден-Баден, 2008, глава 6.3. «Типология приграничных регионов в Европе»

http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Local_and_regional_Democracy/Transfrontier_co-operation/ Более полное определение еврорегиона дано в «Практическом руководстве по приграничному сотрудничеству Ассоциации европейских приграничных регионов. Грнау. Третье издание, 2000, стр. похожие названия 49, но важно подчеркнуть, что ни одна организация или учреждение в Европе не имеют авторского права на этот термин и не ответственны за его официальную «регистрацию». Однако, опять же для ясности авторы данного исследования используют термин Еврорегион как общее название для данной формы приграничного сотрудничества.

Российская Федерация участвует в 9 еврорегионах и 7 из них созданы на приграничных территориях вместе с одной или несколькими странами ЕС (остальные созданы с Белоруссией и Украиной). Обзор Еврорегионов с участием российских регионов представлен в Таблице 5.

Все эти структуры приграничного сотрудничества называют себя Еврорегионами или Еврегио, поэтому в определенном смысле они декларируют продолжение европейских традиций. В то же время, использование этих названий в российском контексте, создает неправильное понимание, предполагающее, что эти структуры относятся к Европейскому Союзу, а не к чему-то «европейскому». В российских академических и политических дебатах можно даже услышать мнение, что еврорегионы являются своего рода органами власти Европейского Союза, насажденными в российских регионах, что они угрожают суверенитету Российской Федерации. Это понимание противоречит самой идее приграничного сотрудничества в европейской традиции. Еврорегион – фактически является концепцией, которая может быть воплощена где угодно за переделами Европы, и в частности эта концепция уже используется в Южной Америке и Африке. Вследствие этого непонимания, в контексте приграничного сотрудничества в России, в будущем, необходимо учитывать возможность использования более нейтральных терминов, например приграничные структуры или институты. Это будет особенно важно в контексте приграничного сотрудничества во всей Российской Федерации, поскольку, наверное, было бы странным называть структуру приграничного сотрудничества на российско-китайской границе еврорегионом. Тем не менее, название не является самым важным моментом, более значимо содержание и эффективность такой структуры.

С географической точки зрения, важно отметить, что пять из семи еврорегионов в России включают Калининградскую область, один Псковскую область, и один - Республику Карелия. Остальные российские регионы, граничащие со странами ЕС или Норвегией, не участвуют в еврорегионах (Мурманская и Ленинградская области, и Санкт-Петербург).

Активная роль Калининградской области может объясняться уникальным геополитическим положением региона как анклава, не имеющего общей границы с другими российскими регионами, и наоборот, имеющего тесные связи с Польшей и Литвой, и через морскую границу с другими странами региона Балтийского моря.

Во всех случаях, членами Еврорегионов являются региональные и/или муниципальные власти, а не национальное правительство, хотя необходимо отметить, что некоторые российские регионы по размеру своих территорий больше многих стран Европейского Союза. География участия и членство в еврорегионах не позволяет увидеть последовательной логики в определении того, что является приграничной территорией, что отражает отсутствие унифицированного понимания данного термина, как в Европе, так и в России. Тем не менее, для самого еврорегиона крайне важно определить, что Информация о различные организация приграничного сотрудничества может быть получена на сайте Ассоциации европейских приграничных регионов www.aebr.eu или на вэб-сайте Совета Европы http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/WCD/TC_Local_Regional_en.asp# является приграничным регионом. Одним из критериев здесь должно быть наличие общих проблем и взаимопонимание, а не чисто географические и административные факторы. Таблица 5. Еврорегионы на границе между Российской Федерацией и странами ЕС.

Еврегио Псков-Ливония Псковская область Эстония, Латвия, Россия (2004) Еврорегион Балтика Калининградская Дания, Литва, Польша, Швеция, Россия Еврорегион Лиина-Лава Калининградская Польша, Россия Еврорегион Карелия Республика Карелия Финляндия, Россия (2000) Здесь, опять же, важно обозначать различия между территорией Европейского Инструмента Соседства и Партнерства (ENPI) и территориями еврорегионов. С одной стороны Еврорегионы имеют свои собственные цели и целевые зоны, но в то же время, зная, что деятельность Еврорегионов во многом зависит от финансирования программ приграничного сотрудничества, могут возникнуть проблемы, связанные с тем, что территория еврорегиона может оказаться разделена между несколькими программами.

Еврорегион Сауле является примером такой дезинтеграции, поскольку участвует в разных программах приграничного сотрудничества (Латвия-Литва и Польша - Литва-Россия).

Рассматривая деятельность еврорегионов на границе ЕС и России в течение последних лет, можно сделать несколько выводов и замечаний, относительно того, какое влияние эти структуры оказали на развитие приграничного сотрудничества.

Во-первых, необходимо подчеркнуть, что создание приграничных структур в Центральной и Восточной Европе во многом отличается от их предшественников в Северной и Западной Европе. Основной чертой развития в Европе было движение от разовых мероприятий к стратегическому сотрудничеству, ориентированному на развитие, когда структуры обычно возникали после того, как сотрудничество было уже в достаточной мере налажено. В Центральной и Восточной Европе процесс во многих случаях продвигался сверху, с помощью сильной политической воли, которая хотела преодолеть ранее существовавшие барьеры, и предполагалось, что если структуры будут созданы, сотрудничество будет стремительно развиваться. К сожалению, это происходило не всегда. Во многих случаях структуры были созданы, но интерес к ним, и Association of European Border Regions (Ed.) "Cooperation between European Border Regions: Review and Perspectives". NOMOS Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2008, стр. ответственность за их функционирование со стороны местных и региональных властей были недостаточными (особенно это относится к финансированию). Как результат мы видим, что достаточно большое количество еврорегионов, также на границе ЕС-Россия, не достигли положения основного двигателя приграничного сотрудничества и до сих пор борются с базовыми проблемами выживания. Недостаточную роль еврорегионов в сотрудничестве между ЕС и Россия подтверждают результаты опроса, согласно которому еврорегионы занимают одно из последних мест по степени эффективности среди форм сотрудничества.

В Европе приграничные структуры достаточно тесно связаны с программами приграничного сотрудничества (такими как ИНТЕРРЕГ) и во многих случая даже управляли этими программами. Выполняя эту роль, еврорегион действует как координатор и является платформой для различных проектов, подготовленных и внедренных различными территориальными общинами и НГО, вместо того, чтобы самому подготавливать проекты. Идея, стоящая за этим, заключается в следующем: если в регионе существует сильная структура, уже создавшая сети, другие структуры для сотрудничества и обладающая опытом совместного управления средствами, почему не использовать ее для администрирования программ? Эта система основана также на европейской традиции делегирования полномочий, когда те органы власти, которые наиболее приближены к гражданам (например, региональные или муниципальные власти) должны обладать полномочиями по принятию решений, относительно их территорий.

В связи с этим, интересным примером является внедрение программы Европейского Инструмента Соседства и Партнерства (ENPI) Карелия, в программном документе которой описаны связи между программой и Еврегионом Карелия. На основании опыта участия Еврегион Карелия в предыдущих программах, шагом вперед станет применение стратегического подхода к реализации новой программы Европейского Инструмента Соседства и Партнерства и приграничного сотрудничества Карелия 2007Стратегический подход к реализации данной программы заключается в комбинировании восходящих и нисходящих методов организации работы. Совет Еврегиона Карелия играет важную роль в реализации программы и он будет предлагать рекомендации Объединенному Мониторинговому Комитету в отношении направления сотрудничества, актуальных потребностей и важных тем. Объединенный Мониторинговый Комитет принимает рекомендации к рассмотрению и определяет тематические конкурсы заявок в рамках программы и приоритетной сферы. В соответствии с данным подходом реализация программы концентрируется на наиболее важных и актуальных аспектах сотрудничества. Будет очень интересно увидеть, как эта модель будет функционировать в реальности. Желательно, чтобы опыт сотрудничества между программой и Еврегио Карелия был основательно изучен на определенной стадии реализации программы.

Среди 7 вышеупомянутых еврорегионов в России, ни один не был ответственен за программу приграничного сотрудничества, кроме случая, когда Еврегион Карелия дал свое название предыдущей программе добрососедства. И кажется маловероятным, что в обозримом будущем управление программами будет отдано такого рода структурам за пределами границ ЕС в связи со сложностью финансового менеджмента таких программ.

Тем не менее, еврорегионы могли бы быть вовлечены в организацию фондов малых проектов. Есть несколько примеров таких фондов, особенно в программах Phare в Польше, где еврорегионы были ответственны за небольшие фонды в рамках программ Программный документ Карелия программа добрососедства и приграничного сотрудничества 2007-2013, стр. (например, в форме отдельного большого проекта программы). Эти фонды могут выдавать гранты для реализации малых проектов, ориентированных на развитие сотрудничества между представителями НГО, школ, больниц и пр. Хорошо известно, что для многих НГО участие в программах добрососедства является сложной задачей, в связи с нехваткой возможностей для управления такими сложными проектами. В программном документе Европейского Инструмента Соседства и Партнерства Польша-Литва-Россия 2007-2013, предусмотрен особый горизонтальный механизм для микро проектов, и будет интересно проследить опыт этого эксперимента. 52 Есть одно важное замечание: если еврорегионам будет разрешено управлять такими малыми фондами, во избежание столкновения интересов, необходимо провести четкую границу между их функциями как управляющими фондов и заявителями программ добрососедства.

Когда речь идет об особенностях еврорегионов в этой части Европы важен вопрос степени интеграции еврорегионов. Европейский опыт доказывает, что среди основных показателей активной, устойчивой приграничной структуры выделяются наличие единой стратегии приграничного сотрудничества, единых управляющих органов, единого офиса и бюджета.

Если посмотрим на общие стратегии, то увидим, что не все еврорегионы, действующие в России, имеют такого рода стратегии и еще меньшее из них их обновляют. Одним из положительных примеров является Еврорегион Балтика, который в 2005 году выработал долгосрочную стратегию развития, основанную на четырех приоритетах (экономическое и социальное развитие, реализация политики ЕС, касающейся защиты окружающей среды и продвижения возобновляемых источников энергии), корреспондирующих с пересмотренной Лиссабонской стратегией и развитием четырех общих пространств между ЕС и Россией. Большинство Еврорегионов на границе ЕС-Россия имеют общие органы управления (Советы, рабочие группы), которые более или менее функциональны, но важной отличительной чертой еврорегионов в этой области является то, что они почти ни в каких случаях не имеют общего офиса и общего бюджета. Единственным исключением вновь является Еврорегион Балтика, который имеет международный постоянный секретариат с совместным финансированием от всех членов. Однако, этот секретариат не имеет интернационального персонала. Очевидно, что создание общего международного секретариата является затратным делом, требующим большой работы по получению юридического статуса, разрешений на работу и пр. Но это, на наш взгляд является единственным путем обеспечения устойчивой деятельности еврорегиона, который может сохранить правильный баланс интересов различных участников и дать ощущение причастности.

Очень важно для участников еврорегиона решить, чем секретариат будет заниматься – будет ли он преимущественно нести ответственность за координацию действий Еврорегиона, разрабатывать необходимые плановые и стратегические документы, обеспечивать платформу для взаимодействия партнеров или будет делать общие проекты для программ приграничного сотрудничества, или и то и другое. Если последнее, то должен быть произведен реалистичный подсчет необходимых ресурсов и должны быть определены четкие задачи, которые должны быть решены. Общий бюджет еврорегиона должен также стать целью, пусть и долгосрочной. Невозможно обеспечить устойчивость действий на основе постоянной зависимости от внешнего финансирования, что часто имеет место в настоящее время.

Программа добрососедства и приграничного сотрудничества Литва-Польша-Россия. Рабочая программа, стр. http://www.seagull2.euroregionbaltic.eu Имея в виду вышеуказанные замечания по настоящему состоянию развития еврорегионов на границе ЕС-Россия, можно рекомендовать, чтобы местные и региональные власти производили подсчеты и серьезно изучали вопрос, действительно ли создание Еврорегиона или похожей структуры является наиболее эффективным инструментом для их сотрудничества. Не сложно создать еврорегион, самое сложное в том, чтобы поддерживать его работу и активность. Некоторые из еврорегионов на границе ЕС-Россия имеют очень низкий уровень активности сотрудничества или роль российских партнеров в них маргинальна, и проблема здесь исходит с двух сторон. С одной стороны, центральные правительства хотя и оказывают политическую поддержку приграничному сотрудничеству, но не всегда поддерживают местные и региональные власти ресурсами и правами для работы в рамках объединенных структур. Центральные власти иногда даже боятся, что структуры приграничного сотрудничества могут иметь независимую политику в связях с сопредельными странами, и поэтому они сомневаются, стоит ли поддерживать это сотрудничество активно. С другой стороны, местные и региональные власти, предпочитая национальные интересы, не всегда прилагают достаточные усилия для развития еврорегионов.

Тем не менее, важно отметить положительную роль, которую еврорегионы сыграли в наиболее сложные годы переходного период из постсоветской эпохи дезинтеграции и недоверия к новой стадии сотрудничества. Они были и остаются местом встречи местных и региональных властей, платформой для совместного планирования, местом, где создаются новые сети и совместные проекты. Потенциал Еврорегионов, особенно в Балтийских странах и в России/Белоруссии, еще далек от реализации, поэтому ресурсы и внимание должны быть направлены на усиление существующих структур. В тех областях, где сотрудничество уже интенсивно (например, на границе Финляндии и России), создание новых Еврорегионов, которые обеспечат долгосрочное и стратегически ориентированное сотрудничество может обсуждаться, поскольку европейский опыт говорит о том, что развивающееся приграничное сотрудничество требует наличия постоянных приграничных структур. 54 Такие новые законодательные решения как Европейская группа по территориальному сотрудничеству (EGTC) и Группы еврорегионального сотрудничества (ГЕС) (ECGs) должны быть изучены, и если возможно, использованы для создания объединенных структур. Очевидно, что эти решения гораздо сложнее реализовать на внешних границах ЕС, и мы, наверное, должны признать, что Еврорегионы на внешних границах ЕС никогда не достигнут того уровня интеграции, который мы наблюдаем внутри Европейского Союза, но постановка высоких целей иногда помогает достичь лучших результатов.

В контексте этой перспективы, интересным представляется пример Ленинградской области. На территории Ленинградской области не создано еврорегионов. В то же время, сотрудничество на границе между Ленинградской областью и Финляндией одно из наиболее динамичных на всей границе ЕС-России.

Сотрудничество реализуется в различных формах, наиболее важными из которых являются:

• Деятельность Межправительственной наблюдательной группы по сотрудничеству между сопредельными регионами Финляндии и России и ее 4 региональные рабочие группы, основанные на соглашении России и Финляндии, подписанном в 1992 году (более подробно об этом в главе Ассоциация Европейских приграничных регионов. «Сотрудничество между Европейскими приграничными регионами: Обзор и перспективы» НОМОС, Verlagsgesellschaft, Баден-Баден, 2008, стр. • Сотрудничество между Ленинградской областью, Санкт-Петербургом и тремя финским регионами в рамках программы добрососедства (теперь Европейский Инструмент Соседства и Партнерства) Юго-Восточная • Соглашения о побратимских связях между финскими и российскими городами и районами, особым примером является пара городов побратимов • Сотрудничество между бизнес-структурами, такими как торговопромышленные палаты, или частными компаниями.

В сотрудничестве с Эстонией, ситуация значительно отличается. Сотрудничество здесь, по мнению большинства экспертов, менее активно по сравнению с финско-российской границей в контексте торговли, бизнес контактов или отношений между региональными и местными властями. Договор о границе еще не ратифицирован, и постоянные комиссии по приграничному сотрудничеству между странами отсутствуют. Поэтому сотрудничество осуществляется посредством трех оставшихся инструментов:

• Сотрудничество между Ленинградской областью, Санкт-Петербургом и Псковской областью с 11 округами Эстонии в рамках ЕИСП ЭстонияЛатвия-Россия • Соглашение о побратимских связях между эстонскими и российскими городами, особый пример Нарва-Ивангород • Сотрудничество между бизнес структурами, такими как торговопромышленные палаты, или частными компаниями.

С одной стороны кажется, что в сотрудничестве Ленинградской области и Финляндии все складывается благополучно и нет необходимости в создании новых структур. В то же время можно сказать, что сотрудничество достигло того уровня, на котором оно может быть трансформировано в постоянную структуру сотрудничества, например еврорегион.

Представляется, что это сотрудничество нуждается в постоянной структуре, которая была бы ответственна за долгосрочное стратегическое планирование развития общих приграничных регионов, за согласованность, где это возможно, региональных планов развития по обе стороны границы, а также могла бы лоббировать интересы всего региона на национальном уровне и в международных организациях. Подгруппа РоссийскоФинляндской Межправительственной Комиссии в некотором роде уже играет роль такой структуры, но отсутствует постоянный общий исполнительный орган, секретариат, общий финансовый инструмент, и сохраняется потребность в более активном участии регионального и местного уровней. Существует Программа сотрудничества сопредельных областей, но на данный момент она финансируется только со стороны Финляндии, и этого недостаточно для совместного владения программой. Также существует программа Европейского Инструмента Соседства и Партнерства Юго-Восточная Финляндия – Россия с ее структурами, но важно помнить, что эта программа ограничена периодом действия и, как показал последний опыт, между периодами программы могут быть временные промежутки.

На Российско-Эстонской границе ситуация кажется иной. На первый взгляд кажется, что для стимулирования более тесного сотрудничества могли бы быть созданы органы приграничного сотрудничества. Это может быть важным, особенно потому что муниципалитеты по обе стороны границы достаточно невелики, имеют хорошие связи со своими побратимами, но в то же время не хватает регионального подхода. С другой стороны, не стоит полагать, что создание еврорегиона сможет решить эту проблему.

Скорее всего, сохраняется необходимость в интенсивном сотрудничестве в форме проектов, прежде чем будут созданы предпосылки для создания постоянной структуры сотрудничества. На данный момент приграничные муниципалитеты не обладают достаточными ресурсами для финансирования совместной структуры.

Третьей возможностью является создание приграничной структуры между Эстонией, Финляндией и Россией, включая Ленинградскую область. Это заманчивое решение, поскольку оно может привести к процессу, в котором опыт более развитого финскороссийского сотрудничества будет передан на эстонско-российскую границу. Но такого рода структура, скорее всего, пострадает из-за следующих недостатков:

• Приграничное сотрудничество на финской и эстонской границах с Россией слишком различно и может быть затруднительно найти общие приоритеты • Территория будет разделена программами Европейского Инструмента Соседства и Партнерства, и финансирование общих проектов будет Поэтому создание трехстороннего органа сотрудничества пока не рекомендуется. Тем не менее, передача опыта российско-финского сотрудничества для развития российскоэстонских приграничных связей должна быть интенсифицирована и совместные проекты между тремя странами должны быть инициированы в областях, выгодных для трех сторон. Это потребует сотрудничества между проектами двух программ Европейского Инструмента Соседства и Партнерства, или можно, например, рассмотреть возможность проектов в Центральной Балтийской программе приграничного сотрудничества с софинансированием российских партнеров.

5. Роль приграничного сотрудничества в региональном развитии 5.1. Приграничное сотрудничество в системе регионального и муниципального планирования Российской Федерации.

В настоящее время система стратегического планирования в Российской Федерации находится в стадии формирования. Основополагающими документами являются Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года 55, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года 56, Основы стратегического планирования в Российской Федерации 57.

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до года 58 определяют основные цели, задачи и ключевые направления развития страны, базовые ориентиры, а также конкретные проекты в сферах социально-экономического развития, механизмы их реализации на среднесрочную перспективу.

Вопросам регионального развития придается особая приоритетность, практически все разделы Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации до 2012 года, включают в себя вопросы регионального развития. Основные цели и механизмы реализации региональной политики изложены в Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации.

Несмотря на значительный прогресс в Российской Федерации в сфере стратегического планирования, произошедший за последние годы, существующее в настоящее время правовое обеспечение недостаточно для формирования единой государственной системы стратегического планирования.

Основной целью на ближайший период является создание механизма взаимоувязки стратегического и территориального планирования, разработка механизма гармонизации стратегий развития различных уровней (федеральный – региональный - муниципальный), а также отраслевых стратегий. Также должен быть продолжен процесс некой унификации макетов документов и требований к содержанию, прогнозным данным и т.д.

Интересен опыт разработки стратегических документов для развития макрорегионов – федеральных округов РФ. Следует отметить, что в проектах документов, разрабатываемых по Северо-Западному федеральному округу, подчеркивается роль приграничного сотрудничества в социально-экономическом развитии региона.

На уровне субъектов федерации документы стратегического планирования также отличаются по горизонтам планирования, структуре, используемым подходам и т.д. На данной стадии достаточно слабо развиты механизмы увязки стратегических документов с документами территориального планирования. Тем не менее, во многих из субъектов федерации приняты стратегии социально-экономического развития, которые дополнены отдельными отраслевыми планами и стратегиями (Таблица 6).

Постановление Правительства Российской Федерации № 1662-p от 17.11. Указ Президента РФ от 13.05. Указ Президента РФ от 12.05. Постановление Правительства Российской Федерации № 1663-p от 17.11. Значение приграничного положения для регионального развития осознано практически всеми субъектами макро-региона СЗФО. Региональные органы власти пытаются в рамках стратегических документов определить возможности использования преимуществ такого геополитического положения и потенциала приграничного сотрудничества. 5 из регионов СЗФО имеют прямую границу со странами ЕС. Санкт-Петербург часто причисляют к приграничным регионам – он имеет водную границу с ЕС и включен в программы ЕИСП, но сотрудничество Санкт-Петербурга ближе к принципам международного и межрегионального сотрудничества, здесь отсутствует специфика прямой границы. Однако, Санкт-Петербург имеет плодотворный опыт участия в Программе региона Балтийского моря, где территория сотрудничества шире и включает в себя другие мегаполисы региона Балтийского моря.

За последние 10 лет эволюция регионального стратегического планирования в Российской Федерации была значительной, но все еще находится на промежуточном этапе, требуется больше времени для того, чтобы стратегическое планирование стало действительно эффективным механизмом регионального развития. Общая слабость большинства стратегий это часто общий и декларативный характер, отсутствие поддерживающих программ развития, которые должны обеспечивать конкретные действия и меры для реализации стратегии.

Таблица 6. Стратегические документы регионального развития субъектов федерации СЗФО.

Название, дата принятия, срок сотрудничеству действия, ссылка 1. Республика Карелия Стратегия социально-экономического развития Республики Карелия до года Постановление Законодательного приграничного региона на Северо-Западе России в Собрания Республики Карелия экономическом, научно-техническом и культурном от 27 декабря 2007 г. N 706-IV ЗС взаимодействии России со странами Севера Европы и http://www.gov.karelia.ru/gov/Legislation/la wbase.html?lid= 2. Калининградская область Стратегия социально-экономического развития Калининградской области на средне- и долгосрочную перспективу Постановление Правительства Калининградской области от 09 марта 2007 года № http://www.gov39.ru/index.php?option=com проектного направления в разделе, описывающем _content&view=article&id=7019&Itemid=11 развитие туризма.

Программа социально-экономического В программе закреплено намерение по разработке развития Калининградской области на 2007-2016 года Закон Калининградской области № 115 от основную программу социально-экономического http://gov39.ru/index.php?option=com_conte nt&view=article&id=7019:2009-05-06Itemid= 3. Ленинградская область развития Ленинградской области на «Внешнеэкономическая и межрегиональная период до 2013 года и стратегической деятельность»

перспективы до 2025 года (в стадии разработки) Постановление Правительства Ленинградской области от12.12.2008 года № http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?r eq=doc;base=SPB;n=88133;fld=134;dst= О концепции развития международных, В концепции подчеркивается роль приграничного внешнеэкономических связей направлений сотрудничества: «сопредельного Ленинградской области на период до 2013 сотрудничества с Финляндией и Эстонией в целях Постановление Правительства "пояса дружбы и взаимопонимания" на границах Ленинградской области от 12 октября Ленинградской области».

2009 года N http://lenobl.kodeks.ru/lenobl?d&nd=891820 сотрудничества на краткосрочную перспективу с 361&prevDoc=891820361&spack=110listid каждым из партнеров (более подробно в тексте ниже) %3D010000000100%26listpos%3D52%26ls z%3D4497%26nd%3D807300013%26nh% D0%26start%3D40% 4. Мурманская область Стратегия социально-экономического развития Мурманской области до года Постановление Правительства союзов, зон свободной торговли.

Мурманской области от 20.12.2001г.

№251-ПП.

http://economics.govmurman.ru/ekonomika_oblast/strategii_ekon om/ Стратегия социально-экономического развития Мурманской области до года (проект) (сокращенно Стратегия до 2025) http://economics.gov- традиционны. Перспективное направление – региона murman.ru/ekonomika_oblast/ostrategiya_so как международный транспортный узел.

ci/ Концепция приграничного сотрудничества Мурманской области Постановление Правительства регионе, определяет задачи, формы и основные виды Мурманской области от 10.06.2008 N 263- деятельности. Сделана попытка разработки мер по http://www.russian- региональной программы развития приграничного north.com/sekciya3/topicg/locat_z1xsxioc.htm 5. Псковская область Концепция стратегии социальноописано как значимый фактор регионального экономического развития Псковской области до 2020 года (в стадии развития. Преимущества приграничного положения http://www.minregion.ru/OpenFile.ashx/sub_ starteg.xls?AttachID= 6. Санкт-Петербург Концепция социально-экономического развития города Санкт-Петербурга до 2025 года Постановление Правительства города Санкт-Петербурга от 20.07.2007г. № http://gov.spb.ru/law?doc&nd=8453965&nh В большинстве региональных стратегий отмечается, что приграничное сотрудничество – значимый фактор регионального развития, и предлагаются некоторые направления возможного сотрудничества. Можно ожидать, что следующим шагом эволюции стратегического планирования в сфере приграничного сотрудничества будет развитие специфических документов по вопросам приграничного сотрудничества, где будут представлены конкретные приоритеты, меры и механизмы реализации. Этот процесс уже начался, хорошим примером является Мурманская область, которая недавно разработала Концепцию приграничного сотрудничества как отдельный документ, утвержденный постановлением правительства региона.

Рассмотрим специфику системы стратегического планирования для приграничных регионов на примере Ленинградской области. Этот регион, к сожалению еще не утвердил общие стратегические документы, закрепляющие приоритеты и направления регионального развития. В настоящее время в Ленинградской области ведется разработка Концепции социально-экономического развития региона на период до 2013 года и стратегическую перспективу до 2025 года. Данный документ будет отражать систему сценариев развития региона на средне- и долгосрочную перспективу.

Следует отметить, что Ленинградская область уже разработала некоторые конкретные документы, поддерживающие не только международное или межрегиональное развитие, но и приграничное сотрудничество в особенности, и это подтверждает, что у региональных органов власти есть политическая воля развивать это направление сотрудничества и предпринимать требуемые шаги к улучшению ситуации.

Геополитическое положение Ленинградской области, несомненно, оказывает влияние на развитие многих отраслей, включая транспорт или туризм, а также внешнеэкономическую деятельность. Согласно структуре программы предполагается разработка раздела «Внешнеэкономическая и межрегиональная деятельность» 59, в котором вероятнее всего найдут отражение вопросы, связанные с институциональными аспектами приграничного сотрудничества.

Однако, параллельно с данным процессом разработки программы в Ленинградской области в 2009 году был принят ряд документов развития отраслевой направленности, в том числе «Стратегия развития транспорта региона до 2030 года», «Долгосрочная целевая программа развития транспорта и транспортной инфраструктуры Ленинградской области на период до 2015 года», «Концепции развития туризма в Ленинградской области на 2009-2012 гг.».

Следует особо отметить документ, утвержденный в конце 2009 года – Концепция развития международных, межрегиональных и внешнеэкономических связей Ленинградской области на период до 2013 года 60. Концепция служит руководством для органов исполнительной власти при осуществлении международных, межрегиональных и внешнеэкономических связей, и носит рекомендательный характер для органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в данной сфере.

Постановление Правительства Ленинградской области от 12.12.2008г. № 394 (редакция от 16.03.2003г.) Постановление Правительства Ленинградской области от 12.10.2009 г. № В документе в качестве приоритетных направлений подчеркнуто региональное сотрудничество в рамках стратегического партнерства России с Европейским Союзом, а также ставится задача всестороннего участия Ленинградской области в реализации мероприятий федерального и регионального уровней в рамках четырех общих пространств. В Концепции также подчеркнута роль приграничного сотрудничества в формировании «так называемого "пояса дружбы и взаимопонимания" на границах Ленинградской области». Описаны направления сотрудничества с сопредельными государствами – Финляндией и Эстонией.

Концепция также описывает приоритетные направления сотрудничества для каждой страны партнера. Следует отметить, что сотрудничество между Ленинградской областью с Финляндией перешло в стадию выполнения конкретных планов сотрудничества – так на период 2009-2011 годов центральное место во взаимоотношениях с Финляндией займет реализация Комплексной программы действий по развитию сотрудничества между Ленинградской областью и Финляндской Республикой.

Хочется особо подчеркнуть закрепленные в Концепции намерения по продолжению практики софинансирования проектов комплексной программы, в том числе за счет средств регионального бюджета, включая долгосрочные целевые программы. Данный механизм софинансирования представляется особо интересным, так как позволяет использовать средства региональных бюджетов в реализации проектов приграничного сотрудничества, что в свою очередь позволяет нарастить потенциал долгосрочных целевых программ за счет дополнительных ресурсов и публичности международных проектов. Преимуществом подобного механизма является также возможность интегрировать проекты приграничного сотрудничества в реализацию долгосрочных приоритетов регионального развития.

Данный механизм проходил долгий этап апробации на практике, трудности были связаны с различиями в закупочных процедурах (требования PRAG и федерального закона 94-фз), некоторыми затруднениями в координации временных периодов финансирования и т.д.

То, что данный механизм озвучен в Концепции, является хорошим знаком того, что он будет иметь поддержку и продолжение в практике софинансирования проектов приграничного сотрудничества.

Взаимоотношения с Эстонией не достигли еще такого уровня как взаимоотношения с Финляндией. Так, Ленинградская область не имеет Комплексной программы сотрудничества с Эстонией, а по сотрудничеству с Финляндией такая программа принята.

Это объясняется многими причинами, такими как долгие традиции экономического сотрудничества между Финляндией и СССР, по сравнению с относительно новой ситуацией на эстонско-российской границе, более сложными политическими отношениями России и Эстонии и т.д. Говоря о влиянии программ приграничного сотрудничества, можно привести еще один пример, программа соседства Юго-Восточная Финляндия – Россия была направлена на развитие двусторонних связей РоссияФинляндия, в то время как Эстония была включена в программу Эстония-Латвия-Россия, предполагающую участие трех стран и, следовательно, реализацию проектов, направленных на учет интересов всех трех сторон. Поэтому, естественно, что сотрудничество по линии Финляндия-Россия в рамках программ соседства было более сконцентрированным.

Тем не менее, Концепция развития международных, межрегиональных и внешнеэкономических связей Ленинградской области на период до 2013 года закрепляет намерения дальнейшего развития взаимодействий с Эстонией «в духе добрососедства на основе взаимного учета интересов, активно содействуя процессу снижения барьерных и усиления контактных функций российско-эстонской границы». Если обратиться к муниципальному уровню, то в настоящий момент идет активный процесс разработки стратегических документов, включая документы территориального планирования (схемы территориального планирования, генеральные планы). Для многих муниципалитетов Ленинградской области тематика приграничного сотрудничества является вопросом ежедневной работы, неотъемлемой частью регионального развития.

Это относится в первую очередь к двойным городам Иматра-Светогорск, ИвангородНарва, а также приграничным муниципалитетам: Выборгский, Приозерский, Сланцевский, Кингисеппский районы.

Влияние приграничного фактора отражается в стратегических планах и концепциях приграничных муниципалитетов. Например, в Концепции социально-экономического развития территории Кингисеппского района на 2008-2012 годы мы можем увидеть упоминание роли политических отношений в развитии сотрудничества, а также конкретных проектов, которые в случае ухудшения политических отношений могут испытывать негативное влияние. Также интересно упоминание о приграничной торговле «географическое положение располагает к развитию приграничной торговли, однако сложные дипломатические отношения России и Эстонии, высокие таможенные пошлины, свели приграничную торговлю к минимуму». 62 Этот пример иллюстрирует ситуацию, когда приграничная торговля достаточно затруднительна. К сожалению, местные муниципалитеты не могут использовать в полной мере ресурсы местного развития для роста качества жизни населения. Как другой пример практического уровня – в городе Ивангород существует нехватка конкретных услуг, как ремонт машин и домашней техники, которые доступны только по ту сторону реки Нарвы. Тем не менее, транспортировка с Нарву в силу таможенных процедур настолько сложна, что жители Ивангорода должны обращаться за этими услугами в более отдаленный город, такой как Кингисепп или даже Санкт-Петербург.

Вот почему роль совместных стратегий сотрудничества очень важна для усиления связей и отношений между приграничными регионами. Присутствие темы приграничного сотрудничества в муниципальных стратегических планах показывает, что значимость этого фактора признана и рассматривается как возможность для регионального развития.

По результатам опроса и интервью, использование инструментов стратегического планирования при планировании направлений приграничного сотрудничества оценивается как полезное для устойчивости и дальнейшего развития. Хорошим примером являются такие проекты как Санкт-Петербургский Коридор, ЭстРусКластер и некоторые другие, где одним из результатов была разработка совместного стратегического документа (соглашения, стратегии сотрудничества, концепции, плана действий и т.д.).