«Подготовлено Шарунасом Радвилавичюсом и Николаем Межевичем в  рамках проекта Приграничное сотрудничество в контексте регионального  диалога ЕСРоссия (119860/C/CV/multi LOT N°7)    2010  Проект финансирован  ...»

Роль приграничного сотрудничества между

Европейским Союзом и Российской Федерацией в

двусторонних и региональных программах

экономического развития

Подготовлено Шарунасом Радвилавичюсом и Николаем Межевичем в 

рамках проекта «Приграничное сотрудничество в контексте регионального 

диалога ЕСРоссия» (119860/C/CV/multi LOT N°7) 

 

2010 

Проект финансирован  Проект выполнен 

Европейским Союзом  European Consultants Organisation       1 Содержание публикации является предметом ответственности ECO   и не отражает точку зрения  Европейского Союза  2

СОДЕРЖАНИЕ

Перечень сокращений

Введение

1. Общий контекст развития приграничного сотрудничества

2. Законодательная основа приграничного сотрудничества в Европейском Союзе и Российской Федерации

2.1. Законодательство Европейского Союза

2.2. Законодательство Российской Федерации

2.3. Законодательство Совета Европы

3. Соглашения и программы сотрудничества между Российской Федерацией и Европейским Союзом.

3.1. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейским Союзом и Российской Федерацией, и общие пространства ЕС-РФ (дорожные карты)

3.2. Макро-региональные структуры сотрудничества

3.3. Программы соседства и Европейский инструмент соседства и партнерства............. 4. Двустороннее сотрудничество между Российской Федерацией и сопредельными странами Европейского Союза

4.1. Соглашения между национальными правительствами, межгосударственные комиссии

4.2. Сотрудничество региональных и местных органов власти

4.3. Единые приграничные структуры / Еврорегионы

5. Роль приграничного сотрудничества в региональном развитии

5.1. Приграничное сотрудничество в системе регионального и муниципального планирования Российской Федерации.

5.2. Роль бизнеса в приграничном сотрудничестве

5.3. Влияние приграничного сотрудничества на социально-экономическое развитие приграничных регионов

6. Выводы

7. Рекомендации и действия

7.1. Рекомендации участников пятой ежегодной международной конференции «Приграничное сотрудничество: Российская Федерация, Европейский Союз и Норвегия»

7.2. Рекомендации и действия, предложенные экспертами проекта

Список полезных ссылок

Перечень сокращений Группы еврорегионального сотрудничества ГЕС Европейская группа по территориальному сотрудничеству ЕГТС Европейский инструмент соседства и партнерства ЕИСП Европейский Союз ЕС Малый и средний бизнес МСБ Российская Федерация РФ Северное измерение СИ Северо-Западный федеральный округ СЗФО Техническое задание ТЗ Delegation of European Commission to Russia DECR European Cooperation Grouping ECG European Grouping of Territorial Cooperation EGTC European Neighbourhood and Partnership Instrument ENPI European Union EU Northern Dimension ND North-West federal district NWFD Russian Federation Small and medium enterprises SME Terms of Reference ToR Введение Приграничное сотрудничество является составной частью стратегического партнерства между Европейским Союзом и Российской Федерацией. Оно включено в «дорожную карту» по первому общему пространству (общее экономическое пространство) как один из приоритетов сотрудничества. Приграничное сотрудничество также является необходимым элементом реализации политики «Северного измерения» Европейского Союза.

Региональный политический диалог вносит вклад в расширение попыток, предпринимаемых Европейской Комиссией и Российской Федерацией с целью реализации «дорожной карты» по общему экономическому пространству, принятой во время саммита ЕС и России в Москве в мае 2005 года. В частности, «дорожная карта» предлагает повысить значимость регионального развития и приграничного сотрудничества через активную поддержку инициатив и программ приграничного сотрудничества.

Меморандум о сотрудничестве по региональной политике между Европейской Комиссией и Министерством регионального развития Российской Федерации был подписан 23 мая 2007 года в Москве. Он устанавливает структурированный диалог как общую рамку, создающую условия для обсуждения вопросов, относящихся к региональной политике и приграничному сотрудничеству. Это стимулирует продвижение взаимопонимания, расширение спектра возможного сотрудничества, обмен информацией и опытом, и обеспечивает открытую дискуссию между региональными участниками и стейкхолдерами.

Приграничное сотрудничество является моделью успешного и позитивного сотрудничества между ЕС и Россией по тематике общих интересов. Предполагается, что с 2007 года приграничное сотрудничество будет финансироваться со стороны Европейской Комиссии и Российской Федерации, что создает новый этап сотрудничества между двумя сторонами, основанный на равноправном партнерстве.

Начиная с 2005 года, на территории Северо-Западного федерального округа прошла серия ежегодных конференций по приграничному сотрудничеству между Российской Федерацией, Европейским Союзом и Норвегией. Это мероприятие создало площадку для встречи участников приграничного сотрудничества, обмена опытом по наиболее актуальным вопросам и разработки рекомендаций для последующего развития.

Основными организаторами конференций являются аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, и СевероЗападное агентство развития и привлечения инвестиций. Конференции проводились при поддержке Министерства регионального развития Российской Федерации, Правительства Ленинградской области, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Представительства Европейской Комиссии в России, Совета министров северных стран и Фонда имени Фридриха Эберта.

С течением времени формат конференции изменился от круглого стола в 2005 году с участниками до крупномасштабной международной конференции в 2009 году с количеством участников более 200 человек. Ежегодно в мероприятии принимают участие представители федеральных, региональных и муниципальных органов власти, эксперты международных научных, бизнес организаций и НГО из регионов Балтийского и Баренцева моря.

Северо-Западный регион России представлен на конференции приграничными субъектами федерации: Республика Карелия, Архангельская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская и Псковская области, город Санкт-Петербург, а также муниципалитетами. Традиционно на высоком уровне представлены делегации сопредельных государств РФ и Европейской Комиссии.

На конференции обсуждаются общие тенденции приграничного сотрудничества (такие как законодательная база и финансирование программ ЕИСП 2007-2013), а также такие конкретные вопросы как развитие транспорта, бизнеса, окружающая среда приграничных территорий, маркетинг приграничных регионов.

С 2005 года конференции последовательно проводились в приграничных субъектах Северо-Западного федерального округа: Санкт-Петербурге, Республике Карелия (г.

Петрозаводск), Калининградской области (г. Калининград), Псковской области (г. Псков).

28-29 сентября 2009 года Санкт-Петербург как административный центр Ленинградской области принял V ежегодную международную конференцию «Приграничное сотрудничество: Российская Федерация, Европейский Союз и Норвегия».

Основываясь на имеющемся опыте, особенно важным представляется оценить приграничное сотрудничество между Европейским Союзом и Российской Федерацией для изучения примеров наилучшей практики, а также полученных уроков и выработки рекомендаций для будущего сотрудничества. Данный проект был инициирован с целью внести вклад в этот процесс.

Общая цель проекта – усилить развитие приграничного сотрудничества между Российской Федерацией и Европейским Союзом на базе изучения и демонстрации лучших практик приграничного сотрудничества, обмена опытом и разработки рекомендаций и планов действий по решению текущих проблем в развитии приграничного сотрудничества.

Конкретные цели проекта:

1. Построение сети для распространения лучшей практики;

2. Проведение исследования (включая конкретный пример Ленинградской области) о роли приграничного сотрудничества в двусторонних программах и программах регионального экономического развития.

Данный отчет представляет мероприятия и результаты проекта, который длился с 26.08.2009 по 26.04.2010. Проект выполняли два эксперта: Шарунас Радвилавичюс (Литва) и Николай Межевич (Россия). Отчет включает в себя методологию, описание мероприятий проекта и исследование о роли приграничного сотрудничества в двусторонних программах и программах регионального экономического развития.

1. Общий контекст развития приграничного сотрудничества Приграничное сотрудничество составляет практический уровень отношений между Европейским Союзом и Российской Федерацией. Несмотря на тот факт, что основные политические решения принимаются в Брюсселе и Москве, само сотрудничество осуществляется именно здесь, в приграничных регионах России и сопредельных стран ЕС.

Здесь происходят повседневные контакты между жителями, бизнес структурами и органами власти, и здесь путем общей работы были выстроены взаимопонимание и доверие между населением регионов. Также как приграничные регионы между странами ЕС являются испытательной площадкой для европейской интеграции, приграничные регионы между ЕС и Россией являются площадкой для построения долгосрочных добрососедских отношений между ЕС и Россией.

Отвечая на вопрос об оценке состояния развития приграничного сотрудничества между ЕС и Россией, большинство респондентов дали оценку между 5 и 6 баллами по шкале от до 10 баллов. С одной стороны, это лучше, чем негативная «картинка» отношений между странами, которую часто можно наблюдать в средствах массовой информации. С другой стороны, в этой оценке не так уж много энтузиазма. И это возможно знак, что несмотря на многие позитивные изменения, прогресс решения основных проблем приграничного сотрудничества слишком слабый.

Отвечая на вопрос, какие наиболее важные факторы влияют на приграничное сотрудничество, большинство участников выделили личные контакты, реализацию программ сотрудничества и политическую волю к развитию приграничного сотрудничества.

Нет сомнений, что политические рамки для сотрудничества, состояние двусторонних отношений между Россией и Европейским Союзом (и его отдельными странами), история отношений между странами – все это влияет и оказывает воздействие на состояние приграничного сотрудничества. Почти 99% респондентов (включая представителей и РФ, и ЕС) считают, что роль политических отношений в приграничном сотрудничестве значительна.

Приграничное сотрудничество в Европе традиционно воспринимается как компетенция региональных и местных властей. При этом в своей деятельности «через границу» эти органы власти - действуют в рамках «международных отношений», хотя и в мягком понимании этого слова, поэтому данные органы власти автоматически затрагивают вопросы, относящиеся к компетенции центральных \ федеральных органов власти, и не могут быть охарактеризованы как полностью независимые в своих решениях и проводимой политике. Отметим, что это не такая серьезная проблема для довольно децентрализованных Европейских стран, для Российской Федерации, где политическая система достаточно централизована, это напряжение более очевидно.

Отношения между Россией и ЕС имеют несомненную значимость для обеих сторон. В дополнение к двусторонним контактам между Россией и ЕС (в лице таких структур ЕС как Европейская Комиссия и Европейский Парламент) эти отношения в большой степени зависят и от отношений России с отдельными сопредельными странами членами ЕС. Как результат, в случае значительного изменения в политическом климате в отношениях между странами, это оказывает воздействие на приграничное сотрудничество. И даже за последние годы мы все еще имеем примеры, когда из-за внезапно ухудшившихся политических отношений, деятельности в сфере приграничного сотрудничества наносится серьезный ущерб. В этом контексте ежегодная конференция по вопросам приграничного сотрудничества, которая вот уже 5 лет организуется в России, играет позитивную роль, обеспечивая платформу для поддержания диалога и обмена лучшими практиками.

В то же время приграничное сотрудничество, в силу ежедневных контактов между жителями и органами власти, реализации совместных программ и проектов, имеет позитивный потенциал для поддержки хороших отношений между странами даже перед лицом политических изменений на национальном уровне, и европейская история последних 60 лет имеет этому множество хороших примеров.

Практический фокус данного исследования направлен на регион Ленинградская область, и пример этого региона дает прекрасную возможность для анализа приграничного сотрудничества. Ленинградской области, как субъекту Российской Федерации и активному участнику приграничного сотрудничества с ЕС, знакомы большинство проблем и вызовов сотрудничества, упомянутых выше. В то же время этот регион России имеет некоторые особые черты, обнаруживающиеся при сравнении его с другими регионами, сотрудничающими с ЕС. Одна из важных черт это то, что Ленинградская область имеет границу с двумя странами членами ЕС – Финляндией и Эстонией, где первая является «старой» границей, а другая относительно «новой». Даже на первый взгляд значительный дисбаланс в сотрудничестве с этими двумя странами очевиден.

Сотрудничество между Российской Федерацией и Финляндией на этой территории часто приводится как пример лучшей практики: существует множество контактов между жителями, огромные потоки туристов, пересекающих границу, процветающая приграничная торговля, активные бизнес контакты, простые процедуры оформления виз, многоуровневые контакты между органами власти, хорошо развитая система договоров и соглашений, необходимых для сотрудничества, и достаточно стабильные политические отношения.

Ситуация на границе с Эстонией выглядит более удручающей: длинные очереди на границе, недостаток пропускных пунктов, уязвимые политические отношения, не такое интенсивное бизнес сотрудничество и т.д. Существует ряд объективных и субъективных причин для этого различия, и нет надобности приводить их здесь. Тем не менее, вопросы о том, как этот дисбаланс может быть преодолен и как успешные примеры сотрудничества между Россией и Финляндией могут быть применены для сотрудничества с Эстонией, должны быть поставлены и проанализированы.

Причина другого дисбаланса происходит из особенностей административного устройства Российской Федерации – два субъекта Российской Федерации, Санкт-Петербург и Ленинградская область, располагаются в непосредственной близости. Санкт-Петербург, хотя в строгом понимании и не является приграничной территорией, но это самый большой город на побережье всего региона Балтийского моря (это четвертый по величине город Европы), и он отчетливо доминирует в Северо-Западном регионе России. Поэтому для многих европейских партнеров, также как и для жителей Ленинградской области, Санкт-Петербург естественный центр притяжения – он имеет огромный рынок для туризма и бизнеса, здесь сосредоточен инновационный и исследовательский потенциал, а также именно здесь располагаются наиболее влиятельные органы управления. Как результат, более сельские территории Ленинградской области привлекают меньше интереса, также как и меньше инвестиций. Похоже, что это является как внутренней проблемой регионального развития в России, так и вызовом для приграничного сотрудничества в данном регионе.

Другая специфическая черта Ленинградской области, что уровень приграничного сотрудничества здесь очень высок, при этом в регионе нет действующих Еврорегионов.

Похоже, что здесь были выбраны другие методы для сотрудничества, и они оказались довольно эффективными. Сотрудничество в Ленинградской области характеризуется прямыми контактами между муниципалитетами и регионами, практикой сотрудничества двойных городов, совместными проектами в рамках европейских программ приграничного сотрудничества и других двусторонних программ, постоянными, но не формализованными контактами между различными органами власти и организациями по обе стороны границы. Существующая ситуация подтверждает тот факт, что приграничное сотрудничество может быть развито и без использования такой формы как Еврорегион, но в то же время это может послужить поводом к дискуссии - может ли создание Еврорегиона или другой совместной приграничной структуры в Ленинградской области еще больше интенсифицировать сотрудничество.

Все упомянутые характеристики Ленинградской области и ее богатого опыта в приграничном сотрудничестве делают этот регион интересным примером, который может быть использован для обмена опытом с другими регионами Российской Федерации и для сотрудничества ЕС с другими сопредельными странами.

2. Законодательная основа приграничного сотрудничества в Европейском Союзе и Российской Федерации 2.1. Законодательство Европейского Союза Все законодательные акты Европейского Союза, относящиеся к приграничному сотрудничеству, могут быть разделены на две группы:

- документы, регулирующие приграничное сотрудничество внутри ЕС, т.е. между странами членами ЕС;

- документы, регулирующие финансовые инструменты ЕС для приграничного сотрудничества между ЕС и сопредельными странами.

Это разделение отражает определенную двойственность подхода ЕС к приграничному сотрудничеству с третьими странами. С одной стороны приграничное сотрудничество – это инструмент преодоления регионального неравенства, стимулирование стабильного социально-экономического развития в ЕС, а также за его границами, и, следовательно, в большей степени рассматривается как вопрос региональной политики. С другой стороны, сотрудничество с соседствующими странами является частью внешней политики ЕС и, таким образом, оно должно рассматриваться с точки зрения стратегических задач сотрудничества стран ЕС с третьими странами.

Приграничное сотрудничество ЕС не регулируется каким-то одним определенным законодательством, и большинство стран ЕС не имеют конкретного национального закона по данному вопросу. Объяснением этому может послужить тот факт, что в юридической практике Европейского Союза приграничное сотрудничество рассматривается как деятельность, главным образом входящая в компетенцию региональных и местных властей, и активное вмешательство или контроль институтов ЕС или национальных властей не обязательно.

В то же время приграничное сотрудничество в ЕС понимается как важный инструмент территориального сплочения, и в данном аспекте оно упоминается в некоторых законодательных актах ЕС, относящихся к политике сплочения и региональной политике.

На финансовую перспективу ЕС 2007 – 2013 гг. эти вопросы регулируются нормами документа «Политика сплочения и региональная политика» (Cohesion and Regional Policy) 1, в котором наиболее важной частью в данном контексте является «Положение о Европейском фонде регионального развития» (Regulation on the European Regional Development Fund 2, включающее отдельно выделенную цель «Европейское территориальное сотрудничество» (бывшая инициатива ИНТЕРРЕГ). Эта цель с бюджетом в 7,75 млрд евро (2,52% -от общего бюджета Политики сплочения) охватывает три типа программ:

- программы приграничного сотрудничества (74% от общего финансирования);

- программы межгосударственного сотрудничества (21%);

- программы межрегионального сотрудничества (5%).

Несмотря на то, что вышеупомянутое законодательство в основном касается стран членов ЕС, а не их сотрудничества с третьими странами, оно важно в контексте двух причин. Вопервых, участие стран членов ЕС в программах ЕИСП софинансируется Европейским Все тексты законов и норм могут быть найдены по ссылке: http://eurlex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2006:210:SOM:EN:HTML Regulation (EC) No 1080/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on the European Regional Development Fund and repealing Regulation (EC) No 1783/ фондом регионального развития и, следовательно, регулируется этой нормативной базой.

Во-вторых, принципы политики сплочения и региональной политики могут быть интересны российским федеральным властям при развитии национальной и межнациональной региональной политики. Российская Федерация борется со многими проблемами регионального развития, с которыми сталкивается и Европейский Союз, например, существенные региональные диспропорции, разрывы в уровне благосостояния между городскими и сельскими территориями, проблемы отдаленных и малозаселенных территорий, и т.д. ЕС и Россия разделяют также похожие проблемы разработки общей региональной политики для такой обширной территории с таким большим количеством границ. В течение всего времени со дня его основания Европейский Союз накопил значительный опыт в области региональной политики, разработал различные инструменты для того, чтобы 27 стран и их регионов были ближе друг к другу, и может поделиться лучшими практическими примерами этой политики с партнерами в России.

Такие инициативы, как регулярные отчеты по экономическому и социальному сплочению, «Зеленая книга территориального сплочения» (“Green book of Territorial Cohesion”), программа ESPON ("Европейская сеть пространственного планирования"), управление и финансирование программ территориального сотрудничества и т.д., могли бы быть темами для дальнейшего сотрудничества в рамках диалога о региональной политике между Министерством регионального развития РФ и Европейской Комиссией. Это может принести определенный вклад также и в дальнейшие обсуждения в РФ необходимой юридической базы для приграничного сотрудничества (см. Главу 1.2.2).

Еще один важный законодательный акт ЕС – положение «О европейской группе территориального сотрудничества (ЕГТС)» (European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC)) 3. Многолетний опыт углубленного сотрудничества между региональными и местными властями в Европе показали, что ранее существовавших правовых инструментов, облегчающих приграничное, межнациональное и межрегиональное сотрудничество, не достаточно или они не в полной мере эффективны. Выявлена четкая потребность в правовом инструменте ЕС, который создал бы правовой базис в рамках общественного права для программ и проектов территориального сотрудничества 4. В результате, в 2006 г. было принято положение о ЕГТС, создающее общую юридическую основу, которая может быть применена непосредственно во всех странах членах ЕС для меж-европейского сотрудничества на региональном и местном уровнях.

Положение описывает природу ЕГТС, например, структуру, организацию, получение юридического лица, задачи, органы, бюджет, обязанности и т.д. Что касается членства, в положении указано, что ЕГТС должна состоять из членов, расположенных на территории как минимум двух стран членов ЕС (статья 3, параграф 16). В принципе, субъекты из других стран, не членов ЕС, могут участвовать в ЕГТС «[...] когда это предусматривается законодательством третьей страны или соглашением между странами членами ЕС и третьими странами» (статья 3, параграф 16). В практике этот правовой инструмент едва ли будет полезным для сотрудничества на внешних границах ЕС в краткосрочный период, особенно в случае РФ, из-за проблем совместимости законодательств. Как бы то ни было, опыт ЕГТС следует тщательно изучить в рамках сотрудничества ЕС-Россия, и необходимо обсудить возможности участия субъектов РФ в ЕГТС на длительный период, т.к.

юридический статус структур приграничного сотрудничества, существующих на приграничных территориях ЕС и России, остается нерешенным вопросом. Кроме того, необходимо обсудить возможность улучшения норм ЕГТС для того, чтобы разрешить организацию ЕГТС между одной страной членом ЕС и третьей страной, потому что это Regulation (EC) No 1082/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on a European grouping of territorial cooperation (EGTC) Cooperation between European Border Regions (AEBR), Nomos, 2008, p.80.

позволит ЕГТС более эффективно использоваться там, где двустороннее сотрудничество для ЕС на внешних границах более естественно.

Законодательство ЕС, которое напрямую затрагивает вопросы приграничного сотрудничества с Россией, относится к Европейской политике Добрососедства, которая началась в 2003 г. с инициативы «Новое соседство в расширенной Европе» (“Wider Europe – New neighbourhood“), позже развилась в программу «На пути к новым инструментам политики добрососедства» (“Paving the way for a New Neighbourhood Instrument”) и в итоге привела к принятию в 2007 году Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП) (European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI)) 5. ЕИСП нацелен на укрепление сотрудничества между странами членами ЕС и партнерскими странами вдоль внешней границы Европейского Союза и охватывает 7-летний период (2007 – 2013).

Важно то, что ЕИСП включает компонент, четко нацеленный на приграничное сотрудничество. Этот компонент описан в специальном стратегическом документе, охватывающем весь период и описывающем разные приграничные программы 6. В стратегии приграничного сотрудничества выделены 4 ключевых задачи:

- Продвигать социально-экономическое развитие в приграничных территориях;

- Решать общие проблемы;

- Обеспечить эффективные и надежно охраняемые границы;

- Поощрять сотрудничество «человек-человек».

Реализация программ ЕИСП, включающих Российскую Федерацию, будет более детально проанализирована в главе 1.3.3.

Одной из основных целей ЕИСП является предотвращение новых разделительных линий в Европе и содействие стабильности и процветанию на внешних границах ЕС. В то же время для достижения этой цели чрезвычайно важно устранить препятствия на пути к эффективному приграничному сотрудничеству. Роли приграничного сотрудничества придается особое значение, т.к. оно способствует стабильному региональному развитию и гармоничной территориальной интеграции как внутри ЕС, так и на внешних границах. Поэтому можно сказать, что ЕИСП сочетает цели внешней политики с целями социальноэкономического сплочения.

Что более важно, ЕИСП содержит ориентированные на будущее и важные для приграничного сотрудничества элементы, которые направлены на преодоление трудностей, которые существовали при попытках сочетать предыдущие программы сотрудничества, такие как INTERREG/PHARE-CBC/TACIS-CBC/CARDS/MEDA.

Предыдущий опыт сотрудничества на внешних границах часто критиковался за недостаточное взаимодействие между внутренними и внешними финансовыми инструментами ЕС, где существовали различные правила, процедуры и отдельные управленческие структуры для различных программ. По этой причине новый инструмент предлагает более простое действие программ, право полной собственности для заинтересованных сторон, включая всех партнеров на европейском, национальном, региональном и местном уровне. Это реализовано путем совместного управления Полный текст положения о ЕИСП может быть найден по ссылке:

http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-crossborder/documents/enpi_regulation_en.pdf Сводная информация по стратегическому документу ЕИПД ПГС может быть найдена по ссылке:

http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-cross-border/index_en.htm Regulation (EC) 1638/2006 of the European Parliament and of the Council of 24 October of 2006 laying down general provisions establishing European Neighbourhood and Partnership Instrument, Введение, пункт 15.

программ и единого пакета правил и процедур по приграничному сотрудничеству по обе стороны внешних границ.

ЕИСП следует принципам взаимодополняемости, партнерства и софинансирования.

Взаимодополняемость означает, что поддержка ЕС в приграничных территориях способствует взаимоувязке национальных, региональных и местных стратегий и мероприятий. Партнерство включает национальные, региональные и местные власти, социально-экономических партнеров, гражданское общество и другие соответствующие органы по обе стороны границы. Софинансирование обычно исполняется через государственные фонды, взносы бенефициаров и из других источников. Принципы сближения также указаны, подразумевая, что программы и проекты соответствуют соглашениям, заключенным ЕС со странами-партнерами. Все эти принципы подчеркивают призыв к равному диалогу между ЕС и третьими странами в разработке нового инструмента.

ЕИСП предусматривает различные типы программ, по которым должна быть реализована поддержка (многолетние индикативные программы и совместные программы приграничного сотрудничества). Кроме этого, межстрановые программы могут включать деятельность по межрегиональному сотрудничеству (статья 6 (2)).

Необходимо подчеркнуть, что ЕИСП содержит отдельный раздел по приграничному сотрудничеству (раздел III). Эта глава представляет положения о территориальных единицах и развитии, управлении и реализации программ. Относительно развития и утверждения программ, в документе существуют несколько новых существенных элементов:

- Приграничное сотрудничество выполняется в рамках долгосрочных программ, охватывающих сотрудничество на границе или группе границ.

- Для сухопутных границ и для важных морских границ будут созданы совместные программы для каждой границы.

- Совместные программы для морских бассейнов должны быть многосторонние;

они включают территории морских бассейнов нескольких стран (как минимум одной страны члена ЕС и страны-партнера).

- Совместные программы могут быть созданы страной членом ЕС и странамипартнерами на соответствующем территориальном уровне. Они обычно охватывают 7-летний период (2007-2013);

- Совместные программы могут быть пересмотрены по инициативе вовлеченных стран, приграничных регионов или Комиссии.

- Вследствие принятия совместной программы Комиссия заключает финансовое соглашение с участвующими странами.

- Участвующие страны должны совместно выбрать действия с учетом приоритетов и мероприятий программ.

Что касается управления совместными программами, наиболее важное новое положение – это то, что программы будут реализованы Совместным органом управления (СОУ), размещенном в стране члене ЕС. СОУ может организовать совместный технический секретариат (СТС).

Изменения в законодательной базе ЕИСП в сравнении с предыдущими правилами TACIS направлены на новое понимание программ приграничного сотрудничества.

Прослеживается движение от программ помощи, практически полностью финансируемых ЕС, к настоящим программам сотрудничества, в которых обе стороны работают вместе на всех стадиях процесса – разработка, управление, внедрение и оценка. Новые принципы софинансирования программ, с достаточно существенной долей с российской стороны, отражают возросшее право собственности программ среди заинтересованных сторон, где поддерживаются принципы партнерства и взаимных интересов. Это первый раз, когда внутренние финансовые инструменты ЕС сливаются с международными (внешними) программами сотрудничества ЕС и формируют новое поколение равноправных партнерских программ. Программы приграничного сотрудничества используют подход, как правило, созданный на принципах структурных фондов, таких как долгосрочное планирование, партнерство и софинансирование, используемых с учетом особенностей нормативов и правил международных отношений ЕС. Одно из главных нововведений ЕИСП в том, что программы, включающие регионы по обе стороны границы ЕС, разделяют единый бюджет, общие управленческие структуры, общие правовые нормы и правила реализации, внося в программы полностью сбалансированные партнерские отношения между участвующими сторонами.

Еще предстоит долгий путь до решения практических и бюрократических проблем между сторонами и до разработки новых решений для совместного управления программами, которые удовлетворят все внутренние правила и нормативы по обе стороны границы, но это - определенно шаг в верном направлении.

2.2. Законодательство Российской Федерации Вопросы приграничного сотрудничества рассмотрены в ряде федеральных документов, принятых в период между 1991 и 2008 гг., которые, однако, как правило, не относились к приграничному сотрудничеству в его современном понимании.

Стратегия Российской Федерации в области приграничного сотрудничества для каждой конкретной территории складывается из целого комплекса законодательных норм федерального, регионального и муниципального уровней. Базовые положения российской внешней политики закреплены в основополагающих документах Российской Федерации по вопросам внешней и внутренней политики, к которым помимо федеральных законов относятся: «Концепция внешней политики Российской Федерации», «Концепция национальной безопасности Российской Федерации», « Военная доктрина Российской Федерации», «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» « Концепция государственной политики Российской Федерации в области международного научно-технического сотрудничества», «Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации». В 1996 году был принят документ «Основы пограничной политики Российской Федерации», отмечено, что документ является составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации и представляет собой систему официально принятых взглядов на цели, вызовы, принципы, основные направления и механизмы реализации пограничной политики Российской Федерации. 8 В европейской практике вопросы приграничного сотрудничества и безопасности не связаны, а в России это связь четко прослеживается.

Конституция Российской Федерации закрепила распределение пределов компетенций между федерацией и субъектами федерации, а также закрепила за рядом вопросов статус предметов совместного ведения. Статьей 72 Конституции Российской Федерации определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: установление общих принципов организации системы органов Основы пограничной политики Российской Федерации (утверждены Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г.) http://www.scrf.gov.ru/documents/decree/1996_x.shtml государственной власти и местного самоуправления; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. Помимо этого Конституцией Российской Федерации закреплен примат международного права над национальным (статья 15).

Система разделения пределов компетенции федерации и субъектов федерации, предусмотренная Конституцией, предполагала дальнейшую конкретизацию в федеральных законах. Тем не менее, до 1995 года в Российской Федерации не был определен статус соглашений субъектов федерации, а до 1999 года не была определена система координации внешних связей субъектов Российской Федерации. Что касается системы организации местного самоуправления, то федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» принятый в 1995 году оставлял субъектам федерации столь широкие полномочия в этом вопросе, что на территории России одновременно действовало до 8 различных форматов организации местного самоуправления.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» 1995 года определял, что, независимо от названия, любые соглашения субъектов Российской Федерации не являются международными договорами (статья 4).

До 1999 года оставались неурегулированными все вопросы, связанные с координацией внешних связей регионов. В настоящее время по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации, субъекты федерации имеют право открывать представительства за рубежом. Эти представительства не обладают дипломатическими иммунитетами и привилегиями и должны возглавляться гражданами Российской Федерации (статья 10). Этой же статьей закрепляется возможность открытия иностранных суб-государственных образований в регионах Российской Федерации.

Рассмотренный выше закон не был избавлен от целого ряда концептуальных недостатков, которые в конечном итоге привели к пересмотру российского законодательства по местному самоуправлению и принятию нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 г. Законом 2003 года к местным полномочиям отнесено международное сотрудничество (ст.17. П.8) и межмуниципальное сотрудничество, на котором следует остановиться отдельно. Закон предусматривает обязательное создание совета муниципальных образований в каждом субъекте федерации, единственной, исходя из буквы закона, задачей которого является «организация взаимодействия органов местного самоуправления». Статья 82 федерального закона определяет, что особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях определяются федеральным законом, регулирующим режим приграничной территории. В настоящее время в Российской Федерации нет ни одного федерального закона, определяющего режим приграничной территории.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

Там же, ст. 8 п. 1.

Еще один документ, в той или иной степени затрагивающий вопросы приграничного сотрудничества - Концепция внешней политики Российской Федерации. 11 В документе отмечено: «Субъекты Российской Федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 4 января 1999г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации« и другими законодательными актами». Концепция приграничного сотрудничества, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г., является базовым документом Российской Федерации, непосредственно затрагивающим приграничное сотрудничество 13. Согласно концепции, под приграничным сотрудничеством понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия с сопредельными государствами в решении вопросов развития приграничных территорий. Под приграничными территориями в данной Концепции понимаются приграничная зона, пункты пропуска через государственную границу, а также территории административных районов, городов и других территорий, прилегающих к государственной границе. Таким образом, положения Концепции вступают в противоречие с европейским пониманием приграничного сотрудничества как сотрудничества местных самоуправлений, которые необязательно примыкают к государственной границе. Участниками приграничного сотрудничества, согласно той же Концепции, могут быть в пределах своей компетенции федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов, органы местного самоуправления, юридические и физические лица.

Основными задачами

приграничного сотрудничества являются сотрудничество в социальной, культурной, экономической, экологической, коммуникационной сфере на приграничной территории. Полномочия и функции федеральных, региональных и муниципальных органов власти по вопросам приграничного сотрудничества распределены следующим образом:

• федерация заключает международные соглашения, устанавливает общий курс и определяет процедуры приграничного сотрудничества, определяет порядок применения таможенных тарифов;

• федерация и субъекты федерации совместно координируют деятельность субъектов федерации в вопросах приграничного сотрудничества;

• субъекты федерации (в рамках определенных разграничений) ведут переговоры и заключают соглашения по приграничному сотрудничеству;

• органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право осуществлять в установленном порядке внешнеэкономическую деятельность и заключать в установленном законодательством порядке с иностранными партнерами гражданско-правовые соглашения о приграничном сотрудничестве.

Таким образом, положения Концепции, хотя и косвенно, вступали в противоречие со ст.

10, пп.2,3 Европейской хартии местного самоуправления 1985 года, которыми установлено, что органы местного самоуправления имеют право вступать в международную ассоциацию, и могут сотрудничать с органами местного самоуправления Концепция внешней политики Российской Федерации Утверждена Президентом РФ 12 июля 2008 года, Пр-1440 http://www.kremlin.ru/text/docs/2008/07/204108.shtml Концепция внешней политики Российской Федерации Утверждена Президентом РФ 12 июля 2008 года, Пр-1440 http://www.kremlin.ru/text/docs/2008/07/204108.shtml Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, N 8, 19.02. других государств на условиях, устанавливаемых законом. Существуют и определенные проблемы согласованности с Протоколами № 1, 2, 3 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающихся межтерриториального сотрудничества. Вместе с тем, поскольку Конвенция не является законом, а третий протокол Россией не ратифицирован, данное противоречие может быть проигнорировано.

В Концепции также закреплены виды приграничного сотрудничества, из которых к органам местного самоуправления имеют непосредственное отношение только два:

«заключение органами местного самоуправления, российскими юридическими лицами с зарубежными партнерами (муниципальными образованиями, административно – территориальными образованиями, юридическими лицами соответствующих иностранных государств) гражданско-правовых договоров о приграничном сотрудничестве» и «другие виды приграничного сотрудничества, не противоречащие законодательству Российской Федерации и отвечающие целям развития страны и ее приграничной территории».

Органы местного самоуправления могут иметь ограниченный выбор форматов приграничного сотрудничества, но они могут воспользоваться гораздо более широкими возможностями в отношении содержания или темы приграничного сотрудничества.

Президент Российской Федерации еще в 2005 году в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации поставил задачу по развитию приграничных территорий и превращению их в опорные регионы сотрудничества России с сопредельными государствами. Основополагающим условием для реализации этой цели является создание соответствующей правовой основы, которая обеспечивала бы решение самых насущных проблем российского приграничья и способствовала бы развитию полноценного многогранного взаимодействия российских приграничных регионов с приграничными регионами сопредельных государств.

Необходимость развития законодательства, связанного с вопросами приграничного сотрудничества стала особенно актуальной с вступлением в силу федерального закона № 199-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований. Этот закон относит реализацию «международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества» к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Придание направлению «приграничное сотрудничество» статуса общегосударственного приоритетного проекта Российской Федерации может стать дополнительным импульсом и дополнительным ресурсом развития этого направления международного сотрудничества.

Для этого необходимо начать систематизацию работы в области развития приграничного сотрудничества, усилить координацию деятельности органов власти для повышения эффективности использования, имеющихся ограниченных ресурсов и предотвращения дублирования функций. Общие изменения внешней политики не обязательно должны усложнять ситуацию в приграничных регионах. Если приграничные программы были «запущены», то они должны быть реализованы строго на региональном уровне без вмешательства со стороны национального уровня. Это обязанность государств и правительств – содействовать и продвигать это сотрудничество, а не препятствовать ему.

Потенциал приграничного сотрудничества должен быть в максимальной степени использован для сохранения устойчивых политических отношений между соседствующими странами. Центральное правительство должно поддерживать приграничное сотрудничество путем предоставления местным и региональным органам власти необходимых полномочий и ресурсов, без опасения потери суверенитета. При этом местные органы власти играют ключевую роль в предоставлении услуг для населения, и должны быть полностью вовлечены в реализацию инициатив в области приграничного сотрудничества.

Принятие Федерального закона о приграничном сотрудничестве должно содействовать реализации полномочий регионального и муниципального уровней по развитию приграничного сотрудничества и координации работы на разных уровнях. Закон нуждается в проработанных механизмах реализации и координации, также необходимо определить, кто конкретно может участвовать в этой деятельности.

Цель проекта Федерального закона - урегулировать правоотношения в сфере приграничного сотрудничества. Учитывая огромное разнообразие приграничных регионов, условий направлений и форм приграничного сотрудничества, принципиально важным является положение законопроекта о том, что наиболее характерные и специфические особенности приграничных связей будут учитываться в международных договорах Российской Федерации и соглашениях, заключаемых органами государственной власти приграничных субъектов Федерации, органами местного самоуправления приграничных муниципальных образований. В законопроекте даются определения таких основополагающих понятий, как «приграничное сотрудничество», «участники приграничного сотрудничества», «приграничный субъект Российской Федерации» и «приграничное муниципальное образование», «территория приграничного сотрудничества» (статья 1). Кроме того, определяются все направления деятельности, которые могут быть отнесены к приграничному сотрудничеству (статья 6). Это и приграничная торговля, и совместные инвестиционные проекты, совместные предприятия, сотрудничество в сфере транспорта, связи, медицинского обслуживания, ликвидации чрезвычайных ситуаций и многие другие.

Важное место отводится вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления приграничных муниципальных образований в процессе осуществления ими приграничного сотрудничества (статьи 7, 8, 9).

Законопроект впервые относит осуществление приграничного сотрудничества в части решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований (статья 9), которые на практике решают большинство возникающих вопросов, особенно оперативного характера. Кроме того, устанавливается порядок осуществления приграничных связей органами местного самоуправления, в том числе порядок подготовки и согласования соглашений с органами местной власти сопредельных государств о приграничном сотрудничестве (статья 10).

Данные положения законопроекта позволят принципиально расширить круг участников приграничного сотрудничества и значительно интенсифицировать этот процесс. В законопроекте устанавливаются принципы, задачи, формы и направления приграничного взаимодействия (статьи 4, 5, 6).

В частности, к формам приграничного сотрудничества (статья 5) относятся подкомиссии, рабочие группы и иные органы по развитию приграничного сотрудничества в рамках межгосударственных (межправительственных, межведомственных) органов по торговоэкономическому и научно-техническому сотрудничеству, совместные координирующие органы по приграничному сотрудничеству и рабочие группы при них, созданные органами государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления приграничных муниципальных образований, а также заключенные в установленном порядке международные договоры Российской Федерации, соглашения регионов и другие формы.

Фактически многие положения законопроекта закрепляют уже существующую в регионах практику и накопленный опыт. Так, все больше российских регионов активно участвуют в деятельности так называемых «Еврорегионов». Наиболее активными участниками Еврорегионов являются Республика Карелия, Краснодарский край, Белгородская, Брянская, Воронежская, Калининградская, Курская, Псковская и Ростовская области, а также десятки муниципальных образований. Сегодня на основе деятельности Еврорегионов осуществляется приграничное сотрудничество России с Финляндией, Польшей, Латвией, Литвой, Украиной, укрепляются союзнические отношения с Белоруссией. В то же время понятие «Еврорегион» либо его сущность, заключающаяся в наличии и деятельности совместных координационных органов, федеральным законодательством не раскрывается. В законопроекте данному вопросу посвящена статья 12, которая регламентирует деятельность совместных органов. Планируемые юридические последствия принятия данного Закона состоят в возможности восполнения существенного пробела в федеральном законодательстве, затрагивающего интересы приграничных субъектов Российской Федерации и приграничных муниципальных образований. Его вступление в силу позволит установить правовые рамки осуществления приграничного сотрудничества, регламентировать деятельность его участников, а также унифицировать региональное законодательство и предоставить регионам равные права и возможности в реализации приграничных контактов. Кроме того, Закон создаст правовую основу для выполнения обязательств, взятых Российской Федерацией при подписании целого ряда международных договоров в сфере приграничного сотрудничества и, в первую очередь, Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (1981г.), в соответствии с которой главным звеном этой деятельности являются местные власти. Для успешного принятия закона необходимо смягчение позиций, рассматривающих данный закон как создающий своеобразное «окно на границе».

Комментируя проект закона мы должны помнить, что «Принятие и внедрение федерального закона по приграничному сотрудничеству не потребует дополнительных расходов из ресурсов федерального бюджета 15, также как и не потребует изменений и дополнений к нормативным актам федерального законодательства. В текущем законодательстве РФ по данному вопросу существует две противоположных тенденции: с одной стороны принятие такого важного закона отложено, с другой стороны Пояснительная записка к проекту федерального закона «О приграничном сотрудничестве» версия август 2008 г. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=61628;fld=134;dst=4294967295;div=PRJ Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона «О приграничном сотрудничестве»

// Материалы СФ ФС РФ http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=61628;fld=134;dst=4294967295;div=PRJ Перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению и дополнению в связи с принятием федерального закона "О приграничном сотрудничестве" // Материалы СФ ФС РФ http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=61628;fld=134;dst=4294967295;div=PRJ процесс сближения европейского и российского законодательства уже идет, особенно в силу документов Мадридской конвенции.

Вероятно, существование концепции о приграничном сотрудничестве и закона одновременно нецелесообразно. Следует выбрать наиболее реальный путь совершенствования законодательной базы. Или обновление содержания концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации, или принятие Федерального закона.

1-й вариант. Признать целесообразность разработки новой концепции приграничного сотрудничества Российской Федерации, включающей как критерии, так и механизмы поддержки реализации международных и национальных проектов. Эта задача связана с общими проблемами реформирования правовой базы российской государственности.

Новая правовая база должна обеспечивать взаимосвязь проектов, осуществляемых в рамках приграничного сотрудничества, с Концепцией долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации, федеральными целевыми программами, региональными программами и иными мероприятиями, реализуемыми на различных уровнях власти. При этом правовая база должна давать возможность на различных уровнях власти (федеральный, региональный, муниципальный) настраивать этот инструмент с учетом специфики каждого региона. Концепция при этом требует переосмысления и насыщения механизмами и инструментами для ее реализации.

2-й вариант. Продолжить работу над федеральным законом.

В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 2002 году была образована рабочая группа по подготовке законопроекта, регулирующего приграничное сотрудничество. В 2003 году данный законопроект был включен в перечень мероприятий по реализации Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 2003 года № 907-р) с поручением ряду федеральных министерств и ведомств принять участие в его разработке совместно с рабочей группой Совета Федерации. Проект Федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации» был разработан и внесен Государственную Думу постановлением Совета Федерации от 15 июля 2004 года (регистрационный номер 75537-4), однако Правительство Российской Федерации данный законопроект не поддержало.

В 2007 году к работе над законопроектом подключилось Министерство регионального развития Российской Федерации, которое в апреле 2006 года было наделено полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере приграничного сотрудничества.

Проект закона от 24.06.08 был направлен Советом Государственной Думы Президенту РФ, в комитеты, комиссию Государственной. Думы, фракции в Государственной Думе, Совет Федерации, Правительство РФ, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки отзывов, замечаний и предложений, а также на заключение в Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Было принято решение включить указанный проект федерального закона в предварительную программу законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 2008 года (ноябрь). Закон был включен в Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой. Советом Государственной думы 23.12.08 рассмотрение перенесено на более поздний срок. 17 В декабре 2009 году были проведены парламентские слушания законопроекта, которые стали логичным завершением работы по подготовке актуального документа, с учетом предложений всех заинтересованных сторон. Отметим, что в преддверии слушаний во Владивостоке, Калининграде и Курске прошли круглые столы на тему "Закон "О приграничном сотрудничестве": новые перспективы развития регионов".

На парламентских слушаниях по данному законопроекту было принято согласованное решение о необходимости подготовки нового законопроекта о приграничном сотрудничестве, т.к. доработка существующего законопроекта не представляется возможной. Помимо этого парламентские слушания показали, что в вопросах законодательного оформления приграничного сотрудничества в виде одного федерального закона интересы заинтересованных сторон вступают в прямое противоречие. В настоящее время существует несколько групп, лоббирующих свои интересы:

• субъекты федерации, претендующие на некий уникальный статус;

• субъекты федерации, заинтересованные в предоставлении льгот при торговле определенными видами товаров;

• разделенные народы, проживающие по разные стороны от государственной • «силовые министерства», рассчитывающие на получение дополнительного финансирования или дополнительных полномочий в сфере охраны государственной границы;

• полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных • министерство иностранных дел;

• министерство регионального развития.

Вероятнее всего, не следует ожидать принятия закона о приграничном сотрудничестве в ближайшее время. Альтернативой принятию нового закона может стать реформирование действующего законодательства с целью повышения привлекательности приграничных территорий.

Следует также признать, что деятельность Межведомственной комиссии, по развитию приграничного сотрудничества утвержденную Постановлением Правительства РФ от марта 2000г. за №197, оказалась не слишком полезной. В 2001 году был подготовлен весьма интересный и актуальный план мероприятий по развитию приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Лишь наличие административных проблем связанных с ликвидацией Минфедерации России привело к прекращению деятельности Межведомственной комиссии и работе над указанным Планом мероприятий.

(Постановление правительства РФ от 26.07.2004 №380).

Стоит отметить роль структуры, специально созданной для вопросов приграничного сотрудничества на Северо-Западе России. Координационный Совет по приграничному сотрудничеству при полномочном представителе Президента в СЗФО был основан в соответствии с указом полномочного представителя Президента в СЗФО в 2000 году (№107, 27.12.2000). 10 июня 2009 года решением полномочного представителя Президента в СЗФО Совет был трансформирован в Координационный совет по Приграничное сотрудничество в Российской Федерации: проблемы законодательного обеспечения // Сборник документов и материалов Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств выпуск II М. 2006 с. приграничному и межрегиональному сотрудничеству. Совет является коллегиальным консультационным органом при полномочном представителе, который нацелен на координацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в СЗФО в сфере реализации государственной политики и федерального законодательства, касающихся приграничного сотрудничества и межрегионального сотрудничества в РФ.

В соответствии с указом Совет включает в себя 29 постоянных членов – представителей федеральных органов исполнительной власти с компетенциями в области приграничного и межрегионального сотрудничества и представителей исполнительной власти приграничных субъектов РФ. Совет возглавляется полномочным представителем Президента РФ в СЗФО – г-ном И. Клебановым.

Деятельность Координационного центра достаточно широкая, она включает в себя анализ типичных проблем приграничного и межрегионального сотрудничества и разработка предложений и рекомендаций; мониторинг текущего состояния приграничного сотрудничества; развитие мер по координации запланированных действий; подготовка годовых планов по развитию приграничного и межрегионального сотрудничества;

развитие информационных инструментов; развитие мер экологической безопасности в СЗФО и др. С целью получения релевантной экспертизы, Совет может создать группу экспертов, и сейчас одна из таких групп (Экспертная группа по информационной и аналитической поддержке приграничного сотрудничества и Программы Северное Измерение) уже существует. Одно важное изменение, которое появилось в функциях Совета в 2009 году – то, что к функциям Совета была добавлена координация межрегионального сотрудничества. Это может быть воспринято, как желание достичь добавочной ценности через координацию приграничного и межрегионального сотрудничества. Однако, негативным моментом может быть то, что приграничное сотрудничество станет рассматриваться как общий вопрос международного сотрудничества, таким образом, теряя свои уникальные позиции и в особенности возможности в сфере регионального развития.

2.3. Законодательство Совета Европы В задачах данного исследования не стоит описать деятельность Совета Европы, но обзор нормативной базы для приграничного сотрудничества между ЕС и Российской Федерацией будет не полным без краткого обзора законодательства, созданного этой международной организацией. Необходимо помнить две вещи: во-первых, все страны члены ЕС, а также Российская Федерация – члены Совета Европы, а во-вторых, Совет Европы – это единственный институт в Европе, который попытался создать правовые инструменты, специально нацеленные на приграничное сотрудничество, которые были бы общими для большинства стран Европы, включая членов и не членов ЕС.

Основной правовой акт для развития приграничного сотрудничества в Европе – «Европейская рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями» (European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities) 18, принятая Советом Европы в Мадриде 21 мая 1980 г. (далее – Мадридская Конвенция) и ее три протокола.

«Европейская рамочная конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями» (European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities) (ETS no.106), Мадрид, 21 мая 1980 г.

Совет Европы с принятием Мадридской Конвенции поставил себе целью содействие, развитие и продвижение трансграничного (имеется в виду приграничного) сотрудничества между территориальными общинами или властями в Европе, и таким образом содействие социально-экономическому прогрессу приграничных регионов. Конвенция стремится заполнить пробелы в правовом обеспечении, предлагая формы приграничного сотрудничества, в частности, соответствующие нуждам территориальных общин.

Конвенция описывает два основных инструмента, целью которых является способствовать продолжению развития приграничного сотрудничества:

- межгосударственные соглашения между соседствующими странам по приграничному сотрудничеству, - рамочные соглашения, положения и контракты между местными или региональными властями.

Модели таких соглашений или контрактов приложены к Конвенции и могут использоваться государствами или территориальными общинами.

Дополнительный Протокол, принятый 9 ноября 1995 года 19 (далее – Дополнительный Протокол) особенно важен для принятия шагов к дополнению Конвенции, и обеспечивает юридический статус соглашениям по приграничному сотрудничеству, подготовленным местными властями. Опыт показал, что «...главное препятствие для эффективного применения конвенции – это то, что акты, принятые таким способом местными и региональными властями, не имеет юридического значения внутри соответствующих государств» 20. Наиболее важным вкладом Протокола является предоставление двух разных концепций работы органа сотрудничества, получившего юридический статус (статьи 4 и5).

Протокол № 2, принятый 5 мая 1998 года 21 (далее – Протокол № 2), направлен на расширение сотрудничества между несмежными территориями. Это обусловлено условиями межтерриториального сотрудничества, предоставляющими возможности для сотрудничества между властями, у которых нету общей границы, но имеющими общие интересы. Используя протокол, статьи Мадридской рамочной Конвенции и Дополнительного протокола могут быть применены не только к трансграничному, но и к межтерриториальному сотрудничеству.

Опыт Европейских стран показывает, что Мадридская Конвенция с двумя дополнительными протоколами еще не удовлетворяет все потребности в едином правовом инструменте для приграничного сотрудничества в Европе. За последние годы в Европе были основаны многие Еврорегионы и подобные структуры приграничного сотрудничества, особенно в Центральной и Восточной Европе, и это говорит о необходимости четкой и эффективной правовой базы для институционального сотрудничества между приграничными территориями или властями. Юридический статус таких структур сильно варьируется в разных государствах, и нет четких правил того, как их существование и деятельность может быть признана на европейском уровне. Поэтому в рамках Совета Европы в течение нескольких лет продолжались обсуждения относительно Дополнительный Протокол к «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями» (ETS no. 159), Страсбург 9.11.1995.

Резолюция 227 Постоянной Конференции местных и региональных властей Европы (Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE)), Страсбург, март 1991.

Протокол № 2 к «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями» относительно межтерриториального сотрудничества (ETS no.

169), Страсбург, 5.5.1998.

новой конвенции или нового протокола. 24-25 февраля 2005 года в Будапеште состоялась встреча Европейских министров, отвечающих за местное и региональное правительство, которые осознали необходимость «четкой и эффективной правовой базы для институционального сотрудничества между территориальными общинами или властями (еврорегионами)» 22. На работу над новым юридическим инструментом влияет также принятие норм ЕК по ЕГТС (см. Главу 1.2.1), во избежание повторов или несоответствия между двумя документами. Наконец, Третий дополнительный протокол к «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями» был сформирован в Совете Европы Европейским Комитетом местной и региональной демократии (European Committee for Local and Regional Democracy); документ был открыт для подписи Сторонами 16 ноября 2009 года. Семь стран членов Совета Европы уже подписали Третий дополнительный протокол на встрече министров в Утрехте 17 ноября 2009 г.

Протокол оговаривает, что «Территориальные общины или власти и другие органы могут основать орган трансграничного сотрудничества в форме «Группы еврорегионального сотрудничества (ГЕС)» на территории стран-членов Совета Европы, участников протокола». Целью ГЕС является «продвижение, поддержка и развитие трансграничного и межтерриториального сотрудничества между участниками сотрудничества на их общей территории во благо населения и в соответствии с правомочием, установленным национальным законом заинтересованных государств» 23.

Решение, предложенное Дополнительным протоколом, состоит из возможности организации органов по приграничному сотрудничеству с образованием или без образования юридического лица, а во втором случае – привязка юридических лиц к закону, применяемому в головном государстве (статья 4, параграф 1). Это положение допускает варианты происхождения, структуры и размеров юридического лица в зависимости от законодательства головного государства.

Третий протокол предлагает довольно твердые правила по организации, членству, работе и ответственности группы; это дает возможность основания ГЕС, которые хотя, являясь предметом законодательства головного государства, однако, имеют общую гармоничную систему регулирующих правил.

Важно то, что третий дополнительный протокол предполагает полную совместимость с нормами Европейского Совета по ЕГТС. Таким образом, взаимодействующие власти в поисках местного решения могут выбрать тот из двух инструментов, который лучше всего подходит под их ожидания.

Другим важным европейским правовым актом в данном контексте является Европейская Хартия местного самоуправления (далее – Европейская Хартия), принятая Советом Европы 15 октября 1985 года. Статья 10, часть 3 Хартии утверждает, что «Местные власти в тех условиях, которые могут быть предусмотрены законом, должны иметь полномочия сотрудничать со своими партнерами в других государствах». Эта статья была особенно важна для создания новых демократических систем местного самоуправления в Центральной и Восточной Европы. Местные власти в странах, где Пояснительный доклад к Протоколу № 3 к «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями» относительно Групп Еврорегионального сотрудничества (Euroregional Co-operation Groupings (ECGs).

Протокол № 3 к «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями» относительно Групп Еврорегионального сотрудничества, Утрехт, 16.11.2009.

Хартия была принята, таким образом получили юридический инструмент, дающий им веский аргумент в дискуссиях с центральными властями, касающихся прав и обязательств органов местного самоуправления. 16 ноября 2009 года был принят Протокол к Европейской Хартии местного самоуправления по правам участия в делах местных властей, но этот протокол не имеет конкретного отношения к приграничному сотрудничеству.

Таблица 1. Подпись Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями, три ее Протокола и Европейская Хартия местного самоуправления (a – подписаны, b – ратифицированы, c – вступили в силу) Страна Эстония Финляндия Литва Польша Федерация Большинство стран членов Совета Европы подписали и ратифицировали Мадридскую Конвенцию и ее протоколы (за исключением третьего протокола из-за его новизны) и Хартию (см. Таблицу 1). Это также относится к Российской Федерации и ее соседям из ЕС, однако видно, что только Литва подписала весь пакет документов, в то время как, например, Эстония подписала только Хартию. Поэтому в настоящее время нет возможности в полной мере применять юридические рамки, предоставляемые Советом Европы на всех границах между Россией и соседствующими странами членами ЕС.

Все еще сложно оценить сможет ли новое законодательство, недавно введенное Европейским Союзом и Советом Европы, дать новые возможности и инструменты для сотрудничества между ЕС и соседствующими странами. В любом случае, то, что формируется четкая политическая воля к обеспечению заинтересованных сторон приграничного сотрудничества в необходимых юридических инструментах - хороший знак. Сейчас инициатива перешла к национальным государствам и различным органам по приграничному сотрудничеству, и от них зависит смогут ли они практически использовать предоставленные возможности.

Информация взята из базы данных Совета Европы: http://conventions.coe.int/ 3. Соглашения и программы сотрудничества между Российской Федерацией и Европейским Союзом.

3.1. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейским Союзом и Российской Федерацией, и общие пространства ЕС-РФ (дорожные карты) Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 25 является основополагающим инструментом, создающим правовую основу отношений между Европейским Союзом и Российской Федерацией. Соглашение выражает стремление сторон развивать обоюдно выгодное сотрудничество и взаимопонимание.

Первоначально Соглашение о партнерстве и сотрудничестве было подписано в июне года и вступило в силу с 1 декабря 1997 года после прохождения им ратификации в Европейском Парламенте, во всех национальных парламентах стран членов ЕС, и Федеральном Собрании Российской Федерации (которое ратифицировало Соглашение в ноябре 1996 года).

Подобные соглашения о партнерстве и сотрудничестве были заключены Европейским Союзом с бывшими республиками Советского Союза, содержание и текст соглашений практически идентичны – таким образом, в первоначальном виде соглашение представляло общий рамочный документ, так называемое «типовое соглашение».

Первоначально Соглашение имело срок действия до 2007 года, с условием постоянного автоматического продления на год, если ни одна из сторон не примет решение выйти из соглашения (статья 106). Однако, несмотря на возможность продления Соглашения, предоставляемую 106 статьей, стороны пришли к пониманию необходимости разработки нового соглашения.

Процесс разработки нового соглашения является определяющим для создания основы дальнейшего развития отношений России и Европейского Союза и обеспечения условий для интенсификации процессов экономической интеграции России и ЕС, что также является значительным фактором в развитии приграничного сотрудничества.

Важным моментом в развитии отношений ЕС – Россия стало решение о создании и развитии четырех «Общих пространств» в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. В 2005 году на 15-ом саммите ЕС-Россия состоялось подписание четырех «Дорожных карт»:

- «дорожная карта» по общему экономическому пространству;

- «дорожная карта» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия;

- «дорожная карта» по общему пространству внешней безопасности;

- «дорожная карта» по общему пространству наук

и и образования, включая культурные аспекты.

приграничного сотрудничества.

В разделе «Общие вопросы торгового и экономического сотрудничества» дорожной карты по общему экономическому пространству выделен отдельный подраздел, посвященный Полный текст: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:21997A1128(01):EN:HTML межрегиональному и приграничному сотрудничеству, в нем говорится об углублении и диверсификации межрегионального сотрудничества через вовлечение местных и региональных ключевых участников, а также гражданское общество. В качестве действий по дальнейшему углублению сотрудничества предусмотрены:

– повышение значения регионального развития и приграничного сотрудничества посредством активной поддержки приграничных инициатив и программ;

– поощрение вовлечения основных местных и региональных участников, таких как органы власти и гражданское общество, по всем аспектам приграничного сотрудничества;

– углубление сотрудничества и содействие инвестициям в области приграничной инфраструктуры и других направлениях, имеющих отношение к границе;

– содействие установлению и укреплению экономических связей между регионами России и ЕС, а также между населением этих регионов.

В контексте реализации идеи общего экономического пространства приграничные регионы представляют собой форпосты интеграции и сближения экономических пространств Российской Федерации и Европейского Союза. Реализация инициатив по модернизации и развитию таможенной инфраструктуры, интеграции транспортных систем, усилению взаимодействия транспортных систем, снижению негативных эффектов трансграничного воздействия на окружающую среду – все эти направления в особой степени актуальны для приграничных регионов.

Дорожная карта по общему пространству свободы, безопасности и правосудия в качестве цели декларирует содействие человеческим контактам между Россией и ЕС, обеспечение безпрепятственного пересечения границы на законных основаниях и пребывания на законных основаниях, а также проведение совместной работы в целях противодействия нелегальной миграции и нелегальной трансграничной деятельности.

Одним из моментов, являющийся предметом обсуждения, в том числе в рамках разработки нового соглашения о партнерстве и сотрудничестве, является рассмотрение условий для создания взаимного безвизового режима поездок в качестве долгосрочной перспективы. Несмотря на то, что введение безвизового режима стало бы дополнительным импульсом для развития приграничного сотрудничества, объективно в настоящее время данная цель может рассматриваться только как долгосрочная цель в диалоге ЕС-Россия.

В дорожной карте по общему пространству внешней безопасности заложен весьма важный принцип, в реализации которого первоочередное значение имеют именно приграничные регионы. Данный принцип заключается в том, что процессы регионального сотрудничества и интеграции будут инструментарием для достижения укрепление безопасности и стабильности в целях формирования большой Европы без разделительных линий. В этом контексте развитие сотрудничества между приграничными территориями является инструментом укрепления добрососедских отношений, что является базисом безопасности и стабильности в приграничном пространстве.

Реализация дорожной карты по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты, предполагает содействие развитию плодотворного сотрудничества в области научных исследований, а также активизацию связей и обменов в сфере образования и культуры, также среди молодежи.

В данном контексте реализация инициатив, предусмотренных этой дорожной картой, особенно актуальна для приграничных территорий, в них наиболее благоприятные условия для развития мобильности студентов и преподавателей. Иллюстрацией данного утверждения может служить практика трансграничных университетов, а также рост программ обучения по системе «двойных» дипломов. Также укрепление культурных связей, сохранение и изучение культурного наследия способствует взаимопониманию и развитию добрососедских отношений.

Как инструмент планирования, дорожные карты определили векторы развития четырех общих пространств, в рамках каждого из которых включена тематика приграничного сотрудничества.

В 2008 году был получен мандат от всех стран Европейского Союза на ведение переговоров с Россией по новому базовому соглашению. Летом 2008 года состоялся первый раунд переговоров по новому соглашению. В декабре 2009 года прошел седьмой раунд переговоров. Переговоры проходили в поиске компромиссных, но в то же время эффективных решений существующих противоречий. Учитывая сложность охватываемых вопросов, прогресс, достигнутый в разработке текста нового соглашения за 18 месяцев, может быть оценен как значительный.

Существуют несколько вызовов, связанных с дальнейшей разработкой текста нового соглашения. В первую очередь это вступление в силу Лиссабонского договора и формирования новой системы руководства Европейским Союзом. Следующий саммит Россия – ЕС будет проходить уже несколько по-иному, тем не менее, важно сохранение преемственности достигнутых договоренностей и логики принятия компромиссных решений.

В российском законодательстве также существуют пробелы относительно регулирования приграничного сотрудничества. Учитывая значимость приграничных территорий для успешной реализации конкретных действий в рамках нового соглашения о сотрудничестве, актуальность разработки рамочного законодательства, регламентирующего вопросы приграничного сотрудничества, в частности юридически закрепляющего основные понятия, значительно повышается. Предполагается целесообразным учесть опыт подготовки нового соглашения при доработке проекта федерального закона Российской Федерации о приграничном сотрудничестве. Закон должен создать благоприятные условия для внедрения концепции общих пространств, реализации мер, предусмотренных в дорожных картах. Более подробно о проекте федерального закона Российской Федерации о приграничном сотрудничестве – в разделе 1.2.2.

Еще один момент, связанный с практической реализацией соглашения, это потребность в обновлении и насколько это возможно четкой структуризации дорожных карт.

Значительный новый опыт сотрудничества, накопившийся за последние 5 лет, может наполнить данные инструменты более актуальными мерами для реализации концепции общих пространств.

Также при обсуждении текста нового соглашения целесообразно выработать концепцию дальнейшей реализации механизма Европейского инструмента соседства и партнерства на период после 2013 года.

3.2. Макро-региональные структуры сотрудничества Северное Измерение (СИ) – инструмент диалога и сотрудничества, включающий Европейский Союз, Россию, Норвегию и Исландию. Рамочный документ по политике Северного Измерения 26 все больше и больше акцентируется на регионе Северо-Запад России, и связанных с ним особых вызовах и возможностях для всего региона Северного Измерения. В данном контексте СИ является региональным выражением общих пространств России-ЕС с полноправным участием Исландии и Норвегии в вопросах, относящихся к региону. Основные цели политики – это обеспечение общей рамки для продвижения диалога и конкретного сотрудничества, усиление стабильности и благополучия, укрепление экономического сотрудничества, содействие экономической интеграции, конкурентоспособности и устойчивому развитию в Северной Европе.

Необходимо подчеркнуть, что СИ не имеет отдельного целевого финансирования со стороны ЕС или России, и деятельность в рамках СИ выполняется разными участниками и финансируется из различных источников, включая существующие и будущие финансовые инструменты и программы ЕС, национальные бюджеты, международные региональные организации, международные финансовые институты, региональные и местные общественные организации и другие общественные органы.

Обновленная политика СИ была озвучена на Саммите в Хельсинки в ноябре 2006 года. На политическом уровне новая Политическая декларация о политике СИ и Рамочный документ по политике СИ были приняты, сменив Планы Действий 2000-2003 гг. и 2004гг. Для содействия реализации проектов в рамках политики СИ, были созданы следующие партнерства: Природоохранное Партнерство Северного Измерения (NDEF) и Партнерство в области здравоохранения и социального обеспечения (NDPHS). В октябре 2008 г. было принято решение об организации Партнерства Северного измерения по транспорту и логистике. В настоящее время в стадии создания находится Партнерство Северного Измерения в области культуры.

Приграничное сотрудничество четко обозначено в Рамочном документе по политике Северного Измерения не в качестве приоритетной, а в качестве темы, проходящей рефреном: «Приграничное сотрудничество будет темой, проходящей рефреном, создающей дополнительную ценность на субрегиональном и транснациональном уровнях, укрепляющей устойчивое региональное развитие, вовлеченность гражданского общества и личных контактов, учитывая прогресс, достигнутый относительно определения безвизового режима в качестве долгосрочной перспективы между ЕС и Россией, как это было закреплено на Саммите в Санкт-Петербурге в мае 2003 г.». 27 Политика Северного Измерения содействует сотрудничеству между муниципальными и региональными органами власти по обе стороны границы, как на суше, так и на море, улучшению условий пересечения границы, а также межрегиональному сотрудничеству.

Одна из интересных конкретных инициатив, созданных на основе Северного Измерения – это создание Института Северного Измерения (NDI). Институт Северного Измерения – это открытое сообщество университетов и исследовательских институтов, сочетающих экспертизу в приоритетных секторах политики СИ, ставящее целью предоставление высококачественных, востребованных исследований, направленных на обслуживание как общественного, так и частного секторов.

Рамочный документ по политике Северного Измерения, 24 Ноября Рамочный документ по политике Северного Измерения, 2004, параграф 15.

Деятельность института включает предоставление исследований и образования в следующих областях: энергия и окружающая среда, общественное здравоохранение, транспорт и логистика, культура и высшее образование. Цели:

- создать новые исследовательские партнерства для приграничного сотрудничества и регионального развития в регионе СИ;

- провести исследование релевантности политик, фокусируясь на приоритетных секторах СИ и разработке инструментов реализации политики СИ;

- объединить существующие сети университетов и исследовательских институтов;

- усилить международные исследования и предложить форум для работы в многонациональных исследовательских группах.

Планируется, что в течение первых лет работы Института Северного Измерения основной фокус будет направлен на усиление исследований для основных направлений СИ среди партнеров. Позже будет разработано и внедрено сотрудничество в области образования (например, исследования на соискание кандидатской степени или степени магистра), включая производство учебных материалов 28.

Институт Северного Измерения стал интересным примером сотрудничества между институтами высшего образования в приграничных регионах, которое может привести к повышению качества научной продукции, более интенсивной мобильности студентов и преподавателей, а также может быть хорошим источником для потенциальных лидеров в проектах, инициативах и структурах приграничного сотрудничества.

10 июня 2009 года Европейская Комиссия утвердила Стратегию ЕС для региона Балтийского моря 29. Это было последствием запроса от стран участниц ЕС, основанного на необходимости, в частности, срочно обратить внимание на экологические проблемы в Балтийском море. Это первый раз, когда всеобъемлющая стратегия, охватывающая несколько политик сообщества, нацелена на один «макро-регион». Восемьдесят приоритетных проектов перечислены в сопроводительном Плане Действий, который будет регулярно пересматриваться. Стратегия направлена на координацию действий стран-членов ЕС, регионов, Европейского Союза, организаций Балтийского региона, финансовых институтов и неправительственных организаций с целью содействия более сбалансированному развитию Региона. Четыре краеугольных камня Стратегии призваны сделать эту часть Европы более:

- экологически устойчивой (например, снизить уровень загрязнения в море);

- преуспевающей (например, содействуя внедрению инноваций на малых и средних предприятиях);

- доступной и привлекательной (например, улучшив транспортное сообщение);

- надежной и безопасной (например, улучшив систему реагирования при авариях).

Стратегия ЕС для региона Балтийского моря направлена не конкретно на приграничное сотрудничество. Это выражение упомянуто однажды (в статье 5.4, относительно борьбы с преступностью), но здесь использовано в общем значении (как международное сотрудничество). В связи с тем, что этот документ в первую очередь касается Балтийского моря, он в основном сосредоточен на морском сотрудничестве. Однако многие из запланированных приоритетных проектов в определенной степени относятся к вопросам, важным для приграничных регионов (например, в таких областях, как транспорт, энергия, окружающая среда и т.д.).

http://www.ctc.ee/pub/CBC2009/Jauhiainen.pdf http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/index_en.htm Стратегия ЕС для региона Балтийского моря – это документ Европейского Союза, и Российская Федерация напрямую не вовлечена в его реализацию. В то же время сложно представить, каким образом многие из запланированных мероприятий возможно воплотить без участия России. Следовательно, необходимо, чтобы сотрудничество между российскими и европейскими партнерами сохранялось, по крайней мере, в рамках реализации наиболее важных флагманских проектов. Корреляция и координация с мероприятиями в Северном Измерении, общей платформе для ЕС и России, может помочь достичь этого.

Аналогично Северному Измерению Стратегия Балтийского моря не будет поддерживаться отдельными финансовыми ресурсами из Европейского Союза. Идея в том, чтобы усовершенствовать использование существующих институтов, финансирования и законодательства.

Европейский Совет одобрил Стратегию ЕС для региона Балтийского моря в октябре года во время председательства Швеции в Европейском Союзе. В течение 2010 года Стратегия будет реализована, включая форум стейкхолдеров, запланированный на 13- октября 2010 году в Таллинне, Эстония.

Целью Баренцева сотрудничества является поддержка и продвижение сотрудничества и развития в регионе Баренцева моря. Совет Баренцева/Евроарктического региона (представляющий межправительственный уровень) и Баренцев Региональный Совет (представляющий межрегиональный уровень) были учреждены в 1993 году; их общей задачей было устойчивое развитие. Баренцев Региональный Совет состоит из 13 регионовучастников и представительства коренных народов из самых северных частей Финляндии, Норвегии и Швеции, а также северо-западного региона России. Организация отдельного форума по межрегиональному Баренцеву сотрудничеству является признанием значимости местного опыта, способности определения наиболее важных приоритетов и возможности реализации инициатив в регионе. Несмотря на то, что Баренцев Региональный Совет в большей степени относится к межрегиональному сотрудничеству, многие из участвующих регионов являются приграничными.

В ходе реализации проекта «Баренц 2010» Баренцев Региональный Совет разработал многостороннюю стратегию и план действий в Баренцевом Регионе на период 2005- гг. Основной фокус был направлен на отраслевые программы, которые преимущественно ориентированы на потенциал природных ресурсов в регионе и связаны с релевантными отраслями промышленности. В результате многоуровневого и многостороннего диалога было запущено пять отраслевых программ. Они сфокусированы на использовании природных ресурсов и соответствующих транспортных проблемах. Четыре из них направлены на следующие промышленные сектора: лесное хозяйство, разработка месторождений полезных ископаемых, нефть и газ, и туризм. Пятая отраслевая программа направлена на транспортное сообщение по направлению восток-запад.

Арктический Совет – межправительственный форум, затрагивающий многие из общих интересов и вызовов, с которыми столкнулись такие арктические государства как Канада, Дания (включая Гренландию и Фарерские острова), Финляндия, Исландия, Норвегия, Российская Федерация, Швеция и Соединенные Штаты. Совет – это уникальный форум для сотрудничества между национальными правительствами и коренными народами.

Шесть международных организаций, представляющих коренные арктические сообщества, имеют статус постоянных участников Арктического Совета.

Мониторинг и оценка состояния окружающей среды являются ключевыми элементами программы Арктического Совета. Подход Совета поощряет продолжительный диалог среди ученых, разработчиков политик, резидентов арктических стран и лиц, принимающих решения на политическом уровне. Мониторинг и оценка состояния окружающей среды и влияния изменения климата на жизнь людей в этом регионе основывается на научных работах, проводимых под эгидой Совета, которые также учитывают традиционные знания и опыт коренного населения. Для усиления Арктического Совета в Тромсо (Норвегия) был учрежден международный секретариат.

Он будет функционировать по крайней мере до 2013 года (в течение председательства в Совете Норвегии, Дании и Швеции).

Одна из организаций, в рамках которой Российская Федерация работает совместно со странами ЕС – это Совет государств Балтийского моря (СГБМ) 30. СГБМ – общий политический форум для регионального межправительственного сотрудничества в регионе Балтийского моря. Члены Совета – одиннадцать государств региона Балтийского моря (Дания, Эстония, Финляндия, Германия, Исландия, Латвия, Литва, Норвегия, Польша, Россия, Швеция), а также Европейская Комиссия.

Основные сферы сотрудничества СГБМ: защита окружающей среды; экономическое развитие; энергия; образование и культура; гражданская безопасность и гуманитарный аспект. Приграничное сотрудничество не выделено как одна из приоритетных областей, и это не удивительно, т.к. это межправительственная организация. Тем не менее, СГБМ недавно также обратил внимание на этот аспект. Совет государств Балтийского моря совместно с Советом Министров Северных стран стали инициаторами создания Балтийской Сети Еврорегионов (BEN), и текущее председательство Литвы в СГБМ видит приграничное сотрудничество одним из своих приоритетных направлений. Приграничное сотрудничество описано как «…фундамент для улучшения межправительственных, межгосударственных и межрегиональных отношений, включающих широкий спектр социальных групп в разностороннее сотрудничество; содействие взаимопониманию;

облегчение передвижения людей через границу; распространение лучшего опыта и сохранение общего культурного наследия» 31. Это определение показывает, что приграничное сотрудничество понимается здесь в широком и общем смысле слова, включая транснациональное и межрегиональное сотрудничество.

В СГБМ не предусмотрен собственный бюджет (за исключением ресурсов для поддержки международного секретариата в Стокгольме) или проектный бюджет. Страны-участницы отвечают за финансирование общих мероприятий и/или за поиск и координацию финансирования из других источников. Поэтому эта организация не должна рассматриваться как дополнительный финансовый инструмент приграничного сотрудничества; она скорее может играть роль политической поддержки инициатив, выдвинутых другими органами власти или организациями в регионе Балтийского моря.

Совет Министров Северных стран – еще одна межправительственная организация в регионе Балтийского моря 32. Члены СМСС – это пять северных стран и три автономных области (Гренландия, Аландские и Фарерские острова), однако Северо-Западный регион России, также как и Балтийские страны, определены как наиболее важные сопредельные регионы для северных стран, поэтому филиалы СМСС появились в Риге, Вильнюсе, Таллинне, Санкт-Петербурге и Калининграде. Санкт-Петербургский информационный офис также имеет информационные пункты в Петрозаводске, Мурманске и Архангельске.

http://www.cbss.org http://www.cbss.org/CBSS-The-Council/council-presidency http://www.norden.org Совет Министров Северных Стран разработал «Основные направления Совета Министров Северных стран по сотрудничеству с Северо-Западным регионом России 2009-2013 гг.», в которых особенно подчеркнута важность приграничного сотрудничества: