КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.И. РАДУТО

Радуто В.И., старший научный сотрудник Института проблем медико-социальной

экспертизы и реабилитации инвалидов Федерального государственного учреждения

"Санкт-Петербургский научно-практический центр медико-социальной экспертизы,

протезирования и реабилитации инвалидов им. Г.А. Альбрехта".

Объективная необходимость правовой регламентации отношений в сфере реабилитации инвалидов признана нормами международных правовых актов. В Российской Федерации стимулом к формированию соответствующей нормативной правовой базы явилось принятие Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О социальной защите инвалидов").

-------------------------------Всемирная программа действий в отношении инвалидов от 3 декабря 1982 г.

(Всемирная программа действий в отношении инвалидов. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1983. С. 1 - 61); Конвенция N 159 Международной организации труда "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" от 20 июня 1983 г.

(Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990.

Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 2031 - 2035). Примечание: СССР ратифицировал Конвенцию (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 29 марта г. N 8694-XI "О ратификации Конвенций Международной организации труда N 148 "О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах" и N 159 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" (Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 14. Ст. 223));

Рекомендация N 168 Международной организации труда "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" от 20 июня 1983 г. (Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II. Женева:

Международное бюро труда, 1991. С. 2037 - 2045); Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов от 20 декабря 1993 г. (Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1994).

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4563.

Принимая во внимание межотраслевой характер правового регулирования в указанной области, анализ предмета должен осуществляться в первую очередь сквозь призму конституционных положений, которые позволяют вкупе с нормами Федерального закона "О социальной защите инвалидов", иных законодательных актов определить структуру, пределы, субстанциональную наполняемость и направленность анализа, а также в силу своей юридической силы, наличия принципа прямого действия обозначить определенность при ответах на возникающие в процессе анализа вопросы.

Среди положений Конституции Российской Федерации, которые так или иначе корреспондируют с положениями Федерального закона "О социальной защите инвалидов" в области реабилитации инвалидов, следует выделить положения, закрепляющие: основы правового статуса личности; федеративное устройство; разграничение предметов ведения РФ и субъектов РФ; структуру органов государственной власти; гарантии местного самоуправления; основы деятельности организационно-правовых формирований. При http://www.library.tver.ru/ этом следует учитывать приоритетность норм главы 1 по отношению к иным положениям Конституции Российской Федерации.

Основы правового статуса личности, являющегося структурообразующей составляющей правового статуса инвалида, закреплены в главе 2 Конституции Российской Федерации. В рамках последнего чрезвычайно важным представляется установление гарантий признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, запрета на любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной принадлежности (ст. 17, 19).

-------------------------------К основополагающим правовым актам, регламентирующим отношения в области установления правового статуса инвалида, помимо Федерального закона "О социальной защите инвалидов" следует отнести Правила признания лица инвалидом, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля г. N 95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 9. Ст. 1018), а также Классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденные Приказом Минздравсоцразвития России от 22 августа 2005 г. N 535 "Об утверждении Классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы" (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 38).

Среди конституционно закрепленных прав инвалидов следует обозначить права, реализация которых может осуществляться в рамках отношений в сфере реабилитации, подвергнутых (подлежащих) регламентации нормами Федерального закона "О социальной защите инвалидов", иных законодательных актов, соответствующей подзаконной базы, в частности в области труда и занятости, социального обеспечения, жилищных отношений, здравоохранения, образования, участия в культурно-досуговых мероприятиях.

Для целей реализации основных прав инвалиды наделены правом личного обращения, а также направления индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления, получения квалифицированной юридической помощи (в случаях, предусмотренных законом, бесплатно), создания общественных объединений, на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

При анализе предмета правового регулирования в сфере реабилитации инвалидов чрезвычайно важным представляется выявление соотношения понятий "реабилитация инвалидов", "социальная защита", "социальное обеспечение" и "социальное обслуживание".

Положения Конституции Российской Федерации, нормативное закрепление дефиниции "социальная защита инвалидов" нормами Федерального закона "О социальной защите инвалидов" не дают четкого представления о ее смысловом наполнении.

Регламентация отношений в области социальной защиты инвалидов включает в себя регламентацию отношений в области реабилитации, здравоохранения, образования, труда и занятости, социального обслуживания, материального обеспечения, то есть носит межотраслевой характер. Данная посылка прослеживается и в ч. 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации, устанавливающей гарантии социальной защиты. Вместе с тем в рамках буквального толкования при определенной позиции толкователя словосочетание http://www.library.tver.ru/ "иные гарантии социальной защиты" может относиться как ко всем, так и к отдельным понятиям, закрепленным в ч. 2 ст. 7, например к положениям "развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты". В подтверждение сказанного положения пунктов "е" и "ж" ч. 1 ст. Конституции Российской Федерации устанавливают градацию вопросов образования, наук

и, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включающей социальное обеспечение.

Социальное обеспечение при любом токовании будет оставаться частью социальной защиты. Буквальное толкование норм ст. 39 Конституции Российской Федерации отождествляет социальное обеспечение с различными видами предоставлений, выраженных, как правило, в денежном эквиваленте. Положения международных правовых актов, с одной стороны, воспроизводят данную посылку, с другой закрепляют широкое толкование понятия "социальное обеспечение", включая в него помимо денежных предоставлений мероприятия в области труда и занятости, образования, здравоохранения, культуры и спорта.

-------------------------------Конвенция N 102 Международной организации труда "О минимальных нормах социального обеспечения" от 28 июня 1952 г. (Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 - 1956. Т. I. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1055 - 1086); Конвенция N 157 Международной организации труда "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения" от 21 июня 1982 г. (Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. - 1982).

Хартия социального обеспечения от 15 февраля 1982 г. (документ опубликован не был).

Сложившееся в правовой науке отраслевое деление системы права, выделяющее самостоятельное структурное образование - право социального обеспечения, позиция правотворческих органов позволяют говорить о широком толковании понятия "социальное обеспечение", включающего в себя предоставления, выраженные в денежном эквиваленте (пенсии, пособия, компенсационные выплаты), медицинскую помощь, социальное обслуживание и т.д.

-------------------------------Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. Учебник. М., 1974;

Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратьева З.А. Право социального обеспечения: Учеб.

пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001; Право социального обеспечения:

Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. проф. К.Н. Гусова.

М.: ПБЮЛ Грачев С.М., 2001 и др.

Специальность 12.00.05 - "Трудовое право, право социального обеспечения".

Номенклатура специальностей научных работников. Утверждена Приказом Минпромнауки России от 31 января 2001 г. N 47 "Об утверждении Номенклатуры специальностей научных работников" (документ опубликован не был).

Положения Конституции Российской Федерации не обозначают понятие "социальное обслуживание". Однако выделение нормами ч. 2 ст. 7 в ряду гарантий социальной защиты развития системы социальных служб, которые по смыслу положений ст. 1, подп. 1 ст. 3, ст. 4 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" призваны осуществлять деятельность в области социального обслуживания, позволяет говорить о http://www.library.tver.ru/ включении последнего в предмет социального обеспечения. Вместе с тем представляется, что конституционные нормы вкладывают в понятие "социальные службы" более широкий смысл, нежели нормы указанного Федерального закона.

-------------------------------Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 50. Ст. 4872.

При данном подходе к социальным службам следует относить службы, осуществляющие деятельность в области реабилитации инвалидов (педиатрическая, профессиональной (социальной) реабилитации и др.).

По смыслу норм Федерального закона "О социальной защите инвалидов" предмет правового регулирования в области реабилитации инвалидов является частью предмета в области социальной защиты инвалидов - определенной социальной группы и соответственно социальной защиты населения, а также социального обеспечения в широком понимании этого понятия.

Реабилитация инвалидов и социальное обслуживание являются отдельными частями предмета правового регулирования в области социального обеспечения. Градацию в данном случае следует производить главным образом в части определения круга предоставлений (социальные услуги, реабилитационные услуги) и субъектов предоставлений (учреждения и предприятия социального обслуживания, реабилитационные организации). Предоставление учреждениями и предприятиями социального обслуживания реабилитационных услуг, а реабилитационными организациями социальных услуг носит факультативный характер.

При анализе предмета правового регулирования в области реабилитации инвалидов особое значение приобретают обозначение субъектов регулирования, разграничение предметов ведения, вопросы формирования и деятельности организационного механизма.

Положения Конституции Российской Федерации позволяют определить структуру нормативной правовой базы в области социальной защиты (реабилитации) инвалидов.

Структурообразующими в данном случае следует признать положения, закрепляющие наличие законодательства субъектов Российской Федерации, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в части правотворческой инициативы в указанной области. Положения Конституции Российской Федерации устанавливают также вертикаль соответствующих нормативных правовых актов. К нормативной правовой базе в области социальной защиты (реабилитации) инвалидов следует отнести также и правовые акты органов местного самоуправления.

-------------------------------Часть 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466).

Примечание: Россия ратифицировала Хартию (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 15. Статья 1695)).

Статья 12, часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 4, части 1, 4 статьи 7, пункты 11, 12, 22 части 1 статьи 15, пункты 13, 14, 19, 20, 30 части статьи 16, глава 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822).

Частью предмета правового регулирования в сфере реабилитации инвалидов организационно-функционального механизма. Положения ст. 12 Федерального закона "О http://www.library.tver.ru/ социальной защите инвалидов" устанавливали основы правового статуса Государственной службы реабилитации инвалидов, которая представляла собой совокупность органов государственной власти независимо от ведомственной принадлежности, органов местного самоуправления, учреждений различного уровня, осуществляющих мероприятия по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации. Принимая во внимание положения ч. 1 ст. 9, ч. 2, 7 ст. 11 Федерального закона "О социальной защите инвалидов", вопросы организации деятельности в области реабилитации инвалидов следует рассматривать в ракурсе применения принципа системности, продуцируя тем самым функционирование государственной и муниципальной систем реабилитации инвалидов с соответствующими структурными элементами: органы государственной (муниципальной) власти и организационно-правовые формирования, осуществляющие мероприятия в части реализации индивидуальных программ реабилитации инвалидов.

-------------------------------Признана утратившей силу нормами пункта 11 статьи 63 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

В данной связи чрезвычайно важными представляются положения Конституции Российской Федерации, устанавливающие конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления, в частности: принцип разделения государственной власти; самостоятельность органов местного самоуправления; наличие двух подсистем (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) органов государственной власти; презумпцию; функционирование единой системы органов исполнительной власти по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; передача осуществления части полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяет констатировать, что к управленческому звену организационного механизма в области реабилитации инвалидов следует относить соответствующие органы исполнительной власти (на федеральном уровне - Правительство Российской Федерации (координационные и совещательные органы), а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти). Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом Российской Федерации.

Положениям Федерального закона "О социальной защите инвалидов", регламентирующим отношения в области создания и деятельности организационно-правовых формирований в сфере реабилитации инвалидов, корреспондируют положения Конституции Российской Федерации, закрепляющие единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности;

многообразие форм собственности; право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; запрет на экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; гарантии частной собственности;

гарантии свободы научного, технического и других видов творчества, защиты интеллектуальной собственности; соответствующее разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области http://www.library.tver.ru/ валютного, кредитного, таможенного регулирования, основ ценовой политики, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, правового регулирования интеллектуальной собственности, технического регулирования, статистики, административного и административно-процессуального законодательства, запрет на установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

http://www.library.tver.ru/