«Н. М. Добрынин ФЕДЕРАЛИЗМ ИСТОРИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Новосибирск Наука 2005 1 УДК 342.1/.3 ББК 67.400 Д57 Рецензенты доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С. А. ...»

Первым потрясением становится война между детьми Святослава, закончившаяся победой Владимира. Новый князь делает правильные выводы по поводу причин противостояния, видя за ними не случайные проявления несогласия братьев, а объективный процесс. Очевидно, чтобы предотвратить повторение подобных эксцессов, он проводит реСоловьев С. М. История России… С. 48–70; Ключевский В. О. Курс русской истории. С. 34–58; Данилевский И. Н. Административно-территориальное устройство...

С. 12–22.

Соловьев С. М. История России... С. 90–111; Ключевский В. О. Курс... С. 80–97; Данилевский И. Н. Административно-территориальное устройство... С. 12–22.

лигиозную реформу, целью которой являлось создание единой культовой базы на всем пространстве Киевской Руси. На первом этапе реформы Владимир просто систематизирует языческие культы, существовавшие на Руси, формируя единый пантеон местных божеств во главе с богом-покровителем князя и княжеской дружины — Перуном. Налицо попытка сакрализовать княжескую власть и преимущественное положение Киева в ряду других земель. Принципиально важно, что это сопровождается утверждением Киева в качестве культовой столицы Руси, места, куда свозились со всего государства все наиболее значимые местные идолы и где проводились главные культовые действа.

Организация такого рода духовной зависимости регионов от центра показывает, что именно князь Владимир считал главной угрозой для единства государства. Создание единства культа было направлено на преодоление культового разнообразия, а значит, и культурного различия входящих в Русь племенных земель. Отдельные племена должны были быть уничтожены в этом процессе, а на их место пришла бы усредненная общерусская культура. Выражаясь современным языком, эти действия могут быть обозначены как культурный геноцид и сравнены с насильственной христианизацией индейцев испанскими конкистадорами или с ассимиляцией северных народов России в советскую эпоху.

Владимир, по-видимому, считал, что столкновение Олега Древлянского и Ярополка Киевского — результат долго тлеющего конфликта между древлянами и центральной властью, впервые проявившегося еще во время убийства князя Игоря.

Надо сказать, что эта точка зрения имела свои основания, но, как показала практика, она не вполне объясняла суть проблемы. После того как Владимир осуществляет христианизацию Руси (в отношении основы общегосударственного единства христианство было более эффективно, чем систематизированное язычество), междоусобные конфликты не ослабевают, а лишь усиливаются. Мало того, с течением времени, когда духовная унификация Киевской Руси становится все более и более значительной, нарастает и феодальная раздробленность, достигающая своего апогея ко времени правления Андрея Боголюбского во Владимире, когда культурные различия славянских племен были уже незначительны9.

Вне всякого сомнения, этнорелигиозное разнообразие регионов — важнейший фактор проявления в них сепаратистских настроений, но в Киевской Руси феодальная раздробленность стала следствием не столько сепаратистских, сколько экспансионистских поползновений удельных князей в их стремлении овладеть киевским престолом. А отсюда следует, что главным фактором распада было отнюдь не культурное разноДанилевский И. Н. Административно-территориальное устройство... С. 12–22.

образие Руси, а, напротив, стремление княжеского рода преодолеть это разнообразие в системе единой власти. Несомненно, на первом этапе, во времена Ярополка и Владимира, культурная разобщенность регионов способствовала княжеской усобице, ибо каждый претендент находил в собственных землях удобную духовную базу для вооруженной борьбы с центром. Но в более поздние времена, когда культурные различия сгладились, княжеские усобицы происходили и без этого «благоприятствующего» фактора, а значит, его нельзя считать определяющим.

Желая не допустить полного сращивания интересов местного князя и местного населения, Владимир создает лествичную систему наследования, когда после смерти каждого из князей происходило перераспределение удельных владений10. Местный удельный князь в течение жизни мог перейти с одного стола на другой, дети же не наследовали, за редким исключением, столы своих родителей, а «перераспределялись» заново. Один из братьев побеждал в борьбе всех остальных после смерти своего отца, а затем делил земли уже между своими детьми.

Конфликт после смерти Владимира был еще более страшным и затяжным. Ярослав Мудрый продолжает попытки отца объединить государство. Для этого он вводит новую меру, пытается законодательно упорядочить отношения между своими детьми с целью не допустить их противостояния. Создание «Русской правды» — важнейший этап на этом пути, ибо именно с этого момента делается возможным общее собрание князей, в ходе которого они могли совместно обсудить проблемы и решить правоту или неправоту того или иного из них на основании общепринятого законодательства о «княжом праве».

Вместе с тем единая властная вертикаль только обострила конфликт за нахождение на ее вершине, а духовная унификация общества не обеспечила долгожданного политического единства. «В 1097 году в Любече состоялся княжеский съезд, на котором внуки Ярослава Святополк Изяславич, Владимир Всеволодович, Давыд Игоревич, Василько Ростиславич, а также Давыд и Олег Святославичи установили новый принцип взаимоотношений между правителями русских земель: “Кождо да держит отчину свою”. Другими словами, все русские земли были поделены между наследниками Ярослава и превращены в их наследственные владения»11.

С этого момента различные отпрыски рода Рюриковичей закрепляются в отдельных уделах, которые начинают переходить по наследству. Понятна причина, побудившая русских князей к принятию этой меры. Взаимное братоубийство, предшествовавшее единовластию Данилевский И. Н. Административно-территориальное устройство... С. 13.

Владимира и Ярослава, при их потомках приобрело совсем уже угрожающий характер — и за счет большого их числа, и за счет того, что среди них не было явного лидера, способного разбить остальных соперников.

Съезд 1097 г. знаменует собой завершение процесса распада Киевской Руси, ибо объединение этого государства с тех пор становится совершенно невозможным. В дальнейшем процесс мельчания наделов будет лишь продолжаться. И вместе с тем, зафиксировав и признав дезинтеграцию Киевской Руси, внуки Ярослава сделали большой шаг вперед в закреплении взаимоотношений между формальным центром и регионами. Возникла политическая система, сходная с конфедерацией, в которой центральная власть обладала лишь минимальным набором прерогатив, больше статусного, чем полномочного плана, в то время как отдельные регионы фактически становились суверенными государственными единицами.

В XII в. происходит закрепление отдельных феодальных владений за потомками Ярослава Мудрого, но процесс этот не затрагивает четыре крупных региона, выделившихся из единой Руси. Это Новгород и Псков, где князья выбирались городским вече, Переяславль, отошедший к потомкам Владимира Мономаха и постоянно переходивший из рода одного его сына в род другого, и Киев. Ситуация с Киевом объясняется тем, что в то время продолжала еще существовать практика посажения на престол великого князя самого старшего из Рюриковичей, которая, впрочем, никогда не соблюдалась строго. Особенно много проблем с ней возникло после 1097 г., когда смена великого князя стала обозначать смену доминирующего рода, а значит, и цепь военных переделов территорий в пользу вотчинных земель родни нового правителя. На определенном этапе дробление наделов фактически прекращается и в регионах Киевской Руси устанавливается нормальный порядок наследования (от отца к старшему сыну) и майоратное право12.

Исключительность же киевского престола, в отношении которого сохранялось прежнее право наследования, продолжала препятствовать объединению русских земель, которое неоднократно предпринимали различные русские князья. Сначала это делает Владимир Мономах, харизма которого заставила подчиненных ему формально родичей считаться с его волей и фактически. Закрепление киевского престола за его потомками могло бы в перспективе привести к воссозданию государственного единства, но сделать это на правовой основе не удалось, а потому после смерти Мстислава Владимировича, унаследовавшего отцовскую харизму и власть, киевский престол вновь стал предметом распри между князьями. Попытку восстановить единство предпринимает и Юрий Долгорукий, и снова неудачно, ибо его стремление Данилевский И. Н. Административно-территориальное устройство... С. 22–27.

учредить новый династический принцип наталкивается на традиции наследования, сложившиеся к тому времени в Киеве.

Только после перенесения Андреем Боголюбским столицы во Владимир, наследственную вотчину своей семьи, ему удается отсечь от права наследования прочие княжеские семьи и закрепить престол за своими потомками. Данное обстоятельство приводит к возрождению существовавшей до княжеского съезда 1097 г. традиции, когда трон переходил от отца к самому «сильному» из его сыновей, а затем закреплялся за потомками последнего, с отсечением от наследования отпрысков других братьев.

На Руси складываются три основных духовно-политических очага, конкурирующих между собой. Это Новгород с его вечевым управлением и сравнительно слабой властью князя, зависимого от выборных лиц;

Киев, где достаточно могущественный князь и сильное народное вече ограничивали притязания друг друга; Владимир, в котором в конце концов складываются основы абсолютистской монархии, не ограничиваемой никакими выборными институтами. По мнению ряда исследователей, эти конкурентные жизненные и политические уклады были одинаково жизнеспособны и вполне могли стать прообразом будущего устройства всего русского государства. «Дальнейшее развитие русских земель могло идти по любому из наметившихся путей, однако вторжение во второй трети XIII века монгольских войск существенно изменило политическую ситуацию в стране»13.

Видно, что автор этих строк находился под влиянием устойчивого политического мифа о том, что все беды российского государства связаны с последствиями татаро-монгольского нашествия, столкнувшего Русь с магистрального пути развития мировой цивилизации и обрекшего его на авторитаризм управления и тоталитаризм духовной жизни.

При всей простоте подобного объяснения все же нельзя не признать его устойчивым заблуждением: само по себе нашествие лишь яснее обозначило политические изменения, которые наметились гораздо раньше, еще во времена Андрея Боголюбского.

Тезис о том, что все три модели будущего государственного устройства России находились в равном положении, не выдерживает никакой исторической проверки. Перенос столицы государства из Киева во Владимир отнюдь не был простым волеизъявлением отдельного русского князя, за этим стояло реальное ослабление духовного и политического влияния Киева на всем пространстве русских земель. Акт переноса столицы, по сути, был предопределен двумя обстоятельствами.

Андрей Боголюбский, избранный великим князем киевским, отказывается переезжать в Киев, и все русское общество того времени воспринимает эту ситуацию нормально. У Киевского вече не хватает сил доДанилевский И. Н. Административно-территориальное устройство... С. 22.

биться признания своих прерогатив перед князем, и не находится в русской земле другого князя с территорией, тяготевшей к киевской модели управления, который был бы в состоянии оказать реальное сопротивление князю Андрею.

Русь оказывается разделенной на три государственных образования: новгородско-псковскую аристократическую республику, киевскую конфедерацию и унитарное владимирское государство,— политическое влияние которых ко времени нашествия серьезно различалось. Традиции новгородско-псковской вольницы были очень сильны, но за пределами своего государства ни Новгород, ни Псков большого влияния не имели. Киевские владения занимали самую большую территорию, но были ареной непрекращающихся войн, и, начиная со времен Юрия Долгорукого, этим землям приходилось вести постоянную борьбу за свою самостоятельность против Владимиро-Суздальского княжества.

Владимирцам удалось взять верх уже при Юрии; Андрей закрепил это преимущество, еще усилившееся при Всеволоде Большое Гнездо.

И только гражданская война между наследниками Всеволода, ослабившая на время Владимиро-Суздальское княжество, замедлила этот процесс накануне нашествия, что, однако, не отменяет главной тенденции.

Процесс объединения русских земель начался, но зашел еще недостаточно далеко, и завершением этого процесса стало бы объединение именно вокруг Владимира и перенесение существовавшей там модели управления на все русские земли. К тому времени лишь три поколения владимирских князей занимались собиранием русских земель (Юрий, Андрей и Всеволод); им удалось фактически утвердить на своих землях европейскую схему майоратного наследования, создать новую традицию, которая неизбежно закрепилась бы со временем, если бы не татаро-монгольское нашествие14.

Татарские ханы, начиная с Батыя, прекрасно видели, какую угрозу для них представляет возможное объединение русских земель, и всячески тормозили этот процесс. Наделение князей ярлыками на княжение должно было уравновесить силы различных родов, чтобы не позволить одному из них подмять под себя другие. Завоеватели, включившие Русь в состав Золотой Орды, столкнулись с той же самой проблемой, что и первые русские князья: с необходимостью обеспечить единство этнически и культурно разнородной территории. И татаромонголы справились с этой проблемой в отношении Руси куда лучше, чем Святослав и Владимир. Местные управители назначались не из числа татарских принцев, а из местной знати, что разделяло центральную и местную власть. Князья получили широкий набор прерогатив, их вхождение в состав Орды фактически выражалось лишь в выплате даДанилевский И. Н. Административно-территориальное устройство... С. 22–27.

ни, унизительном прошении должности и некотором участии в завоевательных походах хана15.

Если рассматривать «федерализм» Золотой Орды, то можно оценить его как гораздо более прогрессивный по отношению к тому, который в тот момент сложился на Руси. Киевская модель взаимоотношений центра и регионов приводила к анархии и распаду государства, владимирская — лишала регионы всех возможных прерогатив. Если вспомнить, что федерализм можно рассматривать как некое промежуточное состояние между конфедерализмом (чреватым распадом) и унитаризмом (выражающимся в авторитаризме центра по отношению к регионам) как гармоничное сочетание центральной и региональной власти, основанное на жестком разделении полномочий и прерогатив, то можно считать всю историю Киевской Руси перерастанием федерализма в конфедерализм с элементами распада государства, а Владимирское княжество расценить как унитаристскую альтернативу этой анархии.

Золотая Орда проводила по отношению к русским землям ту же политику, которая была характерна для русских князей до Святослава, т. е. на Руси происходил возврат к более демократичным отношениям между центром и регионами.

Все это делало пирамиду власти Золотой Орды над Русью очень устойчивой, благодаря чему она и продержалась так долго без серьезных собственных усилий. Эту власть обеспечивали местные князья, удачно интегрированные в единую систему власти в роли почти полных суверенов своих княжеств. Татарский хан выступал политическим гарантом внутригосударственного права, насильственно сгоняемые со своих столов правители могли обратиться к нему за защитой, и часто получали ее. Межкняжеские ссоры решались по воле властителя Орды, и Русь, истерзанная гражданскими усобицами, смогла отдохнуть от амбиций и притязаний своих правителей.

На протяжении практически всего периода татаро-монгольского ига продолжалось соперничество моделей государственного устройства, только теперь новгородская модель была окончательно оттеснена на обочину исторического развития, северные земли лишь номинально вошли в Орду, сохраняя значительную дистанцию от общерусских проблем и поисков их решения. С течением времени происходит и дальнейшее падение влияния Киева, который становится вотчиной Великого Княжества Литовского, а затем и Речи Посполитой. Ослабление столицы городов русских не было случайным явлением или результатом наиболее сильного воздействия татаро-монгольского нашествия на юг Руси. Упадок Киева стал следствием политического и духовного проваТам же.

ла модели управления Киевской Руси, созданной Святославом, Владимиром и Ярославом16.

Дальнейшее противостояние шло между Владимиро-Суздальским княжеством и Золотой Ордой, и, хотя прогрессивнее были золотоордынские порядки управления регионами, эта модель не могла стать популярной на Руси. Во-первых, она была связана с порабощением народа иноземцами, которые к тому же исповедовали другую религию. Вовторых, Русь к тому времени была уже монокультурной, имеющей длительную историю государственной единицей, чьи граждане вполне осознавали свое государственное и религиозное единство, в то время как в Золотой Орде такого единства еще не было, а культурная традиция была слишком молода. В-третьих, монгольская центральная администрация быстро развратилась традиционными для Руси подарками и взятками, которые стали важнейшим фактором выбора кандидатов на княжение, а богатые владимирские князья могли в этом отношении всегда перекупить приближенных хана. В-четвертых, на территории самой Орды татары возродили конфедеративные отношения, сажали младших сыновей на уделы, передавая их по наследству, а потому за пределами русских земель власть хана оказалась гораздо более слабой, чем на покоренной Руси.

Процесс дезинтеграции Орды происходит одновременно со сплочением и объединением русского государства, и в этом отношении перенос столицы из Владимира в Москву — знаковое политическое явление. Даниил Александрович повторяет маневр Андрея Боголюбского:

занимает трон великого князя Владимирского, а сам правит в Москве.

Это было обусловлено тем, что ханская власть восстановила старую систему наследования великокняжеского титула, утвердив его ханским ярлыком. Таким образом, была нарушена непрерывность правления, что не позволяло последовательно накапливать силы в интересах одного правящего рода. Каждый следующий великий князь, как это было и в Киевской Руси, первым делом перераспределял земли в пользу своих родичей, что отнюдь не способствовало поддержанию государственного единства17.

Московские князья создают собственную политическую базу под объединение Руси, и этой базой выступает само Московское княжество.

Периодически московские князья утрачивают права на великокняжеский титул, но это не мешает им продолжать свои объединительные усилия, так как их казна и войско находятся в Москве, а великокняжеский титул становится лишь одним из побочных, но вовсе не основным фактором успеха. Историческая миссия Москвы подчеркивается переДанилевский И. Н. Административно-территориальное устройство... С. 22–27.

Данилевский И. Н. Административно-территориальное устройство... С. 22–27.

ездом туда митрополита, что лишает окончательно и Владимир, и Киев, и Новгород роли сакральной столицы государства.

Возможно, если бы татарские ханы вычеркнули московских князей из списков претендентов на великокняжеский титул и противопоставили им враждебного номинального правителя Руси, как это однажды и случилось, когда великим стал тверской князь, то потомкам Александра Невского и Даниила Александровича и не удалось бы сыграть роль объединителей русских земель, но, как уже отмечалось, в то время ханское окружение погрязло в коррупции, было поглощено собственными политическими дрязгами и войнами и всерьез не вникало в подспудно происходящие на спокойной и лояльной Руси процессы. Московские князья смогли со временем установить хорошие отношения с ханской ставкой, что позволило им фактически прибрать к рукам великокняжеский титул, который стал рассматриваться как принадлежащий им по историческому праву. Неудивительно, что, когда Михаилу Тверскому удалось отнять великокняжеский титул у московских князей, он столкнулся с жесткой обструкцией со стороны русского общества и православной церкви в лице ее митрополита18.

Подобное объединение государства наглядно демонстрирует, что явилось основной причиной феодальной раздробленности на Руси и так сильно усугубило традиционные для средневекового общества проблемы государственного единства, что это привело к потере Русью политической независимости. Это было уже упоминавшееся смешение функций региональной и центральной власти, когда великий князь сажал представителя своей великокняжеской семьи на удельный стол для того, чтобы обеспечить лояльность по отношению к себе своих региональных владений. Но так как этот удельный правитель сохранял права и на стол великокняжеский, то в перспективе он становился источником государственной нестабильности, претендуя на овладение центральной властью. Стремление к чрезмерной централизации породило большую анархию.

Именно московским князьям удалось успешно продолжить дело Юрия Долгорукого и Андрея Боголюбского, которые стремились уничтожить один из этих двух кризисообразующих факторов. Собственно говоря, путь преодоления сложившейся здесь ситуации и определял будущее Российского государства. Можно было отменить практику назначения местных удельных правителей из центра, но в тех условиях, когда прежние славянские племена уже слились в единый русский народ, а местные династии были уничтожены, социальной базы для создания реального регионального самоуправления уже не было, а потому оставалась осуществимой только вторая возможность — ликвидация права регионального правителя на великокняжеский титул, что и попытались сделать объединители Руси19.

Именно окончательное упразднение этого права и подводит итог удельному периоду развития Руси, с этого момента можно начинать говорить о возникновении централизованного московского государства.

Это происходит в тот момент, когда великий князь Московский Василий I решается, нарушив традиционное правило наследования, передать трон старшему сыну Василию в обход своего младшего брата. Надо отметить, что ничего особенного и неприемлемого по тем временам князь Василий не совершал. Практика передачи трона старшему среди Рюриковичей отмерла еще в 1097 г., после княжеского съезда, когда были закреплены наследственные уделы. С этих пор фактически пост великого князя стали занимать поочередно, по старшинству, представители сильнейшей из ветвей Рюриковичей. Сперва это были Мономашичи, потом среди них выделились потомки Всеволода Большое Гнездо, затем — потомки Александра Невского. Но внутри самой великокняжеской семьи принцип майората не был еще доведен до своего логического завершения, родные братья по-прежнему должны были наследовать трон друг за другом в обход сыновей. Московским князьям повезло, детей у них в роду было немного, и младшие братья либо не обладали харизмой, либо же спокойно наследовали власть ввиду отсутствия у старшего сына наследников.

После смерти Ивана I Калиты трон последовательно занимают его сыновья: бездетный Семион Гордый и безвольный Иван II Красный.

Дмитрий Донской был единственным сыном Ивана II, а вот у самого Донского было много сыновей, и потому после кончины его первенца и возникла ситуация, когда уже отмершая было традиция престолонаследия была вызвана к жизни благодаря харизматичности натур и политическому весу противников нового великого князя, что и привело к последнему спазму удельных отношений — гражданской войне, закончившейся ослеплением великого князя Василия II (1425–1462) и его ближайшего соперника в борьбе за власть Василия Косого, сына Юрия Дмитриевича.

Эта война началась из-за того, что сам Дмитрий Донской все так же передал удельные владения своим сыновьям, что было совершено впервые после долгого времени затишья. Предшествующим примером было такое же разделение при Всеволоде Большое Гнездо, и оба этих раздела привели к гражданской войне между братьями, к повторению удельных беспорядков и борьбы за престол. Вместе с тем со времен Всеволода централизация на Руси зашла уже достаточно далеко, а потому усобица началась не после смерти самого Дмитрия, а после смерти его сына в условиях, когда русское общество привыкло к новой сиДанилевский И. Н. Административно-территориальное устройство... С. 22–27..

туации. Череда предательств и переворотов завершилась победой Василия Темного, и этим закончился удельный период русской истории20.

Сам Василий Темный, сделав выводы из уроков истории, прервал неудачную традицию наследования престола на Руси. Конечно, и при нем, и при его ближайших наследниках продолжалось распределение уделов между сыновьями великого князя, но владение их этими уделами было условным, а сами уделы не представляли значительной политической базы в борьбе за трон. И тем не менее даже это в течение длительного времени не позволяло новым великим князьям спокойно сосуществовать рядом с близкими родственниками, которые на основании старых правил наследования могли бы претендовать на власть.

Все последние Рюриковичи на протяжении всего последующего периода своего правления вынуждены были постоянно устранять родственников, только теперь эти родственники, уже не представлявшие реального политического веса, не могли ответить на это одностороннее истребление21.

Итогом многолетнего развития Киевской, Владимирской и Московской Руси ко времени завершения удельного периода стало возникновение сильного унитарного и централизованного государства. Центральная власть путем многочисленных отступлений, проб и ошибок выработала, наконец, действенную модель подавления регионов и подчинения их своей воле.

Надо сказать, что такой авторитаризм центра отнюдь не был необходимой формой, свойственной монархическим государствам. В Западной Европе сложилась иная модель взаимоотношений: после завершения феодальной раздробленности во Франции, Англии, Испании и ряде других стран многие территории внутри этих государств сохранили некоторые вольности и суверенные права, которые были признаны центральной властью. Для контроля за осуществлением этих вольностей имелись выборные органы власти, которые в союзе с королевской властью ограничивали феодальных сеньоров в их сепаратистских устремлениях. Передача части властных функций на места в монархических державах Западной Европы привела не к ослаблению централизации власти, а лишь к ее ограничению, ибо именно из этих органов представительной демократии на местах органически выросли не только органы современного местного самоуправления, но и парламенты в самом центре. Демократия, допущенная в регионах, со временем распространилась на все государство. Устойчивость современного западно-европейского народовластия, таким образом, укоренена была в традициях сложившегося после завершения феодальной раздробДанилевский И. Н. Административно-территориальное устройство... С. 22–27.

ленности демократизма в отношениях центра и регионов, прерывавшегося только на время абсолютизма.

Ранняя же история развития российского государства обошла эту вероятную перспективу. Результатом явилось становление крайне авторитарного, унитаристского типа управления регионами, сосредоточение всей реальной власти в Москве и, как следствие, полная политическая зависимость регионов от центра. В этой ситуации всякая демократизация общественной жизни в стране на много веков вперед лишилась политико-социальной базы. Были заложены основы административнокомандной системы управления государством при помощи бюрократического аппарата и грубого властного насилия.

2.2. Становление и эволюция губернской системы в Российской империи 2.2.1. Возникновение губернской системы к правлению Петра I История российского федерализма — это история долгого и трудного становления системы государственной власти. Ни одна другая юридическая проблема не имела такого политического резонанса и не оказывала столь мощного воздействия на возможность эффективного проведения государственной политики вообще22. Какие бы великие реформаторы ни посягали на переустройство общественной жизни нашего отечества, всем им приходилось проходить тернистой дорогой осмысления и решения этой воистину ключевой проблемы, от продуктивного преодоления которой зачастую зависела вся судьба их реформ.

Российскому государству начиная со времен Ивана IV Грозного (1533–1584) была присуща чрезвычайная территориальная и демографическая масштабность. При всех видимых достоинствах такое положение дел имело и очевидный недостаток: управление масштабными системами всегда требует повышенных затрат на поддержание целостности подобного рода образований. При этом большое количество ресурсов управления тратится на поддержание самой системы управления, способной обеспечить эффективное функционирование целостности и не допустить ее скатывания к патологическим формам.

Для российского государства это означало и означает, что эффективное внутреннее структурирование общества в политической сфере жизнедеятельности не просто желательно, но и жизненно необходимо для сохранения целостности России.

Российская империя возникает практически одновременно с введением на ее территории губернской системы административноАндреев И. Л. Этапы и тенденции формирования системы управления централизованного государства в XV–XVII веках // Административно-территориальное устройство России: История и современность. М., 2003. С. 27–30.

террито-риального устройства. Вместе с исчезновением империи исчезает и губернское деление. И это не случайное совпадение. Развитие Российской империи и ее очевидные успехи во внешней и внутренней политике были, несомненно, обусловлены развитием губернской системы управления, обеспечивавшей эффективное внутреннее устройство структур власти и их согласованное взаимодействие. Губернская система возникает как альтернатива системе кормления23 (или, как ее еще называют, воеводской системе)24, сложившейся в Московской Руси. Система «кормления» сложилась на излете удельного периода в развитии российского феодализма, унаследовав все наиболее серьезные недостатки отношений предшествующего этапа, бывших управленческим базисом раздробленности Руси. Преодолев в правление Василия II Темного последний всплеск сепаратистских настроений и установив при Иване III (1462–1505) и Василии III (1505–1533) единую власть на всей территории русских земель (этот процесс завершается присоединением Новгорода и Пскова, традиционно дистанцировавшихся от центральной власти), отечественная монархия так и не смогла решить проблему построения централизованной властной вертикали. Раздробленность внешняя превратилась в раздробленность внутреннюю.

Интеграция русских земель могла идти двумя путями. На одном из них, как это произошло с северными республиками, старая система управления полностью разрушалась и на ее месте строились общегосударственные институты управления. Но, как правило, более распространен был второй путь, когда старые местнические органы власти сращивались с общегосударственными. В итоге государственная система Московского княжества приобретала исключительно сложную форму.

Конечно, нельзя говорить о федерализме применительно к монархическому периоду развития отечественного государства, но зачатки федерализма уже складываются к периоду правления Ивана IV25. В Лишь весьма и весьма приблизительно можно говорить о существовании федеративных отношений на Руси до реформ Грозного, хотя зачатки федерализма существовали и на Руси удельного периода (см.: Ильин И. Искусство строить федерацию // Родина.

1990. № 7).

Вообще-то воеводская система и система «кормления» традиционно различаются в отечественной историографии, но рассматриваемые здесь негативные черты роднили их, а потому различение этих моделей в рамках данного исследования нецелесообразно.

Воеводская система вводится впервые при Иване IV, а при Михаиле Федоровиче получает повсеместное распространение. В целом она может быть рассмотрена как разновидность системы «кормления» по характеру финансовых отношений в триаде «царь — местный начальник — местное население».

Зачатки федерализма В. О. Ключевский обнаруживал в Киевской Руси, а И. Ильин писал о том, что история давала России шанс стать федерацией четыре раза (см.: Ильин И. Искусство...). Не соглашаясь с подобной оценкой региональных отношений удельного периода, автор все же не может не отметить и это мнение об истории русского федерализма.

официальном титуле русского государя перечисляются все наименования, которые входят в состав этого «сложноустроенного» титула правителя Руси: «Великий князь владимирский и московский и новгородский и псковский и тверской и угорский и вятский и пермский и болгарский».

По мере присоединения к Московскому княжеству других русских земель титул князя этих земель включается в общий титул. Когда московский князь получает владимирский «стол», он становится великим владимирским князем, но при этом остается и князем московским. Один титул не включает в себя другой.

Складывается парадоксальная ситуация: по существу, сохраняются все существовавшие в раздробленной Руси титулы, просто все независимые княжеские «столы» приобретаются московским государем.

Российская государственность произрастает из стихийного «федерализма» удельного периода. Даже возведение Ивана IV в царское достоинство не приводит к упразднению титулов удельных. «Царь всея Руси», хотя и более значим, все равно рядоположен «князю московскому»

и «князю новгородскому»26.

Таким образом, государь выступает одновременно в роли ряда удельных властителей, но каждый из этих титулов подразумевал определенный круг обязанностей, выполнять всю совокупность которых один человек был просто не в состоянии. Возникает необходимость передачи ответственности и полномочий другим лицам, но так как каждый удельный титул московского правителя мыслился независимым от всех остальных, то и управленческая политика в каждом из его владений строилась независимо от политики в других владениях. Московская Русь состояла из ряда фактически независимых государств, объединенных только персоной их руководителя. Отсутствие системности и более или менее четкой внутренней структуры власти оказывало дестабилизирующее влияние на положение дел в стране.

Ситуация осложняется присоединением к Московской Руси Казанского, Астраханского и Сибирского царств (соответствующие титулы по уже устоявшейся схеме переходят к Ивану IV). Параллельно княжествам в состав Московского государства входят и три царства. Статус этих новых образований рассматривается как равный по отношению к княжествам. Вместе с тем это явные национально-территориальные образования. Наблюдается хорошо знакомая нам схема устроения России из двух видов административно-территориальных образований — русских (княжеств) и нерусских (царств). Организационная встроенность последних в единую систему власти Московской Руси оставляет желать лучшего.

В правление Алексея Михайловича (1645–1676) присоединение украинских земель создает проблему вольного казачества и Запорожской Андреев И. Л. Этапы... С. 27–30.

Сечи как еще одного территориального образования с весьма расплывчатым и специфическим статусом.

С нашей точки зрения, подобная статусная разница самым негативным образом воздействовала на экономическую, политическую и военную ситуацию в государстве. Для упорядочения экономической жизни необходима единая система взимания налога, правил торговли, единая судебная система; все это было невозможно осуществить в случае, когда государство состояло из разностатусных образований.

Московские князья назначают на отдельные подчиненные им территории воевод. Эта система управления стала называться системой «кормления», поскольку региональные властители собирали налоги в свой карман, кормились за счет вверенных их управлению земель27. Не имея независимости политической, они имели независимость финансовую. Конечно, земли отдавались не безвозмездно. Система кормления была формой оплаты государем боярской службы. Государственный деятель отправлялся на год или два в наместники или волостели для пополнения своих доходов. Главной целью «кормленца» было не несение государевой службы, а получение дохода; само же обеспечение отправления государственных функций выступало как деятельность побочная, подчиненная интересам максимальной наживы28. А так как все управляющие функции были переданы наместникам и волостелям, то при сохранении над ними опекающей руки великого князя они становились полновластными хозяевами вверенных им территорий.

Система «кормления» дополнялась местническими порядками, в соответствии с которыми назначение на руководящие должности определялось знатностью и положением родни, а вовсе не личными достоинствами или пригодностью для данной работы. Местническая схема была предельно проста: «...1) потомок великих князей становился выше потомка удельных, 2) владетельный потомок удельного князя — выше простого боярина, 3) московский великокняжеский боярин — выше служилого князя и боярина удельного»29. Распространив эти порядки на процедуру замещения должностей наместников и волостелей, получим систему, в которой все удельные земли окажутся в руках небольшого круга семей — своеобразной боярской олигархии, представлявшей собой немалую силу, способную влиять даже на действия государя, значительно ограничивая его властные возможности. Если учесть, что зачастую на владения назначался потомок бывших удельных правителей этой территории, то мы увидим замаскированную форму все тех же удельных отношений.

Скрынников Г. Г. Иван Грозный. М., 1983. С. 30.

Ключевский В. О. Русская история. М., 1997. Кн. 2. С. 77.

Ключевский В. О. Русская история. М., 1997. Кн. 1. С. 455.

На определенном этапе развития это было необходимо: чтобы более или менее мирно перейти от раздробленности к государственному единству, нужно было смягчить форму этого перехода, дабы лишенные власти бывшие правители аннексируемых регионов не организовали оппозицию правящей верхушке вновь образуемого государства,— но дальнейшее развитие Руси было невозможно без плавного устранения удельных отношений и постепенного установления единой властной вертикали управления, эффективной в динамичных условиях развития30.

Потомки удельных князей и прежних великих князей составляли, таким образом, мощную «лоббистскую» группу, действовавшую в своих интересах. А так как эти интересы были преимущественно корыстными, то боярская верхушка препятствовала любым мерам по созданию эффективной системы централизованной власти, в рамках которой получили бы финансовую поддержку перспективные проекты развития государства. Окружение великого князя, а потом и царя, было заинтересовано в сохранении бессистемности. Сохранилось еще и вотчинное землевладение (вотчина — земельное владение, передаваемое по наследству без необходимости «отработки» в пользу великого князя; этим она отличалась от поместья, которое давалось в награду за службу).

Все это в целом обеспечивало заинтересованный в разрухе боярский аппарат независимой финансовой опорой. В итоге в государстве образуется мощная консервативная традиция, во многом и определившая к началу петровских реформ фатальную отсталость России от ведущих стран Европы.

Реформы Ивана IV были нацелены на усиление властной вертикали, создание сильной центральной власти, способной полностью контролировать положение дел в стране. (В отечественной историографии подобное состояние государственного управления принято называть самодержавием.) Понятно, что для достижения этой цели царю требовалось разрушить главные опоры боярского всевластия. Именно для этого и создается новый Судебник, в рамках которого вводятся ограничения полномочий наместников в отправлении правосудия и законодательные ограничения местничества, делается попытка заменить доходы от «кормления» раздачей земельных угодий, узаконивается стрелецкое войско, осуществляется перераспределение земель в пользу мелкого дворянства (главного союзника царя в борьбе с высшим боярством)31. Царь частично систематизирует функции центральной власти, создавая систему приказов.

Вскоре становится очевидным, что на пути реформ стоит устаревшая система регионального управления. Ее не удается изменить, а потому «глохнут» и все остальные царские преобразования. Чтобы замеАндреев И. Л. Этапы... С. 27–30.

Андреев И. Л. Этапы... С. 27–30.

нить «кормления» доходом от земель, нужно не только дать эти земли бывшим «кормленцам», но и предложить какую-то другую систему регионального управления. Частные ограничения в сфере судопроизводства проблемы здесь не решали.

Иван IV проводит гигантский эксперимент по опробованию новой системы управления в рамках опричнины. Деньги с мест изымаются в опричную казну и уже оттуда перераспределяются в пользу воевод. Так как главой опричнины был сам Иван IV, то казна опричнины была альтернативной государевой казной. Воевода собирал подати в пользу царя и получал от последнего деньги за работу. По сути дела, мы видим здесь именно такую форму, правда, в замаскированном виде.

Одновременно с введением опричнины Иван IV наносит роковой удар наследственной знати. Разоблачая предполагаемые крупные заговоры, царь овладевает всеми наследственными землями, дав князьям взамен далекие от центра земли и прерывая тем самым их традиционную связь с родовыми владениями32. Упразднив опричнину, Грозный частично распространяет ее порядки на территории Руси. В 1575 г.

он возводит на русский престол татарского хана Симеона, а тот передает в удел князю Иванцу Московскому (как называл себя сам Грозный) почти всю территорию Руси. В качестве удельного князя он уже не должен был согласовывать свои действия с Боярской думой, используя прерогативы местных руководителей против них же самих.

В целом, тем не менее, управленческие реформы Ивана IV потерпели крах. Монарху не удалось сокрушить старую систему регионального управления; построенные по приказной модели опричные отношения были отменены. «Кормленцы» ограничивались системой «двоесудия» (судопроизводство по дворянству велось двумя параллельными судебными органами: наряду со старым дворянским вводилось земское) и радикальными мероприятиями репрессивного толка, проводимыми Иваном IV33. Новый порядок, как показала история, зиждился на личных качествах царя и перестал работать уже при его преемниках.

Подорвав устои княжеского родового землевладения, монарх сохранил прежнюю систему «кормления» и местничества, которая без экономической независимости знати, по мнению царя, была ему не опасна.

Царь не учитывал, что «кормление» само по себе могло быть достаточной экономической опорой и альтернативы ему не было. Опричные отношения не представляли собой систему, а потому могли быть сохранены только ценой неимоверных силовых мероприятий; распространение же их на все пространство внезапно выросшей России было просто невозможно. Через опричнину царь непосредственно вмешивался во все дела подвластных земель и контролировал все возможСкрынников Г. Г. Иван Грозный. С. 110.

Андреев И. Л. Этапы... С. 27–30.

ные решения. Даже для энергичного Ивана IV подобный ритм работы был утомителен. Вернулись к «кормлению».

После краткого правления двух преемников реформатора — Федора Ивановича (1584–1598) и Бориса Годунова (1598–1605) — страна скатывается к смуте. Немаловажно подчеркнуть роль воеводства в стремительно распространившейся по Московской Руси нестабильности. Войска Лжедмитрия вступают на русские земли, переходя из Польши. Эти войска не могли представлять сколько-нибудь значительной угрозы для действующей русской армии, спешно собранной и с воеводами отправленной навстречу интервентам. Но, к несчастью для новой династии, неблагоприятные погодные условия последних лет привели к голоду, а «кормленцы», пользуясь попустительством правителей, нещадно эксплуатировали население. Результатом стало озлобление низов русского общества по отношению к местным властям.

В итоге по мере приближения войск Лжедмитрия городское население переходило на его сторону и выдавало ему воевод. На сторону самозванца становится и казачья вольница, имеющая собственную волю именно из-за неустроенности власти на тех землях и неподконтрольности царю казаков34.

После смерти Бориса трон наследует его сын Федор (1605, май — июнь). К этому моменту армия самозванца, поддержанная народом, уже стремительно катится к Москве. Высшее боярство переходит на сторону польского ставленника. Но короткое правление Лжедмитрия I (1605–1606) завершается боярским переворотом. При Василии Шуйском (1606–1610) и в период полного безначалия, когда на троне формально сидел польский принц Владислав (1610–1613), а фактически дела вершила Семибоярщина, страну раздирает анархия. Казаки, преследующие собственные цели, боярские дружины, иностранные интервенты — все эти силы противостоят любым попыткам создать устойчивую систему централизованной власти. Стрелецкие полки были не в состоянии оказать внушительную поддержку царю в отсутствие у него опоры в регионах.

Восстановление государственного единства осуществляется в результате формирования местного ополчения в одном из малозначительных регионов Московского государства. То, что это произошло лишь на третьем году после свержения последнего легитимного русского царя, Василия IV, говорит о том, что ни один из царских воевод, призванных заменять монаршую власть на местах, был не в состоянии создать местные воинские подразделения. В регионах отсутствовали реальные властные механизмы, которые способны были действовать на благо государства в условиях паралича центральной власти35. А Андреев И. Л. Этапы... С. 30–56.

значит, не существовало и системности в управлении; оно сводилось к разовым решениям монарха и нуждалось в постоянном приложении властной воли столицы.

Опыт смуты показал: Русь нуждается в новой модели регионального управления, которая отвечала бы ряду важных условий. Во-первых, она должна быть подразделена на несколько уровней, каждый из которых имеет четко закрепленные за ним полномочия, чтобы действия царских наместников в условиях руководящей воли из центра могли быть осуществлены, были согласованы и служили заранее понятной государственной цели. Во-вторых, вся территория государства должна быть поделена между региональными управителями так, чтобы в любой местности находились достаточные ресурсы для проведения воли центральной власти в противовес всем желающим противопоставить себя ей. В-третьих, необходима была эффективная система контроля, способная заставить местных правителей выполнять свои функции, исходя из монарших интересов, а не своих собственных36. Но ни Михаил Федорович (1613–1645), ни Алексей Михайлович, ни Федор Алексеевич (1676– 1682) не предпринимают решительных мер в этом направлении.

Старая система регионального управления, неэффективная в рамках масштабного государства, уже показала один раз свою несостоятельность, дестабилизировав государственное управление при первой же серьезной угрозе.

К началу XVIII в. после длительного периода благоприятного развития в российском государстве назревает новый кризис, осложнившиеся внешнеполитические условия и династические неурядицы провоцируют проблему, лишь слегка скорректированная система управления на местах в отсутствие сильной центральной власти вызывает анархию.

Правление Петра I Великого (1682–1725) начиналось разгулом управленческого беспорядка, который чуть не вверг Русь в новую смуту.

Только опытность ближайшего окружения — Нарышкиных — и титаническая энергия молодого царя смогли переломить ситуацию.

Ознакомившись с зарубежным опытом, уже 30 января 1699 г. Петр I начинает реформу регионального управления. Указами монарха торгово-промышленным людям было предоставлено право выбирать из своей среды погодно бурмистров, которые ведали бы казенными сборами, а также уголовным и гражданским судопроизводством37. Воеводы утрачивают административную и судебную власть над городским и свободным сельским населением.

Первоначально Петр предполагал компенсировать воеводские «потери» двойным окладом, выплачиваемым городским общинам, добровольно согласившимся на такую замену: власть на деньги. Из 70 гоТам же.

Ключевский В. О. Русская история. М., 1997. Кн. 3. С. 6.

родов условия приняли 11, царь отменяет двойной оклад и делает реформу обязательной. Показательный факт: правительству более важно ограничить региональных владык, чем их подданным.

В ведении воевод остаются только служилые государевы люди. В 1702 г. Петр вводит институт воеводских товарищей — выборных представителей служилого люда, которые вместе с воеводами должны были отправлять правосудие и выполнять административные функции38.

Но вся активная «часть» дворянства к тому времени уже была аккумулирована в регулярную армию, среди негодных к воинской службе оказалось невозможно набрать достаточное количество лиц для выполнения этих функций. Кроме того, механическое соединение выборных и назначаемых должностей в рамках одного органа изначально было бесперспективным, особенно в условиях, когда не существовало разграничения полномочий между воеводой и товарищами. Спустя 8–9 лет этот опыт прекратил свое существование ввиду полной бесполезности.

Поиски тем временем продолжались. Еще 30 января 1699 г. монарх создает ратушу (Бурмистерскую палату), которой были подчинены «земские» бурмистры, через нее государевы сборы поступали в казну.

Но и эта реформа не принесла видимого результата; ратуша с трудом оплачивала военные расходы39. И вот в 1708 г., после многих неудачных попыток великого царя упорядочить региональное управление, проводится губернская реформа. Предельная централизация Московской Руси, не оставлявшая возможности для создания на местах сильных органов власти, мешала Петру в его деятельности.

После первого азовского похода он вынужден был учредить в Воронеже первый региональный орган власти нового типа (Приказ адмиралтейских дел), который ведал всем управлением отведенной ему территории с целью строительства флота. Новый приказ, таким образом, совмещал в себе функции, которые раньше делились между центральными и местными органами. Часть центральных функций (создание флота) выполнялась в рамках этого органа за счет организации местных ресурсов. После завоевания Азова создается еще один приказ, к которому было приписано несколько городов с налогами и рабочей силой. Потом в Итирии возникает еще один такой приказ, целью которого являлось строительство Санкт-Петербурга. Региональные властные центры в ущерб столичному возникают в Астрахани (1705), Смоленске (1706), Киеве (1706), руководители этих структур уже носят название губернатор, а в Москве возникает целый ряд областных приказов, которые ведали финансовыми и, частично, военными делами Андреев И. Л. Этапы... С. 30–56.

обширных округов: Казанский, Сибирский, Смоленский, Малороссийский40.

Главной целью губернской реформы 1708 г. было перераспределение военных расходов таким образом, чтобы каждая статья расхода была приурочена к собственному источнику дохода. Все расходные части государева бюджета были разделены между отдельными территориями, обязанными выполнять возложенные на них функции своими усилиями. Петр распределяет тяготы, распределяя вместе с тем и полномочия по их выполнению. Понимая недостатки предельной централизации, великий реформатор видит, что только перераспределение властных полномочий способно создать препятствия на пути анархии в государственных делах. Энергии царя явно не хватало на все; чтобы обеспечить себе возможность сосредоточиться на неотложных делах, Петр перекладывает на других заботу о достаточности финансовых средств.

Указом 18 декабря 1707 г., фактически реализованным уже в 1708 г., 341 город России распределяется между восемью новыми административными округами (губерниями): Московской, Ингермландской (позднее переименованной в Санкт-Петербургскую), Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской41. Дальше губернский состав меняется на всем протяжении правления царяреформатора. В 1711 г. из Азовской губернии выделяется Воронежская, в 1714 г. из Казанской — Нижегородская. В 1717 г. Нижегородская губерния упраздняется, а часть городов Казанской отходит к вновь образованной Астраханской. В 1719 г. из Санкт-Петербургской губернии выделяется Ревельская. В разгар правления Петра I Российская империя состояла из 11 губерний. Распланировав новые административные единицы на основании удаленности городов от губернского центра, между губерниями распределяли затраты на содержание военных сил (окончательно этот процесс был завершен в 1712 г.).

Штатами 1715 г. подразумевался такой состав губернского руководства: губернатор, вице-губернатор (помощник и управитель части губернии), ландрихтер (судья), провиантмейстеры (для сбора доходов) и комиссары. С 1713 г. власть губернатора ограничивалась ландраторами, кои составляли при губернаторе консилиумы, в которых последний выступал в роли председателя с двумя голосами. Губернии первоначально делились на уезды, сохранившиеся еще от Московской Руси, Каменский А. Б. Центральное и местное управление и территориальное устройство в контексте реформ XVIII века // Административно-территориальное устройство...

С. 58–99; Указ об учреждении губерний и о расписании по ним городов 18 декабря года // Российское законодательство X–XX веков: В 9 т. М., 1986. Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма. С. 166–170.

Две из губерний (Ингермландская и Азовская) руководились генералгубернаторами, но реального отличия в статусе от других регионов они практически не имели.

однако несоразмерность двух этих структурных единиц обусловила введение провинции как промежуточного звена42. Но уже в 1715 г. Петр упраздняет уезды и провинции, вводя вместо них ландратские доли, каждая из которых управлялась одним из губернских ландратов. Основной мотив Петра при этой реорганизации — экономическая целесообразность, расчет тягот по уездам являлся очень сложным делом, губерния была по-прежнему непомерно велика и нуждалась в еще одном управленческом уровне, так, чтобы, с одной стороны, новые единицы были не слишком велики и ими можно было эффективно управлять из одного центра, а с другой — чтобы они были не слишком малы (т. е.

чтобы их было не слишком много, дабы не затруднять взаимодействия ландратов с губернатором). Больным вопросом явилась процедура назначения ландратов. В соответствии с указом от 4 апреля 1713 г. ландраты назначались Сенатом по представлению губернаторов, указом от 20 января 1714 г. их предписано было выбирать. В 1716 г. остановились на модели, по которой Сенат назначал ландратов из числа офицеров, отставленных за старостью и ранами.

Петр упраздняет все вассальные государственные структуры инородцев. У императора был личный опыт взаимоотношений с национально-территориальными автономиями. После воссоединения Украины и России украинцы получают автономию в рамках Московской Руси43, что создает почву для неблагоприятного для Руси развития событий. Во время русско-шведской войны гетман Украины Мазепа встает на сторону шведского короля. Показательный пример пошел впрок будущему императору, и когда речь зашла об организации нового регионального управления, Петр упраздняет гетманство и подчиняет Украину общей губернской системе. До тех пор пока гетманство не было восстановлено, Украина легко управлялась из столицы и постоянно действовала в интересах России.

Как мы видим, главной проблемой Петра на этом этапе является ограничение властных полномочий губернатора, которые без этого делали местного владыку своеобразным «удельным князьком» регионального масштаба, неподконтрольным практически никому («царь далеко»). Меры карательного характера тут не проходили, опыт Ивана IV и иных предшественников Петра был тому печальным примером. Создание выборных должностей без организации эффективного финансового фундамента их существования оборачивалось фикцией. Зависящие материально от губернатора лица не могли ограничивать его власть. Назначаемые из центра ландраты тоже не в состоянии были контролировать его действия, ибо как руководители ландратских долей они в должностной иерархии являлись подчиненными губернатора.

Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Указ... С. 166–170.

Действия Петра напоминают попытку Ивана IV с двоесудием: в обоих случаях речь идет о разделении власти в регионах, вот только не удается найти пока адекватного губернаторскому поста для создания эффективной системы44.

Вместе с тем создание губернской системы уже само по себе было колоссальным прорывом в деле становления регионального управления. Петр лишает своих представителей на местах возможности легального «кормления» в ущерб государственному бюджету. Губернатор не «кормится», он получает деньги от императора, а собранные в регионе налоги идут в бюджет империи. Отныне целью имперской политики в регионах становится пресечение злоупотреблений своим положением, но именно губернская система Петра позволяет так поставить вопрос и четко отделить легальные доходы местного правителя от нелегальных.

Говоря о провале губернской реформы45, В. О. Ключевский аргументирует свое мнение следующим образом. Создание губерний изначально преследовало чисто фискальные цели, децентрализация власти и передача части управленческих полномочий вместе с ответственностью на места призвана была обеспечить систематическое, регулярное пополнение бюджета. Нужды казны росли, и губернаторы за ними не поспевали. Царь пытается применить карательные меры: от штрафов «нерадивым» губернаторам (один из них, сибирский губернатор князь Гагарин, был даже повешен) до еженедельного бития палками «стрелочников» (губернских комиссаров, которые выступали в роли курьеров между губерниями и Сенатом). Ничего не помогало.

На этом основании В. О. Ключевский и утверждает, что Петр вскоре разочаровался в децентрализации и возвращается к крайне централизованной системе управления.

Надо отметить, что при всей обоснованности подобного вывода он вряд ли может быть признан правильным и тем более исчерпывающим.

Децентрализация власти не означала и не означает уменьшения власти в центре. Власть центра, наоборот, растет, так как при этом увеличивается управляемость отдельными территориями государства, и при сильной властной вертикали возможности главы государства с децентрализованным управлением гораздо выше, чем при предельной централизации46. Петр инстинктивно движется этим путем; создав отлаженную систему управления регионами, он на определенном этапе столкнулся с проблемой организации мощного управленческого центра в самой столице, способного навязать свою волю губернаторам. В рамках этой схемы централизация и децентрализация выступают не протиКаменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Указ... С. 166–170.

Ключевский В. О. Русская история... С. 15–16.

Каменский А. Б. Центральное и местное управление… С. 58–99; Указ… С. 166–170.

воположными процессами, а двумя последовательными этапами управленческой реформы, в ходе которой строится единая властная вертикаль, представлявшая собой сложную разветвленную систему. Не обладавший достаточно развитым системным мышлением, склонный к волюнтаризму, первый российский император шел к этой цели стихийно, хаотично, мечась от решения к решению, от указа к указу. Но несомненно верная идея, заложенная в губернской реформе 1708 г., находила свое выражение в практике, несмотря на все противоречия и недоработки, коими было наполнено развитие системы отношений центра и регионов в нашей стране.

Что касается бюджетного дефицита, то виновата тут была не губернская система, а бюджетная политика Российской империи. Скверной традицией нашего государства стал противоестественный порядок формирования государственного бюджета. Если в нормальных условиях расходная часть бюджета должна строиться в соответствии с доходной, то у нас принято все делать совсем наоборот. А так как бурная деятельность Петра I нуждалась в финансовом обеспечении, то с каждым годом «аппетиты» императора становились все больше и больше, превосходя все разумные пределы. Денег не хватало, потому что, будучи действенным механизмом государственного фискального управления, губернская система обеспечивала максимально возможную эффективность выкачивания денег, и в конечном счете деньги у населения просто кончились. Взять больше было нечего, все карательные меры не давали успеха47.

О финансовой эффективности губернской системы говорит и такой факт. Казанский губернатор Апраксин, чтобы возместить сумму, требуемую императором, обложил податями инородцев. Деньги он собрал, но инородцы вынуждены были покинуть пределы губернии. Многие другие региональные управители шли на крайние меры, чтобы выбить из населения средства. С точки зрения жителей, такое управление было крайне жестоким, но вместе с тем нельзя не признать его высокую эффективность. Перегибы фискальной политики обусловливались уродством бюджетной, но сама возможность таких перегибов говорит о том, что эта система работала.

Мы видим, что из всех реформ Петра, касающихся регионального управления, сохранились лишь те, которые соответствовали построению наиболее перспективной линии развития: начинает возникать разветвленная сеть экономически целостных субъектов, подчиненных сильной центральной власти. До сих пор принято недооценивать экономическую (а не только фискальную) эффективность губернской системы, хотя она не только дала возможность упорядочить судопроизводство (в том числе и торговое), но и обусловила появление новых гуКаменский А. Б. Центральное и местное управление… С. 58–99; Указ… С. 166–170.

берний, поскольку они возникали в том числе и исходя из экономических целей — для обеспечения торговых и производственных дел.

После создания Сената и упорядочения деятельности центральных органов власти губернаторы ставятся в подчинение Сенату. Эту меру сами губернаторы активно саботировали: они стремились быть автономными не только от Сената, но и от самого императора. Чтобы решить эту проблему, царь предпринимает реформу Сената, которая плавно перерастает в реформу регионального управления. В 1719 г.

упраздняются должность ландрата и ландратские доли. Вместо них были восстановлены провинции, подразделенные на дистрикты48. Петр пытается дисциплинировать губернаторов, за ними остаются функции военного правления и председательства в губернском суде. По всем остальным делам провинция представляла собой самостоятельный округ. Всевластие губернаторов «ландратского» периода сменяется их полным безвластием периода «провинциального».

Во главе провинций ставятся воеводы, которые отправляют финансовые, полицейские и административно-хозяйственные функции. По всем вопросам они напрямую сносились с центральными органами власти, сам губернатор становился отчасти воеводой, так как губернский город имел свою провинцию, управляемую самим губернатором.

Поскольку все реальные функции были переданы воеводе, то аппарат губернатора был фактически упразднен, а вместо него появилось несколько провинциальных аппаратов. Дистрикты в основном служили для фискальной цели, земские комиссары (руководители дистриктов) ведали сбором податей, передавая их земскому камериру (провинциальному чиновнику, ведавшему податями).

В целом функции провинциального и дистриктного руководства были разделены достаточно хорошо, но губернии как-то выпадали из этой схемы. Дело в том, что Петр заимствует эту систему в Швеции, которая была меньше по размерам, а оттого самой крупной ее структурной единицей была провинция. Скопированная схема была встроена в губернскую систему, что не могло привести к продуктивному результату. Лишив губернаторов основных функций, Петр фактически упразднил губернии, и Российская империя распалась на 50 провинций. При этом выключенный из реального управления губернский уровень только вносил лишний беспорядок. Уже при Екатерине I (1725–1727) полномочия губернаторов были вновь восстановлены.

Так как первоначально губернии вводились для обеспечения содержания воинских формирований, а главной структурной единицей армии был полк, то каждая губерния должна была содержать определенное количество полков. Та часть губернии, на которую приходился один полк, именовалась «полковым дистриктом». Но количество полков Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Указ... С. 166–170.

диктовалось военной целесообразностью, а определение границ обычных дистриктов — экономическими задачами, поэтому совместить это деление не удавалось49. Возникли две параллельные схемы административно-территориального деления государства, губернская система вступила в противоречие с искусственной, навязанной на основании некритического заимствования зарубежного опыта провинциальнодистриктной схемой. Создание параллельных функций только запутывало систему и давало повод к злоупотреблениям. Контролировать воевод оказалось значительно сложнее, чем 11 губернаторов.

Сознавая, что эффективное управление невозможно без разветвленного административного аппарата, Петр, однако, не может этот аппарат систематизировать, а потому излишнее разветвление только увеличивает беспорядок. Император продолжает плодить все новые и новые ветви административного аппарата. Он создает Юстицколлегию, в ведение которой переходит все судопроизводство, в России возникают надворные суды, призванные лишить воевод судебных функций. Судебные округа не совпадают с губерниями: Петербургская, Рижская и Сибирская губернии имели по два суда; в Архангельской и Астраханской губерниях их не было вообще. Но со временем воеводы, губернаторы и вице-губернаторы стали председательствовать во всех судах, разделение не удалось, а так как уже третья схема административно-территориального деления, наложенная на две предыдущие, доводила путаницу до максимума, судебные округа были упразднены вместе с нижними судами, а судебные функции вернулись к воеводам.

Петр оказался перед исходной точкой реформы.

Все с той же целью — ограничить власть региональных правителей — Петр предпринимает реформу городского самоуправления. Он вводит самоуправляющиеся магистраты. Император пытается поставить губернаторов между двумя уровнями власти, взаимодействие которых обеспечивало бы узкий коридор полномочий, в котором и должна была развиваться деятельность наместника50. Со многими проволочками проведение этих преобразований в жизнь затянулось на шесть лет и было осуществлено в 1724 г., накануне самой кончины императора. Все местные правители ожесточенно воспротивились реформе. Это было и понятно. Местное самоуправление существовало и до Петра, но без системного распределения полномочий, обеспечения независимой финансовой базы и строгого универсального регламента ведения дел оно было обречено на жалкое существование под гнетом власти наместника. Преодолением этих недостатков и занимается Петр.

Реформа движется по нескольким основным направлениям. Вопервых, император подразделяет городское население на гильдии и Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Указ... С. 166–170.

цеха, между которыми были установлены строгие и однозначные взаимоотношения. Полномочия каждой гильдии были ясно определены. Вовторых, функции различных представителей местного самоуправления четко разграничиваются, а сама структура власти местного уровня делается разветвленной. Бурмистры избираются посадским населением, члены магистрата выбираются бурмистрами и представителями первой гильдии из состава самой первой гильдии51. В-третьих, расширяются функции магистратов: им принадлежит судебная власть в своем обществе, городское хозяйство и полиция. В-четвертых, гильдии получают права выбирать старост, которые привлекаются магистратами к обсуждению дел чрезвычайной важности. Таким образом император пытался обеспечить поддержку вновь образованных органов власти со стороны населения.

Мы видим, что уже в те времена существует понимание большого различия между двумя основными уровнями регионального деления Российской империи: на уровне губернском обеспечивается отправление функций общегосударственного масштаба в отдельных местностях (губернаторы есть проводники воли царевой), местное же самоуправление должно выражать волю народа, и в точке соприкосновения этих воль власть местная помогает «держать в узде» власть региональную52.

Магистраты кроме фискальных функций начинают выполнять и общехозяйственные. Петр понимает, что нельзя собирать больше налогов, не упорядочивая экономику государства. Но несмотря на устоявшееся общераспространенное заблуждение император не был сторонником административно-командной системы в худшем ее варианте.

Петр не претендует на право распоряжаться организацией конкретных мануфактур в конкретных городах. В отдельных, исключительных случаях, он, конечно, прибегал к подобным мерам, но они не были правилом и противоречили основной канве его реформ. Определяет хозяйственную жизнь города, в соответствии с заданными из центра налоговыми нормами, магистрат. Это главный признак того, что в тот момент в государственном строительстве России рождается системный подход, основанный на взаимодействии элементов, а не на идущих из одного центра указаниях.

Впрочем, магистратская реформа Петра тоже не достигает цели.

Выборные должностные лица становятся чиновниками на государственной службе; поставленные выше остального городского населения члены магистрата фактически становятся бессменными руководителями городов, узурпировав в своих руках всю полноту власти. А в таком Ключевский В. О. Русская история... С. 39; Указ... С. 166–170.

Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99.

качестве они не представляют интересы большинства населения и не могут всерьез противостоять могуществу губернаторов53.

Итогом правления царя-реформатора являются преобразования, выдержанные в духе нижеследующих основных принципов, никогда так и не понятых Петром, но неизбежно следовавших из логики того, что он делал. «То были: 1) более точное разграничение управления центрального и областного, очень неясно проведенное в старом московском порядке; 2) опыт систематического распределения ведомств по роду дел и в центральном и в областном управлении с решительной попыткой обособления судебных дел в составе управления; 3) наклонность к не удавшемуся старой московской администрации коллегиальному строю учреждений, проведенная довольно твердо в центре и неудачно в провинции; 4) неполно осуществленная мысль создать для центральных коллегий местные исполнительные органы и 5) трехстепенное областное деление»54.

По мнению В. О. Ключевского, таким образом Петром предпринимается радикальная, однообразная систематизация регионального управления. И если в центре возобладала бюрократическая схема организации власти, когда кадры подбирались исходя из их личной пригодности к исполнению определенных обязанностей вне зависимости от происхождения, то на местах устанавливается сословно-представительный принцип комплектации руководящего звена: назначенного губернатора дополняют всевозможные выборные представители, делегируемые разными сословиями.

В современной историографической мысли наблюдается противоречивое отношение к деятельности Петра I. Одни историки, традиционно тяготевшие к славянофильству, упрекали его в предательстве национальных традиций русского народа, противоречивости деятельности. По их мнению, эта деятельность, задав временные успехи России, обусловила дальнейший глобальный политический кризис, продолжавшийся до 1801 г. Другие, например Соловьев, называют Петра великим реформатором, преодолевшим вековое отставание нашего государства от ведущих стран Европы.

Оба эти мнения имеют свои основания. Разные аспекты деятельности императора были осуществлены с разной степенью успешности, и только обстоятельный анализ ситуации, обозначившейся, в частности, в имперском управлении после смерти Петра I, может дать нам ответ на вопрос о том, что удалось и что не удалось реформатору, в чем его деятельность приносила пользу России, а в чем вредила55.

Ключевский В. О. Русская история... С. 42.

Указ... С. 166–170.

При реформе центральной власти, ломая устоявшиеся русские традиции, Петр добился максимальной концентрации власти в своих руках. Традиционные органы, способные ограничивать деятельность царя (типа Боярской думы), были заменены более послушными (вроде Сената), выборный патриарх сменился назначаемым Синодом, и т. д. и т. п. В итоге все «цепочки» государственных органов управления центра были замкнуты на императора и, как следствие, зависимы от него.

Вдобавок ко всему, изменив старый закон о престолонаследии, Петр создал возможность возникновения властной неопределенности на самом высшем уровне. Это привело к силовым методам незаконного прихода к власти, закулисные интриги стали обычным делом при выборе правителя, и после прецедента государственного переворота они стали унылой традицией русской общественной жизни XVIII в. Организация Петром центральных органов власти была неудачной.

Совершенно иначе дело обстояло с региональными органами власти56. Несмотря на все неудачи реформ императора и в этой области, система управления была все-таки создана. И затем, вдалеке от «государева ока», занятого совершенно иными проблемами, система регионального управления начала самостоятельно развиваться в недрах Российской империи. Уродливые формы отмирали, неудачные нововведения со временем отменялись, позитивные новшества приживались, стремительно совершенствуя систему.

Любопытно, что при всех властных пертурбациях в центре регионы не втягивались в эту борьбу, ни одному из неудачливых претендентов на власть не удалось найти себе в регионах достаточную поддержку, чтобы развязать гражданскую войну. Исключения, конечно, были, нестабильность возникала изредка и в регионах, но это касалось как раз тех территорий, где реформы Петра были радикально изменены и губернское деление нарушено. Кроме этих крайне немногочисленных фактов (даже в самые яркие периоды столичной борьбы за власть), губернская система, введенная Петром I, обеспечивала стабильность в империи57.

Даже в правление Екатерины I, когда на престоле России оказалась женщина, не имевшая никаких прав на императорскую корону и возведенная на трон грубым насилием ближайших сподвижников Петра с помощью армии, в провинции не появилось сильной боеспособной оппозиции. Можно ли представить такое в допетровской Руси? Конечно, нет. Сейчас же, впервые в русской истории, контроль над столицей означал контроль над всем государством. Это подчеркивает то обстоятельство, что созданная Петром губернская система позволила сконцентрировать в одном властном центре достаточно эффективное Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Указ... С. 166–170.

управление государством. Децентрализация власти в условиях сильной властной вертикали дала столь высокий результат.

2.2.2. Развитие губернской системы (от Екатерины I до Екатерины II) В 1727 г. Екатерина I увеличивает число губерний до 14 и упраздняет самоуправление на местах. Как показала история, это мероприятие мало повлияло на положение дел в регионах. Но уже в том же г., в самом начале правления императора Петра II (1727–1730), была осуществлена реформа, задуманная еще его предшественницей и проведенная в период малолетства нового правителя окружением царя во главе с А. Д. Меньшиковым. 22 июля был издан указ: «В Малороссии гетману и генеральной старшине быть и содержать их по трактату гетмана Богдана Хмельницкого, а для выбора в гетманы и в старшину послать тайного советника Федора Наумова, которому и быть при гетмане министром»58.

Это решение было принято при побуждении малоросского населения, стремящегося отстоять свои национальные прерогативы. Были отменены подати, кроме тех, которые соответствовали договору о переходе Малороссии в подданство России (это решение принимается еще 12 мая). В тот же день Верховный тайный совет, фактически управляющий делами государства, запрещает великороссам приобретать земли в Малороссии. Губернская система на этой территории фактически утрачивает силу. Украина (а именно ее в те времена называли Малороссией) стала суверенным национально-территориальным образованием в составе Российской империи.

Аргументы сторонников этого решения давно и хорошо известны:

украинцы представляют некую отдельную культурную общность со своими традициями, поэтому было бы оправданно выделить Украину в отдельную территориальную единицу и позволить ее населению жить по собственным правилам. Заявлялось, что нужно уважать выбор братского украинского народа, на правах младшего брата пожелавшего вступить в союз с Россией. Считалось, что различие образов жизни приводит к непониманию между малороссами и великороссами, а потому губернатор-великоросс будет неудачным правителем для малороссов, ибо для хорошего управления необходимо духовное и культурное родство между управителем и управляемыми.

Эффективное управление считалось возможным только при учете национальной специфики управляемого народа. Кроме того, усматривалась опасность в значительном численном перевесе русских над украинцами, что означало возможность, в случае разрешения свободной покупки земель в Малороссии, постепенного заполонения ее русскими Соловьев С. М. История России с древнейших времен. Кн. 10, т. 19–20. С. 109.

и, как следствие, исчезновения самобытной культуры украинцев. Таким образом, подобная территориальная мера самими украинцами воспринималась как средство сохранения культурной идентичности. Имперское правительство не усмотрело в этом серьезной проблемы.

Возникла ситуация, когда огромная часть российского государства выделилась в самобытную, самоопределяющуюся область со своей спецификой управления и собственным подбором руководящих кадров (своеобразное государство в государстве). При всем благородстве побуждений, двигавших и украинцами, и Верховным тайным советом, это была бомба, заложенная под будущее империи. И рано или поздно она могла взорваться59.

В том же 1727 г. лифляндское шляхетство получило свой сейм.

Здесь действовала та же система аргументации, что и в первом случае, и, как и в первом случае, имперское руководство не сочло эту реформу опасной в перспективе.

Мы видим очевидную коррозию губернской системы Петра при его нерадивых и неспособных наследниках. Идя на уступки сохранившимся со времен Московской Руси автономистским традициям, новые правители действовали в интересах национальных регионов, но не в интересах государственного единства. К счастью, на территории прочих бывших национальных образований к тому времени проживал уже значительный процент русских, и подобные тенденции не проявились ни в Казани, ни в Астрахани, ни в Сибири. Малороссия же и Лифляндия стали частями Российской империи позднее, плотность населения там была значительно выше и то небольшое число переселенцев, которое переехало на эти земли, пока еще не имело существенного влияния. Да и относились в те времена к украинцам иначе, чем к татарам, их допускали в управление страной более активно и на уступки им шли более охотно, не считая это вредным для государства60.

Последствия малороссийской реформы не заставили себя долго ждать. Гетман Малороссии вообще отказался платить деньги в государев бюджет. В 1728 г. принимается решение, что малороссы будут судиться своим судом, и лишь при несогласии с его решением дело будет передано в генеральный суд (три великоросса, три малоросса и гетман). Тогда же постановлено избирать урядников только из украинцев.

На части территории России принимаются законы, откровенно дискриминационные по отношению к русским.

С большим трудом удается провести самые номинальные решения, по которым гетман подчинен главнокомандующему Украинской армии, а запрет на покупку русскими украинских земель снят. На практике же эти инициативы реального воплощения не нашли и остались Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99.

только декларациями, не могущими изменить общей тенденции негативного для единства России развития отношений с Украиной. Как следствие, активизируется Запорожская Сечь, которая, пытаясь вернуться обратно в Российскую империю, где вновь начали снисходительно относиться к своеволию регионов, угрожает Порте. Император вынужден обратиться к султану с предложением совместной борьбы против запорожцев. Вновь начинает расти анархия — на этот раз только в одном из регионов страны61.

Проблемы с губерниями тем временем продолжают существовать как следствие незавершенности реформы Петра. После того как в 1727 г.

Екатерина I упразднила надворные суды, вся полнота судебной власти была вновь сосредоточена в руках губернатора. Негативные последствия дают себя знать в правление Анны Иоанновны (1730–1740), когда после пяти лет безвременья российское правительство вновь начинает обращать внимание на государственные дела. И обнаруживается, что, как и в допетровской Руси, расцвели пышным цветом злоупотребления региональных руководителей и жалобы обиженных и притесненных доносятся уже и до столицы.

В марте 1730 г. вводится Судный и Сыскной приказ, чтобы вести московские дела. А в декабре 1730 г. принимается решение о воссоздании Сибирского приказа. Причина очевидна: злоупотребления губернаторов стали так велики, а власть их столь безгранична, что впору было принимать экстраординарные меры. Устанавливается отчет раз в два года для воевод. Указом подушный сбор переложен с губернатора на «полковников с офицерами».

Мысль государственных мужей крутилась в заколдованном круге неконструктивных решений. Реализация уже показавшей свою несостоятельность схемы проводится постоянно, начиная с эпохи Ивана IV, и в очередной раз оборачивается провалом.

Ситуация беззакония на местах усугубляется. В 1737 г. коллегиям дано право штрафовать губернаторов, а губернаторам — своих воевод.

В 1733 г. вводится должность губернского прокурора, который должен надзирать за деятельностью губернатора, поправлять его, а в случае сопротивления последнего жаловаться генерал-прокурору. Но в том же 1737 г. губернаторам передается право назначать воевод. Законодательные решения Анны демонстрируют полную неупорядоченность мыслей и действий. Принятие ограничительных мер тут же подрывается расширением полномочий в других сферах. Усиливается ответственность губернатора перед Сенатом, но при этом воеводы полностью подчиняются правителю региона, а оттого власть последнего становится значительно сильнее, чем была до этого ограничения.

Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99.

В 1733 г. начинается кризис в Малороссии. Гетман Апостол все активнее выходит из повиновения России. Заболевший правитель украинцев хочет передать свой пост наследнику без учета воли императрицы, утаивает казну, не допускает к ней столичного представителя.

Представитель получает секретный приказ ждать смерти гетмана, а потом захватить казну и управление. Приказ был выполнен, но переписка того времени свидетельствует62, что в столице всерьез опасаются массовых беспорядков и даже вооруженного восстания. Однако обошлось без эксцессов. Украинское гетманство было временно заменено гетманским урядом из шести человек, в который входили и украинцы, и русские. Императрица требует продолжать интеграцию Украины в Россию, поощрять смешанные браки, назначать на должности, по возможности, русских и т. д. Временное замедление в эволюции губернской системы компенсируется дальнейшим поступательным развитием.

В 1735 г. критической становится ситуация в башкирских землях.

Сохранившиеся остатки национального самоуправления провоцируют мятеж против вводимых на этой территории губернских учреждений.

Это было следствием проводимой при Анне Иоанновне политики углубления губернской реформы. Осуществленное при Петре I упорядочение регионального управления требовало развития механизмов контроля над территориями. Развитие инфраструктуры ставило ребром вопрос о строительстве ряда городов на национальных землях для содержания там большого воинского контингента. 23 сентября основан город Оренбург. Оценивая развитие событий, башкиры восстают. Этот бунт удается подавить местными силами, без привлечения ресурсов всей империи, но противостояние затягивается63.

Становятся понятны основные действия сторон, противостоящих друг другу в деле развития единства России. Империя совершенствует инфраструктуру управления, благо губернская система позволяет это сделать. Местные национальные элиты пытаются не допустить проведения подобных мер, но они строго локализуются в своих регионах, а губернская сетка позволяет центральной власти распределить свои силы и быстро справиться с данными проблемами.

Борьба с башкирами, периодически затухая и разгораясь, продолжается до самого конца правления Анны, но это отнюдь не может служить доказательством несовершенства административно-территориального деления империи. Конфликт тлеет в регионе, который, входя номинально в государство, весьма слабо контролировался из центра. В башкирских землях было всего несколько городов с военным гарнизоном, на все остальные территории реально российская власть не расСоловьев С. М. История России с древнейших времен... С. 109. Каменский А. Б.

Центральное и местное управление... С. 58–99.

Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99.

пространялась. Развитие губернской системы России приводит к тому, что формальная включенность башкирских земель в государство начинает становиться и фактической, и это встречает сопротивление на местах со стороны разбойничьих банд и местных традиционных представителей власти.

Характерно, что в землях, где российская власть утвердилась давно, национальных бунтов не возникает. Империя наступает на свои провинции, укрепляет власть на местах, и при слабой императрице Анне в земли, где еще недавно царил произвол, постепенно приходят закон и порядок.

После краткого беспорядка при Иване VI (1740–1741), когда регенты менялись с чрезвычайной скоростью, не давая перспектив для хоть какой-нибудь созидательной деятельности, к власти приходит императрица Елизавета Петровна (1741–1761). Уже в 1747 г. обозначается новый виток разбирательств о злоупотреблениях воевод.

Тем временем империя продолжает «осваивать» национальные территории: крещение инородцев, переселение русских на окраинные земли, строительство новых военных городов.

В 1742 г. усмиренная было Малороссия вновь оказывается в центре столичного внимания. Пока там существовало губернское управление, она была спокойна, но украинцы продолжали требовать уважения к своим национальным традициям. Елизавета под давлением своего фаворита Разумовского снова обеспечивает им послабления в налогах, а потом, 5 мая 1747 г., принимает решение о восстановлении гетманства.

Положение дел на Украине сразу обостряется. Активизируется Запорожская Сечь. Пользуясь тем, что назначенный гетманом Кирилл Разумовский реально не вникает в дело управления, местное малороссийское руководство почти сразу же организует заговор с целью его убить и заменить своим ставленником. Сторонники автономии вновь поднимают голову. Уже в 1756 г. запорожское войско выбирает атамана, не прислушиваясь не только к императрице, но и к гетману. Таким образом, к самому концу правления Елизаветы на Украине появляются явные признаки дестабилизации; несмотря на слабого и верного гетмана, местные автономистские силы пытаются укрепиться64.

Постепенно становится понятным, что применение принципа национально-территориального деления опасно для государства. Сохранившие собственных правителей калмыки, киргизы и украинцы, выбившиеся из губернской схемы, создают постоянные проблемы центральной власти.

Очевидным становится и дальнейший путь развития системы регионального устройства. Во-первых, число губерний должно быть увеКаменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99.

личено. Центральная власть наконец-то приобрела строгий и систематичный вид, теперь она могла уже справиться с большим числом губернаторов. Мало того, меньший размер губерний ослабил бы и влияние губернаторов, дав местным начальникам возможность сосредоточиться на конкретном управлении. Во-вторых, необходимо было, наконец, найти эффективный способ контроля над местными делами губернаторов.

В-третьих, нужно было ликвидировать национальные властные структуры и подчинить эти земли единой губернской системе.

Сменившая Петра III (1761–1762) Екатерина II (1762–1796) вынуждена была вновь вернуться к проблеме регионального управления. Отчасти причина была в том, что установленные Петром Великим бюрократические порядки управления в центре империи в своем развитии привели к тому, что родовая знать окончательно утратила влияние.

«Освободившись от давления знати в центре и надзора общества в провинции, новая чиновная аристократия внесла в управление несдержанный личный произвол, который расстраивал административный порядок, устроенный Петром»65.

Главной программой правления Екатерины становится идея верховенства закона на всем пространстве империи. Правительница предпринимает попытку разработать системное законодательство, охватывавшее все сферы деятельности государства. В условиях бюрократизации власти все иные формы контроля были бессмысленны. Императрица первая понимает, что все увещевания «не чинить произволу», «следить», «надзирать» не сработают, если за всем этим не будет стоять строгое законодательство.

При Екатерине возникает законодательство современного типа, когда тексты законов пишутся не вольным языком, а строгими юридическими формулировками. Законы перестали носить сумбурный характер, их продумывали и разрабатывали постатейно, имея в виду процедуру их реализации. Именно под этим углом зрения нужно рассматривать обнародованное 7 ноября 1775 г. «Учреждение для управления губерний».

В Манифесте, созданном одновременно с этим документом, Екатерина, подводя итоги предшествующего развития губернской системы, определяет основные недостатки существующего управления: губернии слишком обширны, в них мало учреждений и недостаточен их личный состав, в соответствующих органах власти на местах наблюдается смешение функций.

По решению Екатерины новое деление по губерниям осуществляется не на основании географических условий или общности истории, а только на основании численности населения. В состав губернии входят Ключевский В. О. Русская история… С. 296; Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99.

300–400 тыс. жителей, губернии состоят из уездов по 20–30 тыс. человек. Показательно, что этим Екатерина пытается окончательно пресечь саму возможность автономизма и упростить налоговую политику66.

Первое происходит благодаря тому, что новое деление полностью игнорировало всю предшествующую историю региона, подводило под ней черту. И, как следствие, прежние национальные автономии были либо разделены на части, либо включены в состав образования вместе с исконно русскими землями. Региональный, национальный сепаратизм был дезорганизован, теперь представителям этого идеологического направления нужно было создавать свои параллельные структуры либо искать внутри губернии поддержку среди других инородцев, что, ввиду конфликтности отношений между различными народами, было трудно.

Это давало губернатору возможность «разделять и властвовать», находить себе опору внутри губернии против любого национального устремления.

Налоговая же политика упростилась потому, что теперь губернии были примерно равны и не нужна была сложная система расчета губернской доли участия в пополнении бюджета, все можно было унифицировать. Екатерина отказывается окончательно от идеи Петра распределять статьи бюджета по разным губерниям, она понимает недостатки этой системы, в которой различная степень «радивости» губернаторов определяла степень финансируемости разных статей бюджета.

Императрица предпочитает сама решать, какие статьи бюджета финансировать в каком порядке, и потому собирает все налоги «в один котел».

Всего губерний было 50, и в каждой из них вводилось единообразное административное и судебное устройство. Главным органом является губернское правление, возглавляемое губернатором или наместником, назначаемым из центра. В руках этого органа сконцентрированы исполнительные функции, он призван исполнять в губернии указы и распоряжения высшего начальства, следить за правильным отправлением дел другими органами, наблюдать за порядком в губернии.

В уезде административные функции сосредоточиваются в нижнем земском суде во главе с капитаном-исправником. «Капитан-исправник приводит в исполнение постановление губернских мест, смотрит за торговлей в уезде, принимает меры предосторожности против зараз, заботится “о сохранении и излечении рода человеческого”, блюдет за исправностью дорог и мостов, а также за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда, помогает суду, т. е. произКаменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Учреждение для управления губерний 7 ноября 1775 года // Рос. законодательство X–XX веков: В 9 т. М., 1987. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. С. 167–320.

водит предварительное следствие...»67 В уездном городе эти функции выполняет комендант или городничий.

Подобный регламент нуждается в пояснении. Петр стремился ограничить власть губернаторов выборными органами власти на местах, оттого происходил разрыв между двумя уровнями. После отмены выборности на самом нижнем уровне управления образовался вакуум, заполняемый хаотичными указаниями губернаторов и воевод, не обеспеченных в уезде достаточным для исполнения этих решений аппаратом.

Подчинив уездное начальство губернатору, Екатерина неизбежно наталкивается на необходимость ограничения власти местных правителей. Строго проведенная властная вертикаль нуждается в системе «сдержек и противовесов».

Для этого императрица выводит финансовые дела из ведения губернаторов. В столице учреждается Казенная палата, ведавшая казенными сборами. В губерниях и уездах создаются казначейства, непосредственно подчиненные Казенной палате в обход губернаторов. Администрация региона утрачивает контроль над финансовыми потоками.

Это заметно снижает возможности злоупотребления, перенося его преимущественно в область взяток, а с этой проблемой России не удалось справиться до сих пор. Разворовывание же собираемых налогов под видом их несобрания или произвольное увеличение податей оказывается вне сферы возможного68.