«ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ: новое измерение социально экономического прогресса Программа развития ООН Экономический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ: новое измерение социально экономического прогресса ...»

Ко второй группе мероприятий относятся меры, имеющие четко вы раженную экологическую ориентацию: введение «экологических» нало гов, различного рода платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды, продажа прав на загрязнение, принятие природоохранных стан дартов и нормативов и т.д. Эти мероприятия в качестве своих объектов имеют охрану окружающей среды и улучшение использования природ ных ресурсов.

В современной экономике для лиц, принимающих решения, очевид на приоритетность собственно макроэкономических мероприятий, ко торые определяют экономическое развитие, темпы экономического роста, рост благосостояния населения. При этом экологические послед ствия проводимой макроэкономической политики или вообще не при нимаются во внимание, или им придается минимальное значение.

Например, существенные проблемы может породить такое в целом необходимое и эффективное мероприятие по улучшению макроэконо мической сбалансированности, как сокращение дефицита государст венного бюджета. В условиях максимального ужесточения бюджетной политики часто одними из первых жертв становятся затраты на охрану природы. Изменение обменного курса валют может стимулировать экс порт и дополнительную эксплуатацию природных ресурсов.

В отличие от первой макроэкономической группы мероприятий во второй группе находятся меры с четкой экологической направлен ностью и ожидаемым экологическим эффектом. И здесь следует под черкнуть, что данные меры носят в большинстве случаев вспомогатель ный/компенсирующий и локальный характер по отношению к макро экономическим мероприятиям. В случае появления негативных эколо гических эффектов от проведения «большой» экономической политики государство бывает вынуждено реализовывать дополнительные эколо гические программы или мероприятия для стабилизации ухудшившейся экологической ситуации.

Среди основных причин негативного экологического воздействия макроэкономических мероприятий можно выделить уже отмеченные неэффективность государственной политики, провалы рынка и инсти туциональную неэффективность.

Например, специальные меры для экологической компенсации нужны при неэффективности государственной политики в аграрном секторе. Благое намерение облегчить положение сельскохозяйственных производителей и увеличить аграрное производство, предоставляя зна чительные субсидии при покупке пестицидов, использование низкой платы за воду или вообще ее бесплатность в орошаемом земледелии, приводят к значительному загрязнению водных ресурсов, их исчерпа нию. Это требует специальных экологических программ, экономиче ских и правовых мер. Например, отмена субсидирования водоснабже ния может позволить сократить расход воды на 20–30 %, а в некоторых регионах Азии почти на 50 %. Это даст возможность без каких либо мас штабных и экологодестабилизирующих проектов в области водоснабже

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Среди положительных примеров позитивного экологического воз действия макроэкономических мероприятий можно привести реформу цен, устранение их искаженной структуры, более адекватный учет в це нах реальной ценности природных ресурсов. Изменение цен в одном из секторов экономики приводит к общему изменению относительной структуры цен и воздействует тем самым на все народное хозяйство. На пример, разумное повышение цен на энергетические ресурсы способст вует их экономии и рациональному использованию во всех отраслях экономики и у населения.

Выше были приведены «чистые» негативные и положительные при меры воздействия на окружающую среду макроэкономической полити ки. В реальной экономической действительности мероприятия часто да ют смешанный экологический эффект. Например, меры, направленные на макроэкономическую стабилизацию, приносят определенную эколо гическую выгоду. Экономическая нестабильность, непредсказуемость развития экономической ситуации, высокий уровень инфляции и ста вок процента и пр. способствуют «антиустойчивому» развитию эконо мики, приводят к усилению эксплуатации природных ресурсов, эконо мии на природоохранных затратах. Стабильность позволяет реализовы вать экономические проекты, лучше учитывающие долгосрочные по следствия, в том числе экологические. Вместе с тем процесс макроэко номической стабилизации может оказывать и негативное экологическое воздействие. Например, сокращение государственных расходов с целью сбалансирования бюджета часто происходит за счет сокращения финан сирования природоохранных мер.

Таким образом, в идеале проведение макроэкономических меропри ятий должно давать экологический эффект (или быть, по крайней мере, экологически нейтральным). То есть нужна экологонепротиворечивая макроэкономическая политика. В этом случае достигается так называе мый «двойной выигрыш» (win win policy) – и экономический, и эколо гический. К сожалению, это достигается далеко не всегда и проведение большинства эколого экономических мероприятий бывает вынужден ным и компенсирующим по отношению к основным экономическим мероприятиям. И одной из важных целей разработки программ перехо да к устойчивому развитию является исследование взаимосвязей между макроэкономической политикой и ее экологическим воздействием, на хождение и обоснование общеэкономических мероприятий, дающих, наряду с экономическим эффектом, и экологический выигрыш. Напри мер, для России в этой области приоритетной является структурная пе рестройка. При разработке экономических программ необходимо предусматривать их потенциальное воздействие на среду и закладывать в такие программы пакет соответствующих превентивных и компенси рующих природоохранных мероприятий.

Рассмотрим вторую группу мероприятий, имеющие четко выражен ную экологическую ориентацию. Здесь следует выделить систему эконо мических инструментов, включающую в себя:

• налоги;

• платежи за загрязнение и размещение отходов;

• продажа прав на загрязнение;

• субсидии и льготное кредитование;

• система «залог – возврат»;

• ускоренная амортизация фондов природоохранного назначения;

Большинство данных инструментов уже показало свою эколого эко номическую эффективность во многих странах мира. Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Эколо гические (их часто называют «зеленые») налоги призваны решить по крайней мере две задачи: во первых, с помощью дифференцирован ных налогов сделать цену продукции более адекватной по отношению к затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде; во вторых, способствовать компенсации экологи ческого ущерба самим загрязнителем, а не обществом или «жертвами»

загрязнения (т.е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит» и интернализации внешних издержек).

Реализация этих задач предусматривает установление повышенных налогов для экологически опасных продуктов и видов деятельности и налоговые льготы для экологически чистых продуктов и деятельности.

Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью на логов воздействуя на цены, а все остальное в основном должны делать рыночные механизмы – воздействовать на поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологического воздействия и пр. Среди широко приме няемых в мире налогов следует отметить налоги на содержание свинца в бензине, на различные по экологичности виды топлива, выбросы се ры, большие перспективы имеет налог на выбросы углекислого газа.

В Швеции, которая получает 10 % своих доходов от энергетических и экологических налогов, налог на двуокись серы позволил сократить ее выброс на 80 % за период 1980–1994 гг. или на шесть лет раньше уста новленного срока. В Норвегии энергетические налоги помогли умень шить выброс углекислого газа в некоторых промышленных секторах бо лее чем на 20 % с 1991 г. В Дании «зеленые» налоги на отходы позволи ли увеличить долю их переработки и вторичного использования почти в два раза за 1985–1995 гг.

В реформировании налоговой системы, ее экологизации перспек тивным направлением может стать рост удельного веса экологических налогов (в природоэксплуатирущих секторах, за загрязнение и пр.) в об щей сумме налогов. Это будет способствовать адекватному отражению роли экологического потенциала, более рациональному использованию

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Сейчас доля налогов от эксплуатации и загрязнения природы в общей налоговой сумме нигде в мире не превосходит нескольких процентов. Со временные системы налогов в мире и в России сосредоточены, прежде всего, на взимании налогов с населения, с прибыли, добавленной стои мости и пр. При сохранении общей суммы налогов (фискальная нейт ральность) целесообразно изменение пропорций в пользу увеличения удельного веса налогов, связанных с окружающей средой, прежде всего платы за право пользования природными ресурсами, «зеленых» налогов.

По имеющимся оценкам, эта доля должна возрасти в несколько раз и со ставить существенную часть доходов государственного бюджета. Особен но следует отметить возможности такой налоговой системы по изъятию природной ренты, которая принадлежит всему обществу, а сейчас часто монополизируется природоэксплуатирующими секторами.

Результаты проведенного ОЭСР в Норвегии исследования показали, что даже почти нейтральный – с точки зрения поступлений – переход к более «зеленой» налоговой системе будет способствовать снижению уровня безработицы при одновременном стимулировании программ утилизации и сокращения экологического ущерба.

Важными экономическими инструментами в охране окружающей среды являются платежи и штрафы за загрязнение. В принципе эти пла тежи призваны компенсировать экологический ущерб, внешние (экс тернальные) издержки, наносимые предприятиями в процессе своей де ятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции:

во первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных ве ществ, и во вторых – являются источником последующего аккумулиро вания денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий различных видов деятельности.

Россия является одной из первых стран в мире, применившей плате жи за загрязнение на практике. С 1991 г. в стране применяется три вида платежей: за загрязнение атмосферы, за сброс в водные объекты загряз няющих веществ, за размещение отходов. В мире платежи за загрязне ние, выброс выхлопных газов, истощение озонового слоя оказались эф фективным средством как для промышленно развитых, так и развиваю щихся стран. Они нашли широкое применение в Западной Европе и хо рошо зарекомендовали себя, например, платежи на загрязнение атмос ферного воздуха в Швеции и платежи за загрязнение воды в Норвегии.

Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение/выбросы. В связи с этим часто употребляют понятие «создание рынков». Одним из важнейших принципов такого рынка явля ется право на продажу различного рода выбросов и загрязнений. Напри мер, рынок по продаже прав на выбросы серы успешно действует в США.

Создание механизма продажи прав на загрязнение/выбросы воз можно и на глобальном уровне. Например, введение углеродных квот и налогов создает массу проблем для промышленно развитых стран, ко торые уже практически исчерпали «дешевые» способы уменьшения вы бросов парниковых газов. Киотский протокол (Япония, 1997), подпи санный всеми развитыми странами и странами с переходной экономи кой для предотвращения глобального изменения климата, создает ре альные предпосылки для формирования нового мирового рынка торгов ли углеродными квотами. Эти страны приняли обязательства по сокра щению выбросов в атмосферу газов, создающих парниковый эффект – двуокись углерода, метана и др. К 2008–2012 гг. многие страны должны снизить выброс парниковых газов: США – на 3 %, страны Европейско го союза – до 8 %, Япония – на 6 %. Большинство стран с переходной экономикой должны уменьшить выбросы на 5–8 %. Российские обяза тельства по снижению выбросов парниковых газов достаточно мягки – сохранение к 2008–2012 гг. их объема на уровне 1990 г.

В этих условиях Россия может стать одним из крупнейших в мире продавцов квот на выбросы парниковых газов. Сейчас общие выбросы парниковых газов в стране составляют 70 % от уровня 1990 г. Возмож ный будущий экономический рост может привести к увеличению вы бросов в стране. Однако согласно имеющимся прогнозам уровень вы бросов в 2010 г. (среднем году бюджетного периода) будет меньше, чем в 1990 г., на 4–8 %. Это даст экономию квоты примерно в 250 млн тонн СО2 эквивалента в год, или 1,25 млрд тонн СО2 за пять лет бюджетного периода. С учетом возможной стоимости 1 т СО2 в пределах 10–50 дол ларов США, экономический эффект для Россия от продажи квот на вы бросы может составить огромную сумму.

Одним из самых старых и проверенных экономических инструмен тов в охране окружающей среды является залоговая система или система «залог – возврат». Это хорошо знакомая всем система, когда потреби тель, покупая какой нибудь товар, оплачивает дополнительную стои мость, которая затем возвращается к нему обратно. Это традиционная схема возврата пустых бутылок, все более широко применяемый в раз личных странах, возврат израсходованных электрических батареек, раз личного рода пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на свою просто ту, данный механизм позволяет снизить поступление отходов в окружа ющую среду, в том числе токсичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет утилизации.

Выводы Сложившийся в мире техногенный тип экономического развития ухудшил положение большинства населения планеты, привел к появле нию глобальных проблем, экологической деградации. Социально и эко логически неэффективной является имеющаяся модель потребления,

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Для концепции устойчивого человеческого развития важен учет темпо ральных и глобальных экстерналий (внешних эффектов). Загрязнение окружающей среды, деградация природных ресурсов приводят к ухуд шению здоровья человека, его социального и экономического положе ния. Цель 7 из Целей развития тысячелетия ООН призвана обеспечить экологическую устойчивость нашей планеты и отдельных стран.

Критерии и индикаторы устойчивого развития и устойчивого чело веческого развития могут основываться: на качестве жизни человека;

дифференциации слабой и сильной устойчивости; классификации при родных ресурсов и загрязнений; на показателях природоемкости и их динамике во времени. Важнейшей проблемой, препятствующей перехо ду к устойчивому человеческому развитию, является занижение социально экономических эффектов от такого перехода. Это про является, в частности, в недооценке ущерба от загрязнения окружающей среды для здоровья населения, занижении экономической оценки при родных ресурсов и услуг. Для адекватного учета экологического фактора в экономическом развитии перспективно применение системы интегри рованных экологических и экономических национальных счетов, адап тированных чистых сбережений, концепции общей экономической цен ности. В переходе к устойчивому развитию необходимо выделять две группы экономических мероприятий по их экологическому воздей ствию: макроэкономические меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне секторов/народнохозяйственных комплексов;

мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность (введение «экологических» налогов, различного рода платежей и штра фов за загрязнение окружающей среды, продажа прав на загрязнение, принятие природоохранных стандартов и нормативов и пр.).

Вопросы:

1 В чем сущность концепции устойчивого человеческого развития?

2. Почему важно учитывать экстерналии (внешние эффекты) в устойчивом человеческом развитии?

3. Как влияет ухудшение экологической ситуации на здоровье человека?

4. Какие основные критерии и индикаторы устойчивого развития и устойчивого человеческого развития?

5. Каковы основные методические подходы к учету экологического фактора в национальных счетах?

6. Основные принципы концепции общей экономической ценности природных ресурсов и услуг.

7. Каковы основные механизмы перехода к устойчивому развитию?

8. Как можно продифференцировать экономические инструменты по их экологическому воздействию?

9. Перечислите основные задачи и индикаторы Цели 7 из Целей развития тысячелетия ООН – обеспечение экологической устойчивости.

Литература Вайцзеккер Э., Ловинс Э., Ловинс Л. 2000.Фактор четыре. Новый доклад Рим скому клубу. М.: Academia.

Гор А. 1992. Земля на чаше весов. М.: Прогресс.

Доклад о развитии человеческого потенциала за 2005 год. 2005. Под общ. ред.

С.Н. Бобылева и А.Л. Александровой. М.: ПРООН.

Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440.

Медоуз Д.Х., Рандерс Й., Медоуз Д.Л. 2007. Пределы роста. 30 лет спустя. М.:

Академкнига.

Наше общее будущее: Доклад Международной комиссии по охране окружающей среды и развитию. М.: Прогресс. 1989.

UNDP. 1994. Human Development Report 1994. N.Y.: Oxford University Press.

UNDP. 2004. Human Development Report. 2004. N.Y.: Oxford University Press.

Where is the Wealth of Nations? Measuring Capital for the 21st Century. 2006.

Washington DC. World Bank.

ГЛАВА

ГОСУДАРСТВО, ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР

И ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

В то же время государство в этих приоритетных для него областях за частую страдает неэффективностью. Это связано с отсутствием сильных экономических стимулов на государственной службе, недостатком ини циативы и ответственности, бюрократической закрытостью и проявле нием ведомственных интересов, неполной информированностью при выборе приоритетов государственной политики и определении послед ствий принимаемых решений.

Недостаточные стимулы обусловлены некоммерческим характером государственных организаций. Действуя в условиях заранее определен ных бюджетов, государственные организации слабо реагируют на изме нения спроса на предоставляемые ими блага и услуги. Обладая зачастую монополией в определенной сфере или регионе, государственные и му ниципальные организации склонны перекладывать издержки, связан ные с предоставляемыми ими услугами, на своих клиентов, не стремят Глава 14. Государство, общественный сектор и человеческое развитие ся улучшать их качество. Эти и другие недостатки государства могут быть уменьшены за счет модернизации его институтов. На это направ лены реформы государственного и муниципального управления, прово димые во многих странах. Однако одних лишь реформ государственных организаций недостаточно, необходимо развивать формы их взаимодей ствия с обществом, укреплять гражданские институты, обеспечивать участие граждан в принятии и реализации решений, прежде всего, по вопросам развития человеческого потенциала.

Оптимальным для достижения целей развития человека является со четание усилий государства и негосударственного сектора, самоуправле ния, бизнеса. На этой основе, с одной стороны, становится возможным точнее определить цели и общественные потребности при выработке со ответствующих государственных стратегий и программ. С другой сторо ны, в дополнение к государственным ресурсам задействовать потенциал частного предпринимательства, общественной инициативы и контроля.

Таким образом, цели человеческого развития могут быть эффектив но реализованы лишь на основе сочетания усилий государства, граждан, некоммерческих неправительственных организаций и бизнеса. Причем развитие институтов гражданского общества и диверсификация их де ятельности, расширение участия граждан и гражданских организаций могут одновременно рассматриваться и как цели, и как средство в реше нии задач социально экономического развития, повышения человече ского потенциала. Эффективное управление в общественном секторе в целом с позиции человеческого развития призвано обеспечить баланс политических, экономических и социальных приоритетов всех слоев об щества на базе широкого социального консенсуса, при котором в пол ной мере учитывается голос всех групп населения, включая наиболее уязвимые.

Административные реформы и их значение для развития человека Государство, обладая наибольшими ресурсами и возможностями по сравнению с частным некоммерческим сектором и бизнесом, несет главную ответственность за развитие человеческого потенциала. Его первоочередная задача – создать условия эффективной реализации про грамм развития человека, финансируемые не только через бюджет, но и частные фонды, обеспечить развитие рынков в интересах человека.

Эта задача не отделима от задачи совершенствования организации, по вышения результативности государственного управления и регулирова ния, развития местного самоуправления применительно ко всему спек тру их полномочий, а не только к человеческому развитию. В этом смысле реформы государственного управления и местного самоуправ

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Вместе с тем, повышение качества государственного управления предусматривает включение человека в процесс принятия решений, создание механизмов общественного контроля, экспертизы, обратной связи. Человек, таким образом, выступает не только конечной целью, но и средством, поскольку его знания, навыки, общественная актив ность становятся чрезвычайно важными в новой парадигме государст венного управления, опирающейся на сотрудничество, участие и взаи модействие всех сторон.

Реформы государства, осуществляемые во многих странах в послед ние десятилетия, направлены на повышение результативности государ ственных организаций, их приближение к человеку. В то же время, госу дарственные бюрократии, как известно, консервативны, а их модерни зация неизбежно затрагивает влиятельные структуры, устоявшиеся про цедуры, меняет сложившийся баланс интересов, а следовательно, вызы вает сопротивление переменам. Поэтому крайне важна общественная поддержка новациям, возникающая, во первых, на основе понимания проблем и озабоченности состоянием государственного управления, во вторых, при наличии возможности участия и гарантий, что голос граж дан, гражданских организаций будет услышан.

Международные оценки сигнализируют о том, что институты испол нительной власти в России требуют серьезной модернизации. Причем на протяжении последних лет сохраняется негативная динамика этих оценок. Например, по Индексу конкурентоспособности экономического роста, рассчитываемому Всемирным экономическим форумом, Россия в 2006 году, по сравнению с 2005 годом, переместилась с 62 го на 53 е мес то в рейтинге 127 стран. При этом, по одному из компонентов индекса – качеству общественных институтов, отражающему защиту прав собствен ности, эффективность правительства, распространенность коррупции, уровень безопасности и вмешательства в дела бизнеса – Россия оказалась на 114 м месте, впервые уступив Украине (104) и Казахстану (75). По ин дексу GRICS Всемирного Банка, оценивающего эффективность государ ственного управления в двух сотнях стран, Россия находится в нижней части рейтинга по таким показателям, как эффективность правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль коррупции.

Последние данные Transparency International по значениям индекса вос приятия коррупции в России также говорят об ухудшении ситуации.

В последние десятилетия сформировался почти стандартный набор направлений реформирования государственного управления, который включает:

1. Оптимизацию функций государства в целях снижения избыточно го административного бремени;

2. Внедрение механизмов, обеспечивающих ориентацию деятель ности государственных органов на результаты, необходимые об Глава 14. Государство, общественный сектор и человеческое развитие 3. Модернизацию (реинжениринг) административно управленче ских процессов в целях повышения управляемости и отзывчивос ти государственных органов на потребности общества, сокраще ния административных расходов;

4. Децентрализацию и деконцентрацию управления, приближа ющие его к гражданам с их локальными интересами;

5. Обеспечение прозрачности исполнительной власти для эффектив ного общественного контроля и участия;

6. Реформу института государственной службы, позволяющую раз вивать ее кадровый потенциал и повысить ответственность перед 7. Электронное государство и электронное правительство.

Оптимизация государственных функций предполагает анализ их целе сообразности с точки зрения обеспечения общественных приоритетов, прежде всего развития человеческого потенциала. Реальный набор фун кций практически любой администрации, как правило, далек от опти мального. Обычно, имеется значительное число государственных функ ций, унаследованных от прежних структур, в то время как развитие го сударства, экономики и общества приводит к тому, что функции, ранее считавшиеся необходимыми, становятся ненужными. Однако из за стремления ведомственной бюрократии к сохранению и расширению своих полномочий, ненужные функции вовремя не отменяются, возни кает дублирование функций в различных ведомствах. Это, с одной сто роны, приводит к несогласованности действий, возникновению адми нистративных конфликтов, затрудняет достижение установленных це лей. С другой стороны – увеличивает неэффективные, не оправданные результатами прямые (на содержание бюрократического аппарата) и косвенные (связанные с нерациональным регулированием, издержки граждан и организаций) расходы.

Учитывая эти обстоятельства, целесообразно периодически прово дить аудит функционала исполнительной власти, готовить предложения по актуализации необходимых, сокращению избыточных и дублиру ющих государственных функций, рассматривать варианты их распреде ления по уровням власти. Этот процесс не может быть делегирован ис ключительно бюрократическому аппарату, имеющему свои групповые интересы. Необходимо участие в нем не только всех ветвей власти, но и организаций гражданского общества, способных сформулировать критерии необходимости тех или иных государственных функций с по зиции человеческого развития.

При анализе рациональности функций необходимо иметь в виду, что организации гражданского общества способны взять на себя отдель ные государственные функции. Развитие системы саморегулирования возможно не только в сугубо экономических областях, но и в сферах об разования, здравоохранения, культуры и других, связанных с развитием человека.

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

В тех сферах, где функции государства признаны необходимыми, требуется создавать условия их эффективного исполнения. Инструмен том решения этой задачи являются управленческие технологии, обеспе чивающие ориентированность деятельности государственных органов на востребованные обществом результаты. Эти технологии включают процедуры целеполагания, учитывающие приоритеты граждан, системы стратегического и оперативного планирования, внутриведомственного управления и стимулирования, мониторинг результатов деятельности, включая системы обратной связи с «клиентами» государственных орга низаций.

Наиболее простой формой результативного управления являются доклады о результатах (Performance reports/reviews), в которых содержат ся публичные обязательства ведомств по достижению общественно зна чимых целей в подконтрольной сфере деятельности. Эти доклады, где индикативно фиксируются ведомственные задания, до утверждения их правительством (а иногда и парламентом) могут проходить общест венные (экспертные) обсуждения. Обсуждения важны не только для бо лее полного учета мнения и адекватного отражения потребностей в сфе ре развития человека, но и для формирования у граждан и гражданских организаций навыков и традиций прямого и предметного диалога с ис полнительной властью, конструктивного отстаивания своих интересов.

Увязка докладов о результатах с финансовыми ресурсами осуществ ляется в рамках технологий и процедур бюджетирования по результатам.

Бюджетирование является наиболее комплексной формой управления по результатам, поскольку охватывает как определение самих результа тов, так и необходимых для их достижения ресурсов, прежде всего бюд жетных ассигнований. При бюджетировании, обосновании ведомствен ных бюджетных заявок используются категории экономичности (отно сительной экономии ресурсов при одинаковом результате), эффектив ности и результативности, как отношение результатов к затратам. Соот ветствующие этим экономическим категориям показатели позволяют наглядно сравнивать варианты различных программ достижения желае мых результатов, предоставляют информацию для административного и общественного выбора.

В Российской практике система управления по результатам стала внедряться с 2004 года (если, конечно, не учитывать полувековой опыт Глава 14. Государство, общественный сектор и человеческое развитие социалистического планирования СССР). В рамках реформы бюджетно го процесса на федеральном уровне были внедрены так называемые До клады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, в которых описывались ведомственные цели и соответствующие им показатели, давались оценки бюджетных потреб ностей. Параллельно с этим была модернизирована бюджетная класси фикация, которая стала в большей степени ориентированной на описа ние целей деятельности, функций, а не детальной структуры расходов.

Была введена категория государственного (муниципального) задания, как формы определения результата адресных бюджетных ассигнований.

Введен режим действующих и вновь принимаемых обязательств (финан сирование последних может начинаться лишь при обеспечении первых).

Стал разрабатываться трехлетний бюджет, позволяющий более корректно планировать расходы в соответствии с результатами, для выхода на кото рые требуется не один год.

Все эти инструменты бюджетирования по результатам являются вполне рациональными и в ряде случаев даже передовыми, в сравнении с имеющимися в других странах. Однако их внедрение является всего лишь необходимым, но не достаточным условием достижения высокой результативности бюджета. Одним из главных препятствий является формализм, отсутствие законодательно утвержденных процедур и крите риев, реального общественного диалога и выбора. Показатели результа тов, например, определяются самими ведомствами и в большей степени отражают традиции отечественной статистики, чем действительно желае мые цели. В той же степени бюрократизировано распределение средств между ведомствами, определяемое скорее в рамках закрытых межведом ственных переговоров, чем при открытом обсуждении в парламенте и его комиссиях.

Как показывает опыт, основные трудности внедрения бюджетирова ния по результатам состоят, во первых, в определении самих результа тов, а также отражающих их показателей. Во вторых, в увязке показате лей и планов деятельности ведомств, в оценке влияния ведомственных усилий на достижение установленных результатов. Очевидно, не сущес твует показателей не только конечного эффекта (полезности), который в принципе нельзя измерить, но и показателей, в равной степени устра ивающих разные стороны общественного диалога. Возможно лишь при ближение к таким идеальным показателям. Невозможно и абсолютно точно учесть вклад органов власти, их управленческих усилий в дости жение общественных целей. Однако с определенной степенью прибли жения, устраивающей различные группы интересов погрешностью, ре зультаты и вклад бюрократии в их достижение могут быть оценены. Это зависит от организации процесса обсуждения показателей и вклада, т.е. от традиционных условий организации общественного выбора – по вестки дня, правил голосования (принятия решений), права голоса (участия в принятии решений) для различных групп интересов.

Применение управления по результатам является особенно слож ным в сфере политики человеческого развития. Дело в том, что парамет ры развития человека являются главными в системе конечных результа

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Экспертные оценки результатов и влияния всегда являются субъектив ными. Объективизировать их может лишь общественный диалог по по воду результатов, вклада в него отдельных властных институтов. Только на основе диалога может быть достигнут баланс интересов, выраженный в заданиях для отдельных учреждений и ведомств, объеме и структуре ассигнований.

Необходимым элементом управления по результатам является соз дание системы обратной связи, основанной на мониторинге и аудите результативности. В одном случае создается информационная база для всех заинтересованных сторон, в другом – принятия решений руководи телями органов власти. Мониторинг обеспечивает сбор и обработку фактической информации о результатах и связанных с ними расходах в интересах различных общественных слоев, позволяет им сориентиро ваться при принятии тех или иных решений. Аудит результативности, как правило, обслуживает саму административную систему, помогает повысить степень ее управляемости, преодолеть замкнутость в рамках одного ведомства, контролировать единые нормативные требования.

Управление по результатам может быть организовано в рамках про грамм. Такой подход является популярным во всем мире. В зависимости от уровня управления программы могут быть ведомственными, регио нальными, национальными, международными. Такая комплексная за дача как развитие человеческого потенциала может быть решена лишь путем реализации серии программ разного уровня, цели которых согла сованны между собой. Программа развития человека ПРООН, напри мер, во многих странах поддерживается соответствующими националь ными программами, а те, в свою очередь, конкретизируются в регио нальных, отраслевых и ведомственных программах.

В России существует система федеральных, ведомственных и регио нальных программ. Кроме того, реализуются национальные проекты, на прямую связанные с развитием человека в области образования, здраво охранения. Программа должна удовлетворять ряд критериев, в частности, иметь четкие цели, задачи и показатели, по которым можно оценивать ее исполнение, быть согласованной со всеми заинтересованными сторо нами в случае ее межведомственного характера, обладать внутренней ор ганизацией, распределением ответственности, системой мониторинга.

Большое значение для плодотворного диалога власти и общества имеет установление четких правил их взаимодействия, прозрачных кри Глава 14. Государство, общественный сектор и человеческое развитие териев принятия решений. В этих правилах и критериях должны найти отражение административные процедуры и обязательства, учитыва ющие законные требования граждан. Обязательства, в свою очередь, могут быть выражены в стандартах взаимодействия и качества государст венных услуг.

Стандартизация наибольшее значение имеет применительно к госу дарственным и муниципальным услугам, где набор требований к испол нению и результат определены нормативными актами. Понятие услуги в данном контексте отличаются от обычных рыночных услуг, а также от услуг государственных учреждений и предприятий, предоставляемых за счет бюджетных ассигнований (бюджетных услуг), своим обязатель ным, зачастую принудительным характером (получение паспорта, ре гистрация имущества, получение лицензии на определенный вид де ятельности, обращение за социальной помощью или для поиска работы и т.п.).

Государственные и муниципальные услуги воспринимаются как обременительные, но вместе с тем выгодные для всего общества. Учиты вая навязанный, принудительный характер такого рода услуг, государст во зачастую берет на себя обязательства предоставлять их в более ком фортной, по возможности не обременительной для клиентов форме, создавая определенный стандарт услуги, обслуживания.

Стандарты государственных и муниципальных услуг фиксируют наи более важные параметры взаимодействия гражданского общества, биз неса с исполнительной властью, а также результаты этого взаимодейст вия (получение разрешения, права на пособие, льготу, пр.). Эти стандар ты являются нормативно установленными требованиями общества к ис полнительной власти. Основные элементы стандарта – время и комфор тность ожидания, доступность и стоимость услуги, право выбора альтер нативы и обжалования административных действий. Во многих странах стандарты государственных и муниципальных услуг фиксируются в хар тиях, реестрах стандартов. Понятие хартии (лат. charta, от греч. chartes – бумага, грамота), в данном контексте применяется к документу публич но правового характера, выражающему общественные требования к го сударству, его учреждениям и организациям, а также взятым ими на се бя обязательствам.

Имеются хартии объединений частного бизнеса, например, «Соци альная хартия российского бизнеса», «Хартия корпоративной и деловой этики» РСПП. Правительственные органы многих стран приняли потре бительские, гражданские хартии (consumers, citizen charter), направлен ные на обеспечение прав потребителей их услуг. В российской практике идеи хартий реализуются в виде стандартов государственных и муници пальных услуг, которые являются более строгой, бюрократической фор мой выражения обязательств. Очевидно, что в стандартах (или хартиях) должны быть, прежде всего, отражены требования, связанные с развити ем человека, соблюдением прав и свобод граждан.

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Эта работа имеет большое общественное значение и не может быть от дана в исключительное ведение чиновников и консультантов, посколь ку конечными бенефициарами являются институты гражданского об щества, граждане.

В бизнесе аналогом такой административной регламентации и стан дартизации является реинжениринг бизнес процессов. Собственно, опыт корпоративного управления организационными изменениями и был взят за основу при реализации проектов модернизации деятель ности органов исполнительной власти.

В отличие от бизнеса, где условием успешной модернизации дело вых процессов является участие собственников в принятии решений об изменении, в государственном секторе таким условием является участие основных клиентов тех или иных государственных институтов.

Такое участие может выражаться в пассивном выражении мнения кли ентов (граждан и организаций) о предпочтительном порядке, формах и параметрах предоставляемых им государственных и муниципальных услуг или в их активной работе в составе специально создаваемых экс пертных групп. Активная форма участия, безусловно, предпочтитель нее, поскольку позволяет не только детальнее определить интересы, но и разделить с государственными служащими ответственность за при нятие решений, обсудить выгоды и расходы, связанные с проведением модернизации.

В России в рамках административной реформы создаются админист ративные регламенты государственных функций и услуг, в которых отра жаются общественно значимые характеристики соответствующих про цессов и конечные результаты. Их утверждению в качестве нормативных правовых актов предшествует широкое обсуждение на рабочей группе, созданной при правительственной комиссии. В обсуждениях участвуют представители бизнеса (ОПОРА России, РСПП), другие гражданские ор ганизации (КонфОП – международной конфедерации обществ потреби телей). Их предложения по повышению комфортности предоставления услуг, информированию граждан, порядку проведения проверок на по требительском рынке и промышленных объектов были полностью учте ны в окончательных версиях регламентов.

В Бельгии во многом аналогичной работой занимается государствен ный секретариат по административному упрощению. Этот секретариат и действующая при нем небольшая служба проводят анализ законода тельных актов и административных процедур на предмет наличия в них избыточной административной нагрузки на граждан и бизнес. Первона чальные сигналы о бюрократическом произволе поступают от граждан и бизнеса (до 15 тысяч ежегодно).

Децентрализация и деконцентрация управления являются еще одним способом приближения власти к гражданам. Децентрализация означает Глава 14. Государство, общественный сектор и человеческое развитие передачу полномочий с верхнего на нижние уровни вертикали власти.

Например, передача полномочий (функций) традиционно исполняемых на федеральном (национальном) уровнях, регионам и муниципальным образованиям, органам местного самоуправления. Деконцентрация предусматривает передачу исполнения функций из центрального аппа рата органа исполнительной власти в его территориальные отделения, представительства. В обоих случаях власть приближается к местным со обществам, получает возможность более тесного контакта и диалога с ними.

Децентрализация и деконцентрация являются взаимодополняемы ми и, одновременно, взаимоисключаемыми решениями. Их дополняе мость состоит в том, что любое государственное полномочие должно иметь агента для реализации, будь то на региональном или националь ном (федеральном) уровне. Взаимоисключаемость, в свою очередь, означает, что нерационально одно и то же полномочие (функцию) ис полнять одновременно органами федерального и регионального уров ней. В этом случае неизбежны конфликты, бесконтрольность, неэффек тивность использования средств.

Децентрализация в большей степени, чем деконцентрация позволя ет учесть требования и обеспечить непосредственное участие граждан в управлении, поскольку полномочия, сосредоточенные на локальном уровне, дают возможность принятия окончательных решений, без согла сования с центром, конкретизируют ответственность за их последствия.

Выбор рационального варианта децентрализации зависит от содер жания конкретного полномочия (функции), степени развития граждан ского общества, бюрократических традиций и многих других факторов.

Так, функции, связанные с обеспечением правопорядка, национальной безопасностью, традиционно исполняются органами власти националь ного (федерального) уровня, поскольку в большей степени обладают свойствами общественного блага. В тоже время функции (полномочия) государства в сферах развития человеческого потенциала – здравоохра нения, образования, культуры и пр., наряду с общенациональным ком понентом имеют яркие признаки локальных общественных благ, требу ют учета особенностей потребностей отдельных групп населения. Имен но поэтому эти функции могут быть переданы в ведение региональных и муниципальных властей, в первую очередь.

Принцип делегирования федеральных полномочий, установления механизмов ответственности регионов и органов местного самоуправле ния за их осуществление положен в основу Федеральных законов «О вне сении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих прин ципах организации законодательных (представительных) и исполнитель ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»

(№ 95 ФЗ от 04.07.2003 г.) и «Об общих принципах организации местно го самоуправления в Российской Федерации» (№ 131 ФЗ от 06.10.2003 г.). В них установлены закрытый перечень передаваемых

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Прозрачность (открытость) системы государственного управления является одним из базовых демократических требований. Она служит условием конструктивного взаимодействия власти и общества, посколь ку без соответствующей информации доверительное взаимодействие, диалог невозможны.

Прозрачность власти не означает раскрытия всех деталей ее деятель ности, а лишь установление разумного правового режима раскрытия ин формации, т.е. определения категорий информации по уровням доступ ности (информация для общего обязательного доступа, с ограниченным доступом, отнесенная к государственной тайне, конфиденциальная).

Очевидно, что ограничения на доступ к информации должны иметь чет кие и исчерпывающие основания и критерии. На их основе должен дей ствовать принцип презумпции открытости информации, т.е. вся инфор мация, которая по закону не ограничена для доступа, должна быть рас крыта в удобной и понятной для потенциальных потребителей форме.

Так, в соответствии с Федеральным Законом «Об информации, ин форматизации и защите информации» и Постановлением Правительства Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о де ятельности Правительства Российской Федерации и федеральных орга нов исполнительной власти», нормативные акты, документы, содержа щие информацию о деятельности органов государственной власти, чрез вычайных ситуациях, не могут иметь режим ограниченного доступа.

В перечень сведений о деятельности Правительства, федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в инфор мационных системах общего пользования, включаются:

• нормативные правовые акты;

• решения суда;

• сведения о деятельности координационных и совещательных ор • сведения о законопроектной деятельности;

• сведения о программах и планах деятельности, включая объявле ния о конкурсах;

• тексты официальных выступлений;

• повестка дня и решения, принятые на заседаниях;

• международные соглашения, участие в международных организа • сведения об основных показателях социально экономического • обзоры обращений граждан и организаций;

• сведения о членах правительства и руководителях органов.

Важным условием ориентации государства на цели человеческого развития является создание динамичной и отзывчивой системы государ ственной службы (бюрократии). Эта, сторона административных реформ Глава 14. Государство, общественный сектор и человеческое развитие в широком смысле является необходимым условием для успешной реа лизации всех вышеназванных элементов. Дело в том, что реформы осу ществляют прежде всего сами государственные служащие, а это значит, что их готовность, умение и желание проводить инновации является крайне важными для успеха реформирования.

В трактовке основоположника теории бюрократии М. Вебера, госу дарственной службе свойственны: иерархическая субординация всех элементов, их связанность нормами закона и административными про цедурами, безличностный подход к выполнению функций (без учета симпатий/антипатий), рациональность, политическая нейтральность и карьерный рост, основанный на заслугах. Эти свойства создают отно сительно замкнутую систему, далеко не всегда восприимчивую к инте ресам граждан, гражданских институтов.

До определенного момента возникающие противоречия между бю рократическими и общественными интересами могут компенсировать ся неинформированностью граждан. Действует эффект безразличия.

Когда противоречия становятся явными и острыми, возрастает недо вольство властью, люди начинают активно интересоваться политикой, в силу вступают демократические процедуры голосования и смены выс ших эшелонов правительства, а затем начинается пересмотр штатов го сударственных служащих более низкого ранга [Downs, 1965]. Это небла гоприятный вариант кризисного развития событий. Чтобы избежать его, необходимо сглаживать конфликты на ранних стадиях их возникнове ния, внедрять механизм упреждающих сигналов и постоянной настрой ки деятельности государственных институтов на нужды общества.

Именно эта идея воплотилась в концепции «нового государственного управления», реализуемой во многих странах, начиная с последней чет верти прошлого века.

Один из основоположников концепции нового государственного управления В. Нисканен [Niskanen, 1971] предложил сделать государст венные органы и учреждения более похожими на частные корпорации, создавать для них стимулы, а там, где возможно, искусственную конку рентную среду. Главная проблема в данном случае состоит в поиске пра вильной конструкции стимулов, позволяющих согласовать бюрократи ческие и общественные интересы.

Довольно просто провозгласить, например, принципы оплаты по результатам для чиновников, систему дополнительных гарантий, по ощрений и наказаний. Гораздо труднее конкретно определить желаемые результаты их деятельности и критерии, когда применяются те или иные поощрения или санкции. В этом случае не обойтись без диалога общества и власти, создания условий для воздействия гражданского об щества на формирование целей государственной службы и контроля за их достижением.

Современная, более открытая бюрократия предусматривает участие гражданского общества в ее внутренних процедурах и механизмах. Та

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Таким образом, целям человеческого развития отвечает комплекс ная модель бюрократии, сочетающая в себе иерархические принципы веберианской организации, клиент ориентированность и стимулы «но вого государственного управления», а также прямое участие граждан ского общества.

Результативная бюрократия немыслима без эффективного и отзыв чивого чиновника, а значит, повышение человеческого потенциала го сударственных служащих может иметь кумулятивный эффект для дости жения общих целей развития человека. Недостаток знаний, умений, на выков, моральных принципов у государственных и муниципальных слу жащих иногда делает невозможным реализацию каких либо обществен но полезных программ, приводит к разрастанию антагонизма между властью и обществом, коррупции. Отсутствие доверия общества к чи новничеству подрывает демократические механизмы.

Программы развития государственной службы, наряду с переподго товкой и повышением квалификации государственных служащих, тра диционно предполагают меры по развитию этических норм и правил, акцентирующих приоритет служения обществу, а не начальнику, госу дарству в целом, а не олигархическим группам.

Этика государственного чиновника в отличие от этики других про фессий имеет гораздо большее значение, ведь она связана с предостав лением общественных благ и, следовательно, его действия касаются всех граждан. С экономической точки зрения важно, что этика имеет прямой выход на качество услуг и эффективность функционирования общест венного сектора [Ethics in Public Service, 1996].

Этика обращает внимание не только на различие хорошего и плохо го, правильного и неправильного поведения. Она формулирует и ран жирует определенные ценности – социальные, политические, админис тративные (организационные), человеческие. Эти ценности государст венные служащие привносят в свои решения.

Целью развития этических норм и правил являются, во первых, под держание общественного доверия к государству, государственной служ бе. Во вторых, устранение неэтичного поведения как одной из главных причин низкого качества государственных и муниципальных услуг, в том числе за счет внедрения системы соответствующих поощрений и санкций. В третьих, развитие умений и навыков учета этических по следствий бюрократических решений. Чем более частный характер но сит то или иное бюрократическое решение, тем ближе оно к судьбе от дельного человека и, зачастую, бывает связано с проблемой «трагичес кого выбора». Отдельным служащим приходится брать на себя ответст Глава 14. Государство, общественный сектор и человеческое развитие венность, без какой либо возможности разделить ее с руководителями.

Этические правила в этом случае призваны ослабить моральную ответ ственность чиновника.

Инструментами регулирования служебной этики служат, во первых, правила, инструкции, кодексы. Во вторых, подготовка и переподготов ка госслужащих. В третьих, воздействие через ролевые модели, навязы ваемые руководителями и организационными структурами. В четвер тых, децентрализация и участие общественности в работе государствен ных учреждений.

В докладе Комитета экспертов по государственному управлению Экономического и социального совета ООН отмечается, что инновации «государственно административной деятельности должны рассматри ваться как средства достижения целей в области развития, сформулиро ванных в Декларации тысячелетия» [Комитет экспертов по государст венному управлению. Пятая сессия, 02.03.2006, E/c.16.2006/2]. При этом выделяются четыре основные тенденции:

1. Обеспечение верховенства права;

2. Обновление государственного и общественного управления;

3. Переосмысление роли государства;

4. Наполнение демократии новым содержанием и расширение воз можностей для участия в формировании политики.

Все это должно способствовать росту доверия к государству и репу тации государственных служащих, демократизации и слиянию институ тов гражданского общества и государства. С этих позиций ООН будет оценивать инновации в госуправлении, отмечая их новизну, результа тивность в достижении целей тысячелетия, возможность передачи дру гим странам и распространения в иных программах.

Основные понятия концепции участия и элементы стратегии ее развития Функции общественного сектора, направленные на развитие человече ского потенциала, реализуются не только государством и его института ми, но в значительной степени негосударственным сектором, самими гражданами. Граждане и негосударственная часть общественного секто ра, наряду с государственными институтами, используя свои ресурсы и полномочия, принимая на себя ответственность, могут плодотворно участвовать в разработке и реализации проектов и программ развития.

Как отмечал Л. фон Мизес: «Люди живут и действуют в обществе. Но са мо общество – это не что иное, как комбинация индивидов для совмест ных действий. Оно не существует нигде, кроме как в действиях каждого отдельного человека» [Mises, 1996: 143]. Идея (или концепция) участия как раз и ориентирована на использование потенциала каждого челове

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Петрополис, 2001].

Концепция гражданского участия зародилась в конце 40 х гг. XX ве ка в связи с реализацией первых программ помощи слаборазвитым стра нам. Уже этот первый опыт показал, что внешняя поддержка может быть эффективной лишь при заинтересованной встречной активности самих выгодополучателей. Стало очевидно, что, планируя программы внешней помощи, нужно прежде всего определить, что могут сделать сами люди и чего им не хватает в самоорганизации для устойчивого развития. Ока залось, что ответы на эти вопросы могут коренным образом изменить первоначальное представление о структуре необходимой помощи или поддержки. Зачастую бедность и другие социальные проблемы возника ют как результаты исключения людей из процесса принятия решений, отсутствия у них доступа к ресурсам (и контроля над ними), которые мо гут и должны обеспечить им стабильное развитие.

С середины ХХ века в развитых странах стратегии участия стали ши роко практиковаться на уровне местных сообществ. Эффективность различных форм участия, совместных действий особенно наглядна на местном уровне. Именно поэтому создавались, прежде всего, локаль ные некоммерческие организации, вовлекавшие жителей в активную деятельность, сотрудничество с местной властью. В дальнейшем появи лись национальные и международные формы объединения граждан.

Формы участия (привлечения) граждан в реализации проектов и программ развития человека имеют широкий спектр – от номиналь ных (пассивное присутствие), до реальных, предполагающих вклад дей ствием.

Наиболее простой номинальной формой участия служит обсуждение (манипулирование), когда люди приглашаются лишь для того, чтобы вну шить или объяснить какую нибудь идею. Обсуждение может быть эле ментом более действенных форм участия.

При консультировании участники могут выразить свои предложения и возражения, правда, без гарантии, что они будут учтены или хотя бы услышаны властными органами, лицами, принимающими решения (это обычно публичные слушания, собрания, повестка дня которых не определяется приглашенными).

Следующей формой можно считать достижение консенсуса – партне ры стараются понять друг друга и прийти к позициям, приемлемым для всех (недостаток этой формы в том, что наиболее уязвимые группы про являют мало активности, занимают, как правило, пассивную позицию).

Совместное принятие решений как следующая стадия развития учас тия базируется на ранее достигнутом консенсусе и означает появление первых признаков ответственности за возможные результаты.

Более ответственная форма участия, например партнерство, подразу мевает разделение риска, означает не только принятие решений, Глава 14. Государство, общественный сектор и человеческое развитие но и полную ответственность за их положительные и отрицательные по следствия. Для реализации этой формы необходимо оценивать вклад участников, фиксировать сферу и меру их ответственности, вести мони торинг и отчетность.

Наиболее комплексной формой участия является самоуправление, которое служит необходимым дополнением управления государствен ного, включает не только хозяйственные полномочия и функции, но и элементы правоприменения, законотворчества.

Реализации стратегии участия естественно должно предшествовать выявление и анализ заинтересованных сторон («стейкхолдеров»). Это понятие объединяет людей и организации, так или иначе вовлеченных в решение определенной проблемы. Изучение их интересов и потенци ала влияния позволяет конструировать программу действий, имеющую высокую вероятность воплощения. Потенциальная активность заинте ресованных сторон, превращение их в участников программ зависит от ожидаемых ими потерь или выгод [К. Морс, Р. Страйк, А. Пузанов, 2006].

Мотивационной основой различных форм участия является заинтере сованность граждан в развитии различных элементов человеческого по тенциала по собственным планам для достижения самостоятельно уста навливаемых приоритетов, с опорой на собственные силы. Если эле менты участия не используются, то человек становится объектом «госу дарственной заботы», пассивным получателем регламентированных благ и услуг.

Главный недостаток такого «государственного подхода» состоит в том, что в нем не используются инициатива людей, информация, ко торой они обладают. Внедрение усредненных стандартов очень многих оставляет недовольными, а появление человека лишь на «пункте разда чи благ» удорожает такую политику и снимает ответственность с выго дополучателя. Недовольные граждане требуют дополнительной государ ственной поддержки, но не прилагают усилий для самообеспечения.

С позиции человеческого развития задачи стратегии и политики участия служат не только средством реализации соответствующих про грамм, но являются и непосредственной целью, составной частью разви тия человека. Участие определяется как средство в том случае, когда оно планируется как способ повышения эффективности государственных или иных проектов. Участие как одна из составляющих целей развития человека рассматривается через призму повышения его потенциала в хо де социальной практики – приобретения в процессе участия знаний, умений, навыков в различных областях.

Побочным эффектом расширения практики участия может быть со кращение бюрократического аппарата за счет добровольной деятель ности граждан. Безусловно, такой эффект может быть наиболее заметен на местном уровне.

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Расширение системы участия требует определенных затрат времени и средств при том, что результат отнюдь не гарантирован. Система учас тия может дестабилизировать сложившиеся системы управления, при вести к развитию конфликтов. Она в определенной степени размывает ответственность государства и перекладывает часть ее на граждан, кото рые могут не обладать достаточным потенциалом действия.

Для определения оптимальной формы и уровня развития участия необходимо проанализировать потенциал организаций гражданского общества в конкретном регионе, учесть его социально экономические, политические и культурные особенности. Тип политики участия должен соответствовать имеющимся ресурсам и традициям. При планировании стратегии важно спрогнозировать наиболее вероятную реакцию граждан на попытки их вовлечения, возможный личный вклад и готовность жи телей принять ответственность. Подготовка активных участников, гото вых выдвигать и реализовывать собственные инициативы, является од ной из основных задач стратегии участия, ориентированной на развитие человеческого потенциала.

Неправительственные некоммерческие организации, делегирование полномочий Наибольшим потенциалом для реализации преимуществ концепции участия обладают неправительственные некоммерческие организации (НКО) – добровольные объединения, создаваемые в форме обществен ных организаций, потребительских кооперативов, некоммерческих партнерств, социальных и благотворительных фондов, ассоциаций, со юзов. Многие НКО принимают самое непосредственное участие в раз витии человека – как результатами своей деятельности, так и воспиты вая у людей навыки к совместной деятельности.

Исторически НКО берут свое начало в филантропической и благо творительной деятельности, зародившейся в индустриальных странах в XIX веке. Эта деятельность получила название «добровольных дейст вий» и стала оформляться институционально. Частная благотворитель ность дополнялась более широкой заботой о реформах и развитии, про пагандой изменений в обществе. В свое время волонтерские организа ции способствовали кардинальным переменам в обществе (запрет раб ства и детского труда, обеспечение пожилых граждан и т.п.). В совре менных демократических обществах рост НКО был связан с осознанием Глава 14. Государство, общественный сектор и человеческое развитие недостаточной эффективности государства, зависимости общества от бюрократических решений. Там, где государство оказалось неэффек тивным, НКО в наибольшей степени активизировали свою деятель ность.

НКО имеют перед государственными организациями то преимущес тво, что концентрируют стремление людей к локальным действиям под собственным контролем. Они организуют совместные инициативы, точ нее отражающие потребности и лучше раскрывающие человеческий по тенциал.

Расширение негосударственных организаций избавлено от многих отрицательных моментов, сопутствующих росту государственной бюро кратии. Однако такой рост должен происходить под действенным госу дарственным и общественным контролем (имеется в виду, что и госу дарство посредством демократических механизмов в достаточной мере контролируется общественностью). В противном случае открывается широкий канал для разного рода нарушений и злоупотреблений. Дело в том, что некоммерческие организации, общественные объединения в большинстве стран пользуются массой льгот. В этом проявляется же лание государства «сэкономить» бюджетные средства, выделяемые на общественные блага и услуги. Однако всегда находится много желаю щих использовать льготы в коммерческих и личных целях, например, для уклонения от налогов, использования собранных средств для част ных нужд. Зачастую общественно полезная деятельность используют как средство получения политических выгод. Развитие некоммерческо го сектора вовсе не означает автоматического сокращения участия госу дарства.

Признаком НКО является добровольность их организации и нали чие личного вклада «стейк холдеров». Это предполагает определенную степень неоплаченного труда, самодеятельности и самоуправления.

Другой признак – независимость, т.е. свобода выбора вида деятельнос ти (миссии), внутренней организации, отношений с другими организа циями. Независимость не означает неподотчетности НКО. Наоборот, они должны быть открыты для контроля не только их учредителям и участникам, но и широкой общественности, государственным орга нам. НКО – это бесприбыльные организации, использующие доходы и гранты на компенсацию собственных затрат и реализацию целей, со ответствующих их миссии. Наконец, деятельность НКО не сводится лишь к обеспечению своих членов. Их миссия должна быть не эгоисти ческой, а социально значимой, т.е. обладать некоторыми признаками общественного (или хотя бы клубного) блага. Соответствие этому при знаку не предписывается законами, но важно с позиции человеческого развития и оценки значимости вклада.

В сфере, связанной с развитием человеческого потенциала, можно выделить два невзаимоисключающих типа деятельности НКО. Во пер вых, помощь и благотворительная деятельность и, во вторых, поддерж

ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Источниками финансирования деятельности НКО являются гран ты, благотворительные, учредительские, вступительные и членские взносы, доходы от собственной деятельности, дивиденды от собствен ности и прав, операции с фондами.

Количество НКО сильно варьируется по странам. Как правило, там, где демократические принципы общественной организации имеют длинную историю и крепкие традиции, число таких организаций отно сительно больше.

Значение НКО не сводится лишь к полезности предоставляемых ими благ и услуг, человеческому развитию через реализацию стратегий участия. НКО могут формировать общественное мнение по проблемам развития человека, давать информацию обществу, выступать за те или иные изменения. В процессе своей деятельности они прямо или косвен но поощряют и расширяют демократическую практику на ее приклад ном, понятном и ощутимом уровне.

НКО активно сотрудничают с государственными институтами при реализации социальных программ. Такое партнерство получило назва ние «благотворительного плюрализма», когда НКО выступают на конт рактной основе проводниками государственной социальной политики.

Правительство обеспечивает таким НКО государственную поддержку (налоговые льготы, облегченные условия привлечения внешних инвес тиций, налоговые освобождения благотворительных вкладов, информа ционное обеспечение, минимизацию отчетности и пр.), а НКО исполь зуют свои преимущества в области эффективного управления, поощре ния инициативы участников, привлечения дополнительных ресурсов (поскольку есть такие финансовые источники, которые могут привлечь лишь НКО).

НКО могут работать в условиях взаимной конкуренции. В этой свя зи новая роль правительства в общественном секторе может состоять в конструировании эффективных взаимоотношений с НКО и между ними.

Иногда государство участвует в создании НКО. Известны такие их формы, как Gongos (Government organized NGOs – созданные госу дарством НКО) и Quangos (Quasi autonomous non governmental organisa tions – квазиавтономные НКО). Эти два типа НКО могут способствовать децентрализации и деконцентрации государственных функций.

Создание НКО само по себе, конечно, не гарантирует успеха в реа лизации ее уставной миссии. НКО, как и любые другие организации, могут быть эффективными и неэффективными, в зависимости от качес тва менеджмента, человеческих ресурсов, внешних обстоятельств. Эко Глава 14. Государство, общественный сектор и человеческое развитие номия на менеджменте повышает риск неэффективности, а высокие расходы на него могут вызвать обвинения в злоупотреблении админист ративными правами. Поиск оптимальной пропорции между финанси рованием внутренних расходов и основной деятельности является важ ной гарантией успеха организации.

Для успеха работы НКО важно:

• Четко обозначить их миссию, цели и задачи. Гарантировать, что деятельность НКО всегда будет находиться в рамках установлен • Обеспечить необходимый уровень менеджмента, в особенности финансового. Экономия на управлении сделает организацию не конкурентоспособной и может быть чревата будущими злоупот реблениями.

• Эффективно управлять кадровыми ресурсами, максимально ис пользовать потенциал привлеченных участников.

• Установить мониторинг и критерии оценки деятельности.

• Информировать не только участников, но и широкую обществен ность о результатах деятельности.