«Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан СБОРНИК МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ Москва 2013 УДК 347.962 ББК 67.721-91 П80 Руководитель авторского коллектива заведующий отделом проблем прокурорского надзора и ...»

Такого рода обязанности вышеперечисленных органов корреспондируют с закрепленным в ст. 33 Конституции Российской Федерации правом граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Однако следует отметить, что порядок оказания бесплатной юридической помощи специальными субъектами, осуществляющими функции исполнительной власти, Законом о бесплатной юридической помощи не урегулирован. Статья 16 Закона о бесплатной юридической помощи отсылает правоприменителей к законодательству Российской Федерации для рассмотрения обращений граждан.

Порядок рассмотрения обращений граждан определен в одноименном Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ). Следует отметить, что рассмотрение обращений граждан далеко не всегда равнозначно понятию «оказание бесплатной юридической помощи». Согласно п. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального закона № 59-ФЗ обращение гражданина — это «направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления». Из всех перечисленных форм обращений в наибольшей степени признакам бесплатной юридической помощи может отвечать только заявление, которое представляет собой просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критику деятельности указанных органов и должностных лиц (п. 3 ст. 4 Федерального закона № 59-ФЗ).

Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определены механизм и процедура деятельности уполномоченных органов по рассмотрению соответствующих обращений граждан. Г раждане имеют право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, при рассмотрении обращения, по решению суда (ст. 16 Федерального закона № 59-ФЗ).

Закономерно, что ответы представителей государственной власти и местного самоуправления на заявления и обращения граждан должны быть юридически грамотными, квалифицированными, соответствовать федеральному и региональному законодательству.

В случаях, если это предусмотрено законодательством, соответствующие органы (учреждения) оказывают бесплатную юридическую помощь гражданам, нуждающимся в социальной поддержке и социальной защите, в виде составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера и представляют интересы гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях. Так, Федеральная миграционная служба согласно п. 7.22 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2012 № 711, оказывает гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме и осуществляет правовое информирование и правовое просвещение в соответствии с законодательством Российской Федерации в установленной сфере деятельности.

Министерство юстиции Российской Федерации оказывает гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к его компетенции, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для рассмотрения обращений граждан (п. 30.33 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313).

2. Государственные юридические бюро.

В целях выработки оптимального механизма предоставления юридической помощи малоимущим гражданам Правительством Российской Федерации в десяти субъектах Федерации была создана сеть государственных юридических бюро1 (далее — госюрбюро), деятельность которых оказалась успешной.

Дальнейшее правовое регулирование деятельности госюрбюро осуществлено Законом о бесплатной юридической помощи, в соответствии со ст. 17 которого для обеспечения функционирования государственной системы бесплатной юридической помощи, а также для оказания гражданам бесплатной юридической помощи в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут создаваться госюрбюро и (или) могут привлекаться к участию в государственной системе бесплатной юридической помощи адвокаты.

Госюрбюро оказывают все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные ст. 6 Закона о бесплатной юридической помощи.

Свою деятельность госюрбюро могут осуществлять только в форме казенных учреждений субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 17 данного Закона).

Постановления Правительства РФ от 22.08.2005 № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам»; от 13.11. № 676 «О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам»; от 25.12.2008 № 1029 «О государственных юридических бюро».

Учредительным документом казенных учреждений является устав, который утверждается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Таким образом, все расходы казенного учреждения должны возмещаться за счет бюджета. Однако согласно п. ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено его учредительным документом. Как было отмечено, доходы, полученные от указанной деятельности, поступают соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Персональный кадровый состав таких казенных учреждений бесплатной юридической помощи формируется с учетом квалификационных требований, определенных законом. Единственным квалификационным требованием сотрудника такого учреждения, нашедшим закрепление в ст. 8 Закона о бесплатной юридической помощи, является наличие высшего юридического образования. Каких-либо требований к опыту работы, профессиональной специализации не предусмотрено.

3. Адвокаты, наделенные правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи.

Для обеспечения функционирования государственной системы бесплатной юридической помощи, а также для оказания гражданам бесплатной юридической помощи в соответствии с законами субъектов Российской Федерации к участию в государственной системе бесплатной юридической помощи могут привлекаться адвокаты (ст. 15, 18 Закона о бесплатной юридической помощи, ст. 26 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре).

Организация участия адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в субъекте Российской Федерации осуществляется адвокатской палатой субъекта Российской Федерации.

Адвокаты оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь на основании соглашения об оказании юридической помощи, представляющего собой согласно ст. 25 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре гражданско-правовой договор, заключаемый в простой письменной форме между доверителем и адвокатом (адвокатами), на оказание юридической помощи самому доверителю или назначенному им лицу.

Размер, порядок оплаты труда адвокатов, оказывающих гражданам юридическую помощь бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание такой помощи определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Жалобы граждан на действия (бездействие) адвокатов при оказании ими бесплатной юридической помощи рассматриваются в соответствии с положениями ст. 31, 33 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Для осуществления отчетности о своей деятельности по оказанию бесплатной юридической помощи адвокаты направляют в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации отчет об оказании ими бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. Форма отчета и сроки его представления утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В свою очередь, Адвокатская палата субъекта Российской Федерации направляет в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации ежегодный доклад и сводный отчет об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. Форма сводного отчета утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

4. Нотариусы, наделенные правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи.

В соответствии со ст. 19 Закона о бесплатной юридической помощи нотариусы, действующие в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, оказывают помощь гражданам, обратившимся за совершением нотариальных действий, исходя из своих полномочий путем консультирования по вопросам совершения нотариальных действий. Перечень нотариальных действий определен в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993, установивших конкретные функции нотариусов.

Участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи являются юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и др.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи.

1. Юридические клиники.

Важным социальным явлением стало создание юридических клиник, которые оказывают юридическую помощь, прежде всего малоимущим. В настоящее время в стране создано и действует более 170 правовых клиник1.

Законом о бесплатной юридической помощи установлено право высших учебных заведений создания юридических клиник, целью деятельности которых является правовое просвещение населения и формирование у обучающихся по юридической специальности навыков оказания юридической помощи. Юридическая клиника может быть образована в качестве юридического лица, если такое право предоставлено вузу его учредителем, или его структурного подразделения (п. 1 и 2 ст. 23 Закона о бесплатной юридической помощи).

Юридические клиники могут оказывать бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме, составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера.

В оказании бесплатной юридической помощи юридическими клиниками участвуют лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, под контролем лиц, имеющих высшее юридическое образование, ответственных за обучение указанных лиц и деятельность юридической клиники в образовательном учреждении высшего профессионального образования (ст. 23 Закона о бесплатной юридической помощи).

Организация и деятельность юридических клиник в рамках системы бесплатной юридической помощи должны быть урегуКлиническое юридическое образование — www.lawclinic.ru.

лированы федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, каким согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 15.05.2010 № 337 является Министерство образования и науки Российской Федерации.

До настоящего времени единственным ведомственным правовым актом является приказ Минобразования России от 30.09.1999 № 433 «О правовых консультациях («правовых клиниках») для населения на базе вузов, осуществляющих подготовку юридических кадров», которым утвержден перечень учебных заведений, предусматривающих открытие и функционирование юридических клиник.

2. Негосударственные центры бесплатной юридической помощи.

В настоящее время под эгидой Ассоциации юристов России действует около 700 центров бесплатной юридической помощи в 75 региональных отделениях. При обслуживании отдаленных и малонаселенных районов используются передвижные центры оказания бесплатной юридической помощи1.

Центры бесплатной юридической помощи могут быть созданы некоммерческими организациями, адвокатами, адвокатскими образованиями, адвокатскими палатами субъектов Российской Федерации, нотариусами, нотариальными палатами.

Негосударственный центр бесплатной юридической помощи может быть создан в качестве юридического лица — некоммерческой организации или структурной единицы юридического лица (ст. 24 Закона о бесплатной юридической помощи).

Для создания негосударственного центра бесплатной юридической помощи необходимо помещение, в котором будет осуществляться прием граждан. Лица, привлеченные осуществлять правовое консультирование граждан в негосударственном центре бесплатной юридической помощи, должны иметь высшее юридическое образование.

Информационно-аналитический портал «Предпринимательство и право»: URL: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id= Негосударственные центры бесплатной юридической помощи вправе оказывать гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме, составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера.

Система негосударственной системы бесплатной юридической помощи формируется на добровольных началах. Граждане имеют свободный выбор государственной или негосударственной системы бесплатной юридической помощи.

3. ОКАЗАНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ ПРОКУРОРОМ

Прокуратура является одним из основных правозащитных органов, призванным обеспечивать законность и защищать права и интересы граждан в процессе реализации своих полномочий.

Статьей 13 Закона о бесплатной юридической помощи установлено, что органы прокуратуры Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», осуществляют надзор за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и вправе обращаться в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации.

В ст. 45 ГПК РФ перечислены случаи таких обращений. При этом прокурору необходимо руководствоваться требованиями, содержащимися в ст. 27 Закона о прокуратуре и в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе».

Таким образом, в связи с принятием Закона о бесплатной юридической помощи появилось новое направление прокурорского надзора — надзор за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Хотя органы прокуратуры не представлены в Законе о бесплатной юридической помощи в качестве участника системы бесплатной юридической помощи, фактически прокуратура оказывает гражданам такую помощь: прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба и использует иные имеющиеся полномочия (ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре).

Примером оказания прокуратурой юридической помощи гражданам может служить создание прокуратурой Псковской области на своем официальном сайте в сети Интернет страницы «Скорая юридическая помощь». Этот ресурс был создан для оказания оперативной и квалифицированной юридической помощи гражданам работниками и ветеранами органов прокуратуры области. В марте 2012 г. эту страницу посетило 1500 человек, в июле — уже около 4400. По обращениям граждан о нарушениях их прав прокурорами проводятся соответствующие проверки и принимаются меры, направленные на восстановление их прав1.

4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ СОБЛЮДЕНИЯ

КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ

БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ

В соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313, Министерство юстиции Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. В его функции входит:

разработка предложений по вопросам формирования и реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и по вопросам правового просвещения населения;

Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации URL: http://genproc.gov.ru/news/news-77414/ принятие мер по обеспечению функционирования и развития государственной системы бесплатной юридической помощи;

методическое обеспечение деятельности государственных органов и организаций, оказывающих такую помощь и занимающихся правовым просвещением;

мониторинг деятельности таких органов и организаций;

разработка и установление единых требований к качеству оказываемой гражданам бесплатной юридической помощи;

контроль за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и установленных требований к качеству юридической помощи;

утверждение форм соглашения об оказании бесплатной юридической помощи, отчета адвокатов, сводного отчета адвокатской палаты и пр.

Кроме того, Минюст России ведет список негосударственных центров бесплатной юридической помощи, который размещается на официальном сайте министерства.

В соответствии с п. 7 Положения об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2008 № 1029, отказ государственного юридического бюро в оказании бесплатной юридической помощи гражданину может быть им обжалован в территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации в субъекте (субъектах) Российской Федерации. В случае если гражданину отказано по основаниям, не предусмотренным этим Положением, руководитель территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации в субъекте (субъектах) Российской Федерации в течение указанного срока направляет начальнику государственного юридического бюро (лицу, исполняющему его обязанности) предписание об устранении нарушений, о чем в письменной форме уведомляет гражданина.

В соответствии с п. 34 Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста России от 21.05.2009 № 147, Управление Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации рассматривает жалобы на действия (бездействие) работников госюрбюро, действующего в субъекте Российской Федерации, в том числе на отказ в оказании бесплатной юридической помощи, а также рассматривает отчеты начальника государственного юридического бюро о состоянии работы по оказанию бесплатной юридической помощи.

Начальник Управления уполномочен согласовывать назначение на должность и освобождение от должности работников государственного юридического бюро, к полномочиям которых относится оказание юридической помощи.

Аналогичными полномочиями наделен начальник Главного управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (приказ Минюста России от 21.05.2009 № «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации»).

5. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА, МЕТОДИКА

ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК СОБЛЮДЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН

НА ПОЛУЧЕНИЕ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ

5.1. Подготовка к проведению проверки Закон о бесплатной юридической помощи установил новое направление прокурорского надзора — надзор за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Данное направление прокурор осуществляет в рамках надзора за исполнением федерального законодательства, соблюдением прав и свобод граждан, в том числе при рассмотрении и проверке заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина.

При организации надзора прокурорам необходимо всесторонне учитывать состояние законности в сфере реализации гражданами права на получение бесплатной юридической помощи, анализ которой является базой для разработки плана предстоящей проверки, определения источников информации о возможных нарушениях, подготовки перечня вопросов, подлежащих выяснению для выполнения плана проверки.

Анализ состояния законности включает в себя: изучение и выявление правовых актов органов государственной власти, в том числе исполнительной (органов контроля и надзора, органов местного самоуправления), противоречащих федеральному и региональному законодательству; оценку точности и полноты исполнения законов контролирующими органами.

Прокурору, приступая к проверке соблюдения прав граждан на получение бесплатной юридической помощи, важно выяснить, как осуществляется контроль за соблюдением прав и свобод граждан в рассматриваемой сфере отношений уполномоченными органами; законность правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления на соответствующей территории; соблюдаются ли этими органами и их должностными лицами требования Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан»

с точки зрения как своевременности, полноты и обоснованности рассмотрения обращений, так и легитимности официальных письменных разъяснений.

Для этого прокурору необходимо изучить нормативные правовые акты по регулированию отношений в сфере оказания гражданам бесплатной юридической помощи для определения их соответствия требованиям федерального и регионального законодательства. Одновременно прокурор проверяет, исполняются ли региональные законы на территории субъекта Российской Федерации, и выявляет допущенные нарушения прав граждан на получение бесплатной юридической помощи, определенные этими законами.

Перед началом проверки прокурору следует выяснить, имеются ли на поднадзорной территории госюрбюро, центры оказания бесплатной юридической помощи, юридические клиники, их количество.

5.2. Типичные нарушения конституционных прав граждан на получение бесплатной юридической помощи Прокурору, осуществляющему проверку соблюдения прав граждан на получение бесплатной юридической помощи, важно знать, какого рода нарушения совершаются в этой сфере правоотношений. Как показал анализ правоприменительной практики, главной проблемой является невозможность для граждан, в том числе социально незащищенных — пенсионеров, малоимущих, несовершеннолетних — получить юридическую помощь от лиц, уполномоченных государством на оказание такой помощи. Несмотря на принимаемые меры, доступность и качество юридической помощи продолжают оставаться серьезной проблемой для граждан. Нарушения допускают адвокаты, нотариусы, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, госюрбюро. Чиновники находят многочисленные причины, чтобы отказать гражданам в приеме. А если помощь оказывается, то это часто делается формально и некачественно.

К числу распространенных нарушений прав граждан на получение бесплатной юридической помощи следует отнести следующие:

лица, которые в силу требований законодательства обязаны оказывать гражданам качественную, своевременную и квалифицированную юридическую помощь, не исполняют или ненадлежаще исполняют свои профессиональные обязанности;

работники госюрбюро допускают необоснованные отказы в предоставлении бесплатной юридической помощи малообеспеченным гражданам;

между госюрбюро и адвокатскими кабинетами не заключаются и (или) не пролонгируются срочные договоры на оказание юридической помощи;

должностные лица административно-юрисдикционных органов не информируют привлекаемых к административной ответственности лиц об их праве воспользоваться помощью адвоката или представителя;

нарушаются процессуальные права адвоката в суде и со стороны лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях;

нарушаются права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе нарушается порядок рассмотрения обращений, жалоб и заявлений граждан в государственных органах, органах местного самоуправления, установленный Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ;

ненадлежащим образом финансируется деятельность госюрбюро из регионального бюджета, что приводит к задержке выплат заработной платы работникам этих учреждений;

в бюджете субъектов Федерации не предусматриваются или не выделяются денежные средства на оплату адвокатских услуг по делам, которые в силу требований законодательства адвокаты оказывают клиентам бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. Правовые акты органов государственной власти могут содержать нарушения в части определения размера и порядка выплаты компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь.

5.3. Источники информации о нарушениях права граждан на получение бесплатной юридической помощи В ходе проведения проверки соблюдения прав граждан на получение бесплатной юридической помощи прокурорам целесообразно в органах государственной власти и органах местного самоуправления ознакомиться с приказами, решениями, постановлениями и распоряжениями, протоколами сессий и заседаний, другими сведениями, послужившими основаниями для принятия решений в указанной сфере либо непосредственно свидетельствующими о нарушении прав граждан на получение бесплатной юридической помощи.

Важным источником информации являются жалобы, заявления и обращения граждан на отказ в оказании бесплатной юридической помощи, ее некачественное оказание, волокиту при рассмотрения заявлений и обращений.

Специальные источники сведений о деятельности поднадзорных объектов и возможных нарушениях в исследуемой сфере отношений определяются в зависимости от объекта надзорной проверки.

Так в органах государственной власти и органах местного самоуправления источниками информации могут послужить принятые ими законы и иные нормативные правовые акты, в которых установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи.

В территориальных органах Минюста России в субъекте (субъектах) Российской Федерации источниками информации могут быть: материалы по проведенным проверкам подконтрольных объектов; отчеты о работе отраслевых территориальных органов; выданные предписания и документы, свидетельствующие об осуществлении контроля за их исполнением; материалы административных производств; ежегодные доклады и сводные отчеты об оказании адвокатами юридической помощи бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи; списки адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи;

письменные соглашения по организации оказания бесплатной юридической помощи между уполномоченным органом и адвокатской палатой субъекта Российской Федерации.

В отношении проводимого Минюстом России контроля за деятельностью госюрбюро информацию о возможных нарушениях можно почерпнуть из отчетов начальников госюрбюро о состоянии работы по оказанию бесплатной юридической помощи; жалоб на действия (бездействие) работников госюрбюро; предписаний руководителя территориального органа Минюста России в субъекте (субъектах) Российской Федерации, направленных начальнику госюрбюро в случае обнаружения нарушений при рассмотрении жалоб граждан на отказ в оказании бесплатной юридической помощи (см. п. 7 Положения об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро, п. 16 Положения об Управлении Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации).

В территориальных управлениях Минюста России по субъекту Российской Федерации аккумулируются ежегодные доклады и сводные отчеты адвокатских палат об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи.

При проверке исполнения законодательства об оказании бесплатной юридической помощи госюрбюро источниками информации могут служить: уставы, которые должны быть утверждены исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; соглашения об оказании юридической помощи между госюрбюро и гражданами; договоры с адвокатами на оказание бесплатной юридической помощи; отказы в оказании бесплатной юридической помощи госюрбюро.

Органы, осуществляющие контроль за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, и соблюдением адвокатами Кодекса профессиональной этики адвоката (адвокатские палаты, их советы, квалификационные комиссии), располагают информацией, которая может быть полезна прокурору, осуществляющему проверку соблюдения прав граждан на получение бесплатной юридической помощи, например такой, как:

ежегодные доклады и сводные отчеты адвокатской палаты субъекта Российской Федерации об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, которые аккумулируются в уполномоченном органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

отчеты адвокатов об оказании ими бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи;

жалобы, сделанные адвокатами от лица доверителя, на незаконные действия должностных лиц административно-юрисдикционных органов, препятствующие оказанию бесплатной юридической помощи гражданам в административном производстве, направляемые как в административном, так и в судебном порядке;

решения советов адвокатской палаты субъекта Российской Федерации о прекращении статуса адвоката в случае неисполнения или ненадлежащего исполнении адвокатом своих профессиональных обязанностей перед доверителем; о нарушении адвокатом норм Кодекса профессиональной этики адвоката;

жалобы граждан на действия (бездействие) адвокатов при оказании ими бесплатной юридической помощи;

сообщения и частные определения судов.

Постоянный и целенаправленный анализ информации о правонарушениях, посягающих на права граждан на получение бесплатной юридической помощи, позволяет прокурору своевременно выявлять и намечать для проверки состояния законности конкретные органы власти, органы местного самоуправления, организации, формулировать конкретный круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки, и определять механизм ее осуществления.

5.4. Вопросы, подлежащие проверке В качестве объектов проверки исполнения законодательства об оказании бесплатной юридической помощи в зависимости от подлежащих проверке вопросов могут выступать следующие органы и их должностные лица:

органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, и органы местного самоуправления, в случае если федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации они наделены полномочиями в сфере оказания гражданам бесплатной юридической помощи (ст. 12, 14 Закона о бесплатной юридической помощи);

Минюст России — его территориальные органы как уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в сфере обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, а также как государственные органы исполнительной власти, обладающие контрольно-надзорными полномочиями в сфере нотариата и адвокатуры;

госюрбюро, которые являются юридическими лицами, созданными в форме казенных учреждений субъектов Российской Федерации (ст. 17 Закона о бесплатной юридической помощи).

Перечень подлежащих проверке вопросов в указанных органах и организациях составляется на основе анализа состояния законности и типичных нарушений законодательства об оказании гражданам бесплатной юридической помощи.

Начиная проверку, прокурор прежде всего устанавливает, соответствует ли требованиям федерального законодательства нормативно-правовое регулирование вопросов оказания гражданам бесплатной юридической помощи органами государственной власти и органами местного самоуправления в случае, если последние наделены отдельными государственными полномочиями в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Особое внимание следует обратить на факты принятия указанными органами нормативных правовых актов по вопросам, не относящимся к их компетенции.

В органах государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью надлежит проверить, изданы ли нормативно-правовые акты, которые они были обязаны принять в соответствии со ст. 12 Закона о бесплатной юридической помощи; устанавливающие:

порядок принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения; размер, порядок оплаты труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание такой помощи;

определяющие: орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, и его компетенцию; органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подведомственные им учреждения и иные организации, осуществляющие оказание бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи на территории субъекта Российской Федерации, их компетенцию, в том числе учреждение и обеспечение деятельности госюрбюро; порядок взаимодействия участников государственной системы бесплатной юридической помощи на территории субъекта Российской Федерации (ст. 12 Закона о бесплатной юридической помощи).

Если законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями в области обеспечения гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи, то прокурору надлежит оценить, насколько полно реализуются переданные полномочия, и проверить, оказывают ли органы местного самоуправления содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечивают ли ее поддержку; оказывают ли эти органы гражданам бесплатную юридическую помощь, предусмотренную ст. 6 Закона о бесплатной юридической помощи; участвуют ли они в создании муниципальных юридических бюро.

При проведении проверки исполнения законодательства по оказанию бесплатной юридической помощи федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им учреждениями, органами управления государственных внебюджетных фондов прокурор устанавливает, оказывается ли бесплатная юридическая помощь гражданам в виде правового консультирования в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к компетенции перечисленных органов, соблюдается ли при этом порядок, установленный Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Проверка исполнения законодательства по оказанию бесплатной юридической помощи госюрбюро включает выяснение следующих вопросов:

имеется ли у лиц, оказывающих юридическую помощь, высшее юридическое образование;

не было ли случаев отказа гражданам в оказании юридической помощи по основаниям, не предусмотренным Положением об оказании юридической помощи малоимущим гражданам;

не было ли фактов истребования от таких категорий граждан, как инвалиды I и II группы, ветераны Великой Отечественной войны, неработающие пенсионеры, получающие пенсию по старости, справок о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина);

всегда ли заключается договор (соглашение) между гражданином и госюрбюро в случае принятия решения об оказании юридической помощи и др.

Основным вопросом, ответ на который должен получить прокурор, осуществляя в системе Минюста России проверку соблюдения прав граждан на получение бесплатной юридической помощи, является, каковы своевременность и полнота осуществления территориальными органами Минюста России контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в деятельности госюрбюро, адвокатов, адвокатских образований, адвокатских палат, советов адвокатских палат; исполнением нотариусами профессиональных обязанностей.

Кроме того, необходимо выяснить, принимает ли территориальный орган Минюста по субъекту Федерации меры по обеспечению функционирования и развития государственной системы бесплатной юридической помощи;

При проведении проверки в адвокатских палатах, советах адвокатских палат исполнения законодательства адвокатами, наделенными правом участия в государственной системе бесплатной юридической помощи, выясняются следующие вопросы:

организовано ли адвокатской палатой субъекта Российской Федерации участие адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в субъекте Российской Федерации;

полнота использования полномочий при осуществлении контроля за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, и соблюдением адвокатами Кодекса профессиональной этики адвокатов;

своевременность направления адвокатской палатой субъекта Российской Федерации в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации списка адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи (ст. 18 Закона о бесплатной юридической помощи);

своевременность опубликования уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации списка адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, в средствах массовой информации и размещения этого списка на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (ст. 18 Закона о бесплатной юридической помощи);

своевременность заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с адвокатской палатой субъекта Российской Федерации соглашения об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи;

заключение адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи и оказывающими гражданам бесплатную юридическую помощь, соответствующих соглашений (ст. 25 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре);

наличие в адвокатских палатах субъекта Российской Федерации отчетов адвокатов об оказании ими бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи;

соблюдение порядка и сроков рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов.

Осуществляя проверки соблюдения законности в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи, прокурор выясняет:

соблюдается ли установленный ст. 20 Закона о бесплатной юридической помощи перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи;

соблюдаются ли установленные ч. 2 и 3 ст. 20 Закона о бесплатной юридической помощи случаи оказания бесплатной юридической помощи госюрбюро и адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи;

не выходит ли бесплатная юридическая помощь, оказанная в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, за установленный в ст. 21 Закона о бесплатной юридической помощи перечень вопросов;

не было ли фактов оказания юридической помощи госюрбюро или адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, в запрещенных п. 2 ст. 21 Закона о бесплатной юридической помощи случаях; выдавались ли при этом гражданам соответствующие заключения о невозможности оказания бесплатной юридической помощи.

При проведении проверок исполнения законодательства при оказании бесплатной юридической помощи в негосударственной системе бесплатной юридической помощи выясняется:

не выходят ли юридические клиники за рамки разрешенных видов бесплатной юридической помощи, которые они уполномочены оказывать в соответствии со ст. 23 Закона о бесплатной юридической помощи; соблюдается ли установленный порядок оказания юридическими клиниками бесплатной юридической помощи.

При проверке исполнения законодательства об оказании бесплатной юридической помощи негосударственными центрами бесплатной юридической помощи прокурору следует установить: имеют ли лица, оказывающие такого рода помощь, высшее юридическое образование; заключены ли с ними трудовые или гражданско-правовые договоры на осуществление бесплатной юридической помощи гражданам в данном негосударственном центре бесплатной юридической помощи; входит ли центр в список негосударственных центров бесплатной юридической помощи, который ведет федеральный уполномоченный орган исполнительной власти; соблюдены ли особенности создания центра в качестве юридического лица, установленные федеральными законами от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

В категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в центрах, прежде всего должны быть включены граждане с низкими доходами или находящиеся в трудной жизненной ситуации.

Также прокурор должен учитывать, что ст. 24 Закона о бесплатной юридической помощи запрещается установление ограничений или преимуществ для получения бесплатной юридической помощи в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Если к прокурору поступили жалобы на неблагоприятные последствия оказанной юридической помощи негосударственным центром бесплатной юридической помощи, то прокурор должен принять меры по привлечению к ответственности лиц, оказавших такую помощь, негосударственный центр бесплатной юридической помощи и (или) учредителей такого центра (ст. 24 Закона о бесплатной юридической помощи).

В сфере правового информирования и правового просвещения населения прокурор выясняет, выполняют ли органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления и должностные лица обязанности по правовому информированию граждан о порядке и случаях оказания бесплатной юридической помощи.

При проверке исполнения законодательства при финансировании мероприятий, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, прокурор устанавливает:

соблюдаются ли требования бюджетного законодательства при финансировании мероприятий, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи;

выполняются ли субъектом Российской Федерации расходные обязательства при финансировании расходов, связанных с созданием и деятельностью госюрбюро и (или) оплатой труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в случаях, предусмотренных Законом о бесплатной юридической помощи, с компенсацией их расходов на оказание такой помощи;

выполняются ли органами местного самоуправления расходные обязательства местных бюджетов по финансированию расходов, связанных с созданием и деятельностью муниципальных юридических бюро, установлением дополнительных гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи.

Важным моментом при проведении прокурорских проверок является знание прокурором определенной специфики реализации конституционного права на получение бесплатной юридической помощи отдельными категориями граждан.

Так, в ст. 22 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» закреплено право военнослужащих на защиту, в том числе на бесплатную юридическую помощь со стороны органов военного управления и органов военной юстиции. Адвокаты оказывают юридическую помощь военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по вопросам, связанным с прохождением военной службы. Командиры воинских частей как должностные лица органов исполнительной власти совершают нотариальные действия с участием военнослужащих и граждан, призываемых (поступающих) на военную службу в случаях и порядке, установленных законодательством.

Лица, страдающие психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи имеют право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи (ст. 7 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»). В связи с чем в учреждениях, оказывающих психиатрическую помощь, следует выяснить, обеспечивает ли администрация возможность приглашения адвоката, работника или уполномоченного лица государственного юридического бюро (при наличии) для оказания лицам, страдающим психическими расстройствами, бесплатной юридической помощи.

Правом на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи обладают также граждане пожилого возраста и инвалиды, а также дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (подп. 8 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», ст. 10 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей»). В связи с этим прокурору в органах социальной защиты, опеки и попечительства, учреждениях, где проживают граждане пожилого возраста и воспитываются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, необходимо выяснить, созданы ли должностными лицами и администрацией этих органов и организаций условия для реализации указанными категориями граждан своего права на получение бесплатной юридической помощи.

6. МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие их совершению, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также привлечению к ответственности виновных лиц. Своевременное и неуклонное применение к нарушителям прав граждан на получение бесплатной юридической помощи мер предусмотренной законом ответственности является одним из сдерживающих факторов.

Меры ответственности за нарушения прав граждан на получение бесплатной юридической помощи, наложение которых может инициировать прокурор, являются достаточно разносторонними и предусмотрены трудовым, гражданским, административным, уголовным законодательством.

При этом выбор мер прокурорского реагирования зависит от характера, степени распространенности, тяжести нарушений, их структуры, динамики, характерологических особенностей самих нарушителей, вида и размера причиненного ущерба.

Для предупреждения нарушений реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи целесообразно вносить предостережение, например, в случае вынесения на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации законопроекта о бюджете субъекта Федерации, в котором не предусмотрены расходы на оплату труда адвокатов на оказание бесплатной юридической помощи категориям лиц, указанным в ст. 26 Закона об адвокатуре.

При выявлении нормативных правовых актов органов государственной власти или местного самоуправления, противоречащих федеральным или региональным законам, прокуроры должны принести протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, или обратиться с соответствующим заявлением в суд.

Необходимость внесения представления возникает при ненадлежащей реализации органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, неоказания содействия развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи или необеспечения ее поддержки и др. При этом в представлении следует ставить вопрос о принятии мер к возмещению ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействием), а также о наказании виновных в нарушении закона должностных лиц и работников.

Одно из эффективных средств восстановления прав граждан на получение бесплатной юридической помощи — предъявление прокурором заявления в суд, которое может быть подано им только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Поводом и основанием для вступления прокурора в гражданский процесс является нарушение прав граждан на получение бесплатной юридической помощи, например, в случае если госюрбюро или адвокаты, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, необоснованно приняли решение об отказе в оказании такой помощи гражданину, имеющему на нее право.

Прокурор вступает в гражданский процесс и в случае нарушения права на получение бесплатной юридической помощи неопределенным числом лиц. Необходимость защиты прав неопределенного числа лиц возникает при принятии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих ограничения для доступа граждан к бесплатной юридической помощи, а также сокращении случаев оказания бесплатной юридической помощи по сравнению с федеральным законодательством.

В.Г. Бессарабов, М.В. Маматов

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИОННОГО

ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБЪЕДИНЕНИЕ

Проводимые в современной России преобразования в общественно-политической жизни страны, ориентированные на укрепление государственности, дальнейшее развитие социально-экономических прав и свобод граждан, сопровождаются массовым движением общественности, созданием многочисленных общественных объединений, выступающих связующим звеном между государством и динамично развивающимся гражданским обществом. Вместе с тем наряду с ростом числа общественных формирований отмечается и распространение случаев нарушений и злоупотреблений в данной сфере. В этих условиях, как показывает практика, решающая роль в обеспечении защиты прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных формирований принадлежит органам прокуратуры.

1. НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого гражданина на объединение, включая: право создавать профессиональные союзы для защиты своих прав (ч. ст. 30); равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13), а также равенство перед законом и обособленность от государства религиозных объединений (ч. 2 ст. 14); право объединений граждан иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36); запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. ст. 13); недопустимость принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30); возможность обжалования в суд решений и действий общественных объединений (ч. 2 ст. 46); обязанность граждан и их объединений наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).

Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, являются предметом специального регулирования Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Закон об общественных объединениях), в котором под общественным объединением понимается «добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения»

(ст. 5). Уставные цели общественных объединений не должны противоречить конституционным правам и законным интересам объединившихся лиц. Законом детально урегулирован правовой статус указанных формирований; раскрыто понятие его учредителей, участников, членов; определены принципы создания и деятельности, а также перечень возможных организационно-правовых форм общественных объединений и их основные признаки (общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия).

Кроме того, содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений определены в Гражданском кодексе РФ и других законах:

об отдельных видах общественных объединений, в том числе о профсоюзах (Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»), религиозных объединениях (Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»), благотворительных организациях (Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»), молодежных и детских общественных объединениях (Федеральный закон от 28.06.1995 № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»), спортивных федерациях (Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»), политических партиях (Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»), национально-культурных автономиях (Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»), общественных объединениях, созданных и действующих в защиту отдельных социальных групп населения (федеральные законы от 12.01. № 5-ФЗ «О ветеранах», от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах») и иных видах некоммерческих организаций (Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»);

регулирующих вопросы участия в отдельных сферах правоотношений общественных объединений и осуществления ими некоторых видов деятельности, в том числе в публичных мероприятиях (федеральные законы от 19.06. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»), обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»), выборах (федеральные законы от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, радиационной безопасности населения и использования атомной энергии, в области экологической экспертизы, общественной экологической экспертизы, а также при осуществлении общественного контроля в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в исправительных учреждениях, защите прав потребителей, участников дорожного движения.

Одновременно правовое регулирование отношений в данной сфере осуществляется на подзаконном уровне. Однако при этом следует отметить комплексный характер рассматриваемых вопросов, в связи с чем большинство законов и иных нормативных правовых актов не выделяют их в качестве основного предмета регулирования, но сфера их действия наряду с иными объектами охватывает деятельность общественных объединений.

2. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО

КОНТРОЛЯ (надзора) В Российской Федерации созданы и действуют специально уполномоченные органы власти, призванные осуществлять контроль и надзор в сфере действия законов об общественных объединениях, за соблюдением права граждан на объединение.

Основными задачами Министерства юстиции РФ в сфере действия законодательства об общественных объединениях являются: разработка и реализация общей стратегии государственной политики и нормативно-правовое регулирование;

обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; организация деятельности по государственной регистрации некоммерческих организаций, а также контроль и надзор в данной сфере1.

Согласно поставленным задачам в рассматриваемой сфере определены следующие основные направления деятельности Минюста России.

1. Государственная регистрация общественных объединений:

утверждает форму свидетельства о государственной регистрации некоммерческой организации, форму уведомления о создании на территории Российской Федерации филиала или представительства международной организации, иностранной некоммерческой неправительственной организации, форму уведомления об изменении сведений, содержащихся в уведомлении о создании на территории страны филиала или представительства международной организации, иностранной некоммерческой неправительственной организации, или в прилагаемых к нему документах, форму выписки из реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций;

по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации утверждает формы документов, используемых при государственной регистрации некоммерческих организаций, утверждение которых не отнесено федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;

принимает в порядке, установленном законодательством, решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий, торгово-промышленных палат, религиозных организаций, иных юридических лиц, о внесении казачьих обществ в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также о регистрации представительств иностУказ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации».

ранных религиозных организаций, внесении сведений о филиалах и представительствах международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций;

выдает зарегистрированной некоммерческой организации свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц, полученное от федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, а также свидетельство о государственной регистрации некоммерческой организации;

выдает в соответствии с законодательством Российской Федерации разрешения на открытие представительств иностранных юридических организаций.

2. Осуществление контроля:

организует проведение проверок (или определяет порядок проверок) соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами (уставным целям);

составляет протоколы об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

3. Направление своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях.

4. Ведение реестра зарегистрированных некоммерческих организаций (в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций; национально-культурных автономий; филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций; представительств иностранных религиозных организаций, открытых в Российской Федерации).

5. Ведение и публикация федерального списка экстремистских материалов, перечня общественных объединений и религиозных организаций, иных некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности, а также перечня общественных объединений и религиозных организаций, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности.

Наряду с Минюстом России государственный контроль в сфере деятельности общественных объединений осуществляется и иными федеральными органами исполнительной власти.

Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату РФ, Центральный банк России, Минфин России, Федеральную налоговую службу, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Федеральную таможенную службу, Федеральную службу по финансовым рынкам, контрольноревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Сфера контрольной деятельности указанных структур охватывает все финансовые потоки общественных объединений, затрагивает вопросы надлежащего и эффективного использования государственных преференций. Причем, учитывая, что по смыслу действующего законодательства общественным объединениям (только юридическим лицам1) дана возможность ведения предпринимательской деятельности, налоговыми органами может осуществляться контроль и надзор не только за их финансово-хозяйственной отчетностью вплоть до установления правомерности ведения самой предпринимательской деСм.: Комментарий к Г ражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / под ред. То есть Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.:

Юрайт, 2004. С. 360, 361.

ятельности (ее осуществления лишь для достижения уставных целей, ради которых создано общественное объединение), но и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации и пр.

В соответствии с п. 1.1 ст. 38 Федерального закона «О политических партиях» контроль за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями, их региональными отделениями и иными зарегистрированными структурными подразделениями, в виде вступительных и членских взносов, а также пожертвований граждан и юридических лиц осуществляют Центральная избирательная комиссия РФ, соответствующие избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.

Кроме того, с общественными объединениями по роду своей деятельности соприкасаются и иные федеральные органы исполнительной власти (Министерство внутренних дел РФ; Федеральная служба безопасности Российской Федерации; Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций; Министерство спорта Российской Федерации и др.), которые хотя и не имеют по отношению к таким объединениям прямых контрольных полномочий, однако являются каждый уполномоченным органом исполнительной власти в соответствующей сфере. Отсюда вопросы о соблюдении общественными объединениями прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ и действующего законодательства, а также о непротиворечии деятельности общественных объединений их уставным целям самостоятельно фиксируются уполномоченным в каждой конкретной сфере контроля федеральным органом власти в рамках своего правового статуса.

Средствами, указанными в Федеральном конституционном законе от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию отечественного законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты, в том числе в сфере реализации права граждан на объединение1.

Помимо федеральных органов исполнительной власти реализации права граждан на объединение содействуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (обеспечивают участие своих представителей для контроля в публичных мероприятиях, организуемых общественными объединениями; осуществляют решение вопросов предоставления помещений в пользование общественным объединениям; оказывают социальную защиту населения, а также финансовую поддержку общественно значимых и совместно организуемых мероприятий общественных объединений — проведение культурно-массовых и патриотических мероприятий; организуют совместный досуг отдельных категорий граждан (дети-сироты, малолетние правонарушители и пр.); проводят информационное обеспечение, в том числе популяризацию общественно полезных видов деятельности общественных объединений и др.).

3. ПРЕДМЕТ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

В соответствии со ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре предметом надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов об общественных объединениях являются:

соблюдение конституционного права граждан на объединение и исполнение действующих на территории Российской См., напр.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 год // Рос. газ. 2012. 6 марта.

Федерации законов об общественных объединениях федеральными органами государственной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере деятельности общественных объединений, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами по вопросам деятельности общественных объединений и реализации прав граждан на объединение.

Установленный ст. 21 Закона о прокуратуре исчерпывающий круг органов и должностных лиц, являющихся объектами прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях, в основном был рассмотрен выше. В соответствии со ст. 38 Закона об общественных объединениях прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением законов общественными объединениями.

Применительно к сфере действия законов об общественных объединениях цели прокурорского надзора состоят в следующем.

1. Надзорными средствами обеспечить соблюдение требований Конституции Российской Федерации о правах граждан, в том числе на объединение.

2. Мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения законов в сфере функционирования общественных объединений и правовой защиты прав участвующих в них граждан.

В системной связи с целями прокурорского надзора, осуществляемого в исследуемой области, находятся его задачи.

Следуя требованиям, содержащимся в Законе о прокуратуре и приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в числе основных задач прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов об общественных объединениях следует назвать:

выявление, предупреждение, пресечение и установление обстоятельств нарушений законов об общественных объединениях;

установление лиц, виновных в нарушении законов об общественных объединениях, и принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности;

восстановление нарушенных прав граждан, интересов общества и государства.

Современная социально-экономическая и политическая обстановка в Российской Федерации определяет новые тенденции в понимании задач органов прокуратуры, реализация которых также сопряжена с привлечением общественных объединений. Так, масштабные задачи стоят перед органами прокуратуры и в сфере противодействия коррупции, достижение которых небезосновательно связывается с осуществлением общественного контроля и активным привлечением возможностей общественных формирований. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 28.04.2012 № 186 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2012–2013 годы» прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, другим территориальным, военным и иным прокурорам специализированных прокуратур предстоит наладить и поддерживать деловое сотрудничество с общественными организациями с целью получения данных о коррупционных проявлениях.

Следует отметить, что разъяснение законодательства как самостоятельное направление деятельности органов прокуратуры является неотъемлемой частью системы профилактики правонарушений, особенно в молодежной среде, противодействия экстремизму, ксенофобии, коррупционным проявлениям.

В связи с этим задача прокуратуры — при взаимодействии с различными общественными институтами вести правовое просвещение населения, что не подменяет рассмотрение и разрешение жалоб и обращений граждан.

В целях совершенствования работы прокуроров по повышению правовой культуры населения приказом Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 №182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» предусмотрено проведение ряда организационных мер, а также указано прокурорам активно взаимодействовать с общественными объединениями путем оказания им содействия в защите прав граждан, обращая при этом внимание на правовую основу для разрешения наиболее значимых проблем, разъясняя социальную сущность и конкретное содержание нормативных предписаний.

4. ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

Процесс осуществления прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных объединений требует надлежащей организации информационно-аналитической работы как непременного условия эффективной деятельности прокуратуры.

Так, в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»

подчеркивается, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации, а также других материалов о допущенных нарушениях законов, требующих использования прокурорских полномочий.

Прокурорская практика показывает, что в настоящее время сведения о нарушениях права граждан на объединение, о несоблюдении законов самими общественными формированиями (их руководителями) могут быть получены прежде всего из писем, заявлений, поступающих в органы прокуратуры от граждан, государственных и общественных организаций по почте или высказанных (заявленных) на личном приеме прокурорам.

Жалобы и заявления являются одним из важнейших источников информации для выявления нарушений прав граждан и их объединений.

Не менее значимы сведения органов юстиции, которые уполномочены производить регистрацию общественных объединений, ведут их реестр с указанием даты создания и регистрации, юридического адреса, наименования и целей организации. Органы юстиции имеют копии их уставов и других учредительных документов, а также материалы об отказе в государственной регистрации, сведения по обжалованию подобных решений и о результатах их рассмотрения в судах.

Кроме того, в соответствии со ст. 38 Закона об общественных объединениях органы юстиции, зарегистрировавшие общественное объединение, осуществляют контроль за соответствием его деятельности уставным целям. Данному положению корреспондируют установленные в ст. 29 данного Закона обязанности общественных объединений:

ежегодно информировать регистрирующий орган о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в Единый государственный реестр юридических лиц;

представлять по запросу регистрирующего органа решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

допускать представителей регистрирующего органа на проводимые общественным объединением мероприятия;

оказывать содействие представителям регистрирующего органа в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации;

информировать регистрирующий орган об объеме получаемых общественным объединением от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании по форме и в сроки, которые устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

информировать регистрирующий орган об изменении сведений, указанных в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», за исключением сведений о полученных лицензиях.

Таким образом, органы юстиции располагают сведениями не только по всем изложенным позициям, но и собственно материалами проверок, инициированных как по причине несоблюдения данных требований, так и по иным нарушениям законов, а также информацией о принятых по результатам проверок мерах.

Помимо органов юстиции при необходимости информацию можно получить от финансовых органов, осуществляющих контроль за источниками доходов общественных объединений (в том числе незарегистрированных), размерами получаемых ими средств и уплатой налогов, а также от органов экологического, пожарного, санитарно-эпидемиологического надзора, контролирующих выполнение общественными объединениями соответствующих норм и стандартов.

Информация об общественных объединениях содержится также в их заявках (сообщениях) в соответствующие органы власти о проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; в материалах о запрещении таких мероприятий, решениях территориальных органов власти, полиции и ФСБ России, касающихся деятельности общественных организаций.

Поскольку общественные объединения (избирательные объединения и блоки) принимают активное участие в выборах различных органов власти, органов местного самоуправления, сведения о нарушениях прав общественных формирований, о нарушении законов самими общественными объединениями могут содержаться в материалах избирательных комиссий.

Еще одним источником информации, которым должен располагать прокурор, являются материалы судебной практики по гражданским делам об отказе органами юстиции в регистрации общественных объединений; материалы следственной и судебной практики по уголовным и административным делам, свидетельствующие о нарушении законов об общественных объединениях, о митингах и демонстрациях, а также иных законов, направленных на защиту конституционных основ власти и правопорядка.

Следует отметить, что Уголовным кодексом РФ установлена уголовная ответственность за создание религиозного или общественного объединения, деятельность которого сопряжена с насилием над гражданами или иным причинением вреда их здоровью либо с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство таким объединением.

Сведения о данного вида преступлениях могут быть получены как в судах, так и в правоохранительных органах.

Необходимые прокурору сведения о нарушениях в рассматриваемой сфере могут содержаться также в материалах администрации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (в аппарате уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации), в частности, в ежегодных докладах Уполномоченного Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации, в его специальных докладах в Государственную думу по отдельным вопросам.

Важная информация может содержаться в публикациях газет и журналов, сообщениях других средств массовой информации, в том числе когда по изложенным в них фактам уже приняты соответствующие меры. В последнем случае проверке подлежит законность принятых мер при одновременном выяснении вопроса о полноте устранения причин и условий, способствовавших нарушениям закона.

Полезным является ознакомление сотрудников надзорных подразделений региональных органов прокуратуры с информацией, размещаемой в новостном блоке официального интернет-представительства Генеральной прокуратуры РФ, где нередко сообщается о в целом проводимой надзорным ведомством работе на данном направлении, фактическим материалом иллюстрируются имеющие место нарушения, посетители соответствующих рубрик оперативно информируются об общественных объединениях, деятельность которых запрещена (безусловно, признание объединения экстремистским значительно расширяет возможности правоохранительных органов по привлечению к уголовной ответственности не только ее активных членов, но и пособников, идеологов, осуществляющих деятельность, направленную на поддержание дальнейшего функционирования объединения).

В качестве источников информации могут быть использованы и результаты социологических исследований, проводимых по названной проблематике.

Анализ полученной сводной информации о совершенных нарушениях в сфере действия законов об общественных объединениях является основанием для правильного выбора объекта проверки и составления конкретного плана проведения надзорных мероприятий на этом объекте.

5. ПРОВЕРКИ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ

ОБ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ

Проверки являются одним из важнейших и эффективных полномочий прокурора по выявлению нарушений законов об общественных объединениях.

Согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре основанием для проведения прокурорами проверок могут служить только сведения о нарушениях права граждан на объединение, несоблюдении законов самими общественными формированиями (их руководителями). При осуществлении надзора прокуроры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением права каждого на объединение, свободы деятельности общественных формирований, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную, внутриуставную деятельность организаций.

Из материалов прокурорского надзора видно, что проверки исполнения законов об общественных объединениях в большинстве случаев производятся прокурорами в связи с конкретными сигналами о нарушениях закона либо несоблюдении прав граждан. Прокурорами также организуются проверки в соответствии с планами своей работы на основании результатов анализа сводных информационных материалов о состоянии законности в данной сфере и с учетом заданий, поступающих из вышестоящих прокуратур.

Структурно всякая прокурорская проверка охватывает ряд стадий, соотносительно к которым меняются характер надзорных действий прокуроров, их цели и задачи.

При подготовке к проведению проверки исполнения поднадзорными объектами законов об общественных объединениях прокурор должен аккумулировать весь имеющийся в его распоряжении информационный ресурс: исследовать его содержание; определить необходимый и недостающий объем материалов, а также средств их получения; провести анализ и оценку имеющихся данных, в том числе путем сопоставления их между собой. В связи с этим должны быть организованы постоянное накопление и обработка материала, налажен оперативный обмен сведениями по наиболее важным информационным каналам — прежде всего с территориальными подразделениями Минюста России.

Прокурором также определяется состав участников предстоящей проверки, силами которых планируется обеспечить ее производство. Как правило, о целях, задачах, сроках предстоящей проверки могут быть проинформированы руководители соответствующих поднадзорных объектов, что позволяет последним подготовиться к ее проведению. Требование внезапности прокурорской проверки должно соблюдаться в случае, если объектом предстоящей проверки являются органы государственного контроля либо общественные объединения, а ее основание — конкретные сигналы о нарушениях закона. Объясняется это тем, что следы совершения правонарушения либо документы, имеющие к нему отношение, могут быть уничтожены, сфальсифицированы заинтересованными лицами.

Приступая к собственно проверке, прокурор должен быть ориентирован на выявление нарушений законов об общественных объединениях и реализовывать для этого в полной мере закрепленные в ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия.

С этой целью прокурор вправе истребовать в прокуратуру или ознакомиться на проверяемом объекте с документами, статистическими данными и со всеми иными необходимыми материалами. В ходе проводимой проверки деятельности общественных объединений прокурор изучает учредительные и программные документы, переписку с органами государственной власти, отчеты о проделанной работе, документы внутреннего учета и регистрации и иные необходимые материалы на предмет выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также нарушений законов либо осуществления деятельности, противоречащей уставным целям общественного объединения. Во всех случаях целесообразно начинать изучение с тех документов, в том числе материалов первичного учета, а также корреспондирующих к ним, которые могут дать наибольшие сведения по интересующим вопросам.

Задачи данного этапа решаются также посредством получения объяснений от должностных лиц и граждан, обследования материальных производственных объектов, дачи поручений о проведении отдельных проверочных действий прокурорам других городов и районов, направления поручений руководителям органов и организаций на производство проверок и ревизий. Определяющим критерием в выборе правовых средств являются характер, предмет и масштаб проводимой проверки, обеспечение многоканальной информационно-аналитической работы, ее действенность и достаточность в решении поставленных перед прокурором задач.

Широкая палитра методов и приемов организации прокурорской надзорной деятельности требует творческого подхода к их выбору. Определяющим в данном случае фактором служат черты характера прокурора, его активность, принципиальность, уровень квалификации, а прежде всего — знание положений действующего законодательства. Как показывают материалы Генеральной прокуратуры РФ, одной из основных причин неудовлетворительного качества прокурорских проверок нередко является поверхностное знание федерального законодательства, регулирующего правоотношения в данной сфере.

Поэтому в организации прокурорского надзора важная роль принадлежит адекватным знаниям, уровню его методического обеспечения.

Целесообразно начинать проведение проверки с запроса в органах юстиции данных о регистрации общественного объединения, ознакомления с учредительными документами (прокурорам рекомендуется также обратиться к соответствующим разделам информации на официальном интернет-представительстве Минюста России)1. В связи с этим необходимо обратить внимание на ст. 21 Закона об общественных объединениях, где указано, что для регистрации общественного формирования подается заявление, подписанное членами его руководящего органа, с указанием места жительства каждого из них. К заявлению прилагаются: устав в двух экземплярах;

выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов;

сведения об учредителях; документ об оплате регистрационного сбора; документ о предоставлении юридического адреса общественному объединению; протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международных, общероссийской и межрегиональных общественных организаций.

Надлежит установить, какому государственному органу (по статусу и территориальности) поднадзорно и подконтрольно общественное формирование, права которого (по поступившей информации) нарушаются или которое якобы само нарушило закон.

В случае когда право граждан на объединение нарушено в результате принятия правового акта представительным (заURL: http://www.minjust.ru/?theme=minjust конодательным) органом субъекта Российской Федерации, а общественное объединение, нарушившее закон, зарегистрировано региональным управлением (отделом) юстиции, прокурор района (города), не начиная проверку, должен незамедлительно уведомить о поступившем сигнале прокурора субъекта, после чего действовать по его указанию.

Процессу проверки повсеместно сопутствует аналитическая обработка полученной информации с определением основных направлений и форм ее реализации. Аналитическая работа строится на основе сопоставления и сравнения полученных в ходе проверки материалов с целью установления наличия или отсутствия нарушений. По ее результатам подлежат установлению событие, обстоятельства совершения и характер нарушений, виновные в этом лица, размер причиненного материального ущерба, определены причины и способствующие нарушениям условия. В ходе анализа разрабатываются необходимые мероприятия для устранения нарушений закона, производятся выбор форм и подготовка проектов актов прокурорского реагирования, установление их адресатов. Итоги выполнения проверочных действий отражаются в аналитических справках, обобщениях, докладываются руководителю прокуратуры.

Таким образом, деятельность прокурора по надзору за исполнением законов об общественных объединениях имеет разносторонний характер. В целом с учетом имеющейся информации о нарушениях закона при проверке законности деятельности общественного объединения могут выясняться следующие основные вопросы:

своевременно ли были представлены документы для регистрации (они должны быть представлены в трехмесячный срок со дня проведения учредительного съезда, конференции или общего собрания);

законно ли отказано в регистрации общественного объединения, если такой факт имел место, сообщено ли об этом письменно заявителю с объяснением причины отказа;

законно ли создано и законно ли действует общественное формирование;

не содержат ли устав и другие учредительные документы общественной организации нормы, противоречащие ст. 13 Конституции РФ, федеральным законам (не направлены ли цели или действия общественных объединений на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни);

не выходит ли общественное объединение в своей деятельности за пределы целей и задач, определенных его уставом (попытки присвоения функций законно избранных органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления; занятие коммерческой деятельностью;

принятие незаконных решений о выдаче их членам билетов с указанием прав на льготы и преимущества; принятие решений, направленных на ущемление прав граждан, и т.д.);

не принимаются ли руководителями общественных формирований меры и действия (издание письменных или устных приказов, инструкций и т.д.), нарушающие интересы его членов;

не вмешиваются ли соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица в деятельность общественных объединений.

В процессе проверки законности в деятельности органов государственного контроля и надзора выясняется следующий основной перечень вопросов:

осуществляют ли органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, контроль за соответствием их деятельности уставным целям;

обеспечивают ли органы государственного финансового контроля контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов;

осуществляют ли надзор и контроль за выполнением общественными организациями существующих норм и стандартов органы экологического, пожарного, санитарно-эпидемиологического надзора;

соблюдается ли государственными органами, их должностными лицами установленный законом порядок учета и разрешения жалоб и заявлений (имеются в виду обращения о нарушении прав граждан на объединение, свободы и законности деятельности общественных формирований), правомерны ли принятые по этим обращениям решения;

какие именно нормы закона нарушены, в чем это нарушение выражается;

каковы последствия нарушения законов и кто конкретно в этом виновен;

каковы причины нарушений закона и способствующие им условия;

законность и обоснованность принятых мер по выявленным нарушениям.

Обеспечение средствами прокурорского надзора соблюдения конституционного права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений особую, решающую роль может играть в условиях введения чрезвычайного положения, когда применяются следующие меры: запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, иных массовых мероприятий; запрещение забастовок;

ограничение свободы печати и других средств массовой информации; приостановление деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений и т.д. В этих условиях прокурор обращает особое внимание на следующие вопросы: соблюдены ли требования Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» при введении этого положения; правомочен ли был этот орган (должностное лицо) применить названные выше меры, законно ли это решение; не действуют ли перечисленные меры после окончания срока чрезвычайного положения и т.д. Важно отметить, что законодательство о чрезвычайном положении не вводит ограничений в отношении органов прокуратуры и других субъектов, уполномоченных осуществлять надзор за соблюдением прав граждан. Более того, сам факт объявления (введения) чрезвычайного положения на той или иной территории Российской Федерации требует активизации всех средств, форм и методов надзора за соблюдением законности на указанной территории.

Перечень приведенных выше вопросов, подлежащих выяснению, не является исчерпывающим, поскольку охватывает лишь основные, наиболее важные обстоятельства с точки зрения защиты прав граждан на объединение, свободы деятельности этих объединений, соблюдения ими требований законов1.

В процессе надзора за исполнением законов об общественных объединениях могут возникнуть и другие вопросы, в том числе специфичные для конкретного общественного объединения.

Ни один из них не должен быть оставлен без внимания.

Кроме того, при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях следует уделять должное внимание проведению профилактической работы, выяснению причин и условий, способствующих нарушениям закона. В ходе проверки для выяснения перечисленных вопросов при необходимости целесообразно привлекать членов общественных формирований, специально созданных для защиты интересов граждан.

Проверки исполнения законов общественными объединениями, как правило, проводятся в присутствии руководителей этих формирований (представителей органов, осуществляющих руководство ими).

К участию в проверке конкретных сигналов о фактах нарушений законодательства прокурор может привлекать специалистов из числа членов проверяемых общественных объединений. Это может иметь важное значение для выявления нарушений, которые установлены при просмотре документов.

Кроме того, от участников общественных формирований в ходе прокурорской проверки могут поступить дополнительные свеСм. подробнее: информационные письма первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 14.10.2008 № 72/3-58- «О мерах по усилению прокурорского надзора за исполнением законодательства об общественных объединениях», от 28.04.2010 № 7/5-132- «О положительном опыте работы прокуратуры Ленинградской области при организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о некоммерческих организациях».