«Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан СБОРНИК МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ Москва 2013 УДК 347.962 ББК 67.721-91 П80 Руководитель авторского коллектива заведующий отделом проблем прокурорского надзора и ...»

дения о совершенных нарушениях закона, которые ранее не были известны.

Особое внимание должно быть обращено на проверку соответствия законам издаваемых органами власти, их должностными лицами, руководителями общественных организаций правовых актов, касающихся реализации права граждан на объединение. Причем методика осуществления надзора за законностью правовых актов избирается исходя из задачи своевременного выявления уже изданных, не соответствующих законам правовых актов и принятия мер к тому, чтобы предотвратить их реализацию. Как указывается в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в целях предотвращения принятия противоречащих законам правовых актов прокурорам необходимо установить взаимодействие с представительными (законодательными) органами субъектов Федерации и обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, участие в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и т.д.).

Например, согласно сведениям, размещенным 23.01.2012 г.

в новостном блоке официального интернет-представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, органами прокуратуры Московской области был проанализирован Закон Московской области от 12.01.2005 № 4/2005-ОЗ «О народных дружинах в Московской области», которым предусмотрено, что в целях содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка, участия в предупреждении и пресечении правонарушений на территории Московской области могут создаваться добровольные объединения граждан — народные дружины. Анализ данного закона показал, что его отдельные положения о возможности финансирования и материальнотехнического обеспечения деятельности народных дружин за счет средств соответствующих целевых бюджетных фондов противоречат требованиям Бюджетного кодекса РФ (в настоящее время этим кодексом создание целевых бюджетных фондов не предусмотрено, а ранее действующая его ст. 17, которая предусматривала возможность создания такого фонда, исключена). Поэтому в целях приведения закона области в соответствие с требованиями федерального законодательства 28.12.2011 г.

прокуратурой области в Московскую областную Думу принесен протест, который рассмотрен на заседании Думы. Депутаты областной Думы согласились с протестом прокурора Московской области. На этом же заседании депутатами принят Закон Московской области «О внесении изменений в Закон Московской области «О народных дружинах в Московской области», согласно которому незаконные положения из указанного нормативного правового акта исключены1.

Применительно к сфере религиозных отношений возможные нарушения, допускаемые общественными объединениями, можно определять через установленный в п. 2 ст. 14 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» перечень оснований для ликвидации религиозной организации и запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы в судебном порядке. Это — нарушение общественной безопасности и общественного порядка; действия, направленные на осуществление экстремистской деятельности; принуждение к разрушению семьи; посягательство на личность, права и свободы граждан;

нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершением развратных и иных противоправных действий; склонение к самоубийству или к отказу по религиозным мотивам от оказания медицинской помощи лицам, находящимся в опасном для жизни и здоровья состоянии; воспрепятствование получению обязательного образования; принуждение членов и последователей религиозного объединения и иных лиц к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения; воспрепятсURL: http://genproc.gov.ru/news/news-74733/ твование угрозой причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, если есть опасность реального ее исполнения или применения насильственного воздействия, другими противоправными действиями выходу гражданина из религиозного объединения;

побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом гражданских обязанностей и совершению иных противоправных действий.

Кроме того, нарушения как в деятельности религиозных общественных образований, так и по отношению к ним иных общественных структур нередко связаны с несоблюдением законоположений о том, что никто не обязан сообщать о своем отношении к религии, не может подвергаться принуждению при определении своего отношения к религии, к исповеданию или отказу от исповедания религии, к участию или неучастию в богослужениях, других религиозных обрядах и церемониях, в деятельности религиозных объединений, в обучении религии;

с игнорированием запрета на вовлечение малолетних в религиозные объединения, а также обучением малолетних религии вопреки их воле и без согласия их родителей или лиц, их заменяющих; с воспрепятствованием осуществлению права на свободу совести и свободу вероисповедания, в том числе сопряженным с насилием над личностью, с умышленным оскорблением чувств граждан в связи с их отношением к религии, с пропагандой религиозного превосходства, с уничтожением или повреждением имущества либо с угрозой совершения таких действий; с проведением публичных мероприятий, размещением текстов и изображений, оскорбляющих религиозные чувства граждан, вопреки прямому запрету, вблизи объектов религиозного почитания.

Отмечены незаконные попытки участия религиозных объединений в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участия в деятельности политических партий и политических движений, в том числе оказания им материальной и иной помощи, в выполнении функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений (особенно медицинского профиля) и органов местного самоуправления.

В ряде случаев в органы прокуратуры поступают сигналы от граждан о том, что члены религиозных групп, пропагандируя превосходство собственных религиозных убеждений, настойчиво звонят гражданам по телефону, ходят по квартирам и против воли хозяев пытаются войти в жилище для навязывания разговора о религии, стремятся посеять среди населения идею о плохой жизни в стране и превосходстве лиц, вступивших в представляемую ими религиозную группу. Отмечены факты разрушения семей, члены которых состоят в какой-нибудь религиозной группе. Такие действия не должны оставаться без внимания прокуроров и их следует тщательно проверять.

Следует отметить, что практическая деятельность прокуратуры и органов государственного контроля в сфере действия законов об общественных объединениях предполагает также широкий выбор специфичных форм их взаимодействия.

Например, в соответствии с Соглашением Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Минюста России от 25.03.1998 № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений» и принятым для организации исполнения данного Соглашения распоряжением Генерального прокурора Российской Федерации от 30.07. № 49/7р можно назвать следующие формы взаимодействия прокуратуры с Минюстом России:

совместная деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, разработке, принятию и выполнению комплексных программ и определению приоритетов по борьбе с правонарушениями и преступлениями;

взаимный обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законодательства;

автоматизированный учет сведений о неправомерных действиях общественных и религиозных объединений и принятых мерах реагирования на основании информации соответствующих подразделений Генеральной прокуратуры РФ;

осуществление согласованных мероприятий по предупреждению и пресечению незаконной деятельности общественных и религиозных объединений, направленной на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, для чего Генеральная прокуратура РФ каждое полугодие информирует Минюст России о мерах реагирования по поступившим из министерства материалам о незаконных правовых актах и действиях общественных и религиозных объединений;

систематическое обсуждение на совместных заседаниях коллегий результатов совместной деятельности;

разработка согласованных предложений по совершенствованию законодательства о государственном надзоре и контроле за нормотворческой и правоприменительной практикой федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, общественных и религиозных объединений;

организация совместных семинаров, иных учебно-методических мероприятий по вопросам исполнения законодательства об общественных объединениях.

Разумеется, осуществление совместной деятельности во всех случаях недопустимо смешивать с подменой ведомственных функций и правомочий ее участников. Поэтому при взаимодействии органов прокуратуры с органами государственного контроля должен учитываться организационно-правовой статус этих структур.

Практика показывает, что взаимодействие прокуроров с органами контроля — необходимое средство повышения эффективности функционирования органов контроля и устранения дублирования в их работе, соотнесения применяемых средств, обладает при этом обоюдно значимым действием и придает завершенный вид системе государственной защиты права граждан на объединение.

6. СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

НА ВЫЯВЛЕННЫЕ НАРУШЕНИЯ

Высокий уровень требований, предъявляемых в настоящее время к деятельности органов прокуратуры, подчеркивает важное значение вопроса о выборе средств прокурорского реагирования на нарушения законов об общественных объединениях.

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов об общественных объединениях определены подп. и 3 ст. 22, ст. 23–25.1, 27 и 28 Закона о прокуратуре, а также Законом об общественных объединениях (гл. V), федеральными законами «О свободе совести и о религиозных объединениях» (ст. 14), «О противодействии экстремистской деятельности»

(ст. 6, 7, 9, 10), «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (ст. 10, 29–31), «О национально-культурной автономии» (ст. 6), «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (ст. 15–17), «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (ст. 10, 13, 14), «О некоммерческих организациях» (ст. 18–21), установивших основания и порядок приостановления и ликвидации общественных объединений соответствующих организационно-правовых форм и видов.

Прокурору важно сделать правильную правовую оценку итогов проверки, определить средства реагирования, адекватные характеру выявленных нарушений. Правовые средства прокурорского реагирования в каждом конкретном случае избираются в зависимости от характера допущенных нарушений законов, степени их распространенности и тяжести наступивших последствий.

Многофункциональность прокурорской деятельности придает полномочиям прокурора универсальный характер и в целях предупреждения и устранения нарушений в сфере действия законов об общественных объединениях позволяет использовать широкую палитру средств: приносить протесты, выносить представления, объявлять предостережения, заявлять иски в суды, возбуждать административные производства, выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений, направлять требования в уполномоченные органы о принятии к нарушителям иных мер ответственности. Применение любого из указанных средств с последующим решением юридического дела относится к финальной стадии осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.

Особо следует отметить, что согласно ст. 42 Закона об общественных объединениях при неустранении общественными объединениями совершенных ими нарушений Конституции Российской Федерации и законодательства, а также при продолжении ими действий, противоречащих уставным целям, Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор вправе приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена прокурором в порядке и по основаниям, предусмотренными ст. 10 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности».

Приостановление деятельности общественного объединения фактически означает, что временно прекращается его деятельность как учредителя средств массовой информации. Ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации и другие массовые публичные мероприятия, принимать участие в выборах всех звеньев органов власти, использовать банковские вклады за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов. В то же время общественное объединение по-прежнему вправе свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни; вносить предложения в органы государственной власти; осуществлять в соответствии с положениями своего устава предпринимательскую (хозяйственную) деятельность и т.д.

Кроме названного неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, в силу требований ст. 44 Закона об общественных объединениях являются основанием для ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности по заявлению прокурора в судебном порядке.

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации, влечет прекращение его деятельности без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.

Верховным судом Российской Федерации в определении от 15.12.2009 № 44-Г09-41 был выработан ряд принципиальных положений по указанному поводу:

а) исходя из конституционно-правового смысла общественное объединение нельзя ликвидировать лишь по формальному признаку неоднократности нарушений требований закона даже при условии их доказанности;

б) характер допущенных общественным объединением нарушений, а также вызванные ими последствия должны быть настолько существенными и неустранимыми, чтобы восстановление законности было возможно только путем его ликвидации;

в) ликвидация общественного объединения как мера реагирования на нарушения действующего законодательства должна применяться в соответствии с общеправовыми принципами юридической ответственности и быть соразмерной допущенным общественным объединением нарушениям и вызванным ими последствиям.

Федеральным законом от 10.01.2006 № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» в ст. 44 Закона об общественных объединениях введено положение, согласно которому заявление в суд о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения вносится Генеральным прокурором Российской Федерации, а заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения — прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», или соответствующим территориальным органом федерального органа государственной регистрации (причем разграничение полномочий органов прокуратуры и Минюста России выстраивается в контексте разграничения компетенции надзорного ведомства со всяким другим контролирующим органом).

Например, в 2008 г. существенные нарушения были выявлены Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Общероссийской общественной организации «Академия проблем безопасности, обороны и правопорядка», активно позиционировавшей себя как государственная структура, наделенная соответствующими полномочиями. В числе прочего Академией были утверждены идентичные государственным ордена, медали, нагрудные знаки, ученые степени, форма одежды и воинские звания. При этом возможности награжденных лиц (видных российских и зарубежных политических, военных и общественных деятелей) использовались для расширения влияния Академии, лоббирования интересов коммерческих структур. Отдельным лицам названные «награды» вручались за денежное вознаграждение, что влекло их использование в личных целях, в том числе для совершения преступлений. Указанные обстоятельства послужили основанием для направления заявления о ликвидации Академии в Верховный суд Российской Федерации и были доведены до сведения прокуроров субъектов Российской Федерации в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 14.10.2008 № 72/3-58-08.

В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности общественного объединения признаков экстремизма, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности.

В последующем по заявлению прокурора общественное объединение может быть ликвидировано по основаниям, предусмотренным этим законом.

Необходимо отметить, что законодатель различает категории «ликвидация» и «запрет деятельности» общественного объединения. Подтверждением указанного служат положения ГПК РФ, согласно абз. 3 п. 1 ст. 26 которого Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела о приостановлении деятельности или ликвидации регионального отделения либо иного структурного подразделения политической партии, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации;

о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации.

Действенной мерой укрепления законности в рассматриваемой сфере является применение и других традиционных для прокуратуры средств прокурорского реагирования.

Так, согласно новостному блоку интернет-сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.09.2012 по инициативе прокурора г. Горячий Ключ Краснодарского края мировым судьей к административной ответственности по ст. 20.28 КоАП РФ были привлечены лица, распространявшие агитационные материалы и проводившие работу по вовлечению граждан в ряды участников межрегионального объединения «ДуховноРодовая Держава Русь». Причем функционирование данной организации на тот момент уже было приостановлено в связи с направлением прокурором Московской области заявления о запрете ее деятельности в Московский областной суд. К настоящему времени организация признана экстремистской, а ее деятельность на территории Краснодарского края пресечена.

Также на сайте неоднократно сообщалось о направлении во II и III квартале 2012 г. прокуратурой Центрального административного округа г. Москвы ряду активистов общественных объединений предостережений о недопустимости нарушения закона ввиду имеющихся сведений об эпизодически планируемых ими в столице протестных акциях.

Важными элементами организации надзорной работы прокурора, определяющими эффективность реализации каждого из средств прокурорского воздействия на правонарушителей, являются контроль за выполнением предъявляемых к ним требований, оценка результативности и достаточности принятых мер.

Работа органов прокуратуры должна сочетаться с активизацией взаимодействия с правозащитными и иными общественными объединениями. Единая цель — защита прав и свобод человека и гражданина обусловливает необходимость взаимного уважения, доверия и ответственности при осуществлении взаимодействия прокуратуры с правозащитными и иными общественными объединениями1.

В достижении поставленных перед прокуратурой целей с помощью участия общественных объединений могут решаться разнообразные задачи: профилактика любых антиобщественных действий и антиобщественного поведения; правовое просвещение, пропаганда действующего законодательства; содействие воспитанию законопослушной гражданской позиции, преодолению правового нигилизма и повышению правовой См., напр.: информационные письма Генеральной прокуратуры РФ от 06.04.2009 № 73/2-572-2008 «О саморегулируемых организациях в сфере строительства»; от 21.12.2009 № Исуб-22-101724 «Об участии прокурорских работников в деятельности Общероссийской организации «Ассоциация юристов России»; от 07.04.2010 № 72/1-45д-2010 «Об опыте взаимодействия органов прокуратуры с общественными и правозащитными организациями» и др.

культуры населения; повышение юридической осведомленности граждан и их информированности о специфике деятельности органов прокуратуры.

Кроме того, развитие деловых отношений с различными общественными формированиями может способствовать повышению информированности и квалификации самих прокурорских работников, что достигается в числе прочего за счет широкого внедрения прогрессивных технологий, заимствования современных форм и методов обучения кадров, практикуемых в некоторых общественных объединениях.

Практика активного диалога власти и гражданских структур в целом уже доказала способность выработки совместных продуктивных решений, определения дальнейших действий и консолидации усилий с органами прокуратуры, а также оценки качества их работы. Продолжающийся процесс совершенствования законов об общественных объединениях, развитие гражданского общества требуют от прокуроров (с учетом решаемых органами прокуратуры в конкретных условиях целей и задач) углубления сотрудничества с общественными структурами, интенсивного поиска и внедрения в практику новых подходов к организации взаимодействия с ними.

С.А. Кошелев

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О ПЕРСОНАЛЬНЫХ ДАННЫХ

Положения Конституции Российской Федерации свидетельствуют о решительном переходе государства на путь построения демократического общества, где главной ценностью является человек. На данном пути российское государство столкнулось с рядом требующих решения проблем, среди которых выделяется обеспечение защиты сферы частной жизни гражданина.

Согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии со ст. 17, 23 и 24 Конституции Российской Федерации в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. При этом сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

В той или иной степени обработка персональных данных осуществляется всеми организациями и учреждениями, существенное различие в объеме и значимости персональных данных которых обусловливает соответствующий объем организационных и технических мер, направленных на охрану персональных данных. Указанное объективно является логичным, поскольку требования к обработке персональных данных работника организации малого предпринимательства не могут быть идентичны требованиям, предъявляемым к аналогичной работе, осуществляемой Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральной налоговой службой, Федеральной службой по труду и занятости и другим организациями и учреждениями, располагающими персональными данными значительного объема и содержания в отношении широкого круга лиц.

Правоприменительная практика свидетельствует о необходимости активизации и повышения эффективности прокурорского надзора на данном направлении деятельности, принятия комплекса мер прокурорского реагирования в соответствии с приказами Генерального прокурора Российской Федерации.

В особенности это связано с наступлением цифрового века — века компьютеров, информатизации и глобальных сетей, что приносит как новые возможности, так и новые затруднения. Одной из проблем, стоящих наиболее остро, является проблема защиты персональных данных при их обработке через интернет-ресурсы.

Так, с развитием компьютерных технологий каждый желающий может обнаружить в компьютерной сети Интернет значительное количество сведений, относящихся к персональным данным граждан. При этом свои данные граждане раскрывают зачастую сами, например при оформлении товара или пассажирских билетов, регистрации на веб-сайтах в социальных сетях и т.д. Однако далеко не всегда лица, получившие такую информацию, добросовестно ее сохраняют.

Ужесточение требований к обработке персональных данных, безусловно, повысило уровень их защищенности со стороны операторов персональных данных (государственных органов, муниципальных органов, юридических или физических лиц, самостоятельно или совместно с другими лицами организующих и (или) осуществляющих обработку персональных данных, а также определяющих цели обработки персональных данных, состав персональных данных, подлежащих обработке, действия (операции), совершаемые с персональными данными). При этом значительно возрос рынок услуг по обеспечению информационной безопасности, технических и программных средств защиты.

Вместе с тем нарушения в данной сфере свидетельствуют о негативной тенденции и динамике ежегодного количественного возрастания числа выявляемых правонарушений. При этом нарушения выявляются как в технических аспектах защиты информации, так и при нормативном закреплении требований к защите персональных данных.

Следует отметить, что одной из отличительных черт нарушений в данной сфере является их латентность, и в отдельных случаях установить источник утечки персональных данных не представляется возможным.

Таким образом, с учетом того, что основное предназначение органов прокуратуры состоит в комплексном обеспечении защиты прав граждан и государства, прокурорский надзор в анализируемой сфере должен занимать важное место в их работе.

При этом целью деятельности прокуроров является не только обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, но и предотвращение нарушений путем оперативного и адекватного реагирования на неправомерные действия в области персональных данных.

Необходимо отметить, что деятельность органов прокуратуры в рассматриваемой сфере правоотношений должна быть построена на принципах гласности, открытости и доступности информации о ней как для граждан, так и для операторов персональных данных.

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И КОМПЕТЕНТНЫЕ ОРГАНЫ

В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПЕРСОНАЛЬНЫХ ДАННЫХ

Проблемы и вытекающие из них нарушения при обработке персональных данных и конфиденциальной информации в целом, безусловно, характерны не только для Российской Федерации, но и для любого другого государства. Во всем мире стремятся надлежащим образом организовать защиту персональных данных на уровне государства, принимая законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие порядок сбора, хранения и использования соответствующих сведений.

История развития законодательства о защите персональных данных в мире насчитывает не одно десятилетие. Его развитие и становление тесно связаны с развитием прав и свобод человека и гражданина и самое главное — с правом на неприкосновенность частной жизни.

Право на неприкосновенность частной сферы как юридическая категория зародилось в США.

Сформированная в США концепция прайвеси1 оказала большое влияние на становление современной системы прав и свобод человека.

На Генеральной Ассамблее ООН была утверждена 10.12.1948 г. Всеобщая Декларация прав человека, ст. 12 которой предусматривает, что никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию; каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства и таких посягательств.

В 1950 г. аналогичная норма была закреплена в ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в следующей формулировке: «каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции». Участником Конвенции также являлась Россия. В соответствии с этими документами право на неприкосновенность частной жизни получило признание в качестве неотъемлемого права каждого человека.

Российская Федерация подписала 07.11.2001 г. Конвенцию Совета Европы от 28.01.1981 о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, которая была ратифицирована Федеральным законом от 19.12. № 160-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных».

В соответствии с данной Конвенцией Российской Федерацией приняты обязательства по приведению в соответствие с норВ английском языке термином «прайвеси» (privacy) обозначаются все стороны частной жизни, в русском языке он не имеет буквального эквивалента.

мами европейского законодательства деятельности в области защиты прав субъектов персональных данных.

Необходимо отметить, что Конвенцией от 28.01.1981 г. предусмотрено, что для защиты данных личного характера, хранящихся в автоматизированных файлах данных, принимаются надлежащие меры безопасности, направленные на предотвращение их случайного или несанкционированного уничтожения или случайной потери, а также на предотвращение несанкционированного доступа, их изменения или распространения. Государство, принявшее на себя обязательства, обязуется предусмотреть надлежащие санкции и средства правовой защиты в случае нарушения норм внутреннего законодательства, воплощающих основополагающие принципы защиты данных, изложенные в Конвенции.

Институт персональных данных в России сравнительно молодой. Защита персональных данных началась осуществляться в России, разумеется, и до ратификации Конвенции от 28.01.1981.

Федеральным законом от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» впервые было законодательно закреплено понятие персональных данных.

Согласно ст. 2 указанного закона персональные данные — это сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность. Кроме того, данным законом устанавливались общие принципы сбора, использования информации о гражданах. Согласно этому закону персональные данные были отнесены к информации конфиденциального характера. Впоследствии был принят Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее — Федеральный закон № 152-ФЗ).

Целью Федерального закона № 152-ФЗ является обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ст. 2). Этот закон определяет ключевые понятия в данной сфере, устанавливает принципы и условия обработки персональных данных, контроль и надзор за обработкой персональных данных, закрепляет права субъекта персональных данных и обязанности оператора.

В силу требований, предусмотренных ст. 19 Федерального закона № 152-ФЗ, Правительство Российской Федерации с учетом возможного вреда субъекту персональных данных, объема и содержания обрабатываемых персональных данных, вида деятельности, при осуществлении которого обрабатываются персональные данные, актуальности угроз безопасности персональных данных устанавливает:

1) уровни защищенности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных в зависимости от угроз безопасности этих данных;

2) требования к защите персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных, исполнение которых обеспечивает установленные уровни защищенности персональных данных;

3) требования к материальным носителям биометрических персональных данных и технологиям хранения таких данных вне информационных систем персональных данных.

Постановлением Правительства РФ от 17.11.2007 № утверждено Положение об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных, а требования к материальным носителям биометрических персональных данных и технологиям хранения таких данных вне информационных систем персональных данных определены Постановлением Правительства РФ от 06.07. № 512. Приняты и действуют также другие правовые акты в данной сфере.

Так, совместным приказом Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, Федеральной службы безопасности и Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 13.02.2008 № 55/86/20 утвержден порядок проведения классификации информационных систем персональных данных, представляющих собой совокупность персональных данных, содержащихся в базах данных, а также информационных технологий и технических средств, позволяющих осуществлять обработку таких персональных данных с использованием средств автоматизации.

Согласно Порядку классификация информационных систем проводится государственными органами, муниципальными органами, юридическими и физическими лицами, организующими и (или) осуществляющими обработку персональных данных, а также определяющими цели и содержание обработки персональных данных (то есть самими операторами). Указанная классификация информационных систем проводится на этапе создания информационных систем или в ходе их эксплуатации (для ранее введенных в эксплуатацию и (или) модернизируемых информационных систем) с целью установления методов и способов защиты информации, необходимых для обеспечения безопасности персональных данных По результатам классификации определяются следующие категории обрабатываемых в информационной системе персональных данных:

категория 1 — персональные данные, касающиеся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных и философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни;

категория 2 — персональные данные, позволяющие идентифицировать субъекта персональных данных и получить о нем дополнительную информацию, за исключением персональных данных, относящихся к категории 1;

категория 3 — персональные данные, позволяющие идентифицировать субъекта персональных данных;

категория 4 — обезличенные и (или) общедоступные персональные данные.

Необходимо отметить, что нормы, регламентирующие данную сферу, содержатся в значительном количестве нормативных правовых актов, что связано с обработкой персональных данных в различных областях жизнедеятельности: начиная от отношений, в которые граждане вступают по собственной воле, например, заключая трудовой или гражданско-правовой договор, и заканчивая публичными правоотношениями, например, отношения, где гражданин выступает в качестве налогоплательщика.

Обеспечивая защиту персональных данных, Российская Федерация укрепляет правовую защищенность и безопасность личности и создает благоприятную обстановку для всестороннего развития граждан и общества в целом.

При этом необходимо отметить, что соответствии со ст. Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.

С учетом значимости рассматриваемой сферы правоотношений вопросам контроля и надзора за обработкой персональных данных, а также применения соответствующих мер ответственности, посвящена отдельная глава Федерального закона № 152-ФЗ.

В соответствии со ст. 23 этого закона уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных, на который возлагается обеспечение контроля и надзора за соответствием обработки персональных данных требованиям действующего законодательства, является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи.

Таким органом согласно Постановлению Правительства РФ от 16.03.2009 № 228 является Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), находящаяся в ведении Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

В соответствии с п. 5.1.1.4 и п. 5.2.4 названного Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Роскомнадзор осуществляет государственный контроль и надзор за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, а также ведет реестр операторов, осуществляющих обработку персональных данных.

Основными задачами Роскомнадзора как уполномоченного органа по защите прав субъектов персональных данных являются: осуществление государственного контроля (надзора) за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных; ведение реестра операторов, осуществляющих обработку персональных данных; рассмотрение обращений граждан — субъектов персональных данных, а также принятие в пределах своих полномочий решений по результатам их рассмотрения; представление интересов субъектов персональных данных в суде, в том числе обращение с исковыми заявлениями в защиту их нарушенных прав; подготовка предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования в области защиты прав субъектов персональных данных; организация международного сотрудничества по вопросам деятельности в области защиты прав субъектов персональных данных.

Согласно ч. 4 ст. 19 Федерального закона № 152-ФЗ состав и содержание необходимых для выполнения установленных Правительством Российской Федерации требований к защите персональных данных для каждого из уровней защищенности, организационных и технических мер по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обеспечения безопасности, и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, в пределах их полномочий.

Такими органами являются соответственно Федеральная служба безопасности (ФСБ России) и Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России).

Безусловно, наибольшая результативность проверки достигается при взаимодействии контролирующих органов (ФСБ России, ФСТЭК России и Роскомнадзора), а именно в форме проведения проверок с привлечением специалистов в рамках осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области персональных данных.

Следует отметить, что проведение проверок с привлечением специалистов позволяет не только повысить их эффективность, но и снизить административную нагрузку (количество проверок органов государственного контроля (надзора) на операторов, осуществляющих обработку персональных данных.

В качестве примера можно привести проверки с привлечением необходимых специалистов, проведенные в 2011 г. в отношении Пенсионного фонда Российской Федерации и шести негосударственных пенсионных фондов. По результатам совместных контрольно-надзорных мероприятий в деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации фактов незаконной передачи персональных данных застрахованных лиц, а также условий, способствующих утечке персональных данных из информационной системы Пенсионного фонда Российской Федерации, установлено не было.

Однако в деятельности негосударственных пенсионных фондов были выявлены нарушения требований законодательства Российской Федерации в области персональных данных в части, касающейся несоблюдения в полной мере установленных требований конфиденциальности и безопасности. Кроме того, в отдельных случаях установлены факты несоответствия сведений, содержащихся в уведомлении, ранее направленном в адрес уполномоченного органа, фактической деятельности, неисполнения требований по информированию застрахованного лица о начале обработки его персональных данных, а также отсутствия в текстах соответствующих договоров существенных условий обеспечения конфиденциальности и безопасности обрабатываемых персональных данных.

Необходимо отметить, что дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 13.11 КоАП РФ (нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных), может быть возбуждено только по постановлению прокурора.

2. ТИПИЧНЫЕ НАРУШЕНИЯ, ВЫЯВЛЯЕМЫЕ ПРОКУРОРАМИ

ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА В СФЕРЕ СОБЛЮДЕНИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПЕРСОНАЛЬНЫХ ДАННЫХ

В процессе осуществления надзорных полномочий в анализируемой сфере органами прокуратуры выявляются и в большинстве случаев успешно устраняются многочисленные нарушения норм законодательства о персональных данных.

Одним из наиболее часто встречающихся нарушений в данной сфере является нарушение законодательства о персональных данных в сфере ЖКХ, в трудовых правоотношениях.

Так, например, ОАО на основании заключенных с жителями договоров осуществляет управление многоквартирными жилыми домами, расположенными на территории поселений одного из района. При осуществлении своей деятельности организация обрабатывает персональные данные жильцов указанных домов — фамилия, имя, отчество, адрес места жительства и др.

ОАО заключило агентский договор с МУП, в соответствии с условиями которого последнее обязалось рассчитывать платежи за жилищно-коммунальные услуги для населения, собирать с населения и перечислять денежные средства за жилищно-коммунальные услуги, вести оборотные ведомости за содержание и ремонт жилых помещений и коммунальные услуги.

Однако, заключив договор, управляющая компания в нарушение требований ст. 3, 6 и 9 Федерального закона № 152-ФЗ передала МУП персональные данные жильцов без их согласия, без уведомления уполномоченного органа по защите прав субъекта персональных данных, без указания в договоре обязанности по обеспечению конфиденциальности данных.

При этом МУП в нарушение требований ст. 7 Федерального закона № 152-ФЗ направляет жителям домов, находящихся в управлении ОАО, в незапечатанном виде счета, содержащие персональные данные жильцов. Указанное позволяет неограниченному кругу лиц получить доступ к персональным данным жильцов домов.

Кроме того, в ходе проведенных проверок выявлялись факты нарушения требований ст. 18.1 и 19 Федерального закона № 152-ФЗ, выразившиеся в непринятии достаточных мер по обеспечению безопасности персональных данных, что в свою очередь может привести к неправомерному или случайному доступу к ним, уничтожению, изменению, блокированию, копированию, предоставлению, распространению персональных данных, а также к иным неправомерным действиям в отношении персональных данных.

Выявляются факты непринятия локальных нормативных актов по вопросам обработки персональных данных, в том числе локальных нормативных актов, устанавливающих процедуру обработки, сбора персональных данных, а также определяющих политику оператора в отношении обработки персональных данных.

Работников не знакомят с локальными актами о защите информации при работе с персональными данными.

В центрах занятости населения выявляются факты отсутствия сведений о согласии или несогласии субъектов персональных данных на передачу персональных данных работодателю в целях подбора подходящей работы.

Кроме того, устанавливаются факты ненадлежащего оформления списков лиц, допущенных к обработке персональных данных, либо лица, осуществляющие обработку персональных данных, не указаны в списках лиц, осуществляющих их обработку.

Подобные нарушения выявляются как в различных ведомствах и организациях, так и в органах местного самоуправления.

Значительное количество нарушений в данной сфере выявляется прокурорами в связи с использованием коллекторскими агентствами персональных данных заемщиков, получаемых по договорам с кредитными организациями.

Вопросы защиты персональных данных, исполнения требований Федерального закона № 152-ФЗ в настоящее время активно обсуждаются не только специалистами-операторами, органами контроля, но и всеми гражданами.

Повсеместность использования в той или иной степени персональных данных и в то же время относительная латентность совершаемых нарушений в анализируемой сфере затрудняют организацию и проведение плановых надзорных мероприятий.

В связи с этим особое внимание необходимо уделять работе с обращениями граждан.

В органах прокуратуры отсутствует статистика обращений граждан по вопросам защиты персональных данных. Однако согласно данным Роскомнадзора, ежегодно количество обращений в данной сфере возрастает. Так, в 2008 г. в адрес Федеральной службы поступило 146 обращений граждан; в 2009 г. — 465;

в 2010 г. — 1829; в 2011 г. — 3920.

В связи с этим вопросы правовой и технической защищенности персональных данных, в том числе в информационных ресурсах, должны находиться на постоянном контроле самих операторов, уполномоченных органов государственного контроля и органов прокуратуры.

3. ПРЕДМЕТ, МЕТОД НАДЗОРА И МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО

РЕАГИРОВАНИЯ В СФЕРЕ НАРУШЕНИЙ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПЕРСОНАЛЬНЫХ ДАННЫХ

Права граждан при обработке их персональных данных, операторов персональных данных охраняются законодательством и должны защищаться правоохранительными и судебными органами, органами исполнительной власти. Однако они не всегда должным образом выполняют эту задачу и на практике сами нередко ущемляют права граждан, что негативно сказывается на состоянии законности в целом и защите прав каждого человека в отдельности.

Основными задачами органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства о персональных данных являются обеспечение строгого и неукоснительного соблюдения прав граждан в данной сфере, а также выявление и устранение существующих недоработок в анализируемой сфере и своевременное предупреждение совершения правонарушений и их негативных последствий.

Исходя из требований приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» применительно к сфере защиты персональных данных цели прокурорского надзора состоят в следующем:

надзорными средствами обеспечить соблюдение требований Конституции РФ при реализации субъектами персональных данных права на их защиту;

мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения законов в деятельности хозяйствующих лиц и других участников данной сферы отношений, а также защиты их прав.

Предметом прокурорского надзора за соблюдением законодательства о персональных данных является соблюдение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов и принятых на их основе подзаконных нормативных правовых актов, определяющих правовое пространство свободы в сфере обработки персональных данных, то есть соблюдения законности операторами, осуществляющими их обработку.

Предмет прокурорского надзора определяет основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о персональных данных, которыми являются следующие:

1) соблюдение правовых требований при разработке и принятии правовых актов в анализируемой сфере (соблюдение организационно-правовых требований);

2) соблюдение технических требований при обработке персональных данных (как информационных, так и физических требований к защите объектов, на которых осуществляется обработка персональных данных);

3) соблюдение операторами требований по контролю за деятельностью работников по неукоснительному соблюдению правовых актов, регламентирующих обработку персональных данных, в особенности по недопущению разглашения персональных данных граждан.

В общепринятом значении методикой прокурорского надзора является совокупность основанных на законе приемов и способов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов, способствующих им условий и обстоятельств. Выявление нарушений прав и свобод субъектов персональных данных заключается в установлении фактов несоблюдения и невыполнения нормативных правовых актов, охраняющих и обеспечивающих защиту персональных данных, а также в установлении лиц, совершивших нарушения в данной сфере и попустительствовавших им, привлечении их к ответственности, а также установлении обстоятельств, способствовавших этим правонарушениям.

Для каждого конкретного направления прокурорского надзора разработка методики проведения проверки основывается на анализе и обобщении прокурорской практики и состояния законности, использовании системы научно обоснованных рекомендаций о способах, приемах и средствах достижения целей и решения задач функционирования прокуратуры.

Однако результаты такого анализа не всегда достаточны для выбора наиболее оптимальной и эффективной методики проведения прокурорской проверки, поскольку практическая деятельность всегда вносит свои коррективы.

Так, для успешного противодействия нарушениям прав и свобод граждан главную роль играет умело организованный процесс проверки (выявления нарушений). Под выявлением следует понимать процесс (поиск), направленный на установление события нарушения, в том числе способов его совершения. В методике выявления прокурором нарушений прав и свобод субъектов персональных данных, а также обстоятельств, способствующих им, целесообразно не только использовать выявление обстоятельств совершения конкретного правонарушения, но и с учетом специфики надзорной практики устанавливать и давать правовую оценку явлениям в целом или их отдельным сторонам, имеющим отношение к совершенному нарушению.

Грамотно применяемые методики выявления прокурором нарушений прав и свобод субъектов персональных данных способствуют также более эффективному предупреждению и пресечению преступлений в данной сфере.

Для повышения эффективности на данном направлении прокурорам необходимо направлять надзорную работу как на своевременное обнаружение признаков преступлений в данной сфере, так и на создание на поднадзорной территории обстановки, затрудняющей совершение таких правонарушений.

Важным этапом работы прокурора по выявлению нарушений прав и свобод субъектов персональных данных является анализ исходных данных и обоснованное предположение о сущности выявленного правонарушения или отдельных его сторон и обстоятельств, в том числе способах совершения.

Методика проведения проверок складывается путем определения:

1) задач органов прокуратуры в соответствующей сфере по надзору за исполнением определенных законов или их групп;

2) перечня (примерного) вопросов, которые надлежит выяснить на различных объектах у должностных лиц и граждан;

3) совокупности источников и носителей информации;

4) информации о состоянии исполнения соответствующего законодательства и деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере правовых отношений, имеющейся в данном и иных подразделениях, органе прокуратуры в целом;

5) основных (типичных) видов нарушений соответствующих законов и их признаки;

6) характерных, оправдавших себя в типичных ситуациях методов и приемов надзорных действий прокуроров, совокупности (наборов) таких действий, совершаемых в определенной последовательности (алгоритмы действий) в целях установления и проверки данных о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования;

7) особенностей взаимодействия с иными территориальными, а также военными, транспортными и специализированными прокуратурами;

8) индивидуальных и комплексных мер прокурорского реагирования на установленные нарушения законов, обстоятельства, им способствовавшие, и мер контроля за их фактическим устранением.

С учетом изложенного методика прокурорского надзора за исполнением законов, обеспечивающих права и свободы граждан при обработке персональных данных, основана на знании прокурором правовой базы, типичных нарушений прав и свобод в данной сфере, способов совершения этих правонарушений, их признаков, обстоятельств, способствующих их совершению, а также источников информации о нарушениях в сфере защиты персональных данных.

Важную роль для эффективного противодействия нарушениям прав и свобод граждан играет своевременность их обнаружения, которая в значительной степени зависит от знания прокурором признаков соответствующих правонарушений на различных этапах.

Таким образом, в целях эффективного осуществления надзора в обозначенной сфере необходимо на постоянной основе изучать федеральное законодательство, соответствующие ведомственные документы, результаты контрольной работы правоохранительных и контролирующих органов, систематизировать полученную информацию о нарушениях законодательства в данном направлении, составлять перечень вопросов, подлежащих выяснению в поднадзорных органах и организациях, координировать действия правоохранительных и контрольно-надзорных органов при организации проверок.

Проверку начинать следует с составления и утверждения плана проверки, изучения действующего законодательства о персональных данных, получения из открытых источников, в том числе сети Интернет, и уполномоченных органов сведений о проведенных в указанной сфере проверках и их результатах, анализа результатов ранее проведенных проверок, в том числе по обращениям граждан. Кроме того, необходимо заблаговременно решить вопрос о необходимости привлечения к проверке специалистов и согласовать с ними дату и время проверки.

В процессе осуществления проверки, проводимой, как правило, с выходом в поднадзорные ведомства и органы, необходимо устанавливать круг полномочий организации или учреждения.

И, как отмечалось ранее, важное значение имеет гласность надзорной деятельности органов прокуратуры. В связи с чем по результатам проверки в целях профилактики правонарушений необходимо подготовить материалы для их публикаций в средствах массовой информации. Кроме того, о состоянии законности и правопорядка в данной сфере могут быть проинформированы органы власти и общественность.

Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц.

Прокурор принимает меры реагирования исходя из собранных в процессе проверки материалов и их правовой оценки. При этом он руководствуется основными положениями, содержащимися в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В случае игнорирования изложенных в представлении законных требований прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении в соответствии со ст. 17. КоАП РФ.

В целях недопущения противоправных действий и предупреждения наступления их негативных последствий Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрена такая мера реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случаях, когда противоправные деяния содержат признаки преступления, предусмотренного УК РФ, прокурор в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. Как правило, в анализируемой сфере выявляются нарушения уголовного закона, предусмотренные ст. 137 УК РФ (нарушение неприкосновенности частной жизни), ст. 272 УК РФ (неправомерный доступ к компьютерной информации), ст. УК РФ (нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений), ст. 140 УК РФ (отказ в предоставлении гражданину информации).

Следует обратить внимание, что характер вмешательства прокуроров в деятельность поднадзорных объектов определяется в соответствии с требованиями п. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе в рассматриваемой сфере правоотношений, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Н.Н. Честных

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ОБ ОХРАНЕ ОБЪЕКТОВ

КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

(памятников истории и культуры) В ч. 2 ст. 44 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на доступ к культурным ценностям. В этой связи в последнее время актуализируется проблема сохранения культурного наследия. Ежегодно вследствие противоправных действий граждан и юридических лиц, воздействия природных факторов утрачиваются около 200 памятников истории и культуры народов России.

В то же время деятельность федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных в сфере охраны объектов культурного наследия, не в полной мере соответствует ситуации.

В этой связи особую значимость приобретает прокурорский надзор за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере.

1. СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ И ТИПИЧНЫЕ НАРУШЕНИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОПРОСЫ

ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

Результаты обобщения состояния законности и практики прокурорского надзора за исполнением законов об охране объектов культурного наследия свидетельствуют о том, что органами прокуратуры, иными правоохранительными и контролирующими органами выявляются многочисленные нарушения закона в указанной сфере.

Тысячи объектов архитектуры и монументального искусства по всей стране находятся под постоянным негативным природным и антропогенным воздействием и требуют срочных противоаварийных или консервационных работ. Значительное количество объектов культурного наследия, особенно относящихся к жилищному фонду, эксплуатируется с нарушением требований пожарной безопасности, технических норм и правил, без проведения ремонтно-реставрационных работ.

При этом паспортизация и мониторинг состояния памятников истории и культуры проводятся в недостаточном объеме. Распространены факты эксплуатации объектов культурного наследия в отсутствие их паспортов и утвержденных границ, информационных надписей и обозначений, заключенных с их собственниками (пользователями) охранных обязательств.

Нередко памятники истории и культуры эксплуатируются в отсутствие правоустанавливающих документов на них как на объекты недвижимости. Более того, выявляются факты существования бесхозяйных объектов культурного наследия, что фактически выводит их из-под охраны и приводит к постепенному саморазрушению.

В условиях отсутствия полного реестра памятников истории и культуры, неопределенности с предметом охраны памятников, их составом, границами территорий и зон охраны большое число объектов культурного наследия практически полностью исключено из хозяйственного оборота.

Нередко научная, правовая и хозяйственная неопределенность статуса памятников истории и культуры при агрессивной строительной политике способствует их безвозвратной утрате.

Для освобождения земельных участков от объектов культурного наследия они подвергаются поджогам, незаконному сносу, нередко осуществляемому под видом их переноса в иное место.

Выявляются многочисленные факты ведения строительных, ремонтных, земляных и иных работ на территории памятников истории и культуры, а также в их охранных зонах без согласования с органами охраны культурного наследия или с нарушениями охранных обязательств.

Зачастую разработка и утверждение градостроительной документации осуществляются без учета особенностей использования земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия.

Органами государственной власти и местного самоуправления допускается неправомерное предоставление физическим и юридическим лицам земельных участков, на которых расположены памятники истории и культуры, под цели, не связанные с их использованием и сохранением; без согласования с органами охраны культурного наследия; происходит изменение категории и вида разрешенного использования указанных земельных участков.

Серьезную обеспокоенность вызывает ситуация в сфере реставрации объектов культурного наследия, которая нередко подменяется обычным ремонтом либо строительством. В большинстве случаев реставрационные работы ведутся с грубейшими нарушениями методических и технологических норм, в отсутствие лицензий и согласованной в установленном законом порядке проектной документации, без осуществления должного авторского и технического надзора, что приводит к утрате исторической и культурной ценности памятников.

В значительной мере распространенность нарушений закона в указанной сфере обусловлена несовершенством нормативного правового регулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в рассматриваемой сфере, а также тем, что принимаемые указанными органами меры по сохранению, использованию, популяризации и охране объектов культурного наследия не всегда соответствуют сложившейся ситуации.

2. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ОБ ОХРАНЕ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

2.1. Источники информации о нарушениях законов Сведения о нарушениях закона об охране объектов культурного наследия можно получить из различных источников, прежде всего из средств массовой информации, сети Интернет, обращений граждан и организаций, органов государственной власти и местного самоуправления.

Важное значение приобретает информационное взаимодействие с общественными организациями, осуществляющими свою деятельность в рассматриваемой сфере, в частности с подразделениями Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры (ВООПИК).

Данные о соблюдении законов в указанной сфере могут быть получены путем изучения материалов коллегий Счетной палаты Российской Федерации, правоохранительных и контролирующих органов, заседаний и совещаний, отчетов о работе органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных в области охраны памятников истории и культуры.

Кроме того, соответствующие сведения могут содержаться в материалах уголовных, административных, гражданских и арбитражных дел, материалах об отказе в возбуждении уголовных дел.

2.2. Подготовка к проведению проверки Прежде чем приступить к проведению проверки исполнения законодательства об охране культурного наследия, необходимо выяснить, не являются ли вопросы, подлежащие проверке, предметом судебного рассмотрения, не проводятся ли аналогичные проверки параллельно иными органами государственной власти или местного самоуправления.

При отсутствии необходимости вмешательства непосредственно прокурором он должен решить вопрос об организации соответствующей проверки уполномоченным в области охраны культурного наследия органом государственной власти или местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что в соответствии с подп. 2 п. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» соответствующие органы могут проводить внеплановые проверки в случае поступления информации о возникновении угрозы причинения вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации.

При подготовке к проведению проверки прокурор должен:

изучить международно-правовые договоры, федеральное законодательство и законодательство субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые по вопросам охраны объектов культурного наследия;

ознакомиться с приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, прежде всего с приказом от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», иными организационно-распорядительными документами, касающимися предмета проверки;

проанализировать статистическую, аналитическую (отчетную), организационно-распорядительную и иную документацию, истребованную в соответствующих уполномоченных органах государственной власти и местного самоуправления;

ознакомиться с материалами ранее проводившихся прокурорских проверок по данному вопросу;

провести мониторинг средств массовой информации и сети Интернет на наличие сведений по вопросам, подлежащим проверке, особое внимание обратив на опубликованные в свободном доступе отчеты Счетной палаты Российской Федерации, сайты общественных организаций, занимающихся вопросами содействия органам государственной власти и местного самоуправления в охране объектов культурного наследия;

определить состав специалистов, которых необходимо привлечь к проведению проверки, и перечень вопросов, которые им надлежит выяснить; при этом следует иметь в виду, что указанными специалистами могут быть не только представители соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, но и иные лица, обладающие специальными познаниями в области культуры;

составить план проведения проверки, определив последовательность действий, а также перечень вопросов, подлежащих выяснению в организациях, в которых будет проводиться проверка.

2.3. Вопросы, подлежащие проверке В качестве объектов проверки исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия в зависимости от подлежащих проверке вопросов могут выступать территориальные органы Министерства культуры Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные, в сфере охраны объектов культурного наследия, территориальные органы Росимущества и Росреестра, а также организации, в пользовании которых находятся объекты культурного наследия либо осуществляющие работы по реставрации, ремонту, приспособлению объектов культурного наследия к современному использованию.

Перечень подлежащих проверке вопросов в указанных органах должен основываться на анализе типичных нарушений закона с учетом сложившейся конкретной ситуации.

Прежде всего, в ходе проверки необходимо оценить, соответствует ли требованиям федерального законодательства об охране объектов культурного наследия нормативное правовое регулирование, относящееся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Особое внимание следует обратить на факты принятия указанными органами нормативных актов по вопросам, не относящимся к их компетенции.

В ходе проверки прокурор должен располагать точной информацией о количестве памятников истории и культуры, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, на поднадзорной территории. В случае их изменения должны выясняться обстоятельства включения или исключения из реестра объектов культурного наследия. При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

исключение любого объекта культурного наследия из реестра может осуществляться только на основании акта Правительства Российской Федерации.

При осуществлении проверочных мероприятий прокурор должен выяснить, сохранена ли физическая целостность объектов культурного наследия, соблюдается ли их техническое состояние, оформлена ли на них необходимая документация.

С учетом указанных обстоятельств по результатам проверки должна быть дана оценка действиям соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, организаций в сфере исполнения законодательства об охране культурного наследия.

При проведении проверки в территориальных органах Минкультуры России необходимо установить соответствие требованиям законодательства и полноту реализации полномочий по осуществлению государственного контроля и надзора:

за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, в том числе совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

за состоянием отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.06. за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения, охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей этими объектами;

за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

за полнотой и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

за соблюдением лицензиатами лицензионных условий по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

за расходованием предоставленных на осуществление переданных полномочий субвенций из федерального бюджета.

При оценке работы территориальных органов Минкультуры России в указанной сфере особое внимание необходимо обращать на своевременность и полноту принимаемых мер по фактам выявленных нарушений закона в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по внесению обязательных для исполнения предписаний об их устранении, привлечении к ответственности виновных лиц, отмене или изменении незаконных правовых актов, контролю за исполнением соответствующих предписаний. Выяснять, имели ли место факты инициирования территориальными органами Минкультуры России перед высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации рассмотрения вопроса об отстранении от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны культурного наследия, удовлетворялись ли указанные требования.

Одновременно необходимо оценить, насколько полно при наличии оснований территориальными органами министерства реализуются полномочия по подготовке для Минкультуры России предложений об изъятии переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия для дальнейшего направления их в Правительство Российской Федерации.

Также необходимо оценить соблюдение законодательства при согласовании указанными органами:

проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения;

проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны;

проектной документации по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации;

охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей указанными объектами.

В соответствии с действующим законодательством наибольшим объемом полномочий в сфере охраны объектов культурного наследия наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Во многом это связано с тем, что указанные органы осуществляют государственную охрану не только памятников истории и культуры регионального значения, но и федерального значения, за исключением объектов, перечень которых установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 759-р. В связи с этим сохранность объектов культурного наследия в регионах зависит, главным образом, от эффективности деятельности уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия.

Проверку в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует начать с оценки полноты и качества нормативно-правового регулирования в области охраны культурного наследия.

Прежде всего следует выяснить, приняты ли на региональном уровне нормативные правовые акты в указанной сфере во исполнение требований федерального законодательства, в частности:

определен ли порядок принятия решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в Единый государственный реестр объектов культурного значения;

установлен ли порядок формирования, финансирования и реализации региональных программ охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;

принят ли порядок определения размера оплаты государственной историко-культурной экспертизы, касающейся объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, объектов, представляющих собой историко-культурную ценность, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, а также земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению;

определен ли порядок изменения категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения;

установлен ли порядок организации историко-культурного заповедника регионального значения, его границы и режим содержания;

определена ли льготная арендная плата и ее размеры в отношении объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

принят ли порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия регионального значения;

определен ли порядок согласования градостроительной документации, разрабатываемой для исторических поселений, и градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, включаемых в правила застройки муниципальных образований;

установлен ли порядок утверждения границ зон охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, режимов их использования, земель и градостроительных регламентов в границах данных зон в отношении объектов культурного наследия;

определен ли порядок выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

В дальнейшем необходимо выяснить, соответствуют ли указанные и иные нормативные правовые акты, в том числе акты, принятые по вопросам осуществления переданных полномочий в отношении объектов культурного наследия федерального значения, требованиям федерального законодательства, достаточно ли полно ими урегулированы общественные отношения в сфере охраны объектов культурного наследия, приняты ли они в рамках имеющейся компетенции.

Важным этапом проверки является оценка полноты исполнения уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по государственной охране объектов культурного наследия, а также сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;

полноты и своевременности осуществления переданных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

Прежде всего необходимо выяснить, каким образом осуществляется учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, формирование совместно с территориальными органами Минкультуры России их государственного реестра. В связи с этим необходимо установить, обладает ли соответствующий орган информацией о количестве находящихся на территории указанного субъекта Российской Федерации объектов культурного наследия, в том числе выявленных, о их качественном состоянии. Соответствует ли эта информация сведениям из иных достоверных источников.

Также необходимо выяснить, соблюдается ли указанным органом порядок принятия решений о включении в реестр объектов культурного наследия регионального и местного значения, по инициированию исключения их из реестра, должным ли образом при этом организуется проведение историко-культурной экспертизы; устанавливать, не было ли фактов самовольного исключения региональными органами государственной власти объектов культурного наследия из реестра.

Важным этапом проверки является выяснение обстоятельств, связанных с принятием органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по оформлению статуса объектов культурного наследия. При этом следует установить, приняты ли правовые акты, определяющие статус, границы и режим содержания и использования территории объектов исторического и культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, дать им надлежащую правовую оценку.

Также необходимо проверить:

оформлены ли земельно-правовые отношения на земельные участки, занимаемые соответствующими памятниками истории и культуры, в том числе осуществлен ли их кадастровый учет;

оформлены ли права собственности субъекта Российской Федерации на объекты культурного наследия и земельные участки, на которых они располагаются;

переоформлены ли договоры аренды и договоры безвозмездного пользования объектами культурного наследия, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, заключенные до принятия Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в соответствии с его требованиями;

выданы ли паспорта на объекты культурного наследия;

оформлены ли охранные обязательства в отношении объектов культурного наследия федерального значения и объектов культурного наследия регионального значения;

обеспечена ли установка на объектах культурного наследия предусмотренных законом информационных надписей и обозначений.

Требуют тщательной проверки вопросы исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства при осуществлении государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Также необходимо дать правовую оценку действиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении согласовательно-разрешительных функций, в том числе:

по согласованию проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима;

по согласованию проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ;

по выдаче заданий на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия и разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, по согласованию проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также их приемке;

по согласованию порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения, его границ и режима содержания;

по согласованию воссоздания утраченного объекта культурного наследия.

Пристальное внимание требуется уделить проверке полноты и своевременности разработки и реализации региональных программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В органах местного самоуправления поселений и городских округов проверить исполнение законодательства при реализации полномочий:

по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов;

по государственной охране объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;

по оформлению охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;

по оформлению права муниципальной собственности на объекты культурного наследия и земельные участки, на которых они располагаются;

по предоставлению гражданам и физическим лицам информации об объектах культурного наследия местного значения;

по взаимодействию с общественными и религиозными объединениями в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия;

по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации обращения к федеральному органу в области охраны культурного наследия об исключении из реестра объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;

по согласованию учета в реестре объекта культурного наследия, признанного по результатам историко-культурной экспертизы не отвечающим требованиям, предъявляемым к объектам культурного наследия федерального значения, как объекта, культурного наследия местного (муниципального) значения;

по согласованию решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации о включении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения в реестр;

по определению порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения, его границ и режима содержания;

по установлению льготной арендной платы и ее размеров в отношении объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности;

по определению порядка установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия местного (муниципального) значения;

по определению границы историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения.

В ходе проверки требуется дать всестороннюю правовую оценку деятельности уполномоченных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по пресечению нарушений закона, принятию мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности и (или) ликвидацию последствий таких нарушений.

В связи с этим следует тщательно проанализировать административную практику указанных органов, а также эффективность использования полномочий по обращению в суд с исками о приостановлении незаконной деятельности, угрожающей сохранности объектов культурного наследия, а также об изъятии у собственника (пользователя) бесхозяйственно содержащегося объекта культурного наследия либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, в случае если собственник (пользователь) объекта культурного наследия не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения.

Следует также обращать внимание на вопросы соблюдения уполномоченными органами государственного и муниципального контроля требований федерального законодательства при осуществлении проверочных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов.

Кроме того, в ходе проверок органов государственной власти и местного самоуправления необходимо анализировать их индивидуально-правовые акты, связанные с распоряжением земельными участками, расположенными на территории объектов исторического и культурного наследия и их охранных зон. При этом особое внимание обращать на решения указанных органов власти об отчуждении таких земельных участков в пользу иных лиц, факты неправомерного изменения их категории и вида разрешенного использования, а также неправомерного вовлечения в гражданский оборот.

Также следует проверить соблюдение законодательства об объектах культурного наследия юридическими и физическими лицами при владении, пользовании и распоряжении памятниками истории и культуры; проектировании и проведении землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, а также работ по сохранению объекта культурного наследия (ремонтно-реставрационных работ, консервации объекта культурного наследия, его приспособления для современного использования, осуществления технического и авторского надзора и др.).

В территориальных органах Росимущества надлежит проверить исполнение законодательства при реализации полномочий:

по инициированию оформления права собственности Российской Федерации на объекты культурного наследия и земельные участки, на которых они располагаются;

по передаче в аренду объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, физическим или юридическим лицам;

по передаче в безвозмездное пользование объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, некоммерческим организациям;

по переоформлению договоров аренды и договоров безвозмездного пользования объектами культурного наследия, находящимися в федеральной собственности, заключенных до принятия Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в соответствии с его требованиями;

по осуществлению контроля за использованием объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности.

В территориальных органах Росреестра следует проверить исполнение федерального законодательства при реализации полномочий:

по оформлению права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на объекты культурного наследия и земельные участки, на которых они располагаются;

по государственной регистрации договоров аренды и договоров безвозмездного пользования объектами культурного наследия, в том числе регистрации обязательных обременений использования указанных объектов в виде охранных обязательств.

При этом следует проверить, насколько своевременно указанные органы рассматривают соответствующие документы и осуществляют регистрационные процедуры; выяснить, имели ли место факты неправомерного отказа или приостановления регистрации прав и обременений на объекты культурного наследия или постановки земельных участков под ними на кадастровый учет, необоснованного истребования не предусмотренных законом документов, невыполнения судебных решений по вопросам обжалования действий должностных лиц органов Росреестра.

С другой стороны, при выявлении фактов неправомерного отчуждения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления земельных участков, расположенных на территории памятников истории и культуры, и их охранных зон из государственной или муниципальной собственности, изменения их категории и вида разрешенного использования следует давать надлежащую правовую оценку действиям должностных лиц органов Росреестра в связи с внесением соответствующих изменений в сведения государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Также в органах Росреестра следует проверять исполнение законодательства при осуществлении земельного контроля за использованием земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия, в том числе выявленных границах их охранных зон. Особое внимание обращать на полноту и своевременность реагирования на выявленные нарушения земельного законодательства, привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности.

2.4. Меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства об охране объектов культурного наследия В случае выявления в ходе проведенной проверки нарушений закона прокурор должен принять исчерпывающие меры для их устранения, восстановления нарушенных интересов государства и общества в части сохранения историко-культурного наследия страны, устранения причин и условий, способствующих соответствующим нарушениям, привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности.

При этом прокуроры могут использовать весь спектр актов прокурорского реагирования, выбор которых определяется характером, степенью общественной опасности деяния, формой вины конкретных лиц и последствиями, к которым привело нарушение закона.

При выявлении правовых актов органов государственной власти или местного самоуправления, противоречащих федеральным законам или законам субъектов Российской Федерации, прокуроры должны принести протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. В случае отклонения протеста прокурор должен обратиться с соответствующим заявлением в суд.

Следует отметить, что в случае выявления незаконных индивидуально-правовых актов, связанных с распоряжением земельными участками, расположенными на территории объектов культурного наследия или в их охранных зонах, изменением категории земель или вида разрешенного использования, на основании которых органами Росреестра внесены соответствующие изменения в сведения государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, целесообразно обращаться по вопросу признания их незаконными сразу в суд.

При выявлении в нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления коррупциогенных факторов прокуроры вправе вносить в соответствующие органы власти и их должностным лицам требования об изменении или отмене указанных нормативных правовых актов.

Необходимость внесения представления возникает при ненадлежащей реализации органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия; а в отношении хозяйствующих субъектов — в случае нарушения ими законодательства об использовании памятников истории и культуры, а также земельных участков, расположенных на их территории и их охранных зонах. В каждом конкретном случае внесения представления следует ставить вопрос о принятии мер к возмещению ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействием), а также о наказании виновных в нарушении закона должностных лиц и работников.

При наличии признаков административного проступка или преступления прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении или о направлении материалов в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании.