«Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан СБОРНИК МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ Москва 2013 УДК 347.962 ББК 67.721-91 П80 Руководитель авторского коллектива заведующий отделом проблем прокурорского надзора и ...»

Полезными могут быть сведения, содержащиеся в материалах смежных прокурорских проверок, принятых актах прокурорского реагирования на ранее установленные нарушения, в материалах гражданских, уголовных дел либо их надзорных производств, отказных материалах, административных производствах, а также информациях, отчетах, справках и обобщениях.

См., напр.: приказ Росстата от 27.07.2012 № 422 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за рыночными услугами, административными правонарушениями в сфере экономики и туризмом».

Установлению проблемных участков работы контрольно-надзорных органов может способствовать просмотровое изучение частных определений суда, отчетов о работе судов первой инстанции по рассмотрению дел об административных правонарушениях (форма № 1-АП), уголовных и гражданских дел (соответственно формы статистической отчетности о деятельности судов общей юрисдикции и мировых судей № 1 и № 2), обзоров, обобщений, аналитических справок, подготовленных в суде по вопросам обобщения судебной практики и судебных ошибок, проблемам организации судебной деятельности по рассматриваемой категории дел, которые обсуждались в коллективе, предоставлялись в средства массовой информации. Сведения о фактах нарушения законодательства о правах потребителей могут содержаться в оконченных производством уголовных, административных и гражданских делах, с материалами которых прокурору целесообразно тщательно знакомиться.

Значительное влияние на выбор объекта предстоящей проверки оказывают письма, заявления, индивидуальные и коллективные обращения граждан, в том числе и потребителей в органы прокуратуры, контрольные государственные органы, органы местного самоуправления.

Следует также учитывать, что во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 05.04.2012 № ежегодно в Роспотребнадзоре осуществляется подготовка государственного доклада о защите прав потребителей в Российской Федерации. На отдельные проблемные аспекты в рассматриваемой сфере отношений нередко обращают внимание СМИ, а также в своих ежегодных и специальных докладах Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Общественная палата Российской Федерации (региональные аналоги этих институтов). Прокуроры должны активно отслеживать эти сведения.

Для успешного проведения проверки прокурор аккумулирует весь имеющийся в его распоряжении информационный ресурс:

исследует его содержание, определяет необходимый объем материалов и средств их получения, проводит анализ и оценку полученных данных, в том числе путем сопоставления. Важно добиваться многоканальности получения информации. Следует установить типичные нарушения закона, ознакомиться с актами прокурорского реагирования по сходной тематике за предшествующий период, истребовать и ознакомиться со сведениями из других контрольно-надзорных органов, с материалами их административной практики. В целом полученная информация должна позволить прокурору составить ясное представление об объекте предстоящей проверки, четко определить ее задачи и возможные формы реализации полученных материалов.

В ходе проверки законности актов, изданных поднадзорными объектами, прокурор выясняет:

правомочен ли орган принимать правовой акт по обозначенному вопросу, не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа;

не ограничивает ли акт права потребителей, законные интересы организаций, установленные на общефедеральном уровне;

не содержит ли акт разрешения законодательно запрещенных действий;

не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, то есть тех законов, которые применены при издании акта;

не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом;

содержат ли акты указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;

соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам, явившимся основанием для его издания;

соблюден ли порядок принятия и издания акта, закрепленный в регламенте органа; был ли опубликован правовой акт;

содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия, подписи и пр., указана ли дата вступления его в силу.

Единая природа и известная доля формализации контрольной деятельности в сфере потребительских правоотношений позволяет сформулировать стандартный перечень вопросов, подлежащих выяснению прокурором, независимо от функциональной специфики контрольно-надзорных структур. Так, в ходе надзорной проверки должно быть установлено следующее:

выполняют ли органы государственного контроля и надзора возложенные на них задачи по выявлению, пресечению и предупреждению на подведомственной территории фактов нарушений законодательства о правах потребителей;

какие проверочные мероприятия проводились названными органами; производятся ли проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, а также обязательных требований к товарам (работам, услугам) (количество проверок, их результативность, количество и характер выявленных правонарушений, какие приняты меры);

осуществляется ли взаимодействие между органами государственного контроля и надзора в области защиты прав потребителей по вопросам защиты прав потребителей (каково содержание предпринимаемых мер, их количество, характер;

а при неисполнении — его причины);

каким образом осуществляется контроль за деятельностью нижестоящих территориальных органов и подведомственных организаций (если структура органов предполагает их наличие); каков характер выявленных нарушений в их деятельности, меры, принимаемые к их устранению;

соблюдаются ли нормативные требования при организации приема граждан, обеспечивается ли своевременное и полное рассмотрение обращений граждан.

Прокурорам следует обратить внимание и на выполнение положений, изложенных в информационных письмах первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 14.12.2010 № 73/3-342-2010 «О порядке проведения отдельных внеплановых выездных проверок субъектов предпринимательства органами МЧС России и Роспотребнадзора», от 31.10. № 73/3-335-2011 «О порядке осуществления государственного контроля (надзора) в сфере защиты прав потребителей».

При проверке административной практики в органах государственного контроля выясняются следующие вопросы:

каков характер выявленных правонарушений, какие меры приняты (их законность, полнота и своевременность);

имелись ли факты необоснованного освобождения виновных лиц от обязанности возмещения ущерба после наложения штрафов и иных взысканий;

соблюдаются ли предусмотренные КоАП РФ требования при рассмотрении дел о наложении административных взысканий;

соблюдаются ли требования, устанавливающие компетенцию органов государственного контроля по рассмотрению административных дел.

Важным условием повышения результативности надзорных проверок соблюдения прав потребителей хозяйствующими субъектами является использование помощи специалистов — лиц, обладающих специальными знаниями, необходимыми для установления правонарушений, способствующих им обстоятельств, выработки предложений по их устранению, выяснения иных вопросов специального характера, возникающих при осуществлении прокурором надзорной деятельности. Помощь специалистов может выражаться в различных формах — получение справок и консультаций для установления необходимых сведений, имеющих ориентирующее значение; участие при получении прокурором объяснений от должностных лиц, отборе нужных документов, в проведении обследований, сложных подсчетов, измерений, анализа определенной информации, применении технических средств. По результатам проверки специалист составляет справку (заключение). При этом участие специалиста при осуществлении проверок не заменяет необходимость проведения экспертных исследований, связанных, например, с качеством и безопасностью пищевых продуктов, установлением соответствия товаров, работ, услуг обязательным нормам и условиям.

Анализ имеющегося практического материала, полученного в рамках проверок исполнения законодательства, направленного на предотвращение оборота фальсифицированных лекарственных средств на фармацевтическом рынке и защиту прав потребителей в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека, показывает, что специалисту могут быть поставлены следующие вопросы: соответствуют ли условия учета, хранения и реализации продуктов питания, лекарственных средств нормативным требованиям;

разрабатываются ли и соблюдаются ли меры по обеспечению качества продукции; каковы полнота и правильность выполнения мероприятий технического, технологического и иного специального характера на объекте; каково состояние весоизмерительной, контрольно-кассовой техники, различных контрольных приборов, оборудования; происхождение некоторых материальных образцов (продукции, товаров, маркировки, тары, оборудования, механизмов), их состав, применение, качество, комплектность, соответствие специальным нормам; соответствуют ли общесанитарным и пожаротехническим требованиям эксплуатируемые объекты торговли, услуг.

Приступая к проверке исполнения органами местного самоуправления законодательства о правах потребителей, прокурорам следует учитывать, что включение в устав муниципального образования функций по защите прав потребителей является правомерным и необходимым условием для их осуществления на территории муниципального образования. Поэтому игнорирование этих положений должностными лицами органов местного самоуправления служит достаточным основанием для адекватного прокурорского реагирования.

В соответствии со ст. 44 Закона РФ «О защите прав потребителей» в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе: рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей; обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей); при выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).

Тем самым при проверке выполнения указанных законодательных требований прокурору, как правило, нужно: изучить устав муниципального образования, Положение о структурном подразделении по защите прав потребителей органа местного самоуправления, утверждаемого главой органа местного самоуправления, а также должностные инструкции соответствующих специалистов; проанализировать программные материалы по защите прав потребителей на территории муниципального образования, текущие и перспективные планы работ и отчеты о проделанной работе структурных подразделений по защите прав потребителей органов местного самоуправления. В ходе проверки прокурор знакомится с перепиской подразделения с законодательными, исполнительными, судебными органами государственной власти, общественными объединениями потребителей и другими организациями по вопросам защиты прав потребителей; перепиской и материалами по рассмотрению писем и обращений потребителей, журналом регистрации письменных и устных обращений потребителей или соответствующими картотеками; материалами по предъявленным в суд искам в защиту прав потребителей; аналитическими материалами и статистическими данными, предложениями по совершенствованию защиты прав потребителей, методическими наработками и рекомендациями в этой сфере деятельности; публикациями в печати.

Как показывает прокурорская практика, выявляемые нарушения нередко касаются организации работы органов местного самоуправления с жалобами и обращениями граждан-потребителей (не соблюдаются сроки, заявители не уведомляются о результатах рассмотрения и др.). Следует также учитывать, что лишь при рассмотрении жалоб потребителей органы местного самоуправления вправе в целях объективного разбирательства по существу поставленных вопросов осуществлять проверки фактов, изложенных в жалобах, что исключает возможность проведения каких-либо мероприятий по контролю в сфере защиты прав потребителей в плановом порядке и при отсутствии жалоб потребителей1. По результатам проводимых проверок органы местного самоуправления в пределах собственных полномочий вправе принимать обоснованные решения, в том числе связанные с направлением полученных материалов уполномоченным в соответствующей См.: письмо Роспотребнадзора от 29.06.2005 № 0100/4939-05- «О полномочиях органов местного самоуправления».

сфере органам государственной власти. Однако практика показывает, что иногда органы местного самоуправления избирательно подходят к выполнению этих своих обязанностей.

Прокурорам важно обращать внимание на выполнение требований закона при проведении общественными объединениями потребителей проверок соблюдения прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания. Специфика такова, что абз. 3 п. 2 ст. 45 Закона РФ «О защите прав потребителей», предусматривающий возможность общественного контроля за соблюдением прав потребителей, сводит соответствующее право общественных организаций потребителей к установлению фактов, свидетельствующих о несоблюдении императивных норм потребительского законодательства. При этом Закон запрещает общественным объединениям потребителей (их ассоциациям, союзам) требовать от изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров) представления документов (выполнения действий), обязанность представления (выполнения) которых по требованию потребителя законодательно не установлена. При выявлении нарушений они направляют информацию о соответствующих фактах для проверки и принятия в случае подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий органа государственного надзора и органов местного самоуправления.

Однако, как показывает практика, отдельные общественные организации по защите прав потребителей организуют проверки хозяйствующих субъектов по вопросам, не относящимся к их компетенции, незаконно требуют предоставить определенные документы1.

Важно также отметить, что в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 11.02.2010 № 73/3-115-2010 «Об упорядочивании проведения проверок субъектов предпринимательства общественСм.: письмо Роспотребнадзора от 29.06.2005 № 0100/4938-05- «О полномочиях общественных объединений потребителей».

ными объединениями потребителей» указано, что надо жестко пресекать незаконные действия контролирующих органов, осуществляющих вопреки запрету на проведение внеплановых проверок субъектов предпринимательства мероприятия по государственному контролю (надзору) и муниципальному контролю под прикрытием общественных организаций потребителей, незамедлительно реагировать на выявленные факты нарушений закона, принимать меры к их реальному устранению и привлечению к ответственности виновных лиц.

В целом прокурорам следует работать во взаимодействии с органами государственного контроля1, основные формы которого были сформулированы в совместном указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (далее — ГКАП России) от 24.12.1996 № 7/3-1-1433-96, ЛБ/5547 «Об усилении взаимодействия органов прокуратуры с ГКАП России в борьбе с нарушениями антимонопольного законодательства и защиты прав потребителей». Среди распространенных форм сотрудничества прокуратуры с органами контроля:

совместная деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, разработке, принятию и выполнению комплексных программ и определению приоритетов по борьбе с правонарушениями и преступлениями в потребительской сфере;

взаимный обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законодательства;

выделение специалистов для участия в прокурорских проверках, а также проведение встречных проверок в пределах собственных полномочий по согласованной с прокурором или собственной программе;

участие прокуроров в рассмотрении органами государственного контроля в потребительской сфере актов прокурорского реаОб опыте взаимодействия органов прокуратуры с представителями хозяйствующих субъектов см., напр.: Информационное письмо первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2009 № 73/1-17д-2009 «Об опыте работы межведомственных рабочих групп с участием представителей кредитных учреждений».

гирования, а также привлечение органов контроля для проверки результативности актов прокурорского реагирования, адресованных иным поднадзорным объектам;

организация совместных семинаров, иных учебно-методических мероприятий по вопросам применения законодательства о правах потребителей.

Взаимодействие прокуроров с органами контроля — необходимое средство для повышения эффективности их функционирования и устранения дублирования в работе, соотнесения применяемых средств.

4. МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

Многофункциональность прокурорской деятельности придает полномочиям прокурора универсальный характер, в связи с чем в целях предупреждения и устранения нарушений закона, потребительских прав и свобод граждан надзорным ведомством используются различные меры: приносятся протесты; вносятся представления; заявляются иски в суды; возбуждаются административные производства; выносятся мотивированные постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ;

направляются предостережения.

Основой выбора средства прокурорского реагирования на нарушения законов, касающихся прав потребителей, служит четко очерченный круг решаемых задач — пресечение установленных нарушений закона, привлечение правонарушителей к ответственности; восстановление нарушенных потребительских прав граждан, экономических интересов общества и государства, а также устранение причин и условий, способствующих правонарушениям, включая и такие наиболее опасные их формы, как преступления.

В 2011 г. прокуроры, зачастую в тесном взаимодействии с органами Роспотребнадзора, провели ряд проверок исполнения законов в сфере защиты прав потребителей, в том числе при ценообразовании, реализации продуктов детского питания и лекарственных средств, эксплуатации аттракционного оборудования, использовании пляжной территории водоохранных зон, в сфере жилищно-коммунального хозяйства и др. По результатам этой работы выявлено 79 287 нарушений закона, в суды направлено свыше 4,7 тыс. исков о восстановлении нарушенных прав потребителей, внесено свыше 10 тыс. представлений, по которым около 10 тыс. должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, свыше 20 тыс. лиц привлечены к административной ответственности, 2155 лиц предостережены о недопустимости нарушений закона, по материалам проверок возбуждено 258 уголовных дел.

Так, согласно информации, размещенной 06.03.2012 в новостном блоке интернет-представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации1, органами прокуратуры Свердловской области проведена проверка соблюдения законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Установлено, что 25 водопроводных сетей на территории Ачитского городского округа являлись бесхозяйными, что создавало угрозу возникновения массовых инфекционных заболеваний. Прокуратура направила в суд два исковых заявления с требованием обязать комитет по управлению муниципальным имуществом, архитектуре, градостроительству и жилищно-коммунальному хозяйству Ачитского городского округа принять меры по постановке бесхозяйных объектов водоснабжения на учет в государственном органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Требования прокурора суд удовлетворил.

Прокуратура Верх-Исетского района г. Екатеринбурга выявила факты продажи ИП «Продукты» детского питания с истекшим сроком годности. По данному материалу следственными органами возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 238 УК РФ (производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности).

URL: http://genproc.gov.ru/news/news-75174/ Удовлетворены исковые требования прокурора Краснозерского района Новосибирской области к МУП «Теплосервис» и администрации п. Краснозерское о признании противоправными действий по поставке некачественной питьевой воды потребителям и возложении обязанностей по устранению нарушений.

Органами прокуратуры Краснодарского края большинство нарушений установлено в рамках надзора за исполнением законодательства, направленного на обеспечение безопасности граждан в курортный сезон.

Так, прокурором Адлерского района г. Сочи в судебном порядке пресечена деятельность индивидуального предпринимателя, который на пляже «Чайка» самовольно организовал техническую зону для предоставления услуг по прокату маломерных судов.

При проверке аттракционов в парке им. 30-летия Победы прокурором Западного административного округа г. Краснодара выявлены нарушения в деятельности индивидуального предпринимателя при оказании услуг населению при организации картинга. Так, автомобили-карты использовались без сертификата соответствия требованиям безопасности жизни и здоровья граждан. По постановлению прокурора предприниматель привлечен к административной ответственности.

Прокуратура Голышмановского района Тюменской области в середине 2012 г. провела проверку исполнения законодательства предприятиями топливно-энергетического комплекса при хранении и реализации углеводородного сырья. Установлено, что ООО «НОРД-ГРУПП» на своей автозаправочной станции реализовывало потребителям некачественный бензин марки «Нормаль-80 класс 3». Анализ проб показал, что массовая доля серы в нем в три раза превышала допустимую норму. Это стало возможным из-за смешения разных по качеству марок бензина. Подобные действия компании грубо нарушали права потребителей, негативно влияли на окружающую среду. В связи с этим прокуратура района возбудила в отношении нарушителя административное дело по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого арбитражный суд Тюменской области подверг организацию штрафу в размере 100 тыс. руб. URL: http://genproc.gov.ru/news/news-76839/ Органы прокуратуры Московской области совместно с территориальными отделами Управления Роспотребнадзора по области в начале 2012 г. провели проверки исполнения действующего законодательства в торговой сети магазинов «Ашан», расположенных на территории Ленинского, Красногорского, Мытищинского, Подольского и Одинцовского районов. В ходе проверки выявлены нарушения законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, качестве и безопасности продуктов питания, защите прав потребителей: некоторые магазины реализовывали продукцию с нарушением температурного режима хранения; допускали продажу ряда товаров по более высокой цене, чем указана на ценнике, а также без информации на русском языке о товаре и его изготовителе. В результате органы прокуратуры возбудили в отношении ООО «Ашан» ряд дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6. КоАП РФ (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения), ч. ст. 14.4 КоАП РФ (продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований), ст. 14.5 КоАП РФ (продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо неприменение в установленных федеральными законами случаях контрольно-кассовой техники), ст. 14.8 КоАП РФ (нарушение иных прав потребителей), ст. 14.15 КоАП РФ (нарушение правил продажи отдельных видов товаров)1.

Сегодня отмечается множество подобных фактов. При этом серьезную обеспокоенность вызывает то обстоятельство, что, несмотря на активно принимаемые меры, количество нарушений в этой сфере продолжает нарастать. Кроме того, допускаются грубые нарушения законодательства в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, лекарственных средств, оказания медицинских и жилищно-коммунальных услуг. Далеко не единичны факты причинения значительного имущественного ущерба гражданам, вреда их здоровью. Череда последовавших URL: http://genproc.gov.ru/news/news-74963/ в 2011 г. трагических событий — крупные аварии и техногенные катастрофы (наиболее масштабная — крушение 10.07.2011 теплохода «Булгария» (погибли 122 человека), а также террористических атак экстремистов на объекты общественного транспорта (например, взрыв 24.01.2011 в здании аэропорта Домодедово (38 погибших) — крайне обострили проблему обеспечения безопасности пассажиров, надлежащей защиты их прав в сфере туристических услуг. Все это, а также состоявшееся в декабре 2011 г. вступление России в ВТО предопределяет необходимость дальнейшей активизации деятельности прокуратуры — ужесточения надзора за исполнением соответствующих законов.

Практика показывает, что в современных условиях рыночного хозяйствования адресованные коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям законные и обоснованные требования прокурора об устранении нарушений закона в сфере потребительских отношений, не основанные на применении императивных форм воздействия, могут ими не исполняться. В результате при проведении надзорных мероприятий вновь выявляются аналогичные ранее установленным нарушения прав и свобод граждан. Несомненно, что в подобных условиях соответствующие должностные лица должны переходить от щадящих к более жестким методам воздействия, в связи с чем повышается необходимость контроля исполнения предъявленных требований к устранению ранее выявленных нарушений.

Оправдана широкая огласка результатов надзорной деятельности прокуроров через СМИ, что укрепляет авторитет прокуратуры, повышает степень доверия к ней, позволяет предметно показать роль и значимость прокуратуры в обеспечении интересов потребителей и защите их прав, укреплении режима законности и правопорядка.

Г.К. Батурина, Д.Г. Добрецов, Н.В. Суслова

НАДЗОР ПРОКУРАТУРЫ

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ,

РЕГУЛИРУЮЩИХ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА

И ГРАЖДАНИНА В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ

Проблема охраны окружающей среды — одна из наиболее значимых как во всем мире, так и в Российской Федерации. Динамика основных экологических показателей развития России показывает увеличение антропогенного воздействия на окружающую среду. Шестая часть территории страны, где проживают более 60 млн человек, является экологически неблагополучной.

В 40 субъектах Российской Федерации более 54% городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха (Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом Российской Федерации 30.04.2012).

Качество воды водоемов, используемых для питьевого водоснабжения и рекреации, остается неудовлетворительным. Воды многих крупных рек и водохранилищ классифицируются как «загрязненные» и «очень грязные». Каждый второй житель Российской Федерации вынужден использовать для питьевых целей воду, не соответствующую по ряду показателей установленным нормативам; почти треть населения страны пользуется источниками водоснабжения без соответствующей водоподготовки;

население ряда регионов страдает от недостатка питьевой воды и отсутствия связанных с этим надлежащих санитарно-бытовых условий проживания (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.08.2009 № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года»).

В большинстве пресноводных водоемов продолжается сокращение запасов водных биологических ресурсов вследствие все возрастающего антропогенного пресса. Критической остается ситуация в сфере охраны наиболее ценных видов рыб — осетровых и пресноводных лососевых. Масштабы браконьерского лова этих видов намного превышают воспроизводственные возможности популяций, что подрывает их запасы и грозит полным уничтожением этих видов.

Около 90% твердых бытовых отходов и 60% промышленных отходов не утилизируется и подвергается прямому захоронению на полигонах и неорганизованных свалках.

Сохраняется тенденция сокращения площадей сельскохозяйственного назначения в основном — вследствие разорения и банкротства фермерских хозяйств. Так, за последние годы площадь всех сельскохозяйственных земель в Российской Федерации сократилась на 18,4 млн га, а площадь пашни — на 10 млн га. Состояние земель ухудшается практически во всех субъектах Российской Федерации1.

Все более ухудшается качество окружающей среды в районах действия горно-металлургических, нефтеперерабатывающих и химических предприятий. Площадь почвенного покрова, загрязненная тяжелыми металлами и фтором, достигла 3,6 млн га, а площадь почвенного покрова с высокой степенью загрязнения составляет 253 тыс. га.

За последние пять лет в стране вырублены или повреждены пожарами леса на площади более 10 млн га, а лесовосстановление проведено лишь на 4 млн га (41%).

Состояние среды обитания и влияние ее факторов как интегральный показатель качества окружающей среды оказывают существенное влияние на здоровье населения. Анализ структуры первичной заболеваемости за последние годы показывает, что риск возникновения заболеваний на загрязненных территориях Использованы сведения Государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды за 2000–2010 гг.

выше, чем на экологически чистых. Первое место в этой структуре у всех групп населения в большинстве субъектов Российской Федерации занимают болезни органов дыхания, вызванные загрязнением атмосферного воздуха. Удельный вес данного вида заболеваний составляет почти 60% от всех заболеваний взрослого и детского населения страны.

В связи с этим обеспечение экологической безопасности становится одной из наиболее важных задач, стоящих перед государством.

Указом Президента Российской Федерации от 10.08. № 1157 «О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды» в целях обеспечения права каждого человека на благоприятную окружающую среду 2013 г. объявлен Годом охраны окружающей среды.

Цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период определены в Экологической доктрине Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 № 1225-р).

Стратегическими целями государственной политики в области экологии названная доктрина объявляет сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышение качества жизни, улучшение здоровья населения и демографической ситуации, обеспечение экологической безопасности страны.

Основные задачи и принципы государственной политики в области экологического развития, механизмы ее реализации определены Президентом Российской Федерации в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11. № 1662-р, в качестве основных приоритетов социальной и экономической политики в сфере экологической безопасности выделяются: улучшение состояния окружающей среды; повышение экологических стандартов; повышение обеспеченности населения качественной питьевой водой; создание эффективной системы утилизации отходов производства и потребления. Отдельные направления названной концепции получили развитие в Энергетической стратегии России на период до 2030 г. (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.11. № 1715-р), Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г.

Государственная политика в сфере экологии базируется на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Конституция Российской Федерации (ст. 42) закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением. Она также обязывает каждого сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; допускается частная собственность на землю и иные природные ресурсы (ст. 9). Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования Конституцией Российской Федерации отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в котором закреплены принципы и объекты охраны окружающей среды; компетенция Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления; права и обязанности граждан и общественных организаций.

Следует также выделить федеральные законы от 14.03. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». К законодательным актам отраслевого характера относятся: Водный кодекс Российской Федерации и Лесной кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»; федеральные законы от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Отдельные вопросы экологической безопасности регулируются федеральными законами от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» и др.

Большую часть экологического законодательства составляют акты подзаконного уровня. Положения федеральных законов конкретизируются в постановлениях Правительства Российской Федерации, а также в актах специально уполномоченных в экологической сфере федеральных органов исполнительной власти.

Примером могут служить Постановление Правительства Российской Федерации от 02.02.2010 № 42 «Об уничтожении запрещенных к ввозу на территорию Российской Федерации орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов», приказ Минприроды России от 06.09.2010 № 344 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных».

Российское экологическое законодательство ежегодно претерпевает множество изменений и пополняется значительным числом новых правовых актов. Основу данного законодательства составляют 75 федеральных законов и более 300 постановлений Правительства Российской Федерации.

При этом необходимо отметить, что для экологических законов характерно значительное количество отсылочных (бланкетных) норм к иному законодательству и подзаконным нормативным правовым актам.

Кроме того, многие принципиально важные экологические нормы носят декларативный характер и не получили дальнейшего развития. Например, ст. 3 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

провозглашен принцип использования методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот. Между тем до настоящего времени не разработан комплекс стимулов, формирующих экономическую заинтересованность в сокращении объема отходов и их высокотехнологичной переработке.

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. выделены следующие механизмы решения задачи совершенствования нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности:

принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в целях реализации государственной политики в области экологического развития;

создание структурно-целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования;

создание нормативно-правовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки при принятии планов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду;

усиление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения.

Значительная роль в правовом регулировании экологических отношений отведена актам субъектов Российской Федерации, актам органов местного самоуправления.

В связи с тем, что региональное законодательство развивается с разной степенью интенсивности, вопросы, подлежащие регулированию в силу требований федеральных законов, субъектами Российской Федерации не всегда решаются своевременно. Муниципальное нормотворчество напрямую вытекает из компетенции, определенной федеральным и региональным законодательством. Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие различные отношения в сфере экологии, не могут противоречить соответствующим федеральным законам. В случае отсутствия законодательного регулирования определенных общественных отношений на федеральном уровне субъекты Российской Федерации могут регулировать их самостоятельно. В то же время, как показывает практика прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства (табл. 1), число принимаемых незаконных правовых актов остается высоким на протяжении многих лет.

В связи с напряженностью экологической обстановки в стране деятельность прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в сфере экологии приобретает все более важное значение.

Органы прокуратуры в своей надзорной деятельности руководствуются положениями о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и применении на всей территории Российской Федерации. Защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, в том числе права на благоприятную окружающую среду, является одним из важнейших направлений деятельности государства, базовым элементом политики.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экологии отнесен к числу приоритетных направлений надзорной деятельности. На органы прокуратуры возложена обязанность обеспечить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и о рациональном использовании природных ресурсов, по каждому факту экологического правонарушения решать вопросы привлечения к ответственности виновных и взыскания причиненного материального ущерба.

По наиболее актуальным направлениям в сфере экологии Генеральной прокуратурой Российской Федерации в прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры направлены информационные письма, в том числе: от 06.08.2012 № 7-16-2012 «О состоянии законности и прокурорского надзора в сфере охраны лесов от пожаров»; от 04.07. № 74/3-07-2012 «О практике прокурорского надзора за исполнением водного законодательства»; от 16.04.2012 № 74/3-10Об усилении прокурорского надзора в сфере лесопользования»; от 07.02.2012 № 7-16-2012 «О практике предъявления прокурорами исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде»; от 04.10.2010 № 7/4-81д-2010 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в связи со случаями заболеваний сибирской язвой»;

от 20.12.2011 № 7/4-209-2011 «О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны окружающей среды при добыче, транспортировке и переработке углеводородного сырья»; от 29.10.2010 № 7/4-81д-2010 «О мерах по обеспечению экологической и промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов»;

от 11.12.2010 № 7/4-264пр-2010 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о безопасности гидротехнических сооружений»; от 16.09.2009 № 7/4-88д- «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры в области охраны окружающей среды и природопользования»; от 16.07.2009 № 7/4-88д-2009 «Об усилении прокурорского надзора в сфере использования участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых» и др.

Анализ статистических данных о работе прокуроров в указанной сфере за последние пять лет свидетельствует о практическом сохранении динамики роста числа выявляемых прокурорами экологических правонарушений: 2007 г. — 241 133, 2008 г. — 290 317, 2009 г. — 286 577, 2010 г. — 258 787, 2011 г. — 297 114 (табл. 1).

Таблица Основные показатели прокурорского надзора в экологической сфере в 2007–2011 гг.

Выявлено нарушений законов 241 133 290 317 286 577 258 787 В том числе незаконных правовых актов По удовлетворенным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов По представлению прокурора привлечено лиц к дисциплинарной ответственности По постановлению (заявлению в арбитражный суд) прокурора привлечено 38 334 45 920 44 439 37 730 лиц к административной ответственности По инициативе прокурора возбуждено уголовных дел Как следует из приведенной таблицы, в 2011 г. общая тенденция роста выявленных прокурорами экологических правонарушений за период с 2007 по 2011 г. сохранилась — их число за этот период увеличилось на 23,2%, а за последний (2011) год — на 15%.

В связи с ростом числа выявленных прокурорами экологических нарушений в 2011 г. возросли и основные показатели прокурорского реагирования: число выявленных незаконных правовых актов увеличилось на 19% (в 2010 г. — 7112, в 2011 г. — 8458), число протестов, принесенных на незаконные правовые акты — на 21% (в 2010 г. — 6783, в 2011 г. — 8212), число удовлетворенных протестов, по которым отменено и изменено незаконных правовых актов — на 19%; число представлений, внесенных прокурорами для устранения выявленных экологических правонарушений, — на 5% (в 2010 г. — 42 841, в 2011 г. — 44 581); количество лиц, привлеченных по представлению прокурора к дисциплинарной ответственности, — на 9% (в 2010 г. — 27 944, в 2011 г. — 30 494); количество лиц, привлеченных по инициативе прокурора к административной ответственности, — на 5% (в 2010 г. — 37 730, в 2011 г. — 39 590).

Работу по надзору за исполнением экологического законодательства выполняют прокуроры всех уровней. Вместе с тем для реализации задач непосредственно в рассматриваемой области общественных отношений в системе прокуратуры создана сеть специализированных природоохранных межрайонных прокуратур во всех федеральных округах Российской Федерации: в Центральном федеральном округе их — 15, Северо-Западном — 11, Южном — 4, Северо-Кавказском — 3, Приволжском — 15, Уральском — 6, Сибирском — 11, Дальневосточном — 7; всего 72. Более 10 из них созданы в последние годы. Этот факт наглядно подтверждает, что данное направление прокурорского надзора является приоритетным, что оно все более совершенствуется и укрепляется.

Особое место в системе специализированных природоохранных прокуратур занимает Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, объединяющая в своем составе 16 межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных в бассейне р. Волги — от ее истока (Тверская область) до Каспийского моря (Астраханская область). Создание Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры продиктовано важнейшим социально-экономическим и экологическим значением реки Волги, протяженность которой составляет более 3,5 тыс. км. На ее берегах проживает почти 40% населения России, сосредоточено около 50% промышленного и сельскохозяйственного производства страны, размещено 70% предприятий химической, нефтеперерабатывающей, нефтехимической и других отраслей промышленности, деятельность которых оказывает значительное воздействие на окружающую среду.

С созданием этой прокуратуры, в основу деятельности которой был положен бассейновый принцип, стало возможным говорить о том, что в природоохранной деятельности прокуратуры реализуется экосистемный подход. Результаты работы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры на протяжении более двух десятилетий подтвердили эффективность такого комплексного подхода к осуществлению надзора в области экологии. Наличие информации о состоянии реки на всем ее протяжении и анализ причин ухудшения качества воды позволяют прокурорам с использованием всех предоставленных законом возможностей принимать согласованные меры, направленные на устранение нарушений закона.

В результате прокурорских проверок, проведенных работниками этой прокуратуры в 2011 г., выявлено 32 455 нарушений экологического законодательства, что составило 11% от общего числа выявленных прокурорами подобных нарушений по стране в целом (297 114), в том числе ими выявлено 3878 незаконных правовых актов, или 46% от числа всех выявленных прокурорами незаконных правовых актов в этой сфере в целом по стране (8458). Для устранения выявленных экологических правонарушений внесено 5454 представления, или 12% от общего числа (44 581), в результате рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечены 2578 лиц (9% от числа всех привлеченных к дисциплинарной ответственности лиц за экологические правонарушения). По инициативе прокуроров к административной ответственности привлечены 2652 лица (7% от общего числа по стране (39 590). В органы дознания и следствия по результатам общенадзорных проверок направлено 219 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании, что составило 14% от общего числа таких материалов, направленных прокурорами в следственные органы в 2011 г. (1650) по делам экологического характера.

Одной из наиболее эффективных мер является обращение в суд с исками и заявлениями. Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой за 2010–2011 гг. направлено в суды 2876 исков. Экологические иски отличаются сложностью, требуют скрупулезной работы по их подготовке и сбору доказательств. Прокурорами обеспечиваются организация отбора специалистами проб воды, воздуха, почв, проведение экспертных исследований и т. д. Они уделяют большое внимание качеству самих заявлений, которые включают подробную аргументацию, оценку доказательств, развернутый анализ законодательства, что помогает судьям вникнуть в суть исковых требований и облегчает рассмотрение дел в судах. Предъявляемые иски отличаются социальной значимостью, зачастую имеют большой общественный резонанс, а наработанный опыт широко используется в практике других прокуратур.

Для реального устранения нарушений природоохранного законодательства требуются зачастую и большие временные затраты, и значительные финансовые затраты. В связи с этим ход исполнения решений судов Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура держит на постоянном контроле.

На особом контроле прокуратуры находится состояние законности в сфере охраны и использования водных объектов. Прокуратурой проводится целенаправленная и последовательная работа по выявлению и пресечению нарушений законов как при сбросе сточных вод, так и при заборе воды из поверхностных и подземных источников и подаче ее населению. Прокурорами предъявлялись иски об обязании обеспечить нормативную очистку сточных вод, отремонтировать, реконструировать очистные сооружения, обязании органов местного самоуправления организовать надлежащие водоотведение и канализацию и т.д.

Например, судом удовлетворен иск Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры к нефтеперерабатывающему заводу в Ярославской области об обязании обеспечить нормативную очистку сточных вод. В целях исполнения решения суда предприятием разработана программа реконструкции очистных сооружений, отремонтировано более 15 объектов водоотведения, введено несколько новых ступеней очистки на очистных сооружениях, построено здание реагентного хозяйства. В настоящее время решается вопрос применения инновационного метода очистки сточных вод путем их озонирования, что требует серьезного технологического перевооружения очистных сооружений.

По иску названной прокуратуры ОАО «Куйбышевский нефтеперерабатывающий завод» разработана уникальная для России технология биологической и механической очистки стоков, что позволит прекратить ежегодный сброс в реку Волгу 6,6 млн куб. м недостаточно очищенных сточных вод с превышением концентраций по нефтепродуктам, фенолам и другим вредным веществам. Завод приступил к реализации проекта.

В случаях, когда в результате совершенного правонарушения уничтожены или повреждены природные объекты, природоохранные прокуроры предъявляют требования об их восстановлении. Например, крупная энергетическая компания г. Твери в нарушение закона эксплуатировала не оборудованную рыбозащитными устройствами насосную станцию, что привело к массовой гибели рыбы. В связи с этим Тверской межрайонный природоохранный прокурор обратился с иском в суд. Во исполнение судебного решения в апреле 2011 г. ответчиком закуплено и выпущено в реку более 10 тыс. особей рыб и осуществлены работы по оборудованию насосной станции рыбозащитными устройствами.

Еще пример. В 2011 г. судом рассмотрено и удовлетворено заявление Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры о наложении на нефтяную компанию обязанности рекультивировать участок сельскохозяйственных земель площадью 5800 кв. м, загрязненных вследствие произошедшего по вине предприятия повреждения нефтепровода с разливом нефти. Решение суда исполнено: плодородный слой земли восстановлен и в него внесено 70 т удобрений.

Изучение результатов работы прокуратур субъектов Российской Федерации в 2011 г. свидетельствует, что особое внимание прокуроров в сфере экологии уделялось осуществлению надзора за исполнением законов, регулирующих сферу обращения с отходами производства и потребления, охраны вод и земель, водных биологических ресурсов, безопасность гидротехнических сооружений, пожарной безопасность в лесах.

Поскольку в рамках одной работы невозможно остановиться на всех направлениях работы прокуратур в сфере экологии, осветим наиболее актуальные из них.

Из общего числа выявленных прокурорами в 2011 г. нарушений наибольшее их число связано с несоблюдением законов об отходах производства и потребления (112 583, или 38%).

Результаты проверок свидетельствуют о недостаточном количестве обустроенных объектов размещения отходов. Повсеместно образующиеся стихийно свалки загрязняют земли, леса, прибрежные полосы рек. Многие полигоны эксплуатируются без санитарно-эпидемиологических заключений и лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Например, в Республике Саха (Якутия) накоплено свыше 1 млрд т отходов, ежегодный прирост составляет 22 млн т. При этом более 80% полигонов не соответствуют требованиям санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства об отходах.

Органы местного самоуправления практически повсеместно не справляются с полномочиями по очистке территории муниципальных образований и обустройству объектов размещения отходов. На несанкционированных свалках размещаются не только бытовые, но и опасные биологические, медицинские, промышленные отходы, которые периодически возгораются, ухудшая санитарно-эпидемиологическую обстановку в населенных пунктах.

Все это происходит при попустительстве органов контроля (надзора): территориальных органов Ростехнадзора, Росприроднадзора, Роспотребнадзора и уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Нередко виновные в допущенных нарушениях лица необоснованно освобождаются госинспекторами от ответственности, не во всех случаях рассчитывается и взыскивается причиненный ущерб окружающей среде, не налажен жесткий контроль за исполнением выданных предписаний. В итоге далеко не всегда достигается главный результат любого проверочного мероприятия — оперативное и полное устранение нарушений, восстановление нарушенных природных объектов.

В связи с распространенностью нарушений законов при обращении с отходами прокуроры принимают комплексные меры по укреплению законности в данной сфере. Для объединения усилий соответствующих заинтересованных структур и ведомств по решению проблем в указанной сфере во многих регионах органами прокуратуры проводятся межведомственные совещания, в работе которых принимают участие территориальные прокуроры, руководители органов государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов и природоохранных органов. В результате проведения таких совещаний становится возможным принятие конкретных программ действия по улучшению ситуации в данной сфере.

Преодолению существующих проблем содействует практика прокуроров по предъявлению исков, заявлений в суды о строительстве объектов размещения отходов, приведении полигонов в соответствие с природоохранными и санитарными нормами, ликвидации несанкционированных свалок.

Например, прокуратурой Красноярского края в суд направлено 1329 исков о ликвидации несанкционированных свалок.

Кроме того, в целях недопущения на территории края возникновения и распространения опасных инфекционных заболеваний прокуратурой инициировано принятие правительством края целевой программы «Утилизация и уничтожение биологических отходов на территории Красноярского края» на 2012–2014 гг.

с общим финансированием в размере 234 млн руб., в рамках которой запланировано строительство 35 новых скотомогильников, приобретение необходимого оборудования и транспорта.

Еще пример. В марте 2011 г. решением Семилукского районного суда по иску Воронежской природоохранной прокуратуры была прекращена деятельность полигона твердых бытовых отходов муниципального казенного предприятия, размещавшего отходы без соответствующей лицензии и с нарушением экологических требований.

Нарушения законодательства об отходах производства и потребления вскрыты и устранены прокурорами в республиках Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Карелия, Саха (Якутия), Алтайском, Забайкальском, Приморском, Ставропольском краях, Брянской, Калужской, Кемеровской, Курской, Омской, Пензенской, Ростовской, Тульской областях, Ненецком автономном округе и других регионах России.

Все более важным направлением в природоохранной деятельности прокуратуры в большинстве регионов страны становится надзор за исполнением водного законодательства.

Результаты прокурорских проверок подтверждают неблагополучное состояние многих водных объектов страны. Особую тревогу вызывают факты микробиологического загрязнения питьевой воды, которая через водопровод поступает населению и напрямую влияет на здоровье человека.

Основной причиной загрязнения всех водных объектов в стране является сброс неочищенных или недостаточно очищенных сточных вод из-за полного отсутствия очистных сооружений; недостаточной их мощности; устаревших технологий очистки сбрасываемых сточных вод; загрязнения, захламления санитарных зон охраны водных объектов.

Многочисленные нарушения выявляются прокурорами в деятельности органов местного самоуправления, в обязанности которых согласно ст. 14 Федерального закона от 06.10. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» входит организация водоснабжения населения и водоотведения, а также предприятий, непосредственно эксплуатирующих очистные и водозаборные сооружения, водопроводные сети. Большое количество предприятий имеют примитивные, не отвечающие современным требованиям очистные сооружения либо сбрасывают сточные воды без очистки, не принимают меры по предупреждению и своевременному устранению аварийных ситуаций, не соблюдают установленные природоохранные и санитарные нормы и правила.

В такой ситуации прокуроры принимали меры, понуждающие собственников к приведению систем водоснабжения и водоотведения в надлежащее состояние.

Распространены также такие нарушения, как пользование водными объектами без договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование (в том числе при сбросе в них загрязненных сточных вод), превышение лимитов водопотребления и водоотведения, нарушение правил эксплуатации гидротехнических и иных сооружений на водных объектах, самовольное занятие земельных участков в водоохранных зонах, создание препятствий для граждан в свободном доступе и использовании водных объектов.

Например, в Тверской области администрацией Конаковского района с превышением компетенции представлен для строительства яхт-клуба относящийся к федеральной собственности земельный участок площадью более 43 тыс. кв. м, входящий в зону земель водного фонда Иваньковского водохранилища.

В непосредственной близости от данного участка расположен сибиреязвенный скотомогильник. По иску прокуратуры Тверской области решением Арбитражного суда области договор аренды находящегося в государственной собственности земельного участка признан недействительным.

В Тамбовской области по распоряжению генерального директора, являющегося арендатором земельного участка, прилегающего к водоему на балке «Г ранная» в селе Троицкие Росляи, был закрыт доступ к данному водоему для местного населения.

Прокурором района было направлено в суд заявление о признании незаконными действий пользователя арендованного земельного участка по ограничению прав граждан на свободный доступ к указанному водному объекту. Заявление рассмотрено и полностью удовлетворено.

К сожалению, из-за несовершенства форм статистической отчетности о работе прокурора в сфере охраны окружающей среды и природопользования (отсутствуют дифференцированные сведения по отдельным направлениям прокурорского надзора, в частности, ведется совокупный учет по охране вод и атмосферного воздуха) нельзя определить общее количество нарушений, выявленных прокурорами в сфере водопользования в 2011 г.

В то же время в 2011 г. только Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой, ведущей такой учет, было выявлено 2917 нарушений водного законодательства. Принимаемые Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой меры реально понуждали предприятия, сбрасывающие неочищенные сточные воды в водные объекты, к строительству новых или реконструкции старых очистных сооружений, а также к внедрению систем оборотного водоснабжения. Так, в Саратовской области объем сброса неочищенных сточных вод снизился в 3,5 раза именно за счет введения новых очистных сооружений, строительства которых на протяжении многих лет добивалась Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.

Постоянно в поле зрения прокуроров находятся вопросы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений (далее — ГТС). Нарушения законодательства в этой сфере влекут серьезную угрозу окружающей среде, а также населению. Положение с обеспечением безопасности ГТС критическое. Возросла вероятность возникновения аварий, прогнозируемый ущерб от которых даже на сравнительно некрупных сооружениях значителен. В связи с этим даже небольшая возможность возникновения аварии должна быть предметом пристального внимания прокуроров. Анализ состояния законности и практики прокурорского надзора показывает наличие нарушений законов в этой сфере во многих субъектах Российской Федерации. Особую тревогу вызывает состояние бесхозяйных гидротехнических сооружений.

Прокурорскими проверками установлено, что нарушения нередко допускаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Так, часто органами государственной власти субъектов Российской Федерации должным образом не исполняются полномочия в области обеспечения безопасности ГТС, возложенные на них ст. 5 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», не принимаются меры по разработке и реализации программ обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, не обеспечивается безопасность ГТС, находящихся в региональной собственности.

Во многих случаях органы местного самоуправления также не принимают меры по обеспечению безопасности ГТС, находящихся в их собственности. Кроме того, практически во всех субъектах Российской Федерации выявлены фаты уклонения органов местного самоуправления от постановки на учет бесхозяйных ГТС в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. Как показывает практика, наиболее эффективной мерой в таких случаях является обращение прокурора в суд.

В деятельности организаций, эксплуатирующих ГТС, распространены следующие нарушения: отсутствие правоустанавливающих документов на гидротехническое сооружение, необходимых финансовых и материальных резервов (предназначенных для ликвидации возможных аварий), локальной системы оповещения о чрезвычайных ситуациях, регулярных обследований гидротехнического сооружения, а также эксплуатация ГТС без декларации безопасности.

Во всех случаях выявления правонарушений прокурорами вносились представления, по результатам рассмотрения которых виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности, органами местного самоуправления приняты меры к устранению выявленных нарушений. Прокуроры обращались в суды с заявлениями о признании незаконным бездействия местных властей, которые рассмотрены и удовлетворены.

Например, в Белгородской области начиная с 2008 г. органами прокуратуры области проводится планомерная работа по выявлению и постановке на учет бесхозяйных гидротехнических сооружений, в связи с чем удалось добиться снижения количества бесхозяйных объектов недвижимости. В ходе проверки, проведенной в третьем квартале 2011 г., нарушения законодательства о безопасном функционировании гидротехнических сооружений выявлены на территории 8 районов. Прокурорами в порядке ст. 45 ГПК РФ в районные суды направлено 43 заявления о признании бездействия администраций сельских поселений незаконным и понуждении к принятию мер по постановке бесхозяйных водных объектов и гидротехнических сооружений на учет в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В связи с сохраняющейся напряженной ситуацией в сфере охраны и использования водных биоресурсов во всех регионах промышленного лова рыбы в 2011 г. прокурорами проведена серьезная работа по надзору за исполнением указанного законодательства. Рыбная отрасль традиционно является одной из самых криминализированных отраслей в стране. Реальный государственный контроль практически ограничен регистрацией организаций, желающих заниматься рыбным промыслом, и выдачей лицензий на право добычи определенного количества водных биоресурсов. Из-за слабого контроля со стороны государственных структур всех прибрежных стран на Каспийском море промысел осетровых ведут браконьерские формирования, в результате чего практически уничтожены запасы этих уникальных пород рыб.

В Дальневосточном регионе добывается более 60% всех объемов водных биоресурсов в России, здесь же совершается и наибольшее количество преступлений, причиняющих ущерб в крупном размере. Ежегодно из общих объемов добычи (около 4,5 млн т) рыбы и морепродуктов только 20–40% попадает в Россию1. Остальная масса реализуется в иностранных портах или иностранным судам непосредственно в районе промысла.

Прокурорами в сфере охраны и использования водных биоресурсов в 2011 г. выявлено 10 912 нарушений, в том числе 1023 незаконных правовых акта, внесено 1105 представлений, по которым к дисциплинарной ответственности привлечены человек, к административной ответственности по инициативе прокуроров – 733. В органы предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в 2011 г. направлено 353 материала, по которым возбуждено 299 уголовных дел.

Ларичев В.Д., Васильев Э.А. Криминогенная ситуация в сфере добычи и переработки рыбы: аналитич. обзор. М.: ВНИИ МВД России, 2009.

В 2011 г., как и во все предыдущие годы, прокурорами всех субъектов Российской Федерации особое внимание было уделено надзору за исполнением законодательства, регулирующего вопросы обеспечения пожарной безопасности в лесах и иных природных объектах. Пожары остаются серьезной угрозой для лесных экосистем России. По данным Рослесхоза, в течение пожароопасного периода 2011 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 20 854 лесных пожара; площадь, пройденная ими, составила 1 млн 636 тыс. 266 га; а ущерб экономике страны (по состоянию на 01.10.2011) — более 20 млрд руб. В условиях сложной пожарной обстановки 2010–2011 гг., а также 2012 г. со всей очевидностью проявились проблемы в лесной сфере.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокурорами субъектов Российской Федерации в данной ситуации надзор за исполнением законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесах был включен в число приоритетных. Генеральным прокурором Российской Федерации было издано Указание от 11.05.2011 № 127/7, которым прокурорам различных уровней предписано обеспечить действенный прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров федеральными органами, органами государственной власти, местного самоуправления, лесопользователями, а также усилить надзор за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров дирекциями (администрациями) особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Во исполнение данного Указания прокурорами всех уровней налажен мониторинг пожарной опасности. Прокуроры субъектов Федерации ежеквартально докладывают в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о состоянии законности в указанной сфере и принятых мерах реагирования, а из регионов, на территории которых имели место крупные лесные пожары, прокуроры докладывали о ситуации ежедневно.

Статистические сведения Рослесхоза за 2011 г. по форме 9-ОИП «Потери лесного хозяйства вследствие лесных пожаров».

Анализ докладных записок прокуратур субъектов Федерации свидетельствует об активной работе большинства прокуроров на данном направлении во взаимодействии с органами, наделенными полномочиями в области лесных отношений.

В пожароопасный период 2011 г. (апрель — октябрь) ими было выявлено 37 тыс. нарушений, что в 2,3 раза больше аналогичного периода 2010 г. (14 тыс.), опротестовано более тысячи незаконных правовых актов; в целях устранения выявленных нарушений внесено более 8,7 тыс. представлений, по рассмотрении которых к дисциплинарной ответственности привлечены около 3,6 тыс. виновных лиц. В суды направлено свыше 6,5 тыс.

заявлений, что в 4,3 раза больше аналогичного периода прошлого года (в 2010 г. — 1500), большинство из них — о понуждении органов власти, местного самоуправления и лесопользователей к проведению противопожарных мероприятий. По инициативе прокуроров к административной ответственности привлечены более 5 тыс. должностных лиц; объявлено свыше 3 тыс. предостережений о недопустимости нарушения закона.

Например, в Республике Саха (Якутия) с начала пожароопасного периода 2011 г. пройдено лесными пожарами свыше 120 тыс. га. Подготовленные к этому периоду силы и средства были не достаточны для борьбы с пожарами. Количество воздушных судов в республике, осуществляющих авиапатрулирование, не позволяло обеспечить соблюдение требований мер пожарной безопасности в лесах; пожарно-химические станции не укомплектованы личным составом и оборудованием; износ автотранспортной техники составляет более 80%. В целом мероприятия по охране лесов в республике обеспечены финансированием в размере 1 руб. на 1 га. Кроме того, оперативный контроль и надзор не позволяет обеспечить численность государственных лесных инспекторов и инспекторов пожарного надзора: на одного инспектора приходится 0,7 млн га лесных площадей. В то же время прокуратурой в Республике Саха (Якутия) были выявлены факты незаконного расходования бюджетных средств, выделенных на охрану лесов. Так, генеральный директор и главный бухгалтер ГАУ «Центр инвентаризации, воспроизводства, охраны и защиты лесов Республики Саха (Якутия)» приобрели за счет таких средств квартиры третьим лицам. Приговором Якутского городского федерального суда от 26.07.2011 эти лица признаны виновными в совершении преступления, предусмотренного ч. ст. 160 УК РФ («Присвоение или растрата»), и осуждены.

Проведенные в 2012 г. проверки показали, что годами накопившиеся проблемы в сфере охраны лесов от пожаров, пренебрежительное отношение отдельных чиновников и леспользователей к соблюдению мер пожарной безопасности в лесах не позволили в ряде субъектов Российской Федерации оперативно добиться улучшения ситуации.

По-прежнему прокурорами многочисленные нарушения выявляются в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Не решены до конца проблемы надлежащего оснащения подведомственных им учреждений средствами пожаротушения, кадрового обеспечения. Уполномоченные в сфере охраны лесов от пожаров органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации зачастую не проявляют необходимой требовательности к лесопользователям, игнорирующим требования лесного законодательства и условия договоров в части обеспечения мер пожарной безопасности. Зачастую не соблюдается порядок проведения авиапатрулирования специализированными учреждениями, осуществляющими авиационные работы по тушению лесных пожаров и отдельные меры пожарной безопасности в лесах, в связи с чем возгорания выявляются несвоевременно.

Многочисленны факты неготовности населенных пунктов, находящихся вблизи лесных массивов, к пожароопасному периоду.

Большое их количество все еще не располагают в полном объеме первичными средствами пожаротушения.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации для использования в практической деятельности 27.07.2012 г. направлены прокурорам субъектов Российской Федерации, Волжскому межрегиональному природоохранному прокурору методические рекомендации «Прокурорский надзор за исполнением законов о пожарной безопасности в лесах».

Как упоминалось ранее, в соответствии с приказом Генерального прокурора от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» среди основных направлений надзорной деятельности назван надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина и в сфере экологической безопасности. С учетом складывающейся в стране крайне неблагоприятной экологической обстановки прокурорам предписывается наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов и по каждому факту экологического правонарушения принципиально ставить вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба. В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности.

Таким образом, основной задачей прокуратуры является обеспечение исполнения экологических законов органами государственного экологического надзора (контроля), в связи с чем необходимо проверять:

законность издания ими правовых актов;

соблюдение требований законодательства, регулирующего деятельность этих органов;

правомерность применения мер принуждения к правонарушителям.

Кроме того, прокурорам следует учитывать Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ). В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

в связи с внесением изменений в федеральное законодательство и возложением на органы прокуратуры новых полномочий в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора) прокуроры обязаны при проведении надзорных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля уделять особое внимание исполнению требований Федерального закона № 294-ФЗ и привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц с использованием всех полномочий, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». По итогам работы за каждое полугодие необходимо организовать проведение сверок данных со сведениями органов государственного контроля (надзора) об осуществленных внеплановых выездных проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Следует помнить, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является, в частности, поступление в органы государственного контроля (надзора) информации (обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, сведений из СМИ) о фактах причинения (угрозы причинения) вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также возникновение (угрозы возникновения) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Одним из путей совершенствования надзорной практики органов прокуратуры является обобщение и анализ информации о выявленных нарушениях, допущенных уполномоченными органами при осуществлении государственного экологического надзора (контроля) за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности.

Для повышения результативности организации и проведения прокурорских проверок большое значение имеют систематизация и обобщение первичной информации, анализ статистических данных и отчетов государственных надзорных (контролирующих) органов в сфере охраны окружающей среды.

Перед проведением проверки исполнения экологического законодательства прокурору необходимо проанализировать экологическую ситуацию на поднадзорной территории, выяснить количество хозяйствующих субъектов-загрязнителей, наличие или отсутствие у них очистных сооружений, их возможности по утилизации промышленных отходов и т.д. Все эти сведения позволяют прокурору судить о состоянии законности и правопорядка на поднадзорной территории.

Содержательную сторону аналитической работы составляет ряд взаимосвязанных этапов: сбор (накопление) информации — обработка информации — выводы и предложения (результат). Следует отметить, что аналитическая работа включает анализ эффективности деятельности правоохранительных органов и органов государственного экологического надзора (контроля).

Для правильной постановки аналитической работы необходимо осуществить в первую очередь сбор информации о нарушениях экологического законодательства, об обстоятельствах, способствующих этим нарушениям; выявить возможности устранения данных нарушений. После сбора и оценки полученной информации о нарушении экологического законодательства, определения круга объектов, формулировки вопросов, подлежащих выяснению прокурором в поднадзорных органах и организациях, принимается решение о проведении прокурорской проверки.

Подготовка к прокурорской проверке исполнения экологического законодательства включает составление плана ее проведения, утверждаемого прокурором либо его заместителем.

План должен содержать: наименование органа (его структурных подразделений), где планируется провести проверку; перечень нормативных правовых актов, исполнение которых намечается проверить; характер основных вопросов, подлежащих выяснению, список документов и иных сведений, подлежащих истребованию для ознакомления; основные тактические приемы, использование которых предполагается при проверке (установление очередности получения объяснений, обеспечение изъятия и сохранения документации, определение круга привлекаемых к проверке должностных лиц органов экологического надзора (контроля), обладающих специальными знаниями, необходимыми для качественного проведения проверки, и т.д.); порядок изучения и анализа собранной информации; сроки проведения проверки и ответственные исполнители.

В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной экологической ситуации прокурорам рекомендуется планировать проверки следующих видов:

целевая (предметная) проверка исполнения определенных норм экологического законодательства (например, исполнение законодательства об отходах производства и потребления);

комплексная проверка исполнения действующего экологического законодательства, направленная на выяснение широкого круга проверяемых вопросов;

сквозная проверка, охватывающая полностью структуру того или иного органа (например, проверка исполнения экологического законодательства в Росприроднадзоре и его территориальном органе, расположенном в том или ином регионе), которая по своему содержанию может носить как целевой, так и комплексный характер;

контрольная проверка, преследующая цель получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений экологического законодательства.

Основная масса проверок относится к категориям проверок текущего характера. Поводом для их проведения служат поступающие в прокуратуру конкретные сигналы о фактах нарушения норм экологического законодательства.

При проведении прокурорских проверок в Росприроднадзоре и его территориальных подразделениях, а также в иных природоохранных органах, в том числе уровня субъектов Российской Федерации, прокурору необходимо истребовать формы статистической отчетности о результатах контрольной деятельСм., напр.: Организация работы городской (районной) прокуратуры: методич. пособие / под общ. ред. С.И. Герасимова; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Ген. прокуратуре Рос. Федерации.

М., 2001. С. 133–134.

ности, а также изучить акты проверок, которые должны содержать сведения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ и ведомственным административным регламентом.

В итоговом документе перечисляются все выявленные нарушения экологических законодательных актов, правил, инструкций, условий пользования природными объектами, установленных лицензией (разрешением), и иных регламентирующих документов с квалификацией выявленных нарушений по соответствующим пунктам, частям, статьям законов и нормативных актов, указываются виновные в нарушениях лица.

К акту проверки прилагаются необходимые для доказательства (обоснования) выводов и рекомендации (рекомендаций):

протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды; протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз; объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами; предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Обобщив все материалы проверки, прокурор в соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» принимает решение о применении к нарушителям мер прокурорского реагирования.

Все шире с целью устранения экологических нарушений прокуроры используют право на обращение в суды.

В связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 05.04.2009 № 43-ФЗ в ст. 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор получил право обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина не только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, но и если были нарушены права на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду. Кроме того, прокурор получил право обращаться в суд с такими заявлениями, сославшись только на наличие к нему обращения гражданина.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор предъявляет исковое заявление о возмещении вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, неопределенному кругу лиц, загрязнением окружающей среды и нерациональным использованием природных ресурсов. Участие прокурора в указанной категории дел источниками, видами, характером и объемом вреда не ограничено.

Возмещение вреда в этом случае следует рассматривать как защиту законных интересов Российской Федерации, ее субъектов, а также интересов неограниченного круга лиц.

К числу важнейших элементов организации прокурорского надзора за исполнением законов, в том числе за исполнением экологического законодательства, относится надлежащий контроль со стороны руководителей прокуратур за рассмотрением актов прокурорского реагирования и исполнением требований прокурора, а также за реальным исполнением судебных решений.

С этой целью в прокуратуре ведется учет всех актов прокурорского реагирования (специальные журналы, компьютерный банк данных и др.) и обеспечивается оперативный контроль за сроками и качеством их рассмотрения.

Прокурорами всех уровней, в том числе прокурорами специализированных природоохранных прокуратур, постоянно проводится значительная работа по надзору за исполнением законов в сфере экологии. Ее результатом являются выявление, пресечение и устранение многочисленных нарушений закона в данной сфере, допущенных как хозяйствующими субъектами, так и органами государственной власти федерального и регионального уровня и органами местного самоуправления, При этом органами прокуратуры Российской Федерации в последние годы наработан широкий перечень методов участия в правовой охране окружающей среды. Прежде всего — это координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью в сфере экологии; взаимодействие прокуратур с органами государственной власти и местного самоуправления; участие прокуроров совместно с органами государственной власти и местного самоуправления в разработке нормативных правовых актов по охране природы; совместное осуществление мер профилактики по предотвращению нарушений законодательства об охране окружающей среды и природопользовании. Это существенным образом способствует укреплению законности и правопорядка в стране, реализации конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду.

Вместе с тем работа по совершенствованию тактики и методики прокурорского надзора в рассматриваемой сфере продолжается, что в конечном итоге должно повлиять на улучшение соблюдения законности.

Т.В. Ашиткова, В.Г. Бессарабов, В.Р. Кузьменко, Д.Л. Ерофеенко

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ ГРАЖДАН

НА ПОЛУЧЕНИЕ БЕСПЛАТНОЙ

ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ

Оказание бесплатной юридической помощи гражданам1 — задача и обязанность государства. Конституцией Российской Федерации гарантировано каждому право на получение юридической помощи. Социальная значимость выполнения этой обязанности исключительно велика.

Органами прокуратуры в 2011 г. выявлено на 12% нарушений прав и свобод человека и гражданина больше, чем в 2010 г., число которых составило более 2,8 млн.

К Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в 2011 г. поступило свыше 26 тыс. жалоб на различные нарушения прав и свобод человека, наибольшее их количество (57,7%) связано с нарушением личных (гражданских) прав и свобод2.

Основами государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утвержденными Президентом Российской Федерации 28.04.2011 № Пр-1168, предусмотрено совершенствование доступности квалифицированной юридической помощи, Далее по тексту «гражданин» — это гражданин Российской Федерации и человек, находящийся на территории Российской Федерации.

Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации URL: http://ombudsmanrf.org/2009-11-05-14-09-33/10537html что предполагает поэтапное введение практики оказания адвокатами и нотариусами юридической помощи и содействия гражданам при получении ими государственных и муниципальных услуг; развитие негосударственных форм оказания юридической помощи населению, государственная поддержка этого процесса.

1. ПОНЯТИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ ГРАЖДАНАМ

Статья 48 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан на получение квалифицированной юридической помощи; бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом. Также в Конституции установлено, что каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.

Закрепление права на юридическую помощь в Конституции Российской Федерации делает это право конституционным, подлежащим конкретизации в других отраслях права.

Следует отметить, что понятие «юридическая помощь», тем более «квалифицированная юридическая помощь», не имеет нормативного закрепления.

Ученые неоднократно предлагали свои концепции понятия «квалифицированная юридическая помощь». Можно согласиться, что «под конституционным правом на получение квалифицированной юридической помощи следует понимать право каждого на обращение к адвокату, нотариусу, юристу, государственному, муниципальному или иному органу за получением юридической консультации, за защитой нарушенных прав, за юридическим закреплением субъективных прав и предупреждением их возможного нарушения в будущем»1. Однако любое не закрепленное в законе определение понятия «квалифицированная юридическая помощь» имеет для прокурора, осуществляющего свои полШумилов Ю.И. Юридическая природа квалифицированной юридической помощи // Образование и право. 2009. № 9. URL: http://www.

lawconsalting.ru/news_11.html номочия по надзору за соблюдением прав граждан на получение юридической помощи, только ознакомительное значение.

Поэтому прокурору следует руководствоваться квалификационными требованиями к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, установленными, например, в ст. 8 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Закон о бесплатной юридической помощи), ст. 9 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Закон об адвокатской деятельности и адвокатуре), иных федеральных законах.

Для прокурора, надзирающего за соблюдением прав граждан на получение бесплатной юридической помощи, важно выяснить, оказывается ли эта помощь лицами, отвечающими определенным квалификационным признакам (наличие высшего юридического образования, ученой степени, определенный стаж работы, занимаемая должность и др.).

В настоящее время квалификационные требования установлены применительно к деятельности адвокатов, нотариусов, а также субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь в рамках системы оказания бесплатной юридической помощи (ст. 9 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре, ст. 8 Закона о бесплатной юридической помощи, ст. 2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16.07.2004 № 15-П «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного собрания — Курултая Республики Башкортостан, Губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан» отметил, что государство, допуская в действующей системе правового регулирования возможность выступать в арбитражном суде в качестве представителей граждан — иных помимо адвокатов лиц, оказывающих юридическую помощь, тем самым, по существу, не предъявляет особых требований к качеству предоставляемой юридической помощи и, следовательно, не гарантирует ее надлежащий уровень. Гарантируемые Конституцией Российской Федерации поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и равная защита различных форм собственности, право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ст. 8, 34; ч. 1 ст. 37) создают правовую основу для осуществления юридическими лицами и физическими лицами — индивидуальными предпринимателями деятельности по оказанию юридических услуг. К их числу относятся организации и частнопрактикующие юристы, предмет деятельности которых — осуществляемое на основании соответствующих гражданско-правовых договоров оказание юридической помощи другим организациям и гражданам, в том числе путем судебного представительства (п. 3 и 4 Постановления Конституционного суда Российской Федерации № 15-П).

В Постановлении Конституционного суда РФ от 23.01. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Агентство корпоративной безопасности» и гражданина В.В. Макеева» также приводится правовая позиция, согласно которой граждане вправе самостоятельно выбирать, воспользуются ли они услугами адвокатов, соответствие деятельности которых установленным квалификационным требованиям государство гарантирует, либо, реализуя свободу волеизъявления, выберут услуги частнопрактикующих юристов.

Вместе с тем организации и частнопрактикующие юристы должны соблюдать общие требования к осуществлению предпринимательской деятельности, порядку заключения и исполнения публичных договоров с гражданами, исполнять обязанности, предусмотренные законодательством о защите прав потребителей.

Закон о бесплатной юридической помощи неоднократно упоминает, что бесплатная юридическая помощь, оказываемая на основании закрепленных в нем положений, является квалифицированной (ст. 1).

В соответствии со ст. 11 Закона о бесплатной юридической помощи за лицами, оказывающими такую помощь, осуществляется государственный контроль соблюдения ими норм профессиональной этики и исполнения требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи. Таким образом, в Законе о бесплатной юридической помощи установлена одна из гарантий реализации конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи.

В Законе о бесплатной юридической помощи названы принципы оказания бесплатной юридической помощи (ст. 5), которые относятся только к сфере деятельности данного закона.

Бесплатная юридическая помощь может осуществляться в следующих видах:

1) правовое консультирование в устной и письменной форме;

2) составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;

3) представление интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях в случаях и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Бесплатная юридическая помощь может оказываться в иных не запрещенных законодательством Российской Федерации видах (ст. 6 Закона о бесплатной юридической помощи).

2. ОКАЗАНИЕ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ

Правовые условия для формирования в Российской Федерации эффективной государственной системы бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, а также иным отдельным категориям граждан были созданы в связи с принятием Закона о бесплатной юридической помощи.

Субъектами оказания бесплатной юридической помощи являются участники государственной и негосударственной системы бесплатной юридической помощи.

Участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются:

1. Федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов.

Публичные органы власти и управления и их учреждения оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к их компетенции, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для рассмотрения обращений граждан (ст. 16 Закона о бесплатной юридической помощи).