«Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан СБОРНИК МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ Москва 2013 УДК 347.962 ББК 67.721-91 П80 Руководитель авторского коллектива заведующий отделом проблем прокурорского надзора и ...»

В частности, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны (ст. 7.13);

проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (7.14); ведение археологических разведок или раскопок без разрешения (7.15); незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения (7.16); использование земельных участков не по целевому назначению (8.8).

Противоправные действия в сфере охраны объектов культурного наследия охватываются специальной статей Уголовного кодекса Российской Федерации — ст. 243 (уничтожение или повреждение памятников истории и культуры). Кроме того, незаконные действия (бездействие) должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с распоряжением объектами культурного наследия, земельными участками, расположенными на их территории, в их охранных зонах; ненадлежащим осуществлением полномочий по сохранению, использованию и государственной охране объектов культурного наследия, приведших к их утрате или повреждению, могут быть квалифицированы по следующим статьям Уголовного кодекса Российской Федерации: ст. 285 (злоупотребление полномочиями должностным лицом); ст. 286 (превышение полномочий должностным лицом); ст. 293 (халатность) и др.

В случаях, предусмотренных гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления по реализации полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия; сделок, связанных с отчуждением памятников истории и культуры, земельных участков, расположенных на их территории и в их охранных зонах.

В некоторых случаях прокуроры могут объявлять должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Применение указанного акта прокурорского реагирования целесообразно, например, в случае если органами государственной власти, органами местного самоуправления или хозяйствующими субъектами запланировано проведение каких-либо работ (строительных, земляных, ремонтно-реставрационных и иных работ) на территории памятников истории и культуры, а также в их охранных зонах без согласования с органами охраны культурного наследия или с нарушениями охранных обязательств.

В.Г. Бессарабов, М.В. Маматов

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СФЕРЕ

ДЕЙСТВИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ОБ УПОЛНОМОЧЕННЫХ

ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Современное конституционное строительство с характерными реформами практически всех сфер российской государственности осуществляется исходя из признания высшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2 Конституции РФ). При этом результаты деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации адекватно отражают существующую в современном российском обществе потребность в эффективном и беспристрастном контроле за решениями и действиями (бездействием) федеральных, региональных и местных органов власти независимыми институциональными образованиями, наделенными полномочиями следить за соблюдением прав человека, осуществлять их государственную защиту, содействовать жертвам нарушений в восстановлении их правового статуса и возмещении причиненного им вреда.

В этой связи прокуратура Российской Федерации прямо ориентируется на осуществление делового сотрудничества с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и региональными уполномоченными, в том числе посредством обеспечения надзорными средствами деятельности указанных публично-правовых институтов, законности процессов в соответствующих сферах отношений.

1. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ

ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ДЕЙСТВИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ УПОЛНОМОЧЕННОМ

ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре ведущей функцией прокуратуры, формирующей современные представления о сущности и местоположении данного публично-правового института в системе органов власти, является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. При этом объектами прокурорского надзора выступают министерства, федеральные службы и агентства, представительные (законодательные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы контроля, органы военного управления, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, судебные приставы, администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Однако деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарата согласно исключительно высокому статусу и роли данного публично-правового института находится за рамками предмета прокурорского надзора. Тем не менее органам прокуратуры принадлежит важная роль в обеспечении исполнения требований Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и, главным образом, его ст. 36, в соответствии с которой вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных данным законом, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Этому корреспондируют положения ст. 17.2 и 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающих административное преследование за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и то, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

В целом институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее в разделе — Уполномоченный по правам человека; Уполномоченный) занимает сегодня одно из центральных мест в отечественной системе несудебных форм правовой защиты, основным назначением которого является защита и восстановление нарушенных прав и свобод личности. При этом рассматриваемый публично-правовой институт призван осуществлять на всей территории государства независимый контроль за соблюдением прав человека в решениях и действиях органов государственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, командования воинских частей и администрации мест принудительного содержания, а также при производстве предварительного расследования и судебном разбирательстве. Правовой статус российского омбудсмена определен Федеральным конституционным законом от 26.02. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ).

Среди основных функциональных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует указать:

рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, инициирование мер по их восстановлению;

принятие в пределах своей компетенции соответствующих мер при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

мониторинг состояния действующего законодательства Российской Федерации и развитие международного сотрудничества в области прав человека и гражданина;

правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Помимо прямо предусмотренных Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации полномочий в рамках установленной законом компетенции. Так, в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» Уполномоченный может представлять рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации по вопросам его ведения.

Центральное место в правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимает работа с обращениями. В 2011 г. свыше 26 тыс. единиц входящей корреспонденции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации составили жалобы на различные нарушения прав и свобод человека (в 2010 г. — более 29 тыс.). При этом им не рассматриваются и не комментируются политические заявления, а приглашения к сотрудничеству с политическими организациями отклоняются. Авторам подобных заявлений и обращений направляются разъяснения относительно невозможности участия Уполномоченного в политике.

При рассмотрении поступивших жалоб Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может использовать весь спектр предоставленных ему законом полномочий:

беспрепятственно посещать органы государственной власти и местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проводить проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, с решениями (приговорами), вступившими в законную силу, а также с делами и материалами, прекращенными производством, по которым было отказано в возбуждении уголовных дел. Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами; находящимися на территории России органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

В соответствии со ст. 29 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

обращаться в суд с заявлением о защите прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

обращаться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в чьих решениях или действиях (бездействии) усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

обращаться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

излагать свои доводы должностному лицу, которое вправе приносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

обращаться в Конституционный суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

По результатам обобщения итогов проверок жалоб, изучения предоставленных Уполномоченному сведений, документов, материалов и нормативных правовых актов он вправе:

направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном и региональном законодательстве, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение этого законодательства либо в силу существующих законодательных пробелов противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

В случае грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной думы; обратиться в Государственную думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии. Уполномоченный также вправе обратиться в Государственную думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в данных слушаниях.

Первоочередными задачами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в вопросах правового просвещения и образования в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты являются: разработка единых государственных стандартов образования в области прав человека; введение в государственные образовательные стандарты учебных дисциплин по правам человека, в первую очередь по программе подготовки юристов, политологов, государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов и пенитенциарных учреждений, военнослужащих; издание и бесплатное распространение основных международных и российских правовых актов в области прав и свобод человека; включение в ежегодные планы научно-исследовательских учреждений правоохранительных органов тематики обеспечения и защиты прав и свобод человека; проведение министерствами и ведомствами анализа действующего законодательства и внесение предложений о его изменении и дополнении в целях усиления ответственности должностных лиц за нарушение прав и свобод человека и гражданина и др. Реализация перечисленных мер в области правового просвещения преследует цель преодоления правового нигилизма, повышения правовой культуры граждан, должностных лиц и органов власти.

Для юридического, организационного, научно-аналитического, информационно-справочного и иного обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан его рабочий аппарат. Уполномоченный утверждает структуру рабочего аппарата1, положение о нем и его структурных подразделениях, а также устанавливает численность, штатное расписание и непосредственно руководит его работой. Для оказания консультативной помощи при Уполномоченном может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина.

В целом конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации способствует разрешению таких проблем, с которыми другие институты гражданского общества справиться не могут, — бюрократизация исполнительного аппарата, неперсонифицированность, а значит, анонимность государственной власти2. При этом деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Более того, выполняя задачу по восстановлению нарушенных прав каждого конкретного человека, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации активно взаимодействует с компетентными государственными органами и должностными лицами (ч. ст. 22 Федерального конституционного закона от 27.02. № 1-ФКЗ). Специфика такого сотрудничества с органами проНесмотря на то, что в составе Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создано управление по правам ребенка, соответствующие структурные подразделения созданы в аппаратах некоторых региональных уполномоченных, в 2009 г. при Президенте Российской Федерации был образован самостоятельный институт Уполномоченного по правам ребенка, что предопределило существенное повышение уровня государственной защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. С этого момента началось формирование правовой базы деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка; в субъектах Российской Федерации также стали активно вводиться должности региональных уполномоченных по правам ребенка.

См.: Бойцова В.В. Правовой статус омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества. В 2 кн. Тверь, 1994. С. 2.

куратуры предопределяет необходимость развернутого анализа соответствующих вопросов1.

Исходя из взаимной обязанности защиты прав и свобод человека и гражданина, придавая важное значение использованию в этих целях всех предоставленных правовых и организационных ресурсов, а также принимая во внимание необходимость и эффективность согласованного осуществления надзора и контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, между Генеральным прокурором РФ и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 3 мая 2007 г. заключено Соглашение о взаимодействии и издано распоряжение Генерального прокурора Российской Федерации от 09.02.2009 №33/7р «Об организации исполнения Соглашения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина».

Тем самым в практической работе органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в настоящее время находят распространение следующие формы взаимодействия: согласование планов работ; взаимный обмен информацией; проведение совместных или одновременных проверок исполнения законов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина; совместное участие в заседаниях комиссий и оперативных совещаниях; организация совместных мероприятий по предупреждению правонарушений (информирование органов власти, публикации и выступления в СМИ и др.);

повышение квалификации работников прокуратуры и сотрудников аппарата Уполномоченного (организация встреч, семинаров, круглых столов, научно-практических конференций); совместная подготовка проектов нормативных актов по вопросам реализации прав и свобод человека и гражданина и др. Выбор конкретных форм и методов взаимодействия предопределяется оперативной обстановкой и служебной необходимостью.

См. подробнее: Взаимодействие органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: пособие. М., 2012.

Бесспорно, всестороннее взаимодействие органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, активное использование правозащитного потенциала данного института помогает прокурорам эффективнее и качественнее решать задачи защиты прав и свобод граждан в Российской Федерации. В связи с этим совместными усилиями необходимо и в дальнейшем совершенствовать воспринятые механизмы сотрудничества, поскольку прокуратура и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обоюдно заинтересованы в укреплении российской государственности на принципах законности и правопорядка.

2. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СФЕРЕ ДЕЙСТВИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЕГИОНАЛЬНЫХ

УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

Действенность защиты прав граждан в значительной мере зависит от уровня взаимодействия участвующих в ней государственных структур не только на уровне федерального центра, но и в регионах. Введение в субъектах Российской Федерации должности региональных уполномоченных по правам человека в немалой степени способствует реальному повышению уровня государственной защиты прав, свобод и интересов человека и гражданина и содействию их соблюдению органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами. Данный институт сегодня стал важным звеном в отечественной системе обеспечения прав и законных интересов граждан, занимая в ней свою достойную нишу. Он не подменяет функции структур, в компетенции которых находятся те или иные вопросы обеспечения прав и законных интересов граждан, а, являясь самостоятельным и самодостаточным, выполняет важную роль в изучении ситуации с соблюдением прав граждан и содействии в восстановлении нарушенных прав. Выполняя задачу по восстановлению нарушенных прав каждого конкретного человека, региональные уполномоченные представляют интересы всего местного населения и способствуют глубинным изменениям по улучшению положения отдельных групп населения и в интересах общества в целом.

В Федеральном конституционном законе от 26.02. № 1-ФКЗ предусмотрено, что в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации; финансирование деятельности регионального уполномоченного и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации (ч. 1 и 2 ст.5).

По состоянию на начало 2012 г. таким правом воспользовались 66 субъектов Российской Федерации, где институт регионального Уполномоченного по правам человека создан и реально функционирует:

14 регионов Центрального федерального округа (исключение составляют Владимирская, Тамбовская, Тульская и Ярославская области);

9 регионов Северо-Западного федерального округа (кроме Вологодской и Мурманской областей);

все 6 регионов Южного федерального округа;

все 7 регионов Северо-Кавказского федерального округа;

12 регионов Приволжского федерального округа (отсутствует в Республике Марий Эл и Чувашской Республике — Чувашии);

3 региона Уральского федерального округа (кроме Курганской и Тюменской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа);

9 регионов Сибирского федерального округа (исключение составляют Республика Бурятия и Республика Тыва, Новосибирская область);

6 регионов Дальневосточного федерального округа (кроме Магаданской и Сахалинской областей, Чукотского автономного округа).

Таким образом, лишь в 17 субъектах Российской Федерации создание института региональных уполномоченных еще не стало осознанной необходимостью. При этом в республиках Марий Эл и Тыва, Тюменской области, Чукотском автономном округе приняты законы об уполномоченном по правам человека, однако сами уполномоченные пока не назначены.

В целом регламентация деятельности названных государственных органов осуществляется конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и иными законодательными актами субъектов Российской Федерации. Большое значение имеют региональные законы, согласно которым основными задачами уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, как правило, являются:

содействие восстановлению нарушенных прав граждан;

содействие совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.

Для оказания помощи Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации в осуществлении его полномочий нередко на местах (в районах, городах) учреждается институт общественных помощников (представителей) Уполномоченного, осуществляющих полномочия на безвозмездной основе. Кандидатуры на эти должности подбираются и утверждаются региональными уполномоченными. Иногда также создаются общественные приемные (представительства) Уполномоченного.

Основными задачами общественных помощников (представителей) Уполномоченного являются:

содействие Уполномоченному и его аппарату по вопросам, входящим в компетенцию Уполномоченного;

организация работы общественных приемных Уполномоченного;

организация и проведение личного приема граждан по вопросам, входящим в компетенцию Уполномоченного, учет посетителей и результатов рассмотрения их обращений;

разъяснение заявителям средств и порядка защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина;

анализ материалов местных СМИ на предмет выявления фактов массовых или грубых нарушений прав и свобод человека и гражданина и информирование об этом Уполномоченного;

периодическое представление Уполномоченному аналитических данных о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на соответствующей территории, а также отчета о своей деятельности;

выполнение иных поручений Уполномоченного.

Органы местного самоуправления могут оказывать содействие общественным помощникам (представителям) и общественным приемным Уполномоченного в материально-техническом, информационном и ином обслуживании.

Широко распространено образование экспертных советов при уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (например, г. Санкт-Петербург, республики Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Удмуртская Республика, Приморский и Хабаровский края, Брянская, Ленинградская, Липецкая, Новгородская, Нижегородская, Ульяновская области, Ненецкий автономный округ и др.) — совещательного органа для консультационной и организационной помощи, оказания иного содействия региональному Уполномоченному при реализации его полномочий. Как правило, к функциям экспертного совета отнесены:

системный анализ материалов, представленных аппаратом Уполномоченного, правоприменительной практики и соблюдения в соответствующем субъекте Российской Федерации прав и свобод человека, подготовка заключений по отдельным региональным нормативным правовым актам по вопросам соблюдения прав и свобод человека;

внесение предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства о правах человека и приведению его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права;

экспертная оценка материалов и выводов для ежегодных специальных докладов Уполномоченного;

участие в рассмотрении и подготовке по представлению Уполномоченного заключений по жалобам и обращениям граждан на действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, а также в проведении правовой экспертизы при массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека;

участие в отдельных проверках по вопросам соблюдения прав граждан, проводимых региональным Уполномоченным, и подготовки материалов по их результатам;

участие в проведении семинаров, конференций, симпозиумов по вопросам прав и свобод человека.

Конкретные задачи, порядок формирования, компетенция, права членов, а также порядок работы экспертных советов определяются соответствующими региональными уполномоченными.

Как правило, такие советы формируются из числа лиц, имеющих необходимые познания в области прав человека, опыт правозащитной деятельности или практический опыт работы в социальной сфере; из представителей органов государственной власти региона, местного самоуправления, общественных правозащитных организаций, высших учебных заведений, СМИ, практикующих специалистов в области защиты прав и свобод граждан.

Кроме того, иногда практикуется создание при региональных уполномоченных советов, специализирующихся по правам лиц отдельных возрастных, профессиональных и социальных групп.

Например, действует Совет общественных представителей Уполномоченного по правам человека в Ульяновской области по защите прав и свобод студенческой молодежи.

По установившейся традиции наиболее острые из общих для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации вопросов выносятся на совместное обсуждение в рамках Координационного совета российских уполномоченных по правам человека (далее — Координационный совет). Деятельность данного органа сообщества уполномоченных по правам человека Российской Федерации направлена на совершенствование механизмов защиты прав и свобод человека, становление и развитие института уполномоченных по правам человека Российской Федерации, укрепление его авторитета с учетом предъявляемых этических требований. Порядок его создания и деятельности определяется соответствующим Положением.

Координационный совет является коллегиальным совещательным органом, к компетенции которого в настоящее время относится:

утверждение основных направлений совместной деятельности уполномоченных по правам человека Российской Федерации в области совершенствования механизмов защиты прав и свобод человека, а также становления и развития института уполномоченных по правам человека Российской Федерации;

определение порядка взаимодействия уполномоченных по правам человека Российской Федерации в сфере обмена информацией, представления интересов и выполнения поручений;

принятие мер, направленных на поддержку авторитета уполномоченных по правам человека;

избрание сопредседателя и членов президиума Координационного совета, досрочное прекращение их полномочий;

решение вопроса о самороспуске Координационного совета.

Для достижения целей Координационного совета могут использоваться следующие средства:

содействие в разработке и реализации целевых программ и мероприятий в сфере защиты прав человека, в проведении семинаров и конференций, организация научно-исследовательских работ, в издании учебной, научной и методической литературы и др.;

проведение консультаций между уполномоченными по правам человека Российской Федерации по актуальным вопросам их деятельности;

содействие сотрудничеству с организациями (учреждениями и др.), имеющими аналогичные цели;

обмен опытом правозащитной деятельности;

экспертная оценка по запросам членов Координационного совета норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, материалов правоприменительной практики на предмет соблюдения прав и свобод человека;

разработка предложений по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о правах человека и приведению его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права;

учреждение при необходимости секретариата для координирования имеющихся средств и информирования членов Координационного совета и заинтересованной общественности об институте и его деятельности;

учреждение в рамках Координационного совета секций для работы в специальных профильных областях, создание специальных рабочих групп и др.

В состав Координационного совета входят действительные (Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, изъявившие свое желание участвовать в деятельности Координационного совета) и почетные члены (граждане, имеющие особые заслуги перед обществом в сфере правозащитной деятельности, которые могут быть включены в состав Координационного совета единогласным решением всех действительных членов совета). Его заседания считаются правомочными, если на них присутствуют и заочно проголосовали по вопросам, внесенным на рассмотрение, не менее половины всех действительных членов Координационного совета (их представителей по доверенности).

Председателем Координационного совета является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Также сроком на два года избирается сопредседатель. Для повышения эффективности организации работы Координационного совета формируется Президиум — из числа действительных членов, являющихся избранными в установленном порядке председателями координационных советов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по федеральным округам России, председателя Координационного совета, его сопредседателя.

Например, 17–18 мая 2012 г. в Москве прошло заседание Координационного совета российских уполномоченных по правам человека. В ходе данного мероприятия состоялась встреча участников с первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксманом.

Безусловно, прокурорам надлежит в полной мере учитывать существующую модель организации согласованного функционирования в Российской Федерации региональных уполномоченных по правам человека, отсутствие единой вертикали данного института.

Следует отметить, что региональные уполномоченные в нормативных положениях ст. 21, 26, 29 и 32 Закона о прокуратуре, предметно устанавливающих конкретный перечень объектов прокурорского надзора, в настоящее время не упоминаются.

Однако это не исключает их из сферы внимания прокуратуры.

Объяснением в данном случае служит то обстоятельство, что согласно ст. 2, 18 Конституции России признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина выступают фундаментальной основой, определяющей как стратегию развития и укрепления российской государственности, содержание и смысл применения законов, так и деятельность, функциональные обязанности всех органов государственной власти, в том числе специализирующихся в сфере правоохраны. Содействие имеющимися средствами реализации этих принципов и норм — исходное начало прокурорского надзора, предопределяющее его характер и задачи. Поэтому в условиях, когда вопрос об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ оставлен на усмотрение регионального законодателя (учитывая, в случае положительного решения, необходимость создания соответствующей правовой и финансовой платформы деятельности данного института), органы прокуратуры не могут устраниться от обеспечения в данном вопросе верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В связи с этим прокурорским надзором в полной мере охватывается деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Данную позицию разделяет и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, отмечавший в своем ежегодном докладе за 2010 г., что, «принимая законы, регулирующие деятельность «своих» уполномоченных по правам человека, законодатели субъектов Российской Федерации зачастую неправомерно руководствуются положениями Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», наделяя их полномочиями, предоставленными только федеральному Уполномоченному (в том числе процессуальными правами в уголовном и гражданском судопроизводстве и правом на обращение к федеральным органам государственной власти), что закономерно подвергается опротестованию органами прокуратуры Российской Федерации»1.

Действительно, прокурорам нередко приходится обеспечивать надлежащее состояние регионального законодательства, определяющего статус Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Например, в октябре 2002 г.

был принят Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Саха (Якутия)», на отдельные положения которого республиканская прокуратура принесла протест. В последующем, в связи с непринятием требуемых мер, прокуратура направила заявление в Верховный суд субъекта Федерации, решением которого оно удовлетворено частично. После этого прокуратура обратилась с кассационным представлением в Верховный суд Российской Федерации, которым полностью удовлетворены заявленные требования. В настоящее время названный закон приведен в соответствие с федеральным законодательством.

Впрочем, содействие утверждению законности в рассматриваемой сфере для прокуроров не ограничивается принесением протестов, а допускает использование различных правовых средств. Иногда правонарушений удается избежать в связи с возможностью прокуратуры быть сопричастной к правотворческому процессу. Так, по предложению прокуратуры Липецкой области принят Закон области от 05.07.2010 № 400-ОЗ, которым с целью приведения в соответствие с федеральным законодательством внесены изменения в Закон области от 27.08.2001 № 155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области».

Предупреждению принятия незаконного правового акта способствовала активная позиция прокуратуры Ярославской области на этапе разработки и принятия законопроекта. Согласно См.: Рос. газ. 2011. 13 мая.

первоначальному проекту закона области «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ярославской области» данное должностное лицо по должности включалось в состав комиссии по делам ребенка и защите их прав при областном правительстве, что заведомо могло препятствовать эффективному выполнению поставленных задач по проверке уполномоченным по правам ребенка сообщений о фактах нарушения прав и законных интересов ребенка (в случае обжалования решений (действий) указанной комиссии). Кроме того, закрепляя право Уполномоченного в случае нарушения прав и интересов ребенка федеральными органами власти на обращение к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка либо в федеральные органы государственной власти, проект ограничивал возможность обращения данного лица в органы прокуратуры Российской Федерации, что также являлось недопустимым.

Борьбой с незаконным региональным нормотворчеством или противоправным бездействием в рассматриваемой сфере современная надзорная деятельность прокуратуры не исчерпывается, имея по своему характеру и содержанию разновекторный характер, где собственно роль региональных уполномоченных теоретически может варьироваться от правонарушающей до потерпевшей стороны.

Безусловно, иногда региональными уполномоченными допускается неправомерно широкая интерпретация своего мандата, в том числе с претензией на роль защитника прав представителей титульного народа своей республики на всей территории Российской Федерации и даже за границей и др. Бывает, что СМИ сообщают о негодовании общественности по поводу назначения на эту должность лица, не соответствующего ей в силу личностных качеств1. Однако практика показывает, что деятельность региональных прокуроров в настоящее время отображает не столько борьбу с нарушениями в деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, сколько содействие созданию отвечающей современным требованиям См., напр.: Чернышева В. Не защитник // Рос. газ. 2011. 1 июня.

правовой платформы и нормального функционирования данного политико-правового институционного образования.

Следует обратить внимание, что включение в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации положений о создании института регионального Уполномоченного является правомерным и необходимым условием для его реального функционирования на соответствующей территории. Поэтому игнорирование нормативных требований данных региональных актов органами власти субъектов Российской Федерации, полагаем, служит достаточным основанием для адекватного прокурорского реагирования. Ситуация, когда необходимые региональные законы об уполномоченном по правам человека приняты, однако сами уполномоченные длительное время не назначаются, также является основанием для оперативного вмешательства прокуратуры.

Так, в представлении об устранении нарушений федерального законодательства от 01.09.2010 в адрес и.о. Президента Чеченской Республики республиканской прокуратурой было предложено активизировать работу по созданию специализированного органа, занимающегося вопросами защиты прав и интересов ребенка в республике, а также решить вопрос об отмене либо обеспечении реализации распоряжения Главы Администрации Чеченской Республики от 14.07.2001 № 101-рг «Об утверждении Положения об Уполномоченном по правам детей в Чеченской Республике». По результатам рассмотрения представления Указом Главы Чеченской Республики от 27.09. № 17 данное распоряжение признано утратившим силу. В целях учреждения предлагаемой должности в аппарате Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике Администрацией Главы и Правительства Чеченской Республики разработан проект республиканского конституционного закона «О внесении изменений в Конституционный закон Чеченской Республики от 08.02.2006 № 1-РКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике» для внесения на рассмотрение Главы Чеченской Республики.

В июне 2010 г. на XIV сессии Верховного Совета Республики Хакасия пятого созыва принят разработанный республиканской прокуратурой во взаимодействии с правозащитными организациями проект закона «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Хакасия». Тем самым отныне деятельность регионального Уполномоченного, который одновременно является Уполномоченным по правам ребенка, призвана дополнить существующие средства защиты прав и свобод граждан; одними из его основных задач являются содействие обеспечению условий и гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории данного субъекта Российской Федерации, содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, подготовка и внесение предложений по совершенствованию регионального законодательства в указанной части.

Таким образом, в соответствии с вышеизложенным цели прокурорского надзора в рассматриваемой сфере в настоящее время состоят в следующем:

мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения положений региональных конституций (уставов) и законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации всеми иными поднадзорными прокуратуре органами и должностными лицами;

надзорными средствами обеспечить соблюдение требований федерального законодательства при организации и осуществлении деятельности региональных уполномоченных.

Единовременная реализация органами прокуратуры этих целей призвана способствовать подлинному утверждению в Российской Федерации верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Работа региональных прокуратур зачастую сочетается и с активизацией взаимодействия с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, поскольку защита прав и свобод человека по самой своей природе едина и неделима, а институты государственной правозащиты могут успешно дополнять друг друга в обстановке взаимной поддержки и взаимодействия.

Для конкретизации правовых предписаний, определяющих взаимодействие региональных прокуратур и уполномоченных по правам человека, в ряде субъектов Российской Федерации заключены соответствующие соглашения: Амурская, Брянская, Калужская (2008 г.), Кемеровская (2007 г.), Курская (2010 г.), Нижегородская (2011 г.), Орловская (2008 г.), Пензенская (2008 г.), Пермская (2001 г.), Псковская, Саратовская (2010 г.), Смоленская (2006 г.), Тверская (2009 г.) области; республики Алтай (2007 г.), Башкортостан, Дагестан (2006 г.), Ингушетия (2011 г.), Карелия (2008 г.), Коми (2007 г.), Саха (Якутия) (2007 г.), Татарстан (2001 г.), Кабардино-Балкарская, Мордовия (2007 г.) и Чеченская (2008 г.); Забайкальский (2011 г.), Пермский (2011 г.), Приморский (2009 г.) и Хабаровский (2008 г.) края; Ненецкий автономный округ (2008 г.); г. Москва (2010 г.), г. Санкт-Петербург (2008 г.) и др. Данные соглашения о сотрудничестве между органами прокуратуры и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, безусловно, способствуют более организованному и эффективному осуществлению надзорным ведомством правозащитной деятельности и, как представляется, выступают общим катализатором улучшения ситуации с обеспечением прав человека на территории соответствующих регионов.

Неслучайно подобная практика письменной декларации совместных намерений прокуратуры и региональных Уполномоченных с каждым годом в субъектах Российской Федерации получает все большее применение.

Важно отметить, что при осуществлении прокуратурой надзорной деятельности в целом сложились эффективные формы взаимодействия с региональными уполномоченными. Причем такое взаимодействие является объективно обусловленным.

Прокуратура может реально содействовать выполнению региональными уполномоченными своих функций, используя имеющиеся в ее распоряжении средства для ограждения уполномоченных от постороннего влияния, для укрепления их авторитета, помогая логическому завершению их правозащитных акций подключением механизма юридической ответственности как путем непосредственного принятия прокуратурой мер по устранению выявленных региональными уполномоченными по правам человека нарушений, так и путем инициирования ею действий государственных органов по устранению нарушений закона, привлечению к установленной законодательством ответственности виновных лиц, нейтрализации виктимных обстоятельств. В свою очередь, прокуратура в состоянии существенно укрепить свой правозащитный потенциал, используя силы и средства уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в целях выявления и устранения правонарушений. Причем за последние годы накоплен обширный опыт взаимодействия прокуратуры с региональными уполномоченными в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина: появилось много нового, что соответствует изменившимся социально-экономическим и общественно-политическим условиям.

Основные сферы взаимодействия органов прокуратуры субъектов Российской Федерации с региональными уполномоченными предопределяются функциональным предназначением указанных публично-правовых институтов, в соответствии с которым сотрудничество между ними сегодня осуществляется по следующим направлениям:

обеспечение контрольно-надзорными средствами соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

мониторинг, а также содействие совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в области реализации, охраны прав (свобод) человека (гражданина), в том числе в сфере применения административных процедур органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц в части приведения их в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права;

ведение правового просвещения по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты, юридическое консультирование, а также информирование в связи с этим о результатах своей деятельности населения и органов власти.

Продолжающийся процесс совершенствования законодательства, развитие складывающихся отношений требует от прокуроров углубления сотрудничества с институтами федерального и региональных уполномоченных с учетом решаемых органами прокуратуры в современных условиях целей и задач. Прокуроры субъектов Российской Федерации должны быть ориентированы на методичный поиск внутренних и внешних мобилизационных резервов повышения эффективности взаимодействия через определение новых концептуальных положений, относящихся к специфике сущности предмета и пределов такой совместной деятельности, ее задач и основных направлений, посредством совершенствования организационно-методических и тактических элементов этого сотрудничества, и внесение обусловленных потребностями практики предложений по изменению и дополнению организационно-распорядительных документов по отмеченным вопросам.

В.Г. Бессарабов, Г.К. Батурина, М.В. Маматов

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Согласно Доктрине информационной безопасности Российской Федерации информационная сфера не только представляет собой системообразующий фактор жизни общества, но и неразрывно связана с состоянием политической, социально-экономической, оборонной и других составляющих национальной безопасности страны, причем в ходе технического прогресса эта зависимость будет только возрастать1. При таких обстоятельствах надлежащее исполнение законов о средствах массовой информации (далее — СМИ) — безусловная необходимость для нормального (защищенного) функционирования государства, развития общества. Решающая роль в обеспечении законности в сфере деятельности массмедиа принадлежит прокуратуре.

1. НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, обеспеченным в реализации деятельностью СМИ.

Конституция Российской Федерации провозглашает свободу мысли и слова как естественное и неотъемлемое право, принадлежащее каждому человеку, — «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»; не допускается агитация, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 09.09. возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 1, 2 и 4 ст. 29).

Среди конституционно установленных гарантий в этой сфере — запрет цензуры (ч. 5 ст. 29 Основного закона России); свобода экономической деятельности и право частной собственности (ст. 8, 34 и 35); принцип идеологического разнообразия, предусматривающий, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ст. 13); нормы, определяющие общедоступность и открытость сведений об органах государственной власти и органах местного самоуправления, в том числе устанавливающие ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 100), закрепляющие право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), свободу творчества и преподавания, охрану интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44), открытость судопроизводства (ч. 1 ст. 123) и т.д.

Отношения, возникающие при осуществлении СМИ поиска, получения, передачи, производства и распространения информации, применении информационных технологий, а также обеспечении защиты информации, регулируются Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В данном законе среди прочего нормативно определены особенности доступа к информации, дифференцируемой в зависимости от порядка ее предоставления или распространения: свободно распространяемую; предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях; которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению;

распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.

Непосредственно правовое регулирование отношений, связанных с организацией и деятельностью СМИ, осуществляется Законом РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее — Закон о СМИ), в котором дается толкование основным терминам, используемым в данной сфере (например, массовая информация, СМИ, их продукция, редакции СМИ, журналист и др.); определяются требования недопустимости цензуры и злоупотреблений свободой массовой информации;

раскрываются основные вопросы организации деятельности СМИ (учреждение, регистрация и др.) и распространения массовой информации; устанавливается правовой статус СМИ и их представителей в отношениях с гражданами и организациями, межгосударственное сотрудничество в сфере массовой информации; формулируются общие правовые положения об ответственности за нарушения законодательства о СМИ.

На законодательном уровне также определены стандарты обеспечения гласности в деятельности органов власти (Федеральные законы от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»)1, распространения рекламы в СМИ (Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», федеральные законы от 05.03. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», от 13.03. № 38-ФЗ «О рекламе» и др.), общие условия и порядок ведения предвыборной агитации через массмедиа (Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Кроме того, правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляется законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении органов местного самоуправления — также муниципальными правовыми актами.

Российской Федерации»; федеральные законы от 26.11. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; от 10.01. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»; от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; от 12.05.2009 № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами»).

Одним из наиболее значимых в рассматриваемой сфере событий последнего времени явилось вступление в силу с 01.09.2012 Федерального закона от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», которым определяются современные параметры информационной безопасности детей — состояние защищенности детей, при котором отсутствует риск, связанный с причинением распространяемой, в том числе через СМИ, информацией вреда их здоровью и (или) физическому, психическому, духовному, нравственному развитию.

Одновременно правовое регулирование отношений с участием СМИ осуществляется и на подзаконном уровне нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Высокое значение в современной правоприменительной практике имеет Постановление Пленума Верховного суда РФ от 15.06.2010 № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации».

2. ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ

ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

Правовую основу прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ составляют Закон о прокуратуре, приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 19.11.2009 № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности». Значимые разъяснения по актуальным направлениям надзорной практики прокуратуры изложены в информационных письмах Генеральной прокуратуры РФ от 25.03.2007 № 27-16-07 «О соблюдении законодательства о противодействии экстремизму в деятельности средств массовой информации и при размещении материалов в сети Интернет», от 29.12.2007 № 73/2-100-07 «О состоянии законности при исполнении законов, регулирующих вопросы учета и распоряжения интеллектуальной собственностью», от 18.04. № 36-12-08 «О практике рассмотрения органами прокуратуры Российской Федерации распространенных в средствах массовой информации сообщений о подготавливаемых и совершенных преступлениях, в том числе коррупционной направленности», от 19.05.2008 № 27-16-08 «О практике противодействия распространению экстремизма в сети Интернет», от 04.08. № 72/2-58д-2008 «О состоянии законности при исполнении законодательства, направленного на защиту детей от распространения информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию», от 15.12.2008 № 72/3-84- «О мерах по усилению надзора за исполнением законодательства, направленного на защиту персональных данных граждан», от 27.04.2010 № 72/1-55д-2010 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законодательства, запрещающего пропаганду, рекламу наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров», от 28.01.2011 № 72/1-06- «О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина при обработке персональных данных», от 06.11.2011 № 73/1-739О практике использования в ходе прокурорского надзора размещенной в сети Интернет информации о подпольных казино и других игорных заведениях, запрещенных законом вне игорных зон», а также иных организационно-распорядительных документах целевого характера1.

Следует отметить, что в Законе о СМИ, выступающем в силу своего специального свойства исходным в реализации других нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере отношений, и в Законе о прокуратуре в числе объектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, СМИ напрямую не названы. Между тем они в полной мере подпадают под этот перечень как коммерческие и некоммерческие организации, в обязанности которых вменено точное исполнение действующих на территории России законов (ст. 15 Конституции РФ). Невыполнение ими установленных в законодательстве требований будет угрожать правам и свободам граждан, законным интересам юридических лиц и государства, а потому СМИ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности и формы собственности.

Исходя из положений ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре применительно к рассматриваемой тематике предмет надзорной деятельности прокуратуры следует определить следующим образом:

соблюдение конституционного права граждан на получение информации через СМИ, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов о СМИ федеральными органами исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере деятельности СМИ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (в том числе СМИ);

соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами по вопросам осуществлеСм.: Маматов М.В. История взаимоотношений прокуратуры и СМИ в документах (систематизированный сборник правовых актов и других материалов). М., 2011. С. 364–546.

ния деятельности СМИ и реализации права граждан на информацию.

При этом пределы надзорной деятельности прокуроров в рассматриваемой сфере правоотношений следует определять с учетом следующих основных критериев:

объема правовых актов о СМИ, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров;

количества объектов прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ;

характера вмешательства прокурора в деятельность поднадзорных объектов при реализации им полномочий по выявлению нарушений законов, их причин и способствующих им условий, а также полномочий по устранению и предупреждению таких нарушений.

Собственно характер этого вмешательства прокуроров определяется в соответствии с требованиями п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, согласно которым при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе в рассматриваемой сфере правоотношений, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Надзорные полномочия прокуроров в рассматриваемой сфере в целом совпадают по форме с установленными в ст. 22 и Закона о прокуратуре полномочиями по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но отличаются от них по содержанию решаемых целей и задач.

Исходя из требований приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 применительно к сфере действия законов о СМИ цели прокурорского надзора состоят в следующем:

надзорными средствами обеспечить соблюдение требований Конституции РФ при реализации гражданами через СМИ права на информацию;

мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения законов в деятельности СМИ и других участников данной сферы отношений, а также защиты их прав.

Реализация этих целей призвана способствовать утверждению в Российской Федерации верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Тем самым при осуществлении надзора за исполнением законов о СМИ прокурорам надлежит решать следующие основные задачи:

выявление, предупреждение, пресечение нарушений законов о СМИ и установление обстоятельств, им способствующих;

восстановление нарушенных прав граждан, интересов общества и государства;

установление лиц, виновных в нарушении законов о СМИ, и принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности.

Современная социально-экономическая и политическая обстановка в Российской Федерации, конечно, определяет и новые тенденции в конкретизации надзорных задач органов прокуратуры, реализация которых сопряжена с привлечением возможностей СМИ1.

Отметим, что во исполнение требований п. 19 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 прокуроры должны осуществлять надзор гласно, предоставлять возможность СМИ получать в предусмотренных законом пределах сведения о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка, а также регулярно информировать об этом население через печать, радио, телевидение и иные средства массовой коммуникации. Характер, формы и методы этой работы конкретизированы в приказах Генерального прокурора РФ от 31.05.2011 № «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации», от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации», от См., напр.: указание Генерального прокурора РФ от 14.11. № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики».

02.03.2004 № 4 «О создании официального информационного представительства Генеральной прокуратуры в сети «Интернет»

по освещению деятельности органов прокуратуры в сети Интернет»; указаниях первого заместителя Генерального прокурора РФ от 13.12.2006 № 7/2-10624К-06 «О предании гласности результатов надзорной деятельности органов прокуратуры по защите прав и свобод граждан», от 29.01.2007 № 23/3-86д-07 «О предании гласности результатов надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере исполнения законодательства об охране окружающей среды» и др.

Значимая роль принадлежит органам прокуратуры и в деле правового просвещения, а также правового воспитания населения посредством СМИ. Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» деятельность по разъяснению законодательства прокурорам необходимо организовать таким образом, чтобы она максимально отвечала задаче преодоления правового нигилизма, повышения правовой культуры населения. Очевидно, что необходимо сочетать пропаганду права как с деятельностью по надзору за исполнением законов, так и с информированием общественности о состоянии законности, правопорядка и обеспечении основных гарантий и социальных прав граждан, активно используя возможности СМИ.

3. ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

Со СМИ по роду своей деятельности соприкасаются должностные лица многих органов и институтов власти.

Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного, в том числе цифрового, вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях), печати, издательской и полиграфической деятельности, является Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (далее — Минкомсвязь России), которое в соответствии с положением о нем (утверждено Постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 № 418) осуществляет следующие функции:

на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ разрабатывает и самостоятельно принимает акты по вопросам обеспечения контроля и надзора в установленной сфере; Порядок выдачи разрешений на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий; Правила доставки Российской книжной палатой обязательных федеральных экземпляров печатных изданий, фонограмм и видеофильмов в библиотечно-информационные организации, а также нормативные правовые акты по иным вопросам деятельности;

обеспечивает максимальную доступность для населения страны социально значимого пакета телерадиопрограмм федерального и регионального уровня; защиту интересов государства в области авторского права и смежных прав в сфере массовых коммуникаций и СМИ, информационных технологий;

участие российских средств массовых коммуникаций в формировании положительного имиджа Российской Федерации (в том числе инвестиционного) за рубежом;

вырабатывает принципы формирования и использования находящихся в федеральной собственности фондов законченных производством и прошедших в эфир телевизионных программ, передач, фонограмм, а также иных аудиовизуальных произведений (за исключением кинофильмов);

участвует в формировании единого информационного пространства на территории государств — участников СНГ;

организует проведение мероприятий, связанных с присуждением ежегодных премий Правительства Российской Федерации в области СМИ;

осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Министерства, и иные функции в установленной сфере деятельности.

Указом Президента РФ от 03.12.2008 № 1715 в целях совершенствования государственного управления в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее — Роскомнадзор) с ее определением в ведение Минкомсвязи России.

В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.03.2009 № 228, Роскомнадзор как непосредственно, так и через свои территориальные органы в рассматриваемой сфере реализует следующие основные направления деятельности:

осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере СМИ и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания;

ведет присвоение (назначение) радиочастот или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств на основании решения Государственной комиссии по радиочастотам и их регистрацию;

производит лицензирование деятельности, в том числе контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований в области телевизионного вещания и радиовещания;

регистрирует СМИ, ведет единые их общероссийские реестры, а также реестры лицензий;

организует проведение работ по изысканию новых радиочастотных каналов и разработке радиочастотного спектра и орбитальных позиций спутников для целей телевизионного вещания и радиовещания;

выдает разрешения на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий на территории Российской Федерации.

Функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере печати, СМИ и массовых коммуникаций, в том числе компьютерных сетей общего пользования в области электронных средств массовой информации, издательской и полиграфической деятельности, осуществляются другим федеральным органом исполнительной власти — Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям (далее — Роспечать), также находящимся в ведении Минкомсвязи России1.

При исполнении государственной функции Роспечать взаимодействует с подведомственной Минкомсвязи России Российской книжной палатой, среди функций которой — формирование баз данных по тиражам печатных СМИ и инструментальных средств работы с ними; ведение библиографического и статистического учета выпускаемой на территории Российской Федерации печатной продукции; регистрация обязательных экземпляров периодических печатных изданий на основании предоставляемых издателями формы федерального государственного статистического наблюдения № 1-И (СМИ) и обязательных экземпляров изданий.

Федеральное агентство связи (далее — Россвязь) осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, в том числе в области создания, развития и использования сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания2.

Контроль за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа) осуществляет Федеральная антимонопольная служба (далее — ФАС России). В случаях, предусмотренных законодательством о рекламе, Службой выдаются обязательные для исполнения предписания, а при выявлении См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 292 «О Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям».

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06. № 320 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве связи».

нарушений — возбуждаются и рассматриваются соответствующие административные дела1.

Представительства зарубежных СМИ в Российской Федерации создаются с разрешения Министерства иностранных дел Российской Федерации (далее — МИД России), если иное не предусмотрено межгосударственным договором, заключенным Российской Федерацией. Кроме того, этим министерством производится аккредитация зарубежных корреспондентов (зарубежные корреспонденты, не аккредитованные в Российской Федерации в установленном порядке, пользуются правами и несут обязанности как представители иностранного юридического лица). При этом от обязательной аккредитации для осуществления профессиональной деятельности в Российской Федерации освобождаются корреспонденты СМИ, ранее зарегистрированных государственными органами Союза ССР или суверенных государств, входивших в его состав, а также зарубежные корреспонденты, ранее аккредитованные в этих странах.

К числу основных задач Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере действия законов о СМИ отнесено обеспечение в пределах собственных полномочий организации защиты прав и свобод человека и гражданина, предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений.

Кроме того, зарегистрированные и незарегистрированные СМИ подлежат контролю со стороны налоговых органов в части источников и размеров получаемых доходов, уплаты налогов, а также со стороны иных государственных органов, осуществляющих контроль за выполнением СМИ различных норм и стандартов. В частности, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, являясь уполномоченными органами власти каждый в конкретной сфере, в рамках своего правового статуса самостоятельно контролируют вопроСм.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе».

сы соблюдения СМИ прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ и законодательства Российской Федерации. Кроме федеральных органов исполнительной власти реализации права граждан на информацию содействуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Помимо органов власти объектами прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений являются также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе сами СМИ.

В соответствии со ст. 2 Закона о СМИ под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). В зависимости от территории распространения информации организации телерадиовещания и периодические печатные издания подразделяются на общероссийские и региональные. Кроме того, в зависимости от форм собственности СМИ дифференцируются на государственные, муниципальные и частные (негосударственные). Выделяют также специализированные СМИ — такие средства массовой информации, для регистрации или распространения продукции которых законами установлены специальные правила (рекламные, эротические, зарубежные и другие издания).

Периодическое распространение массовой информации может осуществляться также через телекоммуникационные сети (информационно-телекоммуникационные сети), в том числе через Интернет. В современном общечеловеческом сознании Интернет-сеть в целом воспринимается как многогранная среда для реализации различных сервисов (собственно информационные ресурсы и формы их представления, технологии, выраженные в программном продукте для обработки информации и формирования средств связи и коммуникации), однако в контексте исследуемой проблематики интерес представляют прежде всего сетевые издания (интернет-СМИ, электронные СМИ), использование для целей надзорной работы официальных интернет-представительств органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и других органов власти.

Согласно ст. 8 Закона о СМИ сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет может быть зарегистрирован как сетевое издание в соответствии с этим законом (сайт, не зарегистрированный в таком качестве, СМИ не является, а потому опосредованные таким состоянием отношения в целом оставлены за гранью настоящего исследования). Среди особенностей правового статуса сетевых СМИ следует отметить следующее: процедура их регистрации отличается от общепринятой из-за отсутствия у электронных массмедиа таких характеристик, как тираж, объем и формат издания, и др.; рассмотрение последующих информационных споров с их участием будет осуществляться Роскомнадзором, а не исключительно правоохранительными органами как если бы отсутствовала регистрация; с наличием регистрации связан режим официального сообщения СМИ для любой размещаемой на соответствующим сайте информации, специальной редакционной ответственности СМИ и некоторых обязательств по распространению информации, возможность легально заниматься рекламным бизнесом, аккредитации в государственных учреждениях и получения полноценного журналистского доступа к информации и т.д.

Правовая природа официальных интернет-представительств органов и учреждений надзорного ведомства (интернет-сайт, интернет-ресурс, интернет-портал и др.), а также иных органов власти своей содержательной стороной достаточно близка к СМИ (будет таковым в случае регистрации), являясь одной из форм периодического распространения массовой информации.

В целом, согласно данным Роскомнадзора, по состоянию на 12.11.2012 в России зарегистрировано 88 504 СМИ, в реестре лицензий на деятельность по телерадиовещанию значились сведения о 11 622 лицензиях (при этом следует учитывать, что некоторые категории СМИ в соответствии со ст. 12 Закона о СМИ от регистрации освобождены), а в реестре разрешений на распространение зарубежных периодических изданий содержались данные о 180 таких СМИ. Подобная многочисленность СМИ предопределяет повышенные требования к организации работы прокуроров, указывает на необходимость вооружения их совершенной методикой информационно-аналитической работы и проведения надзорных проверок в данной сфере.

4. ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ О НАРУШЕНИЯХ

Процесс осуществления прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на информацию, свободы деятельности СМИ требует надлежащей организации информационно-аналитической работы как непременного условия эффективной деятельности прокуратуры. В этих целях традиционно используются статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.

Применительно к исследуемой тематике характерной особенностью является то обстоятельство, что СМИ, как правило, сами сообщают читательской и зрительской аудитории о претерпеваемых нарушениях, а совершаемые СМИ нарушения находят отражение в продукции массмедиа, распространяемой публично. Поэтому для выявления нарушений законов в рассматриваемой сфере важно систематически анализировать содержание информационных программ радио, телевидения и электронных СМИ, различных публикаций, продукции незарегистрированных СМИ (работающих без объявления выходных данных либо после вынесения решения о прекращении их деятельности). Причем необходим ежедневный и систематический мониторинг прокурорами размещаемой в СМИ информации.

Для этого в прокуратурах организуется подписка на ведущие общероссийские, региональные и местные периодические печатные издания; при необходимости недостающие издания СМИ приобретаются в розницу либо делается выкопировка соответствующих сведений из материалов, находящихся в архивных фондах библиотек; с помощью современных средств аудио- и видеофиксации осуществляются запись и мониторинг основных правозащитных теле- и радиопрограмм. Материалы незарегистрированных печатных СМИ могут быть получены в ходе ведения в прокуратуре приема населения от лиц с активной гражданской позицией. Серьезным подспорьем для повседневного оперативного поиска и получения информации является Интернет.

Важный информационный источник — материалы государственных органов, осуществляющих регистрацию общероссийских, региональных и местных СМИ: Роскомнадзор и его региональные структуры. В этих органах ведутся реестры зарегистрированных СМИ (с указанием даты их учреждения и регистрации, юридического адреса редакции, целей и задач издания, его названия, территории и языка распространения), имеются копии учредительных документов и уставов, материалы об отказе в государственной регистрации (с указанием причин), сведения о результатах рассмотрения в судах жалоб на эти решения.

При необходимости скорейшего получения сведений о наименовании СМИ, дате его регистрации и номере свидетельства прокуроры могут обратиться к перечню наименований зарегистрированных СМИ, размещенному на интернет-сайте Роскомнадзора в разделе «Реестры», либо через систему поиска — к данным, содержащимся в реестре лицензий на деятельность по телерадиовещанию (здесь имеются сведения о наименовании лицензиата, номере лицензии, дате ее выдачи и статусе (действующая или аннулированная)1. В указанных органах государственной власти также должны находиться сведения о фактах нарушений законов, выявленных ими в процессе контроля, о вынесении предупреждений и их эффективности.

Недостающую информацию можно получить из финансовых и налоговых органов, осуществляющих контроль за источниками доходов зарегистрированных и незарегистрированных СМИ, за размерами получаемых ими доходов и уплатой налогов, а также из различных органов государственного контроля за выполнением СМИ соответствующего профиля норм и стандартов (Роспотребнадзор, Роспатент и др.).

См.: URL: http:// www.rsoc.ru Необходимые прокурору сведения о нарушениях в рассматриваемой сфере могут содержаться также в материалах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и региональных уполномоченных, Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации (в их ежегодных и специальных докладах, обращениях, выступлениях и пр.). Так, на некоторые распространенные действия, ограничивающие право граждан и СМИ на свободное получение и распространение законными способами информации, указано в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 г. Прокуроры обязательно должны располагать материалами судебной практики по гражданским делам об отказе в регистрации СМИ, материалами судебной и следственной практики по уголовным и административным делам. В качестве источников информации могут быть также задействованы результаты социологических исследований, проводимых по названной проблеме.

Сведения о нарушениях законов о СМИ могут быть получены из писем, заявлений, поступающих в органы прокуратуры от граждан, организаций, учреждений и, собственно, СМИ, из материалов проводимых прокурорами надзорных проверок в смежных сферах правоотношений.

Необходимая информация может содержаться и в обращениях граждан, передаваемых в прокуратуру СМИ. В соответствии с Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 17.12. № 200, указанные материалы также подлежат рассмотрению, о результатах которого СМИ должны информироваться (п. 2.1).

В некоторых регионах в целях пресечения и предупреждения нарушений в деятельности СМИ практикуется заключение соглашений между прокуратурой и уполномоченными органами контроля в рассматриваемой сфере отношений (прежде всего с территориальными органами Роскомнадзора, нередко с иными институтами государственной власти и общества по вопросам Рос. газ. 2012. 6 марта.

защиты прав и свобод человека и гражданина) об информационном обмене и взаимодействии. Указанное организационноправовое решение позволяет улучшать информационную наполняемость органов прокуратуры, получать предметные сведения о работе соответствующих структур в рассматриваемой сфере и привносить в нее элементы согласованности.

В организационном отношении результаты анализа полученной сводной информации о состоянии исполнения законов о СМИ являются основанием для правильного выбора объекта проверки и составления конкретного плана проведения надзорных мероприятий, а также должны учитываться при перспективном планировании работы прокурора в рассматриваемой сфере.

5. ПРОКУРОРСКАЯ ПРОВЕРКА И ТИПИЧНЫЕ НАРУШЕНИЯ

В соответствии с п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 прокуроры проводят проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В свою очередь, прокурор перед началом проверки должен изучить законы, регламентирующие деятельность СМИ (в том числе обратить внимание, не противоречит ли законодательство о СМИ субъектов Российской Федерации федеральному законодательству), проанализировать обзоры и информационные письма по этим вопросам, а также имеющиеся в прокуратуре аналогичные материалы ранее проведенных проверок.

При подготовке к проведению и в ходе проведения проверок прокурорам следует активно использовать предоставленные им Законом о прокуратуре полномочия, позволяющие требовать от руководителей и других должностных лиц государственных органов, органов контроля, коммерческих и некоммерческих организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, иметь к ним доступ на территории и в помещениях указанных органов (ст. 22).

Все прокурорские проверки исполнения законов о СМИ, следуя единому субъектно-объектному основанию, условно можно разделить на две группы: проверки соблюдения прав СМИ и журналистов, в том числе при осуществлении компетентными органами государственной власти контрольно-надзорных полномочий в отношении СМИ; проверки нарушений законов, допускаемых СМИ и журналистами. С методологической точки зрения самостоятельную группу составляют прокурорские проверки по вопросам исполнения законодательства в деятельности зарубежных СМИ (зарубежных корреспондентов).

1. Проверками соблюдения прав СМИ и журналистов может быть охвачен комплекс вопросов, дифференцируемых по различным основаниям, в том числе исходя из компетенции поднадзорных прокуратуре объектов соотносительно их правового статуса и роли в рассматриваемых общественных отношениях.

В соответствии с материалами практики прокурорского надзора нарушения прав СМИ и журналистов зачастую допускаются при принятии региональными органами законодательной (представительной) и исполнительный власти, органами местного самоуправления нормативных правовых актов. В частности, распространены случаи незаконного вмешательства в деятельность СМИ через возложение в программных документах органов власти обязанности подготовки публикаций определенной тематики для обеспечения пропаганды предпринимаемых мер.

В регистрирующих органах проверку целесообразно начинать с изучения данных о регистрации СМИ, его учредительных документов1. В соответствии со ст. 10 Закона о СМИ для регистрации СМИ подается заявление с указанием сведений об учредителе (соучредителях), названия СМИ, адреса редакции, формы и территории периодического распространения, примерной тематики Административный регламент исполнения Роскомнадзором государственной функции «Регистрация СМИ» утвержден Постановлением Правительства РФ от 22.10.2007 № 315.

и (или) специализации, периодичности выпусков, источника финансирования, а также сведений о том, в отношении каких других СМИ заявитель является учредителем, собственником, главным редактором (редакцией), издателем или распространителем.

К заявлению прилагается документ об оплате государственной пошлины. При использовании СМИ личного имени гражданина или символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и авторских правах, представляются документы, подтверждающие полномочия на это использование. В связи с этим прокурорам необходимо изучить указанные документы на предмет как их полноты, так и достоверности изложенных в них сведений. Кроме того, из переписки регистрирующего органа с заявителями либо представленного на регистрацию комплекта документов может быть получена информация о неправомерном требовании при регистрации от учредителей СМИ иных документов. Прокурорам следует также проанализировать документацию о выдаче регистрирующим органом лицензии на вещание.

Изучая учредительные документы СМИ, прокуроры выясняют:

законно ли создано и действует конкретное СМИ; не содержит ли его устав нормы, противоречащие Конституции РФ, иным федеральным законам; не выходит ли деятельность СМИ за пределы целей и задач, определенных уставом (например, незаконное занятие коммерческой деятельностью и т.д.). В случае отказа в регистрации следует проверить, соблюдены ли требования ст. 13 Закона о СМИ и не произведен ли отказ в регистрации по надуманным основаниям.

В качестве важного источника информации ориентирующего характера может выступать накопительная база данных о нарушениях норм законодательства в отдельных изданиях или телепередачах, а также о мерах, принятых в связи с этим органами печати и службами по телерадиовещанию. Установив, что СМИ располагают такой информацией, прокурор может потребовать ознакомить его с ней.

Изучая нормативные акты на предмет их соответствия требованиям действующих законов о СМИ, прокуроры выясняют:

издавались ли незаконные нормативные акты, лишающие СМИ самостоятельности; не наблюдались ли случаи принуждения их к смене учредителей или введения соучредительства (что может привести к изменению редакционной политики в интересах местных представительных органов власти или недопущению в качестве учредителей неугодных лиц); не происходило ли принудительное объединение нескольких СМИ в новое образование (информационные центры и т.д.) по решениям местных органов власти (монополизация СМИ).

Отказ в различных его проявлениях или ограничение доступа журналистов и СМИ к информации также является частым явлением. Причем особо скрывается информация о реальных событиях и конкретных делах, которую журналистам приходится искать и получать из других, менее осведомленных, источников.

Зачастую это выражается в ограничении их стремления присутствовать в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, организациях, на территориях; присутствовать на пресс-конференциях или задавать вопросы; производить аудио- и видеозаписи; необоснованном отказе в предоставлении запрашиваемой информации; ограничении доступа к материалам; нарушениях, связанных с аккредитацией.

Оценка прокуратурой подобных действий органов власти, а также охраняющих их структур должна осуществляться на основании ст. 47 Закона о СМИ, в соответствии с которой журналист имеет право, в частности, посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы. Важные требования к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и порядок ее предоставления установлены Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»1.

См.: Информационное письмо первого заместителя Генерального прокурора РФ от 29.06.2010 № 72/1-52д-2010 «О дополнительных полномочиях прокуроров по возбуждению дел об административных правонарушениях».

Следует отметить, что проблема доступа к информации актуализирует сложность взаимоотношений между властью и СМИ.

Декларируя свободу массовой информации, отдельные представители власти постоянно и настойчиво ее нарушают, пытаясь определить рамки дозволенной информированности общества.

В связи с этим указанными лицами нередко допускаются вмешательство в деятельность СМИ и нарушение их профессиональной самостоятельности. Часто это выражается в экономическом или административном давлении на СМИ; принуждении к смене учредителя или принудительному соучредительству; «монополизации» СМИ; воспрепятствовании распространению продукции СМИ посредством установления незаконных запретов и ограничений, касающихся как розничной продажи продукции СМИ, так и их вещания; незаконном прекращении деятельности СМИ.

Рассматривая материалы проверок, жалобы об ограничении свободы информации в СМИ, необходимо иметь в виду, что цензура запрещена. Под цензурой следует понимать требование от редакции СМИ со стороны должностных лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления предварительного согласования материалов, готовящихся к публикации в СМИ (кроме случаев согласования с автором или интервьюируемым), а также наложение запрета указанными лицами на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей (ст. 3 Закона о СМИ).