«ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЭЛЕКТРОННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ ...»

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Южно-Уральский государственный университет»

(национальный исследовательский университет)

На правах рукописи

Кулдыбаева Ирина Ураловна

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ

ЭЛЕКТРОННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Специальность 12.00.14 — административное право;

административный процесс Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук Минбалеев Алексей Владимирович Челябинск –

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

§ 1. Понятие и признаки государственных услуг состав административно-правовых отношений по § 2.Субъектный предоставлению государственных услуг § 3. Правовое регулирование государственных услуг

ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

§ 1. Понятие и особенности электронных государственных услуг.............. направления совершенствования законодательства о § 2.Основные предоставлении электронных государственных услуг

§ 3.Особенности защиты прав получателей электронных государственных услуг

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЕ А. Перечень государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Важным фактором реализации современных социальных проектов является формирование и развитие информационного общества, а внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления является предпосылкой и незаменимым ресурсом повышения эффективности государственного управления. Использование информационных технологий в сфере государственного управления позволяет обеспечить высокий уровень оперативности и эффективности деятельности органов государственной власти, ее прозрачность, а также повышение качества и доступности государственных услуг.

Стремительное развитие и внедрение информационных технологий значительно опережает их гуманитарное осмысление, прежде всего в области права. Право только подступает к сфере использования информационных технологий в деятельности органов власти, в то время как общество активно вступает во взаимодействие с государством. Поэтому наибольшую значимость современного этапа развития общества представляет изучение правовой природы и возможностей правового регулирования отношений, складывающихся в сфере предоставления государственных услуг в электронном виде. В сфере правового регулирования существует острая необходимость в решении проблем препятствующих переводу государственных услуг в электронный вид, таких как:

отсутствие понятийного аппарата и четкого разграничения на законодательном уровне различных по своей правовой природе государственных полномочий;

разрозненность правовых актов, регламентирующих функционирование информационных систем, участвующих в процессе предоставления государственных услуг; отсутствие законодательства об электронном документе и другие.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена возрастающей ролью и количеством предоставляемых государственных услуг, а также принимаемых решений на основе электронного представления данных, имеющих юридические последствия для получателей государственных услуг. По состоянию на ноябрь 2013 г. на едином портале государственных услуг опубликованы сведения о предоставлении 627 услуг (функций) на федеральном уровне и более 100000 услуг (функций) – на региональном и муниципальном уровнях. За 3 года существования единого портала государственных услуг пользователи получили более 16000000 государственных услуг (функций) в электронном виде, самыми популярными из которых были: проверка наличия выписанных штрафов, получение заграничного паспорта и получение извещения о состоянии индивидуального лицевого счета пенсионного страхования, получение информации о налоговой задолженности.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № стоит задача к 2018 году обеспечить предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме для 70% граждан. При этом 90% жителей должны быть довольны качеством оказания государственных услуг. В связи с этим необходимо исследование особенностей административно-правового регулирования электронных государственных услуг и внедрения системы электронного правительства.

Степень научной разработанности темы. В отечественной юридической науке отсутствуют комплексные научные исследования административноправового регулирования предоставления электронных государственных услуг.

Начало административной реформы вызвало активный научный интерес к функции органов власти по предоставлению государственных (публичных) услуг и, особенно, через информационно-телекомунникационные сети. Объектом внимания стало определение научного понятия государственной услуги, классификация государственных услуг, выявление признаков государственных услуг, определение круга субъектов правоотношений по предоставлению государственных услуг.

Теоретические вопросы выделения государственных услуг из числа государственных функций исследованы отечественными учеными-юристами, в том числе: Бачило И.Л., Ковалевой Н.Н., Нарышкиным С.Е., Ноздрачевым А.Ф., Санниковой Л.В., Талапиной Э.В., Терещенко Л.К., Тихомировым Ю.А., Хабриевой Т.Я., Шаститко А.Е., Шевелевой Н.А. и другие.

Вместе с тем, необходимо отметить, что до настоящего времени проблема юридической природы государственных услуг в электронной форме не была предметом пристального научного исследования. Исследовались лишь отдельные аспекты внедрения информационно-телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти (Вайпан В.А., Гладких С.Р., Ибрагимов Р.С., Кузнецов П.У., Минбалеев А.В., Семилетов С.И. и другие.).

Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере предоставления электронных государственных услуг.

Предметом исследования являются российские и международные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере предоставления электронных государственных услуг; теоретические положения, а также правоприменительная практика по исследуемой проблематике.

Цель настоящего исследования заключается в проведении комплексного анализа теоретико-правовых основ административно-правового регулирования в сфере предоставления электронных государственных услуг, в разработке рекомендаций по его совершенствованию.

Для достижения поставленной цели, в диссертации решаются следующие основные задачи:

определить понятие и признаки государственных услуг;

провести анализ полномочий субъектов, оказывающих государственные услуги;

рассмотреть особенности правового регулирования государственных услуг;

провести анализ особенностей электронных государственных услуг;

разработать основные направления совершенствования законодательства о предоставлении электронных государственных услуг;

государственных услуг.

Теоретическую основу исследования составили работы российских ученых в области теории права и административного права: Алексеева С.С., Андреевского И.Е., Бахраха Д.Н., Гречкиной О.В., Гриценко Е.В., Запольского С.В., Козлова Ю.М., Коркунова Н.М., Лазарева Б.М., Майорова В.И., Мицкевич Л.А., Манохина В.М., Ноздрачева А.Ф., Пиголкина А.С., Поповой Л.Л., Россинского Б.В., Салищевой Н.Г., Сорокина В.Д., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А., Хабриевой Т.Я., Хаманевой Н.Ю., Чаннова С.Е., Чиркина В.С., Шевелевой, Н.А. Ямпольской Ц.А. и другие.

Многие выводы настоящего исследования сделаны на основе анализа работ исследователей отдельных отраслей российского права, в том числе Н.А.

Баринова, И.Л. Бачило, С.А. Белова, Н.Н. Ковалевой, П.У. Кузнецова, А.В.

Минбалеева, Н.В. Путило, Л.В. Санниковой, А.К. Соловьева, Э.В. Талапиной, Л.К. Терещенко, А.В. Шаров, и другие.

Проблемы правового регулирования отдельных элементов института государственных услуг изучались такими исследователями, как: С.А. Белов, А.Ф.

Васильева, Е.К. Волчинская, Н.А. Игнатюк, Н.М. Казанцев, А.В. Минашкин, Е.В.

Морозова, С.Е. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, О.В. Панковой, С.С. Собянин, Е.И.

Спектор, Н.В. Сухарева, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, М.Д.

Чеснокова, М.А. Штатина и другие.

Методологическая основа исследования обусловлена спецификой избранных объекта и предмета исследования. Для достижения цели исследования и решения поставленных задач были использованы общенаучные методы познания: индукции и дедукции, метод анализа и синтеза, абстрагирования, системно-структурный подход, исторический и логический методы. Важную роль в диссертационном исследовании сыграли специальные методы – статистический и специальные юридические методы: логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный и системно-функциональный.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, приказы, распоряжения и регламенты федеральных органов исполнительной власти, а также государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленные на обеспечение прав и свобод граждан и организаций в сфере предоставления электронных государственных услуг.

Достоверность полученных выводов обеспечивается, анализом нормативных правовых актов, материалов научных конференций, «круглых столов», семинаров, проводимых различными организациями по теме исследования, а также апробацией результатов исследования.

статистические данные, материалы судебной практики, материалы научнопрактических конференций и печати, публикации и материалы форумов в сети Интернет, отчеты административного мониторинга качества и доступности государственных услуг, проводимые Правительственными комиссиями, Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на основе достижений науки административного права, а также действующего законодательства и правоприменительной практики, предпринята попытка комплексного анализа особенностей правового регулирования электронных государственных услуг.

Исследованы актуальные теоретические и практико-прикладные проблемы правового регулирования в сфере предоставления электронных государственных услуг в контексте развития электронного правительства в Российской Федерации административно-правового регулирования электронных государственных услуг (на основе анализа современного законодательства в условиях развития электронного правительства в Российской Федерации).

Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях и выводах, в практических предложениях по совершенствованию административно-правового регулирования электронных государственных услуг.

На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:

1. Предлагается авторское определение понятия государственные услуги, под которым понимается деятельность, осуществляемая уполномоченными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации, направленная на реализацию прав и удовлетворение потребностей заявителей в порядке, установленном законодательством. Представляется необходимым уточнение понятия государственной услуги в базовом Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

2. Предложена система принципов правового регулирования предоставления государственных услуг, в рамках которой к принципам института предоставления государственных услуг отнесены: оперативность предоставления государственных услуг; регламентирование процедур предоставления государственных услуг; обеспечение качественного уровня предоставления государственных услуг; принцип равного доступа для всех лиц, принцип стандартизации государственных услуг; обеспечение безопасности информации, обрабатываемой в государственных информационных системах и ресурсах, в частности персональных данных получателей государственных услуг, служебной информации.

Применительно к субинституту электронных государственных услуг выделены следующие принципы:

обеспечение доверенной информационной среды;

совместимость информационных технологий;

единый порядок проектирования, согласования и осуществления электронного межведомственного взаимодействия;

доступность информационных технологий и преодоление цифрового неравенства;

исключение технологической дискриминации при предоставлении государственных услуг в электронном виде;

придание правового статуса электронным формам документов;

доступность средств электронной подписи;

приоритет удаленного взаимодействия между гражданином и органами, предоставляющими услуги;

автоматизация процедур предоставления государственных услуг.

3. Проведенный анализ позволяет сформулировать определение понятия электронного правительства как систему способов и средств реализации органами власти государственных функций посредством использования информационнотелекоммуникационных технологий, обеспечивающую электронное межведомственное взаимодействие между органами власти, взаимодействия органов власти с гражданами и организациями, предоставление государственных услуг в электронной форме и информации об органах власти.

4. В условиях функционирования электронного правительства электронные государственные услуги можно рассматривать как деятельность субъекта оказания государственных услуг, по предоставлению государственных услуг, осуществляемая через информационно-телекоммуникационные сети с использованием средств электронной подписи без непосредственного взаимодействия с заявителем государственных услуг.

5. Под механизмом предоставления электронных государственных услуг предложено понимать систему процедур и средств предоставления государственных услуг в электронном виде.

Установлено, что эффективность процесса перевода государственных услуг в электронный вид во многом зависит от уровня правового регулирования механизма предоставления электронных государственных услуг, в частности регулирования таких ключевых вопросов как: обеспечение доступности электронных государственных услуг для граждан, организаций и органов власти;

регламентация и стандартизация процедур предоставления государственных обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие государственных услуг в электронной форме; использование электронной подписи; обеспечение юридической значимости электронного документооборота;

обеспечение защиты персональных данных получателей государственных услуг.

6. Определены предложения по устранению недостатков, препятствующих развитию электронных государственных услуг, в частности: закрепление статуса портала на законодательном уровне как единственного механизма предоставления государственных услуг и официальными сайтами субъектов оказания государственных услуг; утверждение порядка и политики доступа поставщиков услуг к единому порталу; обеспечение возможности использования документов в электронной форме, предоставляемых в результате оказания государственной услуги, для получения иных государственных услуг; введение электронных административных регламентов в качестве самостоятельных документов;

разработка методических документов, регламентирующих разработку административных регламентов электронных государственных услуг; создание нормативной правовой базы, обеспечивающей условия унификации форматов данных в справочниках и реестрах органов власти с целью обмена такими данными в рамках системы межведомственного электронного взаимодействия;

внесение в законодательство изменений в части функционирования электронного нотариата; установление на федеральном уровне единых требований к системам электронного документооборота; совершенствование нормативной правовой и методической базы в области защиты государственных информационных систем и ресурсов.

7. В рамках совершенствования административно-правового регулирования в сфере оказания государственных услуг и обеспечения защиты прав получателей государственных услуг, в том числе электронных, обосновывается:

вывод о целесообразности введения единого порядка рассмотрения жалоб граждан, с установлением единых сроков их рассмотрения и приведение административных регламентов предоставления государственных услуг в части досудебного порядка решения спора в соответствии с новыми едиными требованиями;

вывод о необходимости дополнить существующий перечень оснований, при которых получателем услуги может быть подана жалоба, следующими:

нарушение требований к местам предоставления государственной услуги, установленных законодательством и подзаконными нормативными актами;

предоставление неполной и (или) недостоверной информации о государственной услуге (например, на сайте органа власти, на информационном стенде).

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в расширении и систематизации научных знаний о государственных услугах, осмыслении особенностей правового регулирования электронных государственных услуг. Выводы и рекомендации могут стать основой для дальнейших научных исследований отношений, складывающихся при предоставлении государственных услуг, как традиционным способом, так и в электронной форме.

Сделанные в ходе работы выводы обеспечат принятие последовательных и целесообразных решений по проведению административной реформы в данной сфере и дальнейшее совершенствование деятельности государственных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений по предоставлению государственных услуг в электронной форме.

Материалы исследования могут быть использованы научными работниками при анализе вопросов административно-правового регулирования государственных услуг, а также в учебном процессе при подготовке курсов учебных дисциплин, читаемых как для студентов юридической специальности и направления, так и для политологов, социологов, а также при создании учебных и учебно-методических пособий.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, получили отражение в научных, учебных и учебно-методических работах, 3 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии.

Результаты исследования обсуждались на международных и всероссийских научно-практических конференциях, семинарах, а именно: «Актуальные проблемы права России и стран СНГ» (г. Челябинск, 2011–2013 гг.);

«Современные проблемы юридической науки» (г. Челябинск, 2011–2013 гг.), «Законность и правопорядок на современном этапе развития общества» (г.

Краснодар, 2012 г.), «Эволюция государственных и правовых институтов в условиях развития информационного общества» (г. Москва, 2012 г.), «Право в современном мире» (г. Екатеринбург, 2012 г.).

Положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Южно-Уральского государственного университета при преподавании учебного курса «Правовое регулирование электронного правительства».

Результаты проведенного исследования, выводы, предложения и рекомендации были обсуждены на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Административная реформа, проводимая в последние годы в России, направлена на преобразование системы государственного управления. В целях Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год1, касающихся дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти была образована комиссия по проведению административной реформы2.

Комиссия для выполнения возложенных на нее задач обеспечивает проведение анализа функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, а также федеральными государственными учреждениями, федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными казенными предприятиями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности, дублирования и предельной избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и о ликвидации дублирования функций федеральными органами исполнительной власти3. Понятие «функция федерального органа исполнительной власти»

означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в масштабах Российской Федерации4.

административной реформы, был проведен анализ более 5000 функций, Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 16.05.2003 // Российская газета. – 2003. – 17 мая.

Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» // Российская газета. – 2003. – 25 июля.

Постановление Правительства Российской Федерации от 31.07.2003 № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // СЗ РФ. – 2003. – № 31. – Ст. 3150.

Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. – № 2. – С. 7.

исполняемых федеральными органами исполнительной власти. При этом каждая пятая функция признана избыточной, кроме того, 8 процентов являются дублирующими, а 15 процентов требуют уточнения1.

Результат административной реформы должен заключаться в построении системы и структуры исполнительной власти, отказе от избыточных и дублирующих функций органов власти, закреплении процедур реализации открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Среди разнообразных прямых и обратных связей государства с человеком, коллективом, обществом особое значение для государственного управления имеет та их сторона, которая характеризует деятельность государства. Свое наиболее обобщенное выражение это находит в функциях государства.2 В теории государства и права «функция» означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение3. Термин «функции государства» применяется для обозначения основных, наиболее важных направлений деятельности государства, в которых проявляется его социальное назначение.

Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности деятельности государства, его целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития4. В функциях государства выражается его 4 февраля 2004 г. в Центре стратегических разработок состоялось заседание Круглого стола на тему: «О ходе работы по анализу избыточных функций федеральных органов исполнительной власти». Открывая заседание, М.Э.

Дмитриев сообщил о промежуточных итогах работы комиссии. По словам замглавы МЭРТ «проанализировано 4100 функций из 5300 существующих на сегодняшний день. Каждая 5 функция признана избыточной, кроме того, http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/admreform/doc1076313584188 (Дата обращения: 28.04.2014).

Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление : учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». – М. : Юристъ, 2004.

– С. 134.

Теория государства и права: учебник / под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. – 2-е изд.перераб. и доп.

– М. : Издательство Юрайт, 2010. – С. 152.

Терещенко Л. К. Функции государственных услуг // Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М. : Инфра-М, 2006. – С. 72.

сущность, та реальная роль, которую государство играет, решая вопросы развития общества и удовлетворяя его разнообразные интересы.

государственных изменений, но и изменений условий существования самого государства, в частности изменений внешней среды, в которой живет и действует государство. Для определения этого влияния в теории государства используется понятие «эволюции функций» государства, которое включает изменение функций под воздействием содержательных и формальных характеристик государства, а также развивающейся внешней среды1. На функции государства оказывает цивилизации, действие научно-технических достижений. Новые технологии порождают новые проблемы и трансформируют понимание традиционных ценностей.

К новой эволюции функций государства подталкивает и развивающаяся информатизация общества, создание баз данных, развитие информационных систем, формирование всемирного информационного пространства.

Здесь общество и государство выступают равными партнерами и обладают взаимными правами и обязанностями. Государство не только вправе требовать от личности выполнения ее обязанностей, установленных законом, но и само несет удовлетворяя общественные интересы. Следовательно, человек может требовать от государства исполнения его обязанностей, в частности, обеспечения реально закрепленных в Конституции прав и свобод, своей безопасности со стороны государства, своей собственности, устранения препятствий к их осуществлению2.

В том и заключается суть административной реформы, чтобы перевести ответственности. Эти отношения должны быть гораздо более транспарентными, справедливыми, сбалансированными. Они должны давать возможность не только Хропанюк В. Н. Теория государства и права: учебник для высших учебных заведений / под ред. В. Г.

Стрекозова. – 5-е изд. – М. : Издательство «Омега-Л», 2011. – С. 153.

Теория государства и права: учебник / под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. – С. 411.

государству влиять на поведение гражданина, но и гражданину влиять на поведение государственных органов.

Реальным предметом внимания закона и практики управления стала связь функций государственных и муниципальных органов в области услуг со всеми другими группами функций органов исполнительной власти в области информационно-коммуникационной основе1. В законодательстве не закреплено четкое разграничение различных по своей правовой природе государственных полномочий. В правоприменительной практике, возникают проблемы при функций (предоставления государственных услуг), формировании реестров государственных услуг. Таким образом, представляется принципиальным вопрос о сущности государственных услуг.

В результате реализации Указа Президента Российской Федерации № 3142, и Указа Президента Российской Федерации № 6493 и анализа Правительственной комиссией по проведению административной реформы функций федеральных органов исполнительной власти4 принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

функции по принятию нормативно-правовых актов;

функции по контролю и надзору;

функции по управлению государственным имуществом;

функции по оказанию государственных услуг.

Под функциями по оказанию государственных услуг в вышеупомянутом указе понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти Бачило И. Л. Государство социальное или сервисное // Право. – 2010. – № 1. – С. 3–11; Бачило И. Л. Справка есть – садика нет // Эксперт. – 2010. – № 19. – С. 62–67.

Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2009. – № 26. – Ст. 3167.

Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2004 – № 11. – Ст. 945.

См. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.07.2003 № 451 «О правительственной комиссии по проведению административной реформы» // СЗ РФ – 2003. – № 31. – Ст. 3150.

непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

«государственная услуга». С началом административной реформы начались разделения государственных услуг и функций органов исполнительной власти1.

Категория государственных услуг проистекает из государственных функций, исходя из того, что все основные направления деятельности государства – это его функции2.

С точки зрения толкования, термин «услуга» означает действие, приносящее пользу, помощь другому3, таким образом, государственная услуга должна быть направлена на содействие органами власти гражданам и организациям в гражданскими правами.

Понятие «услуга» для законодательства не новое. Правовая категория «услуга» была введена в юридический оборот Основами гражданского законодательства союза ССР и республик4 еще в 1990 году. В Конституции РФ Морозова Е. В. Понятие государственной услуги: правовые аспекты // Право и государство: теория и практика». – 2009. – №5; Публичные услуги и право. Научно-практическое пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова. – М. : Норма, 2007; Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным представлением и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. – 2007. – №6; Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. – 2004. – №10. – С. 15-23; Шаститко А. Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. – 2004. – № 7. – С. 150-155; Соловьева А. К.

Административно-правовые отношения в сфере оказания государственных услуг: понятие, участники, защита // Труды ИГП РАН. – 2009. – № 1. – С. 52–53; Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административноправовые отношения: теоретические проблемы // Труды ИГП РАН. – 2009. – № 1. – С. 41–50; Бабелюк Е. Г.

Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) : сборник / под общ. ред. Е. В.

Гриценко, И. А. Шевелевой. – М. : Волтерс Клувер, 2007. – С. 47-55.

См.: Талапина Э. В. Новые институты административного права // Государство и право. – 2006. – №5. – С. 14.

Ожегов В. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. – 4-е изд., доп. – М. : Азбуковник, 1999. – С. Основы Гражданского Законодательство Союза ССР и республик (утв. ВС СССР 31 мая 1991 № 2211-I) // Ведомости ВС СССР. – 1991. – № 26. – Ст. 733.

понятие «услуга» определяется как вид материальной деятельности (ст.8, 74)1; в Федеральном законе «О занятости населения в Российской Федерации»2 – как деятельность в области содействия занятости населения; в Гражданском кодексе РФ – как объект гражданских прав (ст. 128, 129)3. Термин «услуга» как объект гражданских прав сформулировала Л.В. Санникова: «услуга – это действия услугодателя по сохранению или изменению состояния невещественных благ (имущественных прав, информации, нематериальных благ), совершаемые им в пользу услугополучателя»4.

Услуга как правовая категория является объектом гражданско-правового регулирования. Следует выделить основные подходы к рассматриваемой категории услуг в праве: 1) услуга, как результат деятельности (труда), имеющий положительный эффект (С.С. Алексеев5, Н.П. Индюков6, М.В. Кротов7); 2) услуга, как совокупность деятельности и результата (Ю.В. Романец8, Т.Л. Левшина9); 3) услуга как деятельность, не имеющая материализованного результата (О.С.

Иоффе10, Е.Д. Шешенин11).

Придерживаясь второй точки зрения, необходимо отметить, что функции характеризуются неотделимостью результата от деятельности по оказанию государственной услуги. Так как именно результат является одним из критериев качества оказания услуг. Также отличительным признаком функции по оказанию Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.

Закон Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1996. – № 17. – Ст. 1915.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.

Санникова Л. В. Обязательства об оказании услуг в российском гражданском праве : автореф. дис. … доктора. юрид. наук. – М., 2007. – С. 6.

Алексеев С. С. Об объекте права и правоотношения // Вопросы общей теории советского права. – М., 1960. – С. 297.

Индюков Н. П. Услуга как объект гражданского правоотношения // Проблемы права, социалистической государственности и социалистического управления. – Свердловск, 1978. – С. 33.

Кротов М. В. Обязательство по оказанию услуг в советском гражданском праве. – Л., 1990. – С. 41.

Романец Ю. В. Система договоров в гражданском праве России. – М., 2001. – С. 369.

См. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / рук. авт.

кол. и отв. ред. О. Н. Садиков. – М., 2006. – С. 344. (авт. Комм. – Т. Л. Левшина).

Иоффе О. С. Обязательственное право. – М., 1975. – С. 419.

Шешенин Е. Д. Предмет обязательства по оказанию услуг. // Сборник ученых трудов: Вып. 3. – Свердловск., 1964. – С. 177.

государственных услуг от остальных функций органов власти является направленность на благо, наличие субъективного интереса получателей услуг не только в полезных свойствах такой деятельности, но и в положительном (благоприятном) результате, при этом результат может быть, как материальным так и нематериальным.

По мнению А. Ф. Ноздрачева, Л. К. Терещенко, государственная услуга взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента1. Это определение дано в широком смысле и охватывает не только область государственных услуг, но и правоотношения, возникающие в процессе контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, а именно всю сферу административной деятельности. Деятельность по предоставлению услуг направлена на реализацию прав и интересов граждан, а контрольнонадзорные функции направлены на обеспечение правопорядка и соблюдение гражданами и юридическими лицами установленных обязанностей.

В соответствие с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г.

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»

под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

Ноздрачев А. Ф., Терещенко Л. К. Концепция законодательного регулирования стандартов государственных услуг // Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.

: Инфра-М, 2006. – С. 286.

осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Исходя из данного положения, раскрывающего сущность контрольнонадзорной функции, необходимо отметить, что именно реализация указанных действий органами исполнительной власти рассматривается как обязательное в силу закона взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента.

Таким образом, лицензионная, разрешительная, регистрационная деятельность не может быть отнесена к государственным услугам, что противоречит самой сущности услуг.

В проекте федерального закона «О стандартах государственных услуг»1 и теоретических исследованиях2 так же предпринимались попытки определить государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей. Наличие у граждан или организаций установленных законодательством юридических обязанностей, не Проект Федерального закона «О стандартах государственных услуг» // СПС «Гарант».

См.: Морозова Е. В. Понятие государственной услуги: правовые аспекты // Право и государство: теория и практика. – 2009. – № 5. – С. 96 – 99.

позволяет говорить о государственных услугах, получение которых в первую очередь осуществляется на добровольной основе1.

Устанавливается заявительный порядок обращения о содействии в реализации прав и свобод. Заявительный порядок обращения за государственной услугой лег в основу определения государственной услуги, закрепленном в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», как деятельность по реализации функций органов, предоставляющих государственные услуги, которая осуществляется по запросам заявителей в Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги2. Закрепленное в законе определение так же не позволяет нам разграничить государственные услуги от иных функций органов власти, очевидно, что контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти также осуществляется по заявлению граждан и организаций. Так, например, выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам осуществляется в заявительном порядке. При этом лицензионная и разрешительная деятельность отнесена к контрольно-надзорным функциям органов власти. В процессе административной реформы регистрационная, лицензионная (разрешительная) государственной услуге, хотя практически во всех случаях обращения граждан (организаций) с заявлениями о регистрации права собственности (других вещных прав), регистрации по месту жительства, регистрации в качестве юридического Например: Шаститко А. Е. в качестве основания разделения государственных функций и услуг выделяет добровольность обращения за получением блага. См.: Шаститко А. Е. Принципы разграничения функций государственного управления и публичных услуг в деятельности органов исполнительной власти и их учреждений // URL:http://www.smb.ru/a№alitics.

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. – 2010. – 30 июля.

Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2009. – № 26. – Ст. 3167.

лица, получение лицензии на осуществление определённого вида деятельности вытекают из нормативно установленных обязанностей. Полагаем, что именно такой формальный критерий как обращение граждан с заявлениями в государственные органы, стал основой такого отнесения функций органов власти к общественно значимым государственным услугам.

Представляется, что сам факт обращения гражданина или организации к государственному органу с заявлением не означает, что ему оказывается государственная услуга. Важно, чтобы интерес в получении государственной услуги был не нормативно предписанной обязанностью получателя услуги, а следовал из конкретных жизненных последствий в реализации субъективных прав. А.В. Малько определяет интерес как «охраняемое законом целевое влечение, под которым следует понимать стремление субъекта пользоваться определенным социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения не противоречащих нормам права потребностей»1.

Для целей правового регулирования государственных услуг требуется разделение принципов правового регулирования государственной контрольно-надзорной (властно-принудительной) государственных услуг.

Как отмечает Е.Г. Бабелюк, контрольно-надзорная деятельность, во-первых, направлена на обеспечение законности и правопорядка; во-вторых, всегда связана с дополнительным обязыванием; в-третьих, результатом проведения контрольнонадзорных мероприятий может быть ограничение прав и свобод частных лиц, в частности, применение мер ответственности2. Контрольно-надзорная деятельность осуществляется в государственных интересах, а не в интересах гражданина. При Малько А. В. Субочев В. В. Законный интерес и юридическая обязанность // Государство и право. – №2. – 2007. – С. 30.

Бабелюк Е. Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольнонадзорной деятельности государства. – С. 48.

противоречат его интересам1. В отношении государственных услуг интересы получателя услуги преобладают над государственными, где государство стремится удовлетворить его потребности. Если реализация государственных функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание государственных услуг предполагает одностороннюю обязанность государства в лице уполномоченных органов оказать государственную услугу2.

государственных функций и услуг, формирования реестров государственных услуг, разработки административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). В процессе административной реформы, и уже с появлением правой категории «государственные услуги» у органов исполнительной власти возникали сложности с отнесением той или иной деятельности органа власти к государственным функциям или услугам.

Федеральной миграционной службы. Приказом Федеральной миграционной службы РФ от 08 июня 2009 № 1383 был утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции по рассмотрению обращений граждан, а в 2012 году данный вид деятельности уже регламентируется как услуга по организации приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения их устных и письменных обращений с уведомлением граждан о принятии решений в установленный законодательством Российской Федерации срок4.

Белов С. А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) : сборник / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А.

Шевелевой. – М. : Волтерс Клувер, 2007. – С. 73.

Киселева Н. В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования:

современное состояние и перспективы развития : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Воронеж, 2008. – С. 17.

Приказ ФМС России «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению обращений граждан» от 08.06.2009 № 138 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2009. – № 36.

См.: Приказ ФМС России от 01.06.2012 № 196 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения их устных и письменных обращений с уведомлением граждан о Полноценных государственных услуг не так уж много. Это, прежде всего, предоставление форм документов для заполнения, а также различные формы консультативной и иной поддержки. В качестве примера верного восприятия сущности государственных услуг можно привести приказ Минздравсоцразвития РФ от 3 июля 2006 г. № 513 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников»1.

Аналогично правильным считаем восприятие как функции органа власти деятельности по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации. Так Постановлением Правительства РФ «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов собственника владеющего, пользующегося или распоряжающегося на законных основаниях транспортным средствлм в установленном порядке зарегистрировать его или изменить регистрационные данные в Государственной инспекции.

Помимо этого ст. 12.1 Кодекса об административных правонарушениях (далее КоАП РФ)3 установлена административная ответственность водителя за управление транспортным средством без регистрационных документов, а равно не прошедшим процедуру регистрации в Государственной инспекции. Таким принятии решений в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Российская газета. – 2012. – августа.

Приказ Минздравсоцразвития РФ от 03.07.2006 № 513 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2006. – № 39.

Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.1994 № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1994. – № 17. – Ст. 1999.

П.1 ст. 12.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. – 2001. – 31 декабря.

государственной функцией, которая носит заявительный, но обязательный характер для всех владельцев транспортных средств.

Требует особого внимания вопрос об отнесении к категории государственных услуг, осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок1. Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2. Такая деятельность органов исполнительной власти независимо от их правового статуса закреплена в нормативных документах органов в качестве государственной услуги, с чем нельзя согласиться.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обращение гражданина выражается в виде предложения, заявления или жалобы гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления, которое может быть представлено как в устной, так и письменной форме.

Под предложением предлагается понимать рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер См.: Приказ ФСО России от 11.03.2012 № 110 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы охраны Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – № 33.;

Приказ Минздрава России от 15.10.2012 № 414н «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством здравоохранения Российской Федерации государственной услуги «Организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Российская газета. – 2013. – 30 января.

Федеральный Закон от 2.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2006. – № 19. – Ст. 2060.

деятельности государства, и общества. Таким образом, повышается участие отдельных граждан в жизни государства и общества, что позволяет сделать «исполнительную власть более эффективной в отношениях с гражданами, для которых «открытость» органов исполнительной власти – ключевой вопрос демократии» 1.

В 2012 году в нашей стране был запущен новый сервис – система «Открытое Правительство», и позволяющее проводить следующие этапы общественной экспертизы законопроектов:

долгосрочную перспективу) проведения открытой экспертизы законопроектов исходя из решений, принимаемых Комиссией по законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;

проведение открытой экспертизы, в ходе которой зарегистрированные пользователи предлагают редакции положений законопроекта, оценивают предложенные редакции и размещают комментарии;

закрытие экспертизы и подведение ее итогов, в том числе формирование и публикация отчетов о проведении экспертизы.

посетителей режим работы, позволяющий неавторизованным пользователям просматривать информацию с результатами проведения экспертизы проектов, а авторизованные пользователи могут принимать участие в публикации своих версий положений законопроектов, а также оставлять комментарии к исходным и авторским редакциям положений законопроекта.

«краудсорсинга», совершенствования законопроектов. Преимущество данного метода – переход от практики простого комментирования к активному вовлечению граждан к Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М. :

Инфра-М, 2006. – С. 47.

разработке проектов нормативных документов в форме прямой работы над текстом законопроекта. Граждане, участвуя в экспертизе законопроекта, формируют рейтинги отдельных положений законопроекта.

Данная в законе1 дефиниция понятия «заявление» может быть разделена на конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц;

2) сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. При этом, полагаем, что действия органов власти в ответ на конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц представляет собой государственную услугу. В то время как, принятие и рассмотрение органами власти сообщения гражданина о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц не может рассматриваться в качестве государственной услуги, это одна из текущей деятельности органов власти в рамках исполнения своих обязанностей. Поэтому деятельность органов власти по приему обращений граждан выделена в отдельный раздел на сайте таких органов.

Жалобой является просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или факт, приводящий в действие механизм правосудия, на основе которого возникает конкретное административное правоотношение. Жалоба является лишь сигналом о том, что в сфере государственно-управленческой деятельности возможно нарушение прав, свобод и законных интересов граждан, который способствует Федеральный Закон от 2.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

проведение проверочных мероприятий в отношении предмета обжалования.

Предметом жалобы являются незаконные, нецелесообразные или аморальные деяния, которые понуждают граждан к реализации их права на обжалование действий (бездействий) органов власти, в том числе и в результате оказания такими органами государственных услуг. Правила подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, Федерации утверждены Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 г.

№ 8401 Право гражданина обжаловать акты субъектов власти – атрибут демократической организации государства, общества и реализация этого права способствует устранению недостатков в работе субъектов власти, укреплению законности, а значит, улучшению работы администрации.

Таким образом, обращение граждан в органы государственной власти с предложениями, жалобами и сообщениями о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, народовластия, в котором находит выражение демократизм нашего государства.

И деятельность органов власти по приему и рассмотрению обращений граждан не является государственной услугой, а соответственно не обладает всеми признаками государственных услуг.

На основе анализа правоприменительной практики, действующего понятийного аппарата и сущностной характеристики государственных услуг в качестве государственной услуги нами предлагается считать деятельность, осуществляемую уполномоченными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления непосредственно или Постановление Правительства Российской Федерации от 16.08. 2012 № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2012. – № 35. – Ст. 4829.

через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации, направленную на реализацию прав и удовлетворение потребностей заявителей в порядке, установленном законодательством.

Опираясь на сформулированное определение можно выделить следующие ключевые признаки государственных услуг:

общественно-значимая деятельность. Деятельность по предоставлению государственной услуги направленная на общественное благо, на реализацию общественных интересов, характерных для социального государства.

наличие специального субъекта — государственного органа власти, подведомственного ему учреждения или организации. Оказание государственной услуги должно основываться на государственной собственности.

индивидуальный характер услуги для ее потребителя заключается в получении потребителем услуги благ, выгодных лично ему.

заявительный характер предоставления государственной услуги, заключается в том, что деятельность по оказанию государственной услуги инициируется по добровольному обращению потребителя услуги.

деятельности. Именно наличие интереса в реализации субъективных прав у гражданина или организации способствует к возникновению правоотношения по оказанию государственных услуг.

добровольное получение потребителем государственных услуг. Получение государственных услуг потребителем не связано в исполнением возложенных на него обязательств.

недискриминационный характер услуги. Предоставление услуги любому заинтересованному лицу на всей территории Российской Федерации.

предоставление услуги безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам. Для устранения и предотвращения цен на государственные услуги необходимо установить единые критерии определения цен и обеспечить их нормативное закрепление. При этом следует учитывать что «при предварительной оплате гражданами этих услуг не может идти речь о гражданском обществе»1.

предоставление их осуществляется не только в соответствии с федеральными законами и подзаконными нормативными актами, но и большую роль в их регулировании оказывают административные регламенты, в том числе стандарты предоставления государственных услуг. Их применение позволяет обеспечить регламентировать деятельность органов исполнительной власти, устранить необоснованную дискреционность при принятии решений, будет способствовать более эффективному контролю за деятельностью должностных лиц со стороны как руководителя государственного органа, так и гражданского общества.

Наряду с термином «государственные услуги» в научных исследованиях сегодняшний день нет четкого нормативного разграничения указанных терминов, которые очень часто употребляются в одном контексте применительно к одним и тем же ситуациям.

Нельзя не согласиться с мнением Л.К. Терещенко что «… было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные государственные услуги, но, строго говоря, такие услуги не могут рассматриваться как государственные, исходя из конституционного статуса Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. – №11. – С. 26.

теоретическое определение, трактуя публичную услугу как «юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан»2.

При этом он выделяет услуги, предоставляемые (в связи с выполнением властных непосредственном взаимодействии с гражданами, и услуги, которые обладают свойствами частных благ, но непосредственно сопряжены со спецификацией и защитой прав собственности отдельных лиц.

На наш взгляд публичные услуги охватывают понятие «государственных услуг» и «социальных услуг», так как их могут оказывать любые субъекты, общественных потребностей. Справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, что «законному интересу гражданина и юридического лица на получение публичной организаций его удовлетворить в пределах своей компетенции. Оказание услуги конструкция – клиент вправе получать услуги, орган обязан ее предоставить»3.

Нельзя согласить с мнением А.Е. Шаститко, который определяет публичные услуги как «частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме услуг»4. На наш взгляд, в государственной власти, в то время как публичные услуги государственные органы могут: исполнять самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; коммерческими и некоммерческими организациями. А См.: Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные. – С. 16 – 21.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., 2001. – С. 200.

Тихомирова Ю. А. Управление на основе права. – М. : Формула права, 2007. – С. 132.

См.: Шаститко А. Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. – 2004. – № 7; Публичные услуги и функции государственного управления / Под ред. А. Е. Шаститко. Бюро экономического анализа. – М. : ТЕИС, 2002.

непосредственно государственными структурами.

Отличие государственной услуги от публичной заключается в том, что публичные услуги хоть и отражают общественные интересы и санкционируются государством, но осуществляются исключительно в негосударственном секторе.

А государственная услуга имеет место быть там, где частный сектор не берет на себя обязанностей по оказанию такого рода услуг, ввиду их экономической нецелесообразности.

Что касается социальных услуг, то выделение их в отдельную категорию обусловлено сферой, в которой они оказываются – сферы здравоохранения, социальные услуги обладают признаками публичных услуг и соотносятся с публичными услугами как часть и целое. Здесь критерием выделения является не субъект, оказывающий услугу, а сфера, в которой они реализуются.

государственных услуг и реализация права на получение государственных услуг требует уточнения вопроса их классификации. Развернутая классификация государственных услуг, основанная на различных критериях, была предложена Бесчастновой Л.В. предлагающей классифицировать услуги: по ведомственной принадлежности субъекта, оказывающего государственную услугу; по сложности мониторинга результатов оказания государственной услуги; в зависимости от классификации потребностей (физические, духовные; личные государственные услуги, общественные (социальные услуги)); в зависимости от причины обращения за государственной услугой (вынужденные и добровольные) и другие1.

Государственные услуги могут быть классифицированы по следующим основаниям:

1) По субъектам получения услуг См.: Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг : дис.... канд.

юрид. наук. – С. 44 – 60.

Принято выделять две группы субъектов получения государственных услуг – физические лица, юридические лица1. Принимая во внимание предложенную Ю.А. Тихомировым классификацию публичных услуг2 можно выделить два вида государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти:

услуги для граждан (выдача личных документов, оформление и выдача приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, проведение добровольной государственной дактилоскопической регистрации граждан Российской Федерации);

услуги для предпринимателей и юридических лиц (предоставление обеспечения и передача их резидентам ОЭЗ и иным заинтересованным лицам, консультирование по налогообложению.).

2) По характеру услуги принято классифицировать на элементарные, которые осуществляются одной организацией или органом власти (например, выдача архивной справки), и составные, которые включают несколько элементарных услуг, например услуги предоставляемые в МФЦ. Независимо от субъекта получения услуги ее характеристика как элементарной или составной сохраняется. Для предоставления составных услуг возникает необходимость межведомственного взаимодействия органов власти, для получения результата услуги.

3) С точки зрения способа предоставления государственные услуги можно классифицировать как традиционные и электронные. Традиционные способы предоставления услуг требуют непосредственного взаимодействия получателей услуг с органами, оказывающими услуги, в частности личного в орган власти или в многофункциональный центр. И электронные услуги, которые могут оказываться без непосредственного контакта с должностными лицами, с Тихомиров Ю. А. О совершенствовании организации управления и оказания публичных услуг в субъектах российской Федерации на примере Тюменской области – С. 275.

См.: Тихомиров Ю. А., Чеснокова М. Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. – 2005. – №3. – С. 19.

помощью информационных сетей общего пользования, в частности через единый портал государственных услуг.

4) Наиболее распространенной является классификация государственных услуг в зависимости от сферы их реализации: информационные, образовательные, медицинские, коммунальные, финансовые и другие услуги. Так же выделяют государственного управления: экономической; социально-культурной; сфере охраны и защиты безопасности личности, общества и государства1.

Терминологическая не разработанность понятий «государственная услуга», отсутствие законодательного закрепления четких юридических формулировок определения этого понятия, приводит к сложностям в правоприменительной практике с отнесением той или иной деятельности органа власти к государственным функциям или услугам, когда необходимо сформировать реестры государственных услуг, разработать административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Сказанное выше является весьма актуальным для определения путей совершенствования законодательства Российской Федерации в условиях, когда ряд постановлений Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ синонимизируют понятия «услуга» и «функция».

В качестве государственной услуги нами предлагается считать деятельность, осуществляемую уполномоченными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации, направленную на реализацию прав и удовлетворение потребностей заявителей в порядке, установленном законодательством.

государственных услуг – это пример того, когда нормативное правовое регулирование опережает юридическую мысль. Правовое регулирование идет Бутусова Н. В. Государственно-правовые отношения между советским государством и личностью. – Воронеж : Изд-во воронежского университета, 1986. – С. 79.

собственным путем, предоставляя науке возможность либо заполнять пустоты, поддерживая избранную модель, либо настаивать на ошибочности легальных конструкций и создавать правильные мысли1. Необходимо разработать правовую модель государственной услуги, создать теоретическую базу, жесткую правовую конструкцию, позволяющую оперировать единым, заданным определением термина государственная услуга в нормативном поле2.

§ 2. Субъектный состав административно-правовых отношений по административном праве понимаются лица или организации, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть участниками (сторонами) отношений, носителями соответствующих прав и обязанностей3.

правоотношений, в силу которого один субъект имеет право требования, а другой субъект обязан совершить определенное действие. Таким образом, вся предоставления государственных услуг может быть разделена на две группы:

органы и организации, предоставляющие государственные услуги, и заявители (получатели) государственных услуг.

предоставляющие государственные услуги:

См.: Путило Н. В. Указ. соч. – С. 5.

См.: Морозова Е. В. Указ. соч. – С. 96.

Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. – М. : Юристъ, 2005. – С. 55.

федеральные органы исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 22 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1.

органы государственных внебюджетных фондов, в частности Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; территориальный фонд обязательного медицинского страхования.

исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2012. – № 22. – Ст. 2754.

См.: ст. 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.

представительного органа муниципального образования. организации, участвующие в предоставлении государственных услуг, в которых размещается государственное задание (заказ);

многофункциональные центры и иные организации, участвующие в процессе предоставления государственных услуг.

исполнительной власти» в соответствии с приведенными в предыдущем параграфе группами государственных функций все существующие федеральные органы исполнительной власти преобразовывались в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом правоустанавливающие функции возложены на федеральные министерства, правоприменительные функции – на федеральные службы, а предоставление государственных услуг и управление государственным имуществом – на федеральные агентства. Но на практике все складывается иначе. Например, Федеральная служба судебных приставов оказывает государственную услугу по предоставлению информации по находящимся на исполнении исполнительным производствам в отношении физических и юридических лиц2. Министерство внутренних дел Российской дактилоскопической регистрации в Российской Федерации3, предоставлению движения, охране имущества физических и юридических лиц по договорам.

Справедливо отмечает А.В. Шаров, что «структура и система исполнительной власти должна обеспечивать: специализацию органов исполнительной власти, См.: ст. 34 Федерального закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8.09.2010 № 1519-р «О внесении изменений в план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти» // СЗ РФ – 2010. – № 37. – Ст. 4786.

Приказ МВД России от 14.07.2012 № 696 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению добровольной государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» // Российская газета. – 2012. – августа.

организационное обособление функций, исполнение которых создает конфликт интересов, внутреннюю управляемость исполнительной власти, оперативную работу и согласование политики между органами исполнительной власти»1.

обеспечить выполнение указанных требований. Федеральные министерства не должны выполнять функции оказания государственных услуг, тогда процесс исполнения.

Важно, чтобы каждый орган исполнительной власти не мешал другим органам осуществлять свою деятельность, поэтому представляется целесообразным сферу оказания государственных услуг оставить исключительно за федеральными агентствами, в то время как федеральные министерства должны обеспечить выработку эффективной политики в данной сфере, а федеральные службы обеспечить должный уровень контроля. Иначе, подобная децентрализация функции по оказанию государственных услуг не способствует повышению ее эффективности, что приводит к снижению качества государственных услуг.

установленных положениями о федеральных органах исполнительной власти.

государственных услуг, должны быть четко структурированы и должен быть выделен перечень государственных услуг, оказываемых агентством. Анализ полномочий федеральных агентств показал, что в положениях об агентствах нет единообразия в регламентации функций по оказанию государственных услуг в соответствующей сфере.2 Более тоге, в части принятых постановлений Правительства РФ, решающих вопросы деятельности федеральных агентств, эта Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. – М. :

Норма, 2005. – № 4. – С. 25.

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.04.2005 № 206 «О федеральном медикобиологическом агентстве» // СПС «Гарант»; Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12. № 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму» // СПС «Гарант».

функция лишь обозначена, но не раскрыта1. Таким образом, предлагается государственных услуг, закрепив в положениях об агентствах исчерпывающий перечень государственных услуг, ради предоставления которых они были созданы.

территориальные органы и подведомственные им организации, а также во взаимодействии с представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов объединениями и иными организациями. При этом не все положения об агентствах содержат разделы либо нормы, посвященные формам и порядку организациями. Например, Положение о Федеральном медико-биологическом агентстве закрепляет договорную форму взаимодействия Федерального медикобиологического агентства с иными органами, в целях организации и предоставления государственных услуг, но не устанавливает порядок такого взаимодействия. В то время как Положение о Федеральном агентстве по туризму не содержит какой-либо подобной информации.

государственных внебюджетных фондов позволил выделить из числа функций органов власти перечень государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами непосредственно, либо через их территориальные органы. К государственным услугам была отнесена лишь деятельность органов власти, удовлетворяющая Шевелева Н. А. Публичные услуги и их финансирование // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) : сборник / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. – М. : Волтерс Клувер, 2007. – С. 207.

критериям и признакам, выявленным в предыдущем параграфе. Перечень государственных услуг приведен в Приложении А.

учреждениями является составление исчерпывающего перечня государственных услуг на основе их полномочий. При этом следует отметить, что составление федеральными государственными учреждениями, имело рекомендательный характер1 и только с принятием Постановления Правительства РФ «О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых (муниципальными учреждениями)» от 26.02.2014 № 1512 была установлена обязанность федеральных органов исполнительной власти утвердить до 1 июля 2014 г. базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ в соответствии с настоящим постановлением.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий создают свои территориальные органы – это органы федеральной исполнительной власти «на местах», которые существуют наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также наряду с органами исполнительной Постановление Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» // СЗ РФ. – 2010. – № 37. – Ст. 4686.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2014 № 151 «О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)» // СЗ РФ. – 2014. – № 10. – Ст. 1041.

власти местного самоуправления. Здесь также возникает вопрос: каким образом осуществляется распределение полномочий по предоставлению государственных услуг между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ. Важно, чтобы функции по предоставлению государственных услуг в территориальных органах исполнительной власти и органах субъектов РФ не дублировались.

На основании Постановления Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 7251, принятого во исполнении Указа президента от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»2, взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется по вопросам обеспечения конституционных прав граждан, в частности предоставления государственных услуг. При этом в целях осуществления взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, и компетенции:

осуществляют в порядке и формах, определенных законодательством исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в установленном порядке полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;

Постановление Правительства Российской Федерации от 5.12.2005 № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. – 2005. – 17 декабря.

Указ Президента Российской Федерации от 2.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2005. – № 27. – Ст. 2730.

Федерации (по согласованию) к проведению совместных проверок соблюдения требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями.

Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» также регулируются отношения, возникающие в связи с государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовую базу законодательство, так и законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Применительно к субъекту РФ функции по оказанию государственных услуг означают предоставление органами исполнительной власти субъекта РФ непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в различных областях. Но возникает вопрос об органах исполнительной власти субъектов РФ, которым могут передаваться полномочия федеральных органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг, какой орган будет оказывать те или иные виды услуг на региональном уровне.

Конституционные нормы о том, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, в основном получили свое развитие в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Законом установлена возможность передачи части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ Федеральный Закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.

разграничении полномочий1; 3) соглашениями о передаче осуществления части полномочий; 4) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Право перераспределения полномочий между органами исполнительной власти установлено ст. Конституции РФ. Ни законы, ни договора, ни соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением об установлении особого порядка реализации отдельных полномочий, переданных им в соответствии со ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Установление такого порядка допускается на определенный срок в целях совершенствования механизмов предоставления государственных услуг. Органы государственной власти субъекта РФ также могут участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения, не переданных им, если такое участие предусмотрено федеральными законами. Такое право органов государственной власти субъектов РФ имеет особое значение для установления дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, реализация которых осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ.

К примеру, в области лесных отношений, ст. 6 Лесного кодекса РФ2 закреплен государственной власти субъектов РФ. Средства на осуществление переданных Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации от 31.03.1992. Федеративный договор: Документы. Комментарий. – М., 1994.

Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // СЗ РФ. – 2006. – №50. – Ст. 5278.

полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственных услуг и исполнению государственных функций, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральным органом исполнительной власти, осуществляется контроль за эффективностью и качеством предоставления государственных услуг органами государственной власти субъекта РФ.

Договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения и при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В качестве примера приведем Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан1 в соответствии с Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате Федеральный закон от 24.07.2007 № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // СЗ РФ. – 2007. – № 31. – Ст. 3996.

использования и охраны земли, недр, водных, лесных и других природных ресурсов на территории Республики Татарстан, составляющих основу жизни и деятельности ее многонационального народа.

Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора.

Соглашение, в рамках которого возможна передача полномочий между органами исполнительной власти федерации и субъекта, по юридическому содержанию отличается от разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ на основе договоров по предметам ведения. Такие соглашения заключаются лишь в том случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. К тому же по исполнительной власти осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации. Порядок заключения и вступления в силу соглашений регламентируется постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. № «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной осуществления части своих полномочий» Органы местного самоуправления также могут наделяться отдельными государственными полномочиями федеральными законами и законами субъектов Постановление Правительства Российской Федерации от 8.12.2008 № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий» // СЗ РФ. – 2008. – № 50. – Ст. 5953.

Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, если такое право предоставлено им полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.1 Так, например, в области лесных отношений, Лесным кодексом РФ установлены полномочия органов местного самоуправления. Федеральным законодательством наравне с передачей полномочий, может быть предусмотрено право участия органов местного Исключением является право органа местного самоуправления устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан устанавливающих указанное право.

оказываться подведомственными государственным органам или органам местного См.: Ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – №40. – 3822.

самоуправления организациями. Таковыми являются государственные или соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления. Федеральный закон от 08 мая 2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»1 определяет три типа государственных учреждений: казенные, бюджетные и автономные учреждения, которые отличаются по степени финансово-хозяйственной самостоятельности и независимости от государства.

Бюджетные, автономные и казенные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством (государственных органов) или органов местного самоуправления. государственными заданиями деятельность, связанную с выполнением работ, соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного задания.

Государственные учреждения вправе выполнять работы, оказывать услуги для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается Ст. 9.2 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ. – 2010. – № 19. – Ст. 229.

Ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.; Ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.; Ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4626.

соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом. В случае если указанные услуги являются необходимыми и обязательными государственных услуг, порядок определения платы за оказание таких услуг устанавливается в соответствии с Правилами определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 352 «Об утверждении перечня услуг, федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и государственных услуг, и определении размера платы за их оказание»2.

Государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются: 1) Правительством Российской Федерации в отношении федеральных учреждений4; 2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении учреждений субъекта См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4236.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание» // СЗ РФ. – 2011. – № 20. – Ст. 2829.

Ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст.

3823.

Постановление Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» // СЗ РФ. – 2010. – № 37. – Ст. 4686; Постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» // СЗ РФ. – 2008. – № 12. – Ст. 1142.

муниципальных бюджетных учреждений.