«Государственное управление железнодорожным транспортом в Российской Федерации ...»

С.Н. Братановский справедливо отмечает, что понятия «структура» и «управление» неразрывно связаны между собой и не могут существовать по отдельности. Именно управление создает основу для развития в нужных пропорциях вертикальных и горизонтальных связей, благодаря которым может существовать и развиваться та или иная структура91.

В системе органов исполнительной власти допускается возможность "организационной структуры системы управления" и как "организационной структуры органа"92. Нам представляется, что с учетом данной позиции содержание управленческой деятельности на железнодорожном транспорте.

субординации. Так, Министерство транспорта Российской Федерации в См.: Минцберг Г. Структура в кулаке: создание эффективной организации / Пер. с англ. СПб.: Питер, 2001. С. 17.

Хусаинов М.Ф. Модель развития организационной структуры управления. //"Управление персоналом".

2007. № См.: Керженцев П.М. Принципы организации. М., 1968. С. См.: Братановский С.Н. Административное право Российской Федерации. М. 2010. С. См.: Конин Н.М. Административное право России. М., 2006. С. 171; Древеко К. С. Управленческие системы. М., 1999. С. 10; Шантурин И. Г. Право и управление. М., 1990. С. 19-20.

соответствие с п. 2 Положения о нем93 осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта94 и Федерального агентства железнодорожного транспорта95. При этом, на практике имеются примеры межведомственного Совместным Приказом Минобороны РФ и Минтранса РФ от 9 октября 2007 г. № 413/146 утвержден Порядок осуществления проектирования железнодорожных путей необщего пользования объектов Министерства обороны Российской Федерации и расчетов за выполненные работы96.

В анализируемой структуре закрепляются разграничения функций управления между органами, устанавливается рациональная взаимосвязь между ними, предопределяя этим эффективность системы управления.

Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере железнодорожного транспорта (п. 1 Положения о Министерстве транспорта государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 32.

– Ст. См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 32. – Ст. См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта"// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 32. – Ст. 3344.

См.: Приказ Минобороны РФ и Минтранса РФ от 9 октября 2007 г. № 413/146 "Об утверждении Порядка осуществления проектирования, строительства, эксплуатации, текущего содержания и ремонта железнодорожных путей необщего пользования объектов Министерства обороны Российской Федерации и расчетов за выполненные работы"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2008. – № 7.

транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене (п. Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта).

Порядок взаимоотношений этих органов с нижестоящими подразделениями отражен в регламентах97.

государственного управления железнодорожным транспортом отметим, что правовые нормы, посвященные этим аспектам, рассредоточены в различных нормативных актах. Их анализ позволяет обозначить определенные рамки воздействия органов управления на транспортные отношения. Так, согласно ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта с участием организаций в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов и правила перевозок соответствие со ст. 18 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"98 сводный федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, на основании предложенных владельцами инфраструктур графиков движения поездов в пределах инфраструктур. При этом, управление перевозочным процессом на железнодорожном транспорте общего пользования в пределах инфраструктуры осуществляется владельцем этой инфраструктуры или действующим по его поручению лицом. В свою См.: Приказ Минтранса РФ от 3 марта 2006 г. № 27 "Об утверждении Регламента Министерства транспорта Российской Федерации"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2006. – № 19; Приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта от 5 апреля 2005 г.

№ 11 "Об утверждении Регламента Федерального агентства железнодорожного транспорта"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2005. – № Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 2. – Ст. очередь, органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации, физические лица не вправе вмешиваться в организацию управления перевозочным процессом на железнодорожном транспорте общего пользования, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" в ст. 8 определяет условия ограничения оборота имущества единого хозяйствующего субъекта ОАО «Российские железные дороги» и т.д.

В свою очередь, А.В. Алексеева признает отсутствие в федеральных законах ссылок на какие-либо конкретные органы исполнительной власти транспортом и на их структуру вполне обоснованным. По мнению исследователя, задачей законодателя является установление основных направлений государственного регулирования этой сферой, движущей силой которого являются экономические механизмы. Воздействие в форме регулирования имеет место по отношению ко всей системе управления железнодорожными перевозками и выражается в единстве тарификации сертификационных процедур, установления порядка сбора, накопления и анализа статистической информации, а также определения приоритетов обязательных для учета в производственной и иной деятельности владельцев инфраструктур, перевозчиков99. Государственное регулирование в этом аспекте представляет собой влияние государства в лице государственных См.: Алексеева А.В. Административно-правовое регулирование деятельности воздушного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта Российской Федерации.

М., 2009. С. железнодорожного транспорта и объектов его инфраструктуры с целью обеспечения организованного характера мультимодальных перевозочных процессов, упорядочения действия экономических субъектов, обеспечения соблюдения законов, государственных и общественных интересов100.

железнодорожным транспортом, организационным базисом в этом процессе выступает государственное регулирование.

управляемых объектов, в рамках которых они осуществляют хозяйственную деятельность. В анализируемой нами организационной структуре имеет место распределение этих полномочий между органами центрального и территориального управления. Так, к примеру, в соответствие с п. 6.4.4.

Типового положения о территориальном управлении Федерального агентства железнодорожного транспорта101 территориальные подразделения этого органа наделены правом участия в работе комиссий по приемке в эксплуатацию железнодорожных путей общего и необщего пользования.

Выше нами была рассмотрена организационная структура системы исследования, необходимо провести правовой анализ и "второго уровня системы" - внутренней структуры органов исполнительной власти.

структуру органа государственного управления трактует В.М. Манохин - как совокупность внутренних частей органа - структурных подразделений, каждое из которых имеет точно определенную компетенцию, производную См.: Бобылев А.И., Попов В.В., Лукьянова О.В. Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта: теория и практика. М.: Право и государство, 2003. С. 109- См.: Приказ Минтранса РФ от 18 июля 2007 г. № 98 "Об утверждении Типового положения о территориальном управлении Федерального агентства железнодорожного транспорта"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2007. – № содержательность данного определения, которое является устойчивым в науке административного права103, считаем необходимым привести иные объединяемых этим понятием. Так, исследуя категории «государственный орган» и «государственный орган управления», Б.Н. Габричидзе и А.Г.

Чернявский высказываются о смысловой идентичности этих словосочетаний при применении общих методик исследования их внутреннего устройства.

Любой орган, образованный государством, имеет строго определенное предназначение и внешние управленческие (регулятивные) функции, реализация которых предполагает организацию внутренней деятельности на началах соподчиненности. Исходя из этого, организационная структура государственного органа представляет собой совокупность общих и частных целей и задач, управленческие связи, схему распределения функций и управлениями, секторами, так и отдельными должностными лицами) и упорядоченную систему взаимоотношений между ними104. Л.Г. Борисова указывает, что организационная структура органа всегда содержит элементы, присущие организационной структуре системы и развивается по законам последней. Внутренняя иерархия единоличных или коллегиальных органов управления характеризуется четкой регламентацией субординационных отношений между начальствующими и подчиненными должностными лицами105. Как отмечают К. Камерон и Р. Куинн, организационная структура государственного органа включает в себя четыре формальных элемента:

точно обозначенные в штатном расписании служебные места (должности), См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2003. С. 93.

См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2006. С. См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. – М.: Проспект, 2004. С. 56.

См.: Борисова Л.Г. Организационный дизайн: современные концепции управления, М. Изд-во «ДЕЛО», 2003. С. 80.

ответственность106.

Характеристикой исследуемой категории являются фиксированные пропорциональности в организации работы функциональных единиц:

управлений, отделов, секторов, а также должностных лиц, объединенных под эгидой единоначалия.

Анализ приведенных выше нормативных актов позволяет сделать вывод о существовании двух уровней в системе государственного управления железнодорожным транспортом – федерального и регионального.

Исходя из этого с нашей стороны будет логично сгруппировать и рассмотреть эти органы согласно их субординации.

Итак, обратимся к федеральному уровню. Центральным органом государственного управления исследуемой сферой является Министерство транспорта РФ. В качестве правового источника образования данного органа следует отметить Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"107. Согласно п. данного нормативного акта на базе ранее существовавшего Министерства самостоятельных органа - Министерство транспорта РФ и Министерство информационных технологий и связи РФ.

Отметим, что ранее полномочия по централизованному управлению хозяйственной деятельностью железных дорог, других предприятий и учреждений федерального железнодорожного транспорта, в том числе входящих в состав железных дорог были сосредоточены в руках Министерства путей сообщения РФ108. На основании п. 12 Указа Президента См.: Камерон К., Куинн Р. Диагностика и измерение организационной культуры. СПб.: Питер, 2001. С.

189-190. Аналогичную позицию занимает В.С. Четвериков (Административное право. Учебник. Ростов н/Д, Феникс, 2004. С. 80) Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 21. – Ст. См: Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848 "Об утверждении Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации" (утратило силу)// Собр. законодательства Рос.

Федерации. – 1996. – № 31. – Ст. 3746.

РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" данный орган был упразднен.

Идея создания единого органа (современного Минтранса РФ), железнодорожным, но и морским, внутренним водным, автомобильным и востребованной и перспективной. Данное государственное образование можно рассматривать в качестве координационного центра, способного адекватно оценивать современное состояние каждого вида транспорта и находить оптимальные решения возникающих проблем, в том числе управленческого характера.

В соответствие с Приказом Минтранса РФ от 30 июня 2009 г. № 102а в структуру его аппарата включены 12 департаментов110. Вопросы, свзанные политики в области железнодорожного транспорта, в структуру которого входят: Отдел мониторинга и анализа реализации государственной политики;

Отдел нормативного обеспечения международных перевозок; Отдел развития экономического анализа и тарифной политики; Отдел нормативных правовых актов111.

См.: Приказ Министерства транспорта РФ от 30 июня 2009 г. № 102а «О структуре центрального аппарата Министерства транспорта Российской Федерации»//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

Департамент государственной политики в области гражданской авиации; Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства; Департамент государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта; Департамент государственной политики в области железнодорожного транспорта; Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта; Департамент международного сотрудничества; Департамент правового обеспечения и законопроектной деятельности; Департамент программ развития; Департамент имущественных отношений и территориального планирования; Административный департамент; Департамент транспортной безопасности и специальных программ; Департамент экономики и финансов.

Структура Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта [электронный ресурс] http://www.mintrans.ru/ministry/department.php?FOLDER_ID=161 (дата обращения 20.01.2013) В соответствие с Приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта от 24 марта 2011 г. № 123 "Об утверждении структуры и штатного расписания центрального аппарата Федерального агентства железнодорожного транспорта"112 структуру данного органа образуют:

Управление транспортной безопасности, Управление инфраструктуры и перевозок, Управление экономики и финансов, Управление учебных заведений и правового обеспечения, а также Административно-кадровое управление. Каждому из них подчинены по 3 профильных отдела.

Обозначив структурные подразделения органов исполнительной власти в области управления железнодорожными перевозками федерального уровня, перейдем к исследованию их полномочий, в практической реализации которых имеются недостатки и пробелы юридического характера.

В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие "полномочие" рассматривается как «составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации»113. Толковый предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел"114. Вместе с тем, в специальной юридической литературе под полномочиями обычно понимаются не просто права, а сочетание прав и государственного органа, органа местного самоуправления, должностного нормативным юридическим актом115. Полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом116. «Права и обязанности в данном случае - это единая Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654.

Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 554.

Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 429.

Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654.

категория, права одновременно являются и обязанностями»117. При этом, как подчеркивает Ю.А. Тихомиров, в публично-правовой сфере полномочие представляет собой неразрывное единство прав и обязанностей, своего рода «правообязанность», которую нельзя не реализовывать в публичных интересах (в случае отказа от реализации или неэффективного исполнения полномочий наступает ответственность)118. Эта позиция, по нашему мнению, наиболее объективна.

осуществляющих государственное управление в исследуемой сфере, отметим непоследовательность авторов Положения о Министерстве транспорта РФ в их изложении. Так, в пп. 5.2.34 - 5.2.52 указаны названия положений, правил и иных документов, которые этот орган самостоятельно утверждает применительно к сфере железнодорожного транспорта. Далее в пп. 5.2.53 в перемешанном виде представлены аналогичные акты, но уже по отношению к водному, воздушному и автомобильному транспорту, затем в п.

5.2.53.20 - 5.2.53.23 вновь ведется речь о железнодорожном транспорте.

После блока, посвященного автомобильным дорогам и иным вопросам (пп.

5.2.53.52 - 5.2.53.52.6) Положение снова возвращает нас к железнодорожным перевозкам (пп. 5.5.2 – 5.5.3). В указанных пунктах обозначены конкретные правила, которые утверждает Министерство, при этом совершенно непонятен смысл п. 5.11.2, согласно которому данный орган разрабатывает и утверждает своды правил. Неясно, о каких сводах и применительно к какому виду транспорта здесь идет речь. Устранить нелогичность изложения полномочий Минтранса РФ, по нашему мнению, может их систематизация.

обозначение их следующим образом: по отношению к воздушному транспорту, по отношению к морскому транспорту, по отношению к внутреннему водному транспорту, по отношению к железнодорожному Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56-57.

транспорту и, наконец, по отношению к автомобильному транспорту.

Далее перейдем к исследованию структуры и полномочий Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере железнодорожного и иного транспорта, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене (п.

1 Положения о Ространснадзоре). Признавая специфичность этого органа в системе исполнительной власти Б.М. Лапидус отмечает, что на Службу возложены комплексные задачи по обеспечению законности сразу на четырех видах транспорта, которые, исходя из особенностей перевозочной деятельности, образуют естественные подотрасли. Последовательная способствует укреплению и развитию системы государственного управления отечественным транспортом119.

Исходя из приведенной выше правовой нормы, следует, что законодатель приравнивает по своему содержанию контроль и надзор.

государственного контроля (надзора) и федерального государственного контроля (надзора), отраженных в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г.

предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"120.

Исследуя внутреннюю структуру Ространснадзора обратим внимание на Приказ от 20 января 2010 № ГК-20фс121, в соответствие с которым увеличена штатная численность центрального аппарата Службы с 263 до единиц должностей (п. 1). Кроме того, Административное управление См.: Лапидус Б. М. Концепция корпоративной системы управления качеством в ОАО «РЖД» // Экономика железных дорог. 2005. № 12. С. 103.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 52 (часть I). – Ст. См.: Приказ Ространснадзора от 20 января 2010 г. № ГК-20фс "Об увеличении штатной численности, изменении структуры и штатного расписания центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта"//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

документационного обеспечения, в его структуре сокращены отдел наград и социально-трудовых отношений и отдел административно-инспекторской работы и профилактики коррупционных и иных правонарушений. Вместо коррупционных и иных правонарушений и социально-трудовых отношений (п. 3). Эти внутриорганизационные преобразования осуществлены в рамках реализации Постановления Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. № "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от сентября 2009 г. № 1033 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации"122 и железнодорожного транспорта не коснулись. В соответствие с Приложением № 1 к Приказу Ространснадзора от 20 января 2010 № ГК-20фс в структуру центрального аппарата входит управлений и 35 отделов. Управлению государственного железнодорожного надзора (Госжелдорнадзор), как и ранее, подчинены отдел контроля и надзора на железнодорожном транспорте, отдел по опасным грузам и чрезвычайным ситуациям, а также отдел лицензирования и анализа.

Согласно Приложению № 2 всего в этом Управлении и отделах имеется штатных единиц инспекторов и 2 технического персонала. Отсюда можно сделать вывод, что количество структурных подразделений центрального аппарата Ространснадзора, осуществляющих организацию контрольнонадзорных мероприятий на железнодорожном транспорте представляется инспектроские функции, также невелико. Логично предположить, что в данном случае в масштабах всей страны эффективность деятельности подобных малочисленных подразделений вызывает сомнения. Вместе с этим, из анализа Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта вытекает, что центральный аппарат, равно и как вся Служба наделены всего тремя полномочиями применительно к сфере нашего исследования. Так, Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 51. – Ст. законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации: о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте (п. 5.1.5); об организации, обеспечении и высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств (п. 5.1.6); об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации, железнодорожного подвижного состава (п. 5.1.7). При этом, последнее положение не является, по нашему мнению, самостоятельным, а вытекает из указанного выше п. 5.1.5. Таким образом, отмеченная неразвитая структура Ространснадзора и малочисленность подразделений, задействованных в контрольно-надзорной сфере по отношению к железнодорожным перевозкам, вполне объяснима небольшим количеством их полномочий, а соответственно и управленческих функций.

Анализируя сложившуюся ситуацию Р.Г. Леонтьев и А.Н. Бессонова дают следующую оценку работе этой структуры: «проводимое в ходе административной реформы сокращение функций ряда контролирующих органов совпало с другими важнейшими преобразованиями – поэтапным саморегулируемыми организациями. Результатом этих нововведений явилось постепенное понижение роли специального органа государственного железнодорожного надзора в организационных процессах, связанных с модернизацией рынка перевозок пассажиров и грузов и отстранение его от участия в контроле минимально необходимых объемов оказания услуг и их стандартов»123.

Достаточно точную оценку этому дает Ф.И. Хусаинов, который высказывается о том, что при создании ОАО «Российские железные дороги», Леонтьев Р.Г., Бессонова А.Н. Интеграция железнодорожной отрасли с малым бизнесом. Хабаровск:

ДВГУПС, 2008. С. появлении дочерних и зависимых обществ этой организации львиная доля государственных контрольных полномочий сразу же неформально перешла к ним и замкнулась на соответствующих уровнях внутрикорпоративного управления. Поощряемая высшими эшелонами власти деятельность ОАО самостоятельного контроля исполнения законодательных требований фактически свела работу Ространснадзора к минимуму. Подобное стало возможным ввиду отсутствия в свое время соответствующих инициатив со стороны руководства Минтранса РФ124.

Вместе с этим, Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р, указывает на многочисленные аспекты рассматриваемой деятельности, необходимые для улучшения качества предоставления транспортных услуг. В частности, в данном документе отмечено, что необходимо ввести определенные ограничения на передачу в эксплуатацию зарубежным компаниям новых железнодорожных линий и определить направления контроля и надзора за этими процедурами.

Требуется внедрение системы контроля организации недискриминационного доступа перевозчиков к железнодорожным линиям общего пользования, механизмы технического и технологического контроля, а также организации перевозок на линиях всех типов, внедрение специальных подвижных средств для автоматизации контроля инфраструктуры, внедрение технологий микроэлектронного пломбирования вагонов и контейнеров. Также в Стратегии указывается на организацию автоматизированного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, проведение мониторинга состояния транспортной безопасности на железнодорожном транспорте, включая создание и эксплуатацию центра контроля состояния См.: Хусаинов Ф.И. Реформа железнодорожного транспорта: достижения и проблемы // Вестник транспорта. 2011. № 4. С. 10.

транспортной безопасности, создание специальных центров приема и обработки информации со спутников о состоянии инфраструктуры для основных направлений (контроль основных направлений на участках с пассажирским движением) и т.д. Разумеется, практическое решение этих вопросов требует введение новых форм контроля и надзора, которые, в свою очередь, предполагают наделение Ространснадзор соответствующими полномочиями. Однако, до настоящего времени эти положения Стратегии не реализованы и необходимых изменений в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта не внесено.

Особого внимания заслуживает отраженная в этом нормативном акте важность создания системы формирования и контроля нормативных Федерацию. 16 декабря 2011 г. в Женеве Россия подписала Протокол о присоединении к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации125. Полноправным членом ВТО Россия стала августа 2012 г. Этому событию предшествовали бурные дискуссии, которые имели место практически во всех органах законодательний и исполнительной власти.

Отмечая последствия присоединения к указанному соглашению для железнодорожная техника, произведенная в Японии, Франции, Италии и Германии, которая в ближайшем будущем появится на отечественных повышенный износ (более 73%) подвижного состава ОАО "РЖД". Парк частных грузовых вагонов более "молодой", но и он содержит более 5 тыс.

грузовых вагонов с просроченным сроком службы. Модернизироваться в См.: Марракешское соглашение о создании Всемирной Торговой Организации (Марракеш, 15 апреля 1994 г.)//Сборник международных документов. М., перевозчиков будет являться приобретение более дешевых их аналогов в государственных контролирующих структур в организации ввоза в Россию и введения в эксплуатацию зарубежного подвижного состава весьма сложно прогнозировать дальнейшее состояние безопасности перевозок126.

инфраструктуры присоединение к ВТО повлечет за собой рост транспортных потоков и, как следствие, увеличение грузооборота. Эти процесы потребуют внедрения новых технических средств управления движением составов, импортироваться. Каких-либо средств и способов их технологической оценки не имеется, органы, отвечающие за целевое использование и контролирующие их применение, отсутствуют127.

В этом аспекте отметим, что процесс вступления России в ВТО и возможные негативные последствия появления некачественных технических средств транспортной логистики в области железнодорожных перевозок надлежащей реакции со стороны Ространснадзора и Минтранса РФ не дополнительные полномочия Службы и направленных на повышение уровня подписания Протокола о присоединении к Марракешскому соглашению до настоящего времени не принято, что, по нашему мнению, недопустимо. В этой связи необходимо наделить указанный орган полномочиями по контролю ввоза на территорию Российской Федерации и введению в эксплуатацию подвижного состава иностранного производства, а также См.: Дмитриева И. ВТО: хитросплетения слияний и вступлений //Транспорт России. 2012. 30.августа. № См.: Ласкина Н.В, Степаненко О. В. Комментарий к Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 04.05.2011 № 99-ФЗ. // Система ГАРАНТ, 2011.

импорта технологических средств и оборудования, обеспечивающего автоматизированное управление движением железнодорожного транспорта.

полномочиями.

Осуществив исследование органов государственного управления и контроля федерального уровня, обратимся к структурно-функциональному анализу органов регионального управления железнодорожным транспортом.

Его специфика заключается в следующем. Согласно Переченю филиалов и представительств открытого акционерного общества "Российские железные дороги" определенного в приложении к уставу ОАО "РЖД", в его структуре имеется более 100 управленческих органов, рассредоточенных по территории России. При этом, ведущими подразделениями являются управления железнодорожной инфраструктурой ОАО "РЖД" в пределах определенных руководством общества территорий и фактически решают все вопросы, связанные с перевозкой пассажиров и грузов. Органы государственной власти субъектов Федерации отстранены от этого процесса в соответствие с ч. 3 ст. 18 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации". Однако, несмотря на это обстоятельство, в отдельных регионах все же созданы подобные образования. Так, например, Распоряжением Министерства транспорта Московской области от 9 июня 2012 г. № 184 «Об утверждении структуры Министерства транспорта Московской области»128 в составе Управления по взаимодействию с См.: Распоряжение Министерства транспорта Московской области от 9 июня 2012 г. № 184 «Об утверждении структуры Министерства транспорта Московской области»//Документ опубликован не был.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

Правительства республики Саха (Якутия) от 21 декабря 2011 г. № 1354-р129 в структуре Министерства транспорта и дорожного хозяйства республики Саха (Якутия) образован отдел железнодорожного транспорта. В соответствие с разделом III Положения, регламентирующего его деятельность130, основными деятельности организаций железнодорожного транспорта, выработка схем деятельности и процесса бюджетирования (планирования доходов и расходов) организаций железнодорожного транспорта Республики Саха (Якутия), разработка мер по реализации государственной политики в этой Министерства, участие в разработке, согласовании и корректировке отраслевых программ социально-экономического развития Республики Саха специалистов в субъектах Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции отдела и т.д. Как видим, данный орган наделен в основном аналитическими полномочиями, назвать их управленческими довольно трудно. Оценивая современную компетенцию органов власти субъектов Федерации и моделируя возможное ее правовое оформление в дальнейшем акцентировать внимание на решении вопросов, сопутствующих деятельности расположенной на территории конкретного региона железнодорожной инфраструктуры, но в то же время, лежащих в плоскости их прямой См.: Распоряжение Правительства республики Саха (Якутия) от 21 декабря 2011 г. № 1354-р «О создании структурных подразделений Министерства транспорта и дорожного хозяйства республики Саха (Якутия)»//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

См.: Постановление Правительства республики Саха (Якутия) от 27 января 2012 г. № 13 «Об утверждении Положения об отделе железнодорожного транспорта Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия)//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

компетенции. К ним отнесены: выделение земельных участков под строительство железных дорог, обеспечение льготным проездом социально экологический контроль, организационное обеспечение перевозок для нужд региона, согласование строительства автомобильных дорог с учетом территориальной оптимальности их пересечения с железнодорожными собственников железнодорожной инфраструктуры131.

Федеральному агентству железнодорожного транспорта подчинены территориальных управлений, осуществляющих свою деятельность в пределах границ федеральных округов132. Приказом Минтранса РФ от июля 2007 г. № 98 "Об утверждении Типового положения о территориальном определены единые организационные требования к данным подразделениям.

Их анализ позволяет сделать вывод о том, что внутренняя структура этих управленческих подразделений в общих чертах является однотипной. Так, во всех управлениях созданы: отдел оценки уязвимости и категорирования, отдел по работе с планами по обеспечению транспортной безопасности, отдел по работе с пользователями услуг, отдел кадров и организационной работы, отдел финансов и бухгалтерского учета. Некоторым исключением из подобного внутриорганизационного планирования является наличие в Центральном территориальном управлении отдела правового обеспечения и учебных заведений и общего отдела133. В соответствие с разделом II указанного документа эти подразделения в централизованном порядке См.: Остапец О.Г. Правовая организация управления трансопртным комплексом Российской Федерации.

Дисс….канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 89- Согласно Приложению к Типовому положению о территориальном управлении Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 18 июля 2007 г. № (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2007. – № 40) территориальными подразделениями Росжелдора являются: Дальневосточное территориальное управление, Приволжское территориальное управление, Северо-Западное территориальное управление, Сибирское территориальное управление, Уральское территориальное управление, Центральное территориальное управление и Южное территориальное управление Структура Федерального агентства железнодорожного транспорта [электронный ресурс]// http://www.roszeldor.ru/territorial_management (дата обращения 20.01.2013) реализуют полномочия Росжелдора на местах. В частности, к ним отнесены:

внесение в Агентство предложений по вопросам развития и модернизации железнодорожного транспорта в регионе деятельности территориального управления, предложений по вопросам изъятия для нужд Российской Федерации земельных участков в целях развития сети железных дорог, доведение до сведения организаций железнодорожного транспорта и пользователей услугами железнодорожного транспорта, осуществляющих свою деятельность в регионе деятельности территориального управления, информации о решениях, принятых Агентством в установленной сфере деятельности, рассмотрение обращений владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта и т.д.

1.3 Административно-правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления железнодорожным управления железнодорожным транспортом в России необходимо отметить, рассматриваемыми перевозками, (в составе которой мы выше рассмотрели субъекты - органы государственного управления) являются объекты системы задействованные в сфере обеспечения деятельности железнодорожной инфраструктуры.

Современное значение железнодорожного транспорта в нашей стране, специфика его деятельности в условиях свободного экономического пространства обуславливает и значительное разнообразие объектов, входящих в эту систему.

В предыдущих разделах мы неоднократно указывали, что деятельность железнодорожного транспорта напрямую связана с извлечением прибыли. В этом ракурсе анализируемые предприятия и организации, являясь объектами управления со стороны государства, одновременно выступают субъектами предпринимательской деятельности в этой сфере.

Отметим, что, несмотря на законодательное причисление данного вида перевозок к сфере естественных монополий и повышенное государственное внимание к этой хозяйственной деятельности, в нормативных актах отсутствует конкретный перечень управляемых объектов. Для того, чтобы лучше разобраться в том, какие именно предприятия и организации, выступающие в качестве юридических образований, подпадают под исследуемую нами категорию, можно рассмотреть содержание определения инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, содержащегося в ст. 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" согласно которому она представляет собой технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование. В этой же статье Закона содержится юридическое понятие перевозочного процесса совокупности при подготовке, осуществлении и завершении перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом. При анализе их смысла можно придти к выводу, что, по сути, к исследуемым нами объектам можно причислить все предприятия и организации, задействованные в перевозочном процессе и имеющие на праве собственности или иного хозяйственного ведения необходимое для этих целей движимое и недвижимое имущество.

По мнению Л.В. Шкуриной и Е.А. Маскаевой можно выделить управляемые объекты прямого назначения (юридические и физические лица, задействованные в процессе перевозок пассажиров и грузов), а также отраслевого и специального назначения (организации здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры), которые способствуют функционированию этого транспорта134. Последняя группа не имеет непосредственного отношения к теме нашей диссертационной работы.

Как видим из содержания ст. 2 указанного нормативного акта принадлежности имущественного комплекса, который может находиться как в собственности юридических, так и физических лиц - индивидуальных предпринимателей. Таким образом, можно вести речь об организационноправовых формах исследуемой категории – открытых акционерных обществах, закрытых акционерных обществах135, обществах с ограниченной ответственностью136 и т.д.

На основе порядка учреждения и формы собственности их, возможно, классифицировать на государственные (унитарные и казенные137) и транспорта, допустима также смешанная форма, при которой в долях акционерного общества присутствует государственный капитал либо имущество.

Теоретически, основываясь на положении ст. 212 ГК РФ, можно констатировать, что предприятия железнодорожного транспорта могут муниципальных образований. Однако, на практике случаи их создания крайне редки.

См.: Шкурина Л.В., Маскаева Е.А. Управление качеством эксплуатационной работы в условиях реализации антикризисных мер// Экономика железных дорог. 2009. № 6. С. См.: Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ "Об акционерных обществах"//Собр.

законодательства Рос. Федерации. – 1996. – № 1. – Ст. 1.

См.: Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 7. – Ст. См.: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 48. – Ст. раскрытию особенностей административно-правового регулирования их организации и деятельности.

В научной литературе исследователи выделяют основные институты государственного воздействия на экономические отношения, к которым отнесены государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование и обязательная сертификация138. Именно эти гражданского общества и являются ключом к успеху демократических преобразований139. Соглашаясь с данной позицией, мы, в свою очередь, отметим, что указанные элементы являются эффективными регуляторами деятельности железнодорожного транспорта, которые способны на высоком уровне поддерживать работоспособность этой инфраструктуры, развивать добросовестную конкуренцию и создавать обоснованные барьеры для перевозчиков, которые не в состоянии исполнять взятые на себя договорные обязательства. Поэтому необходимо исследовать эти институты более детально.

Начальным элементом, с помощью которого возможен выход хозяйствующих субъектов на рынок железнодорожных перевозок является их государственная регистрация. Легальное ее определение содержится в ст.

1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"140 и выглядит следующим образом: акты уполномоченного федерального органа государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами См., например: Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2008. С. 399-401; Демидов И.Л.

Административно-правовое регулирование экономических отношений в Российской Федерации: на примере топливно-энергетического комплекса: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 144-148. С. См.: Перфильев А.В. Регулирование как функция государственного управления: дис. … канд. юрид. наук.

М. 2004. С. Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 33 (Часть I). – Ст. деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений соответствии с настоящим Федеральным законом.

Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина характеризуют государственную регистрацию как одну из позитивных административных процедур, признанных нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды деятельности141. В качестве формы управленческих действий рассматривает акт государственной регистрации юридических лиц Ю.Н. Старилов142. По мнению В. А. Юсупова, роль государственной регистрации «главным образом, состоит в том, чтобы удостоверить юридические факты или их системы. Следовательно, акт регистрации является решением компетентного государственного органа, указывающим на юридическое состояние субъекта общественных отношений»143.

Вместе с этим, не все исследователи разделяют эту точку зрения. Так, поддерживая законодательное определение государственной регистрации, В.В. Залесский считает, что по своей правовой природе этот акт имеет гражданско-правовой характер, так как создается субъект гражданского права, фиксируются дальнейшие изменения в правовом положении, имеющие существенное значение для характеристики юридического лица и индивидуального предпринимателя как участника гражданского оборота144. В научной литературе высказана позиция относительно того, что акт государственной регистрации не является актом разрешения со стороны См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4.

См.: Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. 4. 2. Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 18-19.

Юсупов B.A. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 63.

См.: Залесский В.В. Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". М., 2003//Документ опубликован не был. Доступ из справ.правовой системы «ГАРАНТ»

предпринимателя145. Отдельные ученые также отмечают, что в силу акта о государственной регистрации частным лицам не делегируются полномочия по занятию бизнесом, а фиксируется лишь факт внесения определенных сведений о коммерческой организации в государственный реестр146.

Вместе с этим, нельзя обойти стороной позицию А.Я. Титиевского, который полагает, что сам факт государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, планирующего заниматься коммерческой деятельностью на железной дороге, имеет исключительно правоудостоверительное значение и помимо предполагаемой возможности перспективе иметь определенные права и нести обязанности, ничего на практике не дает. Это лишь начальная обязательная процедура. Приступить к запланированным видам деятельности лицо сможет лишь после прохождения разрешительных процедур, успешное завершение которых создает право на занятие определенного положения в рыночном сегменте железнодорожного транспорта147. М.И. Брагинский и В.В. Витрянский высказываются о том, что регистрация учредительных документов, в которых имеются указания на перевозку пассажиров и грузов данным видом транспорта или же на деятельность в сфере обслуживания железнодорожной инфраструктуры, не обязывает предпринимателя участвовать именно в этом экономическом процессе, согласно иных положений, закрепленных в уставе, он вправе избрать иную сферу предпринимательской деятельности148.

На наш взгляд, институт государственной регистрации предприятий и организаций железнодорожного транспорта необходимо рассматривать именно в рамках административного права. Это позволяет трансформировать См.: Предпринимательское право Российской Федерации: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С.

Корпоративное право: учебный курс (отв. ред. И.С. Шиткина). М.: "Волтерс Клувер", 2011//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ»

См.: Титиевский А.Я. Некоторые проблемы реализации принципов равенства сторон и свободы договора в обязательствах по международной железнодорожной перевозке // Ученые записки Института государства и права ТГУ. Вып. 1. Тюмень, 2000. С. См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о перевозке, буксировке, транспортной экспедиции и иных услугах в сфере транспорта. М.: Статут, 2003. С. его содержательное значение в плоскость сочетания частного и публичного интересов. Исследование сущности государственной регистрации только с точки зрения гражданского права, абсолютизирующего частный интерес, приводит к тому, что она сводится к обозначению конститутивного момента создания субъекта предпринимательства как участника горизонтальных, товарно-денежных отношений, связанного с наделением его гражданской правоспособностью в сфере активной экономической деятельности149. Ввиду особой важности железнодорожных перевозок для общества и государства эта процедура выступает первичной составляющей государственного регулирования исследуемых отношений.

отличительных особенностей государственной регистрации коммерческих субъектов, занятых в области железнодорожных перевозок. Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" унифицирует этот процесс и содержит единые для всех требования, связанные с порядком государственной регистрации (ст.ст. 8- Закона), государственной регистрации юридических лиц при их создании (ст.ст. 12-13), при их реорганизации (ст. 13.1-16), внесения изменений в учредительные документы (ст.ст. 17-19) и т.д. В соответствие с п. Положения о Федеральной налоговой службе150 данный орган является органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Шмалий О.В. Регистрация как форма государственного управления. Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2005.

С. См.: Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 40. – Ст. В.Д. Мельгунов отмечает, что тенденция закрепления единой предпринимательской деятельности и сосредоточение этих государственных функций в руках одного органа является важнейшей заслугой современного законодателя и создает предпосылки к устойчивости правоприменения151.

Вместе с этим, некоторые исследователи обращают внимание на проблемы, с юридических лиц, а именно: отказ в государственной регистрации по причине неверных формулировок в учредительных документах сферы деятельности на железнодорожном транспорте, истребование налоговыми органами, не установленной в законе документации, подтверждающей необоснованные проверки личностей учредителей хозяйственных обществ, предоставлении полного пакета учредительных документов юридического лица, которое заявило о своем желании участвовать в создании нового хозяйственного общества152. На наш взгляд, это недостатки частного характера, которые в целом не влияют на работоспособность указанного Закона о государственной регистрации по отношению к исследуемому транспорту и имеют место по причине некачественной разъяснительной работы налоговых органов, неверного понимания и истолкования ими правовых норм, а также ввиду недостаточной юридической подготовки заявителей. Поэтому далее мы не станем подробно исследовать указанный нормативный акт, а обратимся к проблемам в данной области, имеющим место по отношению к ОАО «Российские железные дороги» и решение которых является востребованным в научных кругах и практиками.

См.: Мельгунов В.Д. Административно - правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. Хусаинов Ф. И. Указ соч. С. 109- В первом параграфе настоящей главы нашей диссертационной работы мы отмечали, что ОАО «РЖД» является единым хозяйствующим субъектом, 100% акций которого находится в собственности Российской Федерации, решение о его учреждении принято Постановлением Правительства РФ от сентября 2003 г. № 585. Подобное законодательное решение Б.М. Лапидус подвергает критике, ссылаясь на то, что организационно-правовая форма открытого акционерного общества предполагает возможность приобретения его акций (долей) неограниченным кругом лиц в соответсвие с порядком, предусмотренным учредительными документами, что в данном случае недопустимо. В этой связи создание фактически единственного перевозчикамонополиста, предоставляющего транспортные услуги как на территории страны, так и за ее пределами, и его регистрация в качестве открытого акционерного общества неприемлемы. Более правильной в этом аспекте автор признает форму государственной корпорации153.

По сути дела ОАО «РЖД» - это уже созданная на сегодняшний день организация, которая осуществляет свою деятельность, согласно устава.

Однако, Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" содержит правовые нормы, посвященные дальнейшему формированию уставного капитала единого хозяйствующего субъекта. При этом, согласно ч. 2 ст. 3 Закона отражено, что в процессе приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта создается единый федерального железнодорожного транспорта и внесения его в уставный капитал рассматриваемого ОАО. Анализируя указанную норму В.И.

Солдаткин отмечает, что здесь ни о какой приватизации речи не идет, поскольку передаваемый имущественный комплекс не утрачивает своей начальной принадлежности и просто переходит от одного государственного См.: Лапидус Б. М. Концепция корпоративной системы управления качеством в ОАО «РЖД» // Экономика железных дорог. 2005. № 12. С. 101.

владельца к другому154. Со своей стороны добавим, что это положение не стыкуется со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ155 в муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

федеральном уровне по данному вопросу дано не было и практическое государственную регистрацию. В качестве одной из попыток решения данной проблемы можно отметить уточнение регистрационной процедуры, содержащееся в Приказе МНС РФ от 3 февраля 2004 г. № БГ-3-09/70@ "Об утверждении Методических разъяснений о порядке внесения в Единый организаций федерального железнодорожного транспорта, имущество которых вносится в уставный капитал ОАО "Российские железные дороги", а также о порядке снятия указанных юридических лиц с учета в налоговых органах"156. Этот нормативный акт внес ясность в процесс реорганизации, предпринимательской деятельности в области железнодорожного транспорта к другому (ОАО «РЖД») и закрепил два существенных аспекта. Во-первых, для государственной регистрации прекращения деятельности организации федерального железнодорожного транспорта в регистрирующий (налоговый) орган должны представляться заверенные в установленном порядке копии документов, подтверждающих государственную регистрацию перехода права собственности на имущественный комплекс организации федерального железнодорожного транспорта к ОАО "РЖД", во-вторых, данные органы не См: Солдаткин В.И. Указ соч. С. См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 4. – Ст. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

федерального железнодорожного транспорта положений Федерального закона № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта".

"Российские железные дороги" образовано в результате особого способа приватизации имущества организаций федерального железнодорожного транспорта и является их правопреемником157.

присоединения, разделения, выделения и преобразования юридических лиц, являющихся объектами системы управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации, осуществляется на основании положений Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Вместе с этим, в специальной литературе отмечается, что заложеный в железнодорожной инфраструктуры к ОАО «Российские железные дороги».

При этом, исследователь характеризует этот процесс как государственное поглощение158. При анализе норм Федерального закона от 27 февраля 2003 г.

№ 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" можно сделать вывод о том, что отдельные положения применительно к этим аспетам носят во многом упрощенный и Правопреемство ОАО «РЖД» в отношении обязательств предприятий, имущество которых на основании реорганизации путем присоединения вошло в имущественный комплекс этого общества, также подтверждено вынесенными ранее судебными решениями. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 ноября 2005 г. № А66-1078/2005//Документ опубликован не был.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 мая 2006 г. № А42-80/2005-5//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»; Постановление Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 25 декабря 2006 г. № А42-5593/2005//Документ опубликован не был. Доступ из справ.правовой системы «Консультант Плюс»

См: Солдаткин В.И. Указ соч. С. императивный характер. Так, в ч. 3 ст. 4 Закона отражено, что внесение недвижимого имущества организаций федерального железнодорожного транспорта в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта осуществляется без предварительной государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права хозяйственного ведения или железнодорожного транспорта на указанное имущество.

На фоне государственного санкционирования увеличения уставного укрупнительной реорганизации, весьма неубедительно выглядят положения ч. 2 ст. 4 Закона, согласно которым в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта может не вноситься имущество организаций федерального железнодорожного транспорта, непосредственно не связанное с организацией движения поездов и маневровой работы на железнодорожном транспорте и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железнодорожном транспорте (промышленных, ремонтных, строительных организаций, организаций торговли), в случае, если соблюдены следующие условия:

-организация не является единственным поставщиком товаров, работ и услуг для железнодорожного транспорта;

железнодорожного транспорта иных заказчиков и иной рынок сбыта своей продукции;

-выделение имущества организации из состава, вносимого в уставный капитал имущества федерального железнодорожного транспорта не приведет к росту издержек на железнодорожном транспорте, повышению тарифов на услуги железнодорожного транспорта и ухудшению социальной защищенности работников железнодорожного транспорта.

Со своей стороны отметим, что результативность применения указанных положений на практике вызывает сомнения. Все дело в том, что в образования – ОАО «РЖД», орган по управлению государственным железнодорожного транспорта. Граждане, иные коммерческие организации, а также общество в целом устранены от данной процедуры. В этом аспекте концентрируется, прежде всего, на частном секторе экономики159. Отразим, что согласно Положению160 на этот орган вообще не возложено каких-либо полномочий по контролю исполнения антимонопольного законодательства в сфере деятельности управляемых объектов железнодорожного транспорта.

Реорганизация рассматриваемых нами предприятий и организаций происходит на основании единых государственных планов, осуществляемых в рамках приватизационной политики161. В настоящее время реализуется Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 годы162, в соответствие с которым на этот период времени запланирована приватизация следующих юридических лиц, 100% акций которых находится в собственности государства: Агентство экспрессдоставки грузобагажа, г. Москва, Амурское предприятие промышленного См.: Терешина Н.П. Указ соч. С. См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе"// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 31. – Ст.

См.: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2010 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 годы. Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2009 г. № 1805-р//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 50. – Ст. 6113; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 годы. Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 1 сентября 2008 г. № 1272-р//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 36.

– Ст. 4139; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2008 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2008 - 2010 годы. Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2007 г. № 543-р//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 19. – Ст. 2364; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007 - 2009 годы. Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2006 г. № 1184-р//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 36. – Ст. 3840 и т.д.

См.: Распоряжение Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р//Собр. законодательства Рос.

Федерации. – 2010. – № 49. – Ст. железнодорожного транспорта, г. Амурск, Хабаровский край Артемовское предприятие промышленного железнодорожного транспорта, г. Артем, шпалопропиточный завод, ст. Пронино, Самарская область, Хабаровское предприятие промышленного железнодорожного транспорта, г. Хабаровск, Ярославская база материально-технического обеспечения транспортного строительства, г. Ярославль, Благовещенское предприятие промышленного железнодорожного транспорта, г. Благовещенск, Предприятие промышленного железнодорожного транспорта, г. Владикавказ, Уссурийское предприятие промышленного железнодорожного транспорта, г. Уссурийск, Приморский край. Как видим из приведенного выше перечня, в масштабах нашей страны количество предприятий, имущество которых планируется передать в ОАО «РЖД» до 2013 г., весьма небольшое. Это говорит о том, что, по сути, реорганизация исследуемой нами категории объектов подходит к концу, основная масса федеральных транспортных предприятий уже включена на сегодняшний день в состав ОАО «РЖД». В.Ф. Данилин, комментируя эту ситуацию отмечает, что под эгидой «приватизации наоборот» произошло поэтапное поглощение не только государственных, но и занимающих определенный рыночный сектор частных перевозчиков.

Последние утратили самостоятельность и были вытеснены с рынка с помощью административного воздействия (не обеспечение возможности участистия в государственных контрактах на перевозки, создание государством для ОАО «РЖД» всяческих льготных условий, при которых деятельность организаций иных форм собственности становится нерентабельной, а также федеральное тарифное регулирование, которое фактически исчисляется исходя из прибыли и затрат ОАО «РЖД»). Ввиду этого, говорить о существовании свободы предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте сегодня говорить весьма сложно163.

Следующим элементом административно-правового регулирования деятельности исследуемых объектов является лицензирование.

По мнению Э.Г. Липатова лицензия – это специальное разрешение на предпринимателю164. К.И. Костылева рассматривает лицензирование как мероприятия, связанные с выдачей специализированным государственным органом специальных разрешений (лицензий), контролем исполнения лицензионных требований и условий, ведением необходимых реестров, предоставлением заинтересованным лицам запрашиваемых сведений, а также случаях165.

В свою очередь, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов справедливо рассматривают лицензирование как один из видов правовых форм управления, поскольку лицензирование оформляется и осуществляется на основе правового акта (лицензии), в связи с принятием которого возникают административно-правовые отношения между лицензиатом и органом исполнительной власти166. Признавая данное определение наиболее удачным подчеркнем, что оно идеально применимо к исследуемой сфере, поскольку объектами управления железнодорожным транспортом, являющиеся одним из основных условий допуска транспортных предприятий к деятельности по перевозке пассажиров и грузов.

См.: Данилин В.Ф. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте. Учебник. М.: УМЦ по образов. на ж.-д. трансп. 2008. С. См.: Липатов Э.Г. Административное право. Словарь-справочник Саратов: ПАГС им. П.А.Столыпина, 2003. С. 72 с.

См.: Костылева К. И. Административно-правовое peгулирование лицензионно-разрешительной деятельности. Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3.

См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.Н., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. лицензионные отношения, является Федеральный закон от 4 мая 2011 г.

№ 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"167. Этот нормативный акт по сравнению с его предыдущей редакцией168 содержит ряд новаций, которые позволили поднять указанный административно-правовой институт на более качественный уровень. Так, законодателем впервые закреплены: цели и задачи лицензирования (ст. 2); введены такие понятия как лицензированию" или иначе "место осуществления лицензируемого вида деятельности" (ст. 3); наделение Правительства РФ правом утверждения типовой формы лицензии (ст. 5); неограниченный срок действия лицензии (ст. 9) и т.д.

На основании общей трансформации института лицензирования принято Постановление Правительства РФ от 21 марта 2012 г. № "О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте"169, которое призвано регулировать эту процедуру в соответствие с ФЗ № 99. Этим нормативным актом утверждены Положение о лицензировании деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров; Положение о лицензировании деятельности по перевозкам лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте. Как видим, по сравнению Федерации от 15 марта 2006 г. № 134170 отменено лицензирование перевозок грузов и грузобагажа, а также лицензирование транспортировки грузов Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 19. – Ст. См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (утратил силу)// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 33 (Часть I). – Ст. Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 14. – Ст. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 2006 г. № 134 "О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте" (утратило силу)//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 12. – Ст. 1305.

железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути. Подобный шаг можно рассматривать в качестве упрощения процедуры допуска коммерческих субъектов в сферу предпринимательской деятельности на этом транспорте.

конкретизированы виды транспортных услуг, подлежащих лицензированию и определен их перечень: а) перевозки в пригородном сообщении; б) перевозки в дальнем следовании пассажирскими поездами; в) перевозки в дальнем следовании скорыми поездами; г) перевозки в дальнем следовании скоростными поездами. В этом нормативном акте содержится существенное уточнение, связанное с подтверждением наличия у лицензиата транспортных средств: в п. 5 Положения отражено, что соискатель обязан предоставить в лицензирующий орган документы (их копии), подтверждающих наличие на праве собственности или ином законном основании железнодорожного подвижного состава, соответствующего установленным требованиям, предназначенного для перевозок пассажиров в зависимости от вида работ (услуг). При этом договор аренды транспортного средства с экипажем представляется с приложением списка номеров железнодорожного подвижного состава, предназначенного для перевозки пассажиров, и указанием данных о составе закрепленного за транспортным средством экипажа и его квалификации.

Далее отметим, что лицензирование перевозки железнодорожным транспортом опасных грузов указанным Постановлением Правительства РФ также введено впервые, ранее этот вид деятельности не подлежал лицензированию, поскольку для претендента достаточно было иметь иные лицензии (разрешения) на операции с веществами (материалами), представляющими опасность для окружающих. Подобное нововведение обусловлено повышенным вниманим органов государственной власти к проблеме безопасности их транспортировки. Помимо наличия в собственности или ином законном владении предусмотренных для этих целей транспортных средств в Положении 2012 г. обозначены два основных требования, предъявляемые к соискателю лицензии (лицензиату):

соблюдение федеральных законов "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" в части требований к перевозчику, в том числе технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах, правил перевозок опасных грузов железнодорожным транспортом, а также наличие в структуре соискателя лицензии (лицензиата) специализированного подразделения по ликвидации чрезвычайных ситуаций или наличие соответствующего договора со сторонними специализированными организациями и работников, ответственных за организацию перевозок опасных грузов, обеспечение безопасности движения и эксплуатации железнодорожного подвижного состава (п. 4).

Аналогичные требования закреплены в Положении о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2012 г. № 221. Вместе с этим, этот о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 марта 2006 г. № 134 – не решили основную практическую проблему, с которой сталкиваются как соискатели лицензии, так и юридические лица, уже ей обладающие. Ее суть заключается в четком установлении того, какая же деятельность в данном случае подлежит лицензированию: основная или дополнительная. Также до настоящего времени неясны основания наступления административной ответственности за отсутутствие лицензии на этот вид деятельности в некоторых случаях.

лицензирования погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В состав лицензируемой деятельности входят погрузочно-разгрузочные операции с железнодорожного транспорта (пп. 1,3). Подобная норма в несколько видоизмененном виде существовала и ранее. Ее буквальное толкование свидетельствует о том, что лицензированию должны подлежать любые операции (разовые, периодические, плановые и т.д.), связанные опасными грузами. В качестве подтверждения этому приведем следующее судебное рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества энергетики и электрификации "Сахалинэнерго" на решение от 21.02.2008 по делу № А59-212/08-С13 Арбитражного суда Сахалинской области, по заявлению Сахалинского транспортного прокурора к открытому акционерному обществу энергетики и электрификации "Сахалинэнерго" о привлечении к административной ответственности171.

Сахалинский транспортный прокурор обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о привлечении открытого акционерного административной ответственности за совершение административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ Решением суда от 21.02.2008 г. заявленные требования удовлетворены:

общество привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 40000 руб. Признавая общество виновным в совершении вменяемого правонарушения и назначая ему наказание, арбитражный суд правомерно См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 20 июня 2008 г. № Ф03-А59/08-2/2001//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

исходил из следующего. Частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна). В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.1992 № "О повышении безопасности движения на железнодорожном транспорте Российской Федерации" и Правилами безопасности и порядка ликвидации аварийных ситуаций с опасными грузами при перевозке их по железным дорогам, утвержденными МПС РФ 25.11.1996 № ЦМ-407, МЧС РФ 31.10.1996 N 9/733/3-2, ФГПН РФ 28.10.1996 N 03-35/287 керосин и мазут отнесены к опасным грузам 3 класса.

Как было установлено в ходе проверки, ответчик осуществляет погрузочно-разгрузочную деятельность на железнодорожном транспорте с керосином и мазутом. Лицензии на данный вид деятельности общество не имеет. Является необоснованной ссылка заявителя жалобы на то, что у него имеются другие лицензии на эксплуатацию взрывоопасных объектов, хранению нефти, газа и продуктов их переработки, поэтому оно в дополнительной лицензии на погрузочно-разгрузочную деятельность не нуждается.

Имеющиеся у общества лицензии не охватывают собой погрузочноразгрузочную деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, так как указанные лицензии разрешают проведение работ на объектах, не имеющих отношение к железнодорожным путям, являющимся источником повышенной опасности.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что погрузочноразгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте направлена на обеспечение производственного процесса общества, не является основной, направленной на получение прибыли, и поэтому в его действиях отсутствует состав правонарушения, необоснованным, поскольку конечной целью указанной деятельности являются производство готового продукта и его реализация, то есть получение прибыли.

Поскольку у общества отсутствует лицензия на осуществление погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14. КоАП РФ. Подобные аспекты закреплены и в иных судебных решениях172.

Отметим, что в отдельных случаях деятельность, связанная с производственной сферы. Так, Положение о лицензировании эксплуатации химически опасных производственных объектов173 под химически опасными вещества, высокотоксичные вещества и другие вещества, представляющие опасность для окружающей среды. Из этого следует, что транспортировка опасных веществ может входить в технологический цикл изготовления той или иной продукции. Но нельзя забывать, что авторы Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте 2012 г. целенаправленно определили эту сферу лицензирования в качестве самостоятельной исходя из необходимости упорядочения общественных отношений в этой сфере и максимального обеспечения безопасности железнодорожных перевозок.

Происходящая сегодня либерализация лицензионных процессов, отмечает Г. Сергиенко, - основана на необходимости всестороннего развития См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июня 2008 г. № Ф08-3121/2008//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

См.: Постановление Правительства РФ от 14 июля 2006 г. № 429 "О лицензировании эксплуатации химически опасных производственных объектов"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 30. – Ст. лицензировании уменьшение количества видов деятельности, подлежащих лицензированию, а также снижение требований к соискателям специальных разрешений способствует развитию добросовестного бизнеса. Однако, размер государственной пошлины за получение лицензии, а также расходы на предлицензионную подготовку предприятия к работам в области погрузки и разгрузки опасных грузов довольно высоки. Штрафные санкции, введенные государством за нарушения законодательства о лицензировании, также значительны. Эти обстоятельства побуждают предпринимателей действовать в обход и предпринимать различные меры, направленные на избежание участия в лицензионных отношениях174. Соглашаясь с данным мнением отметим, что неправильное понимание состава лицензируемой погрузочно-разгрузочной деятельности на железнодорожном транспорте создает предпосылки к появлению порочной практики применения правовых норм и способствует снижению уровня безопасности, а также уходу от административной ответственности. Решение данной проблемы нам видится в целесобразности корректировки п. 3 отмеченного выше нормативного акта.

Предлагаем изолжить его в следующей редакции: «Согласно настоящему инфраструктуры железнодорожного транспорта входят любые погрузочноразгрузочные операции с опасными грузами, осуществляемые юридическими лицами как на постоянной, так и не постоянной основе независимо от того, является ли данная деятельность для юридического лица основной либо не основной».

Исследовав основные аспекты лицензирования на исследуемом транспорте, перейдем к заключительному из обозначенных выше элементов административно-правового регулирования деятельности предприятий и организаций, осуществляющих деятельность на железнодорожном транспотре – обязательной сертификации.

См.: Сергиенко Г. Новые лицензионные правоотношения: что изменилось, а что нет [электронный ресурс]// http://www.pravovik.ru/kartgotrab.asp?id=42148 (дата обращения 20.01.2013) Под сертификацией А.Б. Агапов понимает совокупность процедур, направленных на удостоверение качества производимых товаров или производителя и потребителя в сфере подтверждения соответствия товара или услуги установленным техническим правилам и нормам176.

сертификацию как форму независимого письменного подтверждения соответствия качественных характеристик товара (услуги) стандартам качества177. Подобная трактовка соотносится с юридическим определением, отраженным в ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании"178, согласно которому сертификация - это соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров.

Анализируя этот нормативный акт В.В. Гарбузова приходит к следующим выводам: во-первых, обязательная и добровольная сертификация федеральном уровне; во-вторых, определение качества продукции или технологические показатели, их соблюдение является обязательным как для юридических и физических лиц, претендующих на получение сертификата, так и для иных хозяйствующих субъектов; в-третьих, контроль за этими См.: Агапов А.Б. Административное право. Учебник. М.: Изд-во Юрайт, 2009. С. 602.

См.: Мухачев В. А. Оценка эффективности управления в системе менеджмента качества // Железнодорожный транспорт. 2008. № 10. С. 61–62.

Cм.: Семечкин А.Е. Системный анализ и системотехника: учебник для вузов. М.: SvRF, 2005. С. 404;

Иванов И.А. Основы метрологии, стандартизации, взаимозаменяемости и сертификации: учеб. пособие. М., 2008. С. 20; Чаусов А.А. Создание системы менеджмента качества в ОАО «РЖД»// Экономика железных дорог. 2007. № 10. С. 60 и др.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 52 (часть I). – Ст. 5140.

процессами осуществляется государством в лице уполномоченных органов.

На основании изложенного исследователь подчеркивает принадлежность регулирования экономики179. Этой позиции придерживаются и иные авторы180.

Однако отметим, что не все ученые склонны поддерживать указазанное суждение. В частности, А.А. Чаусов указывает на то, что в силу ст. сертификация осуществляется исключительно органом по сертификации.

Вместе с тем, непосредственно исследования (испытания) и измерения испытательными лабораториями (центрами), на основании протоколов которых, содержащих результаты исследований, орган по сертификации принимает решение о выдаче сертификата соответствия. При этом, аккредитованная лаборатория может не иметь никакого отношения к органу, который впоследствии выдаст сертификат. Таким образом, сертификация – автономная от государственного регулирования процедура, в которой не принимают прямого участия органы власти федерального и регионального значения181. Целью сертификации является многостороннее тестирование продукта с целью выявления ошибок или нарушений в процессе его производства и в его характеристиках. То же самое применимо и к услугам (транспортным, складским, образовательным и т.д.). При этом, достоинством сертификации является узкая специализация и независимость ее проведения от органов государственной власти и местного самоуправления, а также от производителей и конечных потребителей. Если же возложить обязанности по сертифициированию на какие-либо федеральные структуры в лице См.: Гарбузова В. В. Основы сертификации объектов железнодорожного транспорта. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2011. С. См.: Агапов А.Б. Административное право. Учебник. М.: Изд-во Юрайт, 2009. С. 602; Братановский С.Н.

Основы государственного управления в России: М., 2009. С. 288; Черкасов К. В. Государственное управление: концепции современного понимания // Гражданин и право. 2010. № 6.

См.: Чаусов А.А. Создание системы менеджмента качества в ОАО «РЖД»// Экономика железных дорог.

2007. № 10. С. 67.

лицензирования отличаться не будет182.

Мы, в свою очередь, позволим себе не согласиться с указанными административно-правовым институтом. В приведенных позициях не добровольной сертификации и, на наш взгляд, допускается необоснованное анализируемом процессе. В этом аспекте наиболее удачным представляется административного права, которая, по мнению В. Г. Баукина, представляет совокупность относительно обособленных административно-правовых норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений, органами исполнительной власти правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, достижения упорядоченности регламентов183.

Данное определение можно продолжить применительно к сфере железнодорожных перевозок и дополнить его таким системообразующим фактором как легализация, которая в данном случае выражается в железнодорожном транспорте. Эти стандарты являются абсолютно и непременно обязательным, без их соблюдения допуск на этот рынок невозможен. Подобное находится в прямом соотношении со ст. См.: Демьянович И.В. Управление качеством и сертификация на железнодорожном транспорте : учеб.

пособие. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2009. С. См.: Баукин В.Г. Указ соч. С. Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", в соответствие с которой подвижной состав, в том числе специализированный, контейнеры, элементы верхнего строения железнодорожных путей и другие технические средства и механизмы, поставляемые железнодорожному транспорту, а также услуги, предоставляемые пассажирам и грузоотправителям, должны соответствовать требованиям безопасности движения, охраны труда и экологической безопасности, установленным соответствующими актами, и подлежат обязательной сертификации на соответствие указанным требованиям.

В научной литературе сертификация на рассматриваемом транспорте понимается еще и как система, включающая в себя совокупность органов (Минтранс РФ, Федеральное агентство железнодорожного транспорта;

федеральном железнодорожном транспорте, совет по сертификации на экспертные центры по сертификации; аккредитованные испытательные центры (лаборатории), аккредитованные эксперты в области сертификации и аккредитации на федеральном железнодорожном транспорте, центры подготовки экспертов, а также нормативные акты184, на основе которых производится оценка сертифицируемых объектов185.

Отметим, что указание МПС РФ "О проведении работ по созданию Системы сертификации" и Правила системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте РФ (П ССФЖТ 01-96) установили цели, См., например: Приказ МПС РФ от 27 декабря 1999 г. № 45Ц "Об утверждении Правил сертификации услуг, предоставляемых пассажирам на федеральном железнодорожном транспорте"//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2000. – № 23; Правила Системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Российской Федерации. Основные положения (П ССФЖТ 01-96). Утверждены Указанием МПС от 12 ноября 1996 г. № 166у//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 1997. – № 3; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22 октября 2008 г. № 582н "Об утверждении Типовых норм бесплатной выдачи сертифицированных специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам железнодорожного транспорта Российской Федерации, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением"//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2008. – № 47 и т.д.

См.: Никульникова О.В., Внукова И.Б., Буряк Е.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" // Система ГАРАНТ, 2011 г.

основные принципы, структуру, общие правила процедуры сертификации и сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Российской Федерации (ССФЖТ). В этом документе сертификация соответствия определяется как деятельность по подтверждению соответствия объектов железнодорожного транспорта установленным требованиям.

сертификации на федеральном железнодорожном транспорте инновационной обязательной сертификации, требования безопасности к которым не оформлены соответствующими нормами безопасности железнодорожного транспорта, а также железнодорожного подвижного состава, прошедшего указанных объектов (П ССФЖТ 100-2009).

железнодорожного транспорта, И.А. Иванов отмечает ряд недостатков. К ним, в частности отнесены: многовариантность получения сертификатов в конкретным сертификационным центрам и лабораториям; возможность учета имеющихся у перевозчика сертификатов, исключающая объективность контроля; различная тарификация одних и тех же услуг по сертификации187.

А.А. Дайлидко и Ю. А. Юрченко добавляют к этому отсутствие связи с лицензированием, указывая, что при получении лицензии обязательным условияем для задействованных на исследуемом транспорте предприятий и организаций является соблюдение требований безопасности, эти же См.: Приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта от 25 сентября 2009 г. № 404 «Об утверждении Временного порядка разработки сертификационного базиса»//Документ опубликован не был.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

См.: Иванов И.А. Основы метрологии, стандартизации, взаимозаменяемости и сертификации: учеб.

пособие. М., 2008. С. требования имеют место и при сертификации. Лицензия и сертификат в данном случае – два обязательных документа, которые необходимы для начала транспортной деятельности. Таким образом, перевозчик обязан оплатить и пройти две похожие процедуры, имеющие общую цель, при этом первая из них согласно действующему законодательству не зависит от второй и наоборот188.

Также добавим, что в соответствие с п. 15.1 Правил Системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Российской Федерации право признания зарубежных сертификатов на объекты ЖТ, сертификации на федеральном железнодорожном транспорте, проводящий работы по признанию совместно с Центральным органом Системы сертификации и Госстандартом России. Однако до настоящего времени условия и порядок признания подобных сертификатов на федеральном уровне не утверждены.

Попыткой решения этих и многих других проблем в области создания единого сертификационного центра, отвечающего за сертификацию железнодорожного транспорта. Это предложение высказано на совещании, посвященном вопросам развития железнодорожного транспорта (Сочи, июнь, 2011) руководителем ОАО «РЖД» В. Якуниным и руководителем ассоциации «Объединение производителей железнодорожной техники», обозначили следующие цели создания этого органа: единая сертификация трамвайных путей и трамвайного транспорта, а также сертификация См.: Дайлидко А.А., Юрченко Ю.А. Стандартизация, метрология и сертификация на железнодорожном транспорте. М.: Желдориздат, 2007. С. железных дорог, трамвайных путей и линий метрополитена189. Мы полностью подерживаем эту идею и полагаем, что сосредоточение функций по обязательной сертификации в единой структуре с разветвленной сетью территориальных подразделений будет способствовать централизации этой процедуры на анализируемом транспорте.

железнодорожных объектов - весьма дорогостоящее мероприятие, это не только защита потребителя от потенциально опасной или некачественной продукции или услуги, но и довольно прибыльный государственный и частный бизнес со своими законами и правилами190. Имея огромное превентивное значение в области предупреждения аварий и несчастных случаев, данный административно-правовой институт, к сожалению, не решает вопросы компенсационного характера. По сути, если рассматривать конкретное происшествие, повлекшее человеческие жертвы и материальный ущерб, то помимо установления виновных лиц на первый план выходит порядок возмещения причиненного вреда. В этом контексте транспортая авария будет являться юридическим фактом, который свидетельствует о том, что имели место нарушения технических регламентов. Оценивая эту ситуацию с практической точки зрения А.Н. Лисенков отмечает, что существенные временные и материальные затраты, которые понесло транспортное предприятие при прохождении процедуры сертификации автоматически сводятся к нулю, поскольку цель сертификации в итоге не достигнута, избежать пагубных последствий не удалось. Поэтому наиболее эффективным выходом из данного положения, который удовлетворит интересы государства и всех лиц, участвующих в процессе перевозок Сертификация железнодорожной техники в РФ[электронный ресурс]// http://www.gostcertificate.ru/novosti/2011/07/sertifikaciya-zheleznodorozhnoi-tehniki-v-rf (дата обращения 20.01.2013) См.: Демьянович И.В. Управление качеством и сертификация на железнодорожном транспорте : учеб.

пособие. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2009. С. признает активное использование обязательного страхования гражданской ответственности191.

Следует признать, что подобное предложение в настоящее время является актуальным. Это объясняется тем, что в отечественной правовой системе отсутствует нормативный акт, который бы устанавливал все виды обязательной сертификации, применяемой на железнодорожном транспорте.

соответствия на железнодорожном транспорте» ст. 6 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" в ч. 1 содержит общую норму, согласно которой все объекты безопасности. В ч. 2 указанной статьи отражено, что обязательные требования к железнодорожному подвижному составу и специальному железнодорожному подвижному составу, их составным частям, контейнерам, пользования, и сооружениям, расположенным на них, специальным программным средствам, используемым для организации перевозочного процесса, и формы подтверждения соответствия устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. О каких-либо особенностях или процедурах обязательной сертификации на исследуемом транспорте в данной норме, несмотря на ее название, речи не идет.

законодателем на формы подтверждения соответствия, которые согласно ст.

20 ФЗ «О техническом регулировании» могут быть как добровольными, так и См.: Лисенков А.Н. Многокритериальная оценка объектов управления в организациях железнодорожного транспорта // Методы менеджмента качества. 2008. № 9. С. соответствия, декларирование соответствия и обязательная сертификация применительно к объектам железнодорожной инфраструктуры в ст. 6 ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" не разделены.

Укажем, что отсутствие ясности в решении этих вопросов также наблюдается в некоторых ведомственных нормативных актах. Так, например, сохранивший свое действие Приказ МПС РФ от 27 декабря 1999 г. № 45Ц "Об утверждении Правил сертификации услуг, предоставляемых пассажирам на федеральном железнодорожном транспорте" вообще не разграничивает обязательную и добровольную сертификацию. При этом, данный документ основывается на ст. 13 утратившего ныне силу Федерального закона от августа 1995 г. № 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте".

Рассматриваемые Правила… определяют порядок проведения сертификации (п. 2.1-2.9.3), однако, аналогичные отношения регламентированы п.п. 133- Техническим регламентом о безопасности железнодорожного подвижного состава (утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 2010 г. № 524).

Анализ этого нормативного акта позволяет сделать вывод о том, что его положения не соотносятся с нормами Приказа МПС РФ от 27 декабря 1999 г.

№ 45Ц. В частности, Технический регламент… определяет дополнительные технические требования к пассажирским вагонам (п. 103), устанавливает необходимость предоставления заявителем расширенного пакета документов (п. 126), предусматривает перечень схем декларирования соответствия (п.

127) и содержит иные нормативы, которые в отмеченном Приказе не закреплены. Здесь следует отметить, что Технический регламент о безопасности железнодорожного подвижного состава будет иметь большую юридическую силу, поскольку утвержден Правительством РФ, нежели Приказ МПС РФ от 27 декабря 1999 г. № 45Ц. Однако, данный нормативный акт в настоящее время не отменен и также подлежит применению. Подобная ситуация не способствует единому пониманию владельцами инфраструктуры железнодорожного транспорта процедур обязательной сертификации.

Кроме того, в контексте рассматриваемой проблематики необходимо Федерального агентства железнодорожного транспорта от 25 сентября сертификационный базис представляет собой документ, содержащий ссылки транспорте, обосновывающий изменение показателей (корректировку или удаление) и внесение дополнительных требований по сертификации сертификации на федеральном железнодорожном транспорте. В свою очередь, принятые позднее постановления Правительства РФ от 15 июля 2010 г. № 525 "Об утверждении технического регламента о безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта" и от 15 июля 2010 г. № высокоскоростного железнодорожного транспорта" не содержат норм, обязательной сертификации объектов железнодорожного транспорта.

Указанные технические регламенты предусматривают иной порядок оценки соответствия нормам безопасности указанной продукции.

Высказываясь о существовании многочисленных законодательных несоответствий в области обязательной сертификации и декларирования соответствия на железнодорожном транспорте В.Г. Баукин отмечает, что сегодня продолжают действовать принятые до начала реформирования этой сферы нормативные документы, изменения в которые законодатель не внес.

предпринимательских отношений и препятствует удовлетворению постоянно возрастающих и трансформирующихся потребностей граждан в перевозках.