«Государственное управление железнодорожным транспортом в Российской Федерации ...»

Поволжский институт управления имени П. А. Столыпина

филиал Российской Академии народного хозяйства и государственной

службы при Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

Беккалиев Дмитрий Хажимратович

Государственное управление

железнодорожным транспортом в Российской

Федерации

12.00.14 – административное право; административный процесс Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Э. Г. Липатов Саратов – СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………………. Глава I. Система государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации: организационная структура и основные направления деятельности………………………………………. 1.1. Административно-правовая характеристика системы государственного управления железнодорожным транспортом в России………………….…… 1.2.Организационная структура и полномочия органов исполнительной власти в сфере государственного управления железнодорожным транспортом……………………………………………………………….…...... 1.3. Административно-правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации…………………………………..…..… ГЛАВА 2. Ресурсное обеспечение системы государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации…………..… 2.1. Кадровое обеспечение системы государственного управления железнодорожным транспортом……………………………………………… 2.2. Организация финансового обеспечения функционирования системы железнодорожного транспорта в Российской Федерации…………………... 2.3. Организация информационного обеспечения деятельности системы управления железнодорожным транспортом…………………………….….. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ………………………………………………..………..… Введение Актуальность темы исследования. По своему экономическому значению и по объему перевозок железнодорожный транспорт занимает первое место среди других видов транспорта Российской Федерации.

Железные дороги, будучи основной транспортной артерией, выполняют чрезвычайно важные государственные, социальное и оборонные задачи.

Популярность использования железнодорожного сообщения населением обусловлена стабильностью в работе и безопасностью перемещения из одного населенного пункта в другой, а в некоторых случаях - это единственная возможность для передвижения пассажиров и перевозки грузов. На долю железных дорог приходится около 80% всего грузооборота и более 40% пассажиропотока. От устойчивой работы железнодорожного транспорта зависит не только уровень товарооборота в нашей стране, но и перспективы международного сотрудничества, степень интеграции Российского государства в мировое сообщество.

Конституция Российской Федерации заложила прочные основы для построения демократического правового государства. Свобода передвижения и свобода предпринимательской деятельности как гарантированные конституционные институты являются базисом для развития и совершенствования всего отечественного транспортного комплекса и как составной его части железнодорожного транспорта. Фактором, оказывающим на него всемерное влияние, является государственное управление, которое связывает в единое целое все процессы, проистекающие в сфере указанных перевозок, координирует усилия всех заинтересованных органов и должностных лиц, направленные на обеспечение эффективности перевозочной деятельности.

Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте заложила прочные основы к дальнейшей демократизации государственного железнодорожного транспорта, созданию недискриминационных условий для выхода на рынок транспортных услуг. Вместе с этим, законодательная нерешенность многих вопросов, связанных с функционированием этого вида деятельности железнодорожных инфраструктур. В результате проводимых проистекающие на указанном виде транспорта. Следствием этому является административно-правовых аспектов, как лицензирование и сертификация объектов железнодорожного транспорта. Устаревшие нормативные акты и отсутствие дифференциации между органами государственного управления и ОАО «Российские железные дороги» компетенции по подбору и расстановки кадрового состава не позволяют обеспечить руководящие звенья наиболее квалифициированным персоналом. Правовая неопределенность в вопросах организации финансового обеспечения не предоставляет возможности скоординировать совместные усилия по привлечению в эту отрасль дополнительных инвестиций. Наличие в отечественной правовой системе огромного количества принятых в разное время МПС РФ нормативных актов, не отвечающих требованиям современной действительности, не позволяет наметить единый централизованный путь реформирования органов железнодорожного транспорта.

единообразного воплощения правовых установок в области организации См.: "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте". Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 23. – Ст.

контроля и надзора, а также ресурсного обеспечения рассматриваемой сферы ставят проблемы, на которые длительное время не обращалось пристального внимания. Неразвитость механизмов координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики, а также институтов общества, направленных на плодотворное решение поставленных задач, порождают дисбаланс в государственном регулировании юридической ответственности на железнодорожном транспорте.

Решение обозначенных общих и частных проблем требует единства в принятии важнейших государственных мер, направленных на поэтапное, централизованное и всестороннее совершенствование административноправовой организации железнодорожных перевозок в Российской Федерации. Представляется, что цивилизованная и отвечающая современным реалиям деятельность этого транспорта возможна только при наличии концептуально-обоснованной системы государственного управления.

Всё это предопределило выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка раскрыть сущность процессов государственного управления железнодорожным транспортом, изложить собственное видение его административно-правовых проблем и возможность их решения.

Научная задача диссертационного исследования выражается в определении содержания административно-правового регулирования организации и деятельности системы железнодорожного транспорта и поисков эффективных путей ее совершенствования.

Степень научной разработанности темы исследования. При формировании общетеоретической основы диссертации был использован обширный аналитический материал, посвященный отдельным аспектам организации и деятельности железнодорожного транспорта, содержащийся в трудах советских и современных ученых. В их числе выделяются работы таких исследователей, как: А.Б. Агапов, С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В.

Атаманчук, М.В. Баглай, М. И. Байтин, И. А. Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С.

Бельский, Н. И. Глазунова, А.А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, Б. Н. Курашвили, В. М. Манохин, А. В. Малько, А.В.

Мартынов, Н. И. Матузов, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, А. В. Оболонский, И.А. Полянский, Л. Л. Попов, Ю. Н. Старилов, М. С.

Студеникина, Ю. А. Тихомиров, В. С. Четвериков, В.Е. Чиркин, В. А.

Юсупов и многих других.

управленческих отношений на железной дороге затрагивали в своих исследованиях И.К. Ахполов, В.Г. Баукин, Е.А. Бевзюк, М.М. Болотин, М.С.

Боровикова, Э.З. Бройтман, В.И. Галахов, В. В. Гарбузова, В.Ф. Данилин, А.Т. Демченко, Д.Г. Евсеев, В.А. Егиазаров, В.И. Ковалев, П.А. Козлов, В.А.

Козырев, Б.М. Лапидус, В.Н. Лившиц, А.Л, Лисицын, С. П. Першин, Г.С.

Переселенков, Л.В. Петрова, Э.И. Позамантир, В.В. Сильянов, В.Ф.

Солодовников, Н.П. Терёшина, Е.М. Ульяницкий, Ф. И. Хусаинов и другие.

Вклад перечисленных авторов в развитие организационных начал в деятельности железнодорожной инфраструктуры не вызывает сомнений.

Вместе с этим, указанные аспекты рассматривались учеными в конце XX века без учета многочисленных законодательных изменений, внесенных в последующем в правовые акты. Также необходимо отметить, что данная проблематика рассматривалась исключительно в рамках экономической теории и договорного права.

Существенные новации в научную разработку заявленной темы внесли диссертационные исследования Баукина В.Г. «Правовое регулирование деятельности железнодорожного транспорта» (СПб., 2005), Моргуновой Н.В.

«Административно-правовая организация механизма управления железнодорожным транспортом» (Хабаровск, 2003), Филлиповой М.Ю.

«Правовое регулирование дисциплины труда работников железнодорожного транспорта Российской Федерации» (М., 2008) и Теплова А. С. «Правовое регулирование естественных монополий на железнодорожном транспорте в период структурной реформы» (М., 2007). В этих трудах частично затрагивались вопросы управления в системе железнодорожных перевозок.

общеметодический характер и не затрагивают координационных отношений между ОАО «Российские железные дороги» и специализированными органами управления этим видом транспорта. Последние две диссертации совершенствованию взаимодействия потребителей транспортных услуг и не отражают современных особенностей функционирования субординационных связей.

Отмечая неоценимый вклад отмеченных исследователей в разработку общих и частных проблем административно-правовой организации железнодорожного транспорта, все же приходится констатировать, что эти работы основываются на утратившем силу законодательстве, по своей специфике на сегодняшний день устарели, не содержат конкретных практических способов совершенствования форм государственного управления и не затрагивают узкоспециализированные тенденции развития правовых норм в этой сфере. Поэтому, несмотря на назревшую потребность серьезного комплексного научного анализа организации управления в системе железнодорожного транспорта, эта тема в административном праве до сих пор не получила всестороннего освещения и глубокого исследования.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование предпринято с целью проведения комплексной разработки административноправовых проблем совершенствования механизма управления отечественным железнодорожным транспортом, форм, методов и функций правового формулирования концептуально-теоретических основ административноправового регулирования деятельности различных субъектов в связи с постоянно изменяющимися формами государственного управления на транспорте, а также обоснования конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационной и правовой основы обеспечения перевозочной деятельности в данной области.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих взаимосвязанных задач, обусловивших логику исследования:

государственного управления железнодорожным транспортом в России;

– отразить организационную структуру и полномочия органов железнодорожным транспортом;

– раскрыть содержание административно-правового регулирования железнодорожным транспортом в Российской Федерации;

– проанализировать кадровое обеспечение системы государственного управления железнодорожным транспортом;

функционирования системы железнодорожного транспорта в Российской Федерации;

– обозначить основные аспекты информационного обеспечения деятельности системы железнодорожного транспорта;

– сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию действующего железнодорожного законодательства.

железнодорожным транспортом, юридическая природа этих отношений, а также особенности их регламентации.

В качестве предмета исследования выступают субъекты, институты и механизмы, используемые государством в процессе управления железнодорожным транспортом, правовые нормы, регламентирующие деятельность органов и должностных лиц в данной сфере, положения других отраслей права, затрагивающие деятельность, связанную с перевозкой пассажиров и грузов, государственные программы, концепции, научные разработки и правовая практика в этой области. Предметом исследования также являются организационно-правовые основы управленческой деятельности в транспортном комплексе, касающиеся деятельности инфраструктур железнодорожного транспорта и предоставления транспортных услуг.

Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть административно-правовую организацию железнодорожного транспорта в Российской Федерации с точки зрения вариативности регулирования, продемонстрировать изменения управленческих отношений в системе исполнительной власти и в ОАО «Российские железные дороги» в зависимости от совокупности воздействующих на них внутренних и внешних факторов, а также обстоятельств, влияющих на деятельность принимающих участие в транспортных отношениях физических и юридических лиц.

Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие – позволили охарактеризовать систему железнодорожного транспорта с позиций ее конкретного нормативного обеспечения. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось обозначить основы функционирования административно-правовой модели управления инфраструктурой железнодорожного транспорта, провести исследование действующего законодательства на предмет его соответствия достижению цели оптимальной и качественной деятельности объектов системы управления этим видом транспорта, от работы которых зависит обеспечение населения необходимым объемом транспортых услуг, а также выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.

эволюции подходов к развитию администрирования на железнодорожном транспорте на различных этапах развития научного знания.

Системно-структурный метод обеспечил изучение элементов системы государственного управления железнодорожным транспортом, дал возможность выявить их основные характеристики и показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной системы в рамках метасистемы более высокого уровня – управления транспортным комплексом Российской Федерации.

сопоставлении компетенции федеральных и региональных органов власти по решению задач, связанных с организацией железнодорожного сообщения, а также анализа компетенции ОАО «Российские железные дороги» в создании оптимальных условий для перевозки пассажиров и грузов; при сравнении ряда институтов административного и трудового права (например, касающихся вопросов поощрения и привлечения к дисциплинарной ответственности); при изучении функциональных особенностей должностных лиц Федерального агентства железнодорожного транспорта;

при сравнении подходов к определению различных юридических понятий;

способов повышения защиты граждан при рассмотрении отдельных видов безопасности.

Социологический метод нашел свое проявление в установлении потребностей населения в формах предоставления транспортных услуг, в их качестве и оценке эффективности деятельности предприятий и организаций железнодорожного транспорта, формировании организационно-правовых основ информационной связи с органами управления и контроля.

При написании работы был применен междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов административно-правового регулирования перевозок пассажиров и грузов железнодорожным транспортом как с позиций различных юридических наук (теории права, конституционного, административного, уголовного, гражданского, трудового и др.), так и иных отраслей гуманитарного знания.

Применение указанных методов дало возможность исследовать административно-правовые аспекты взаимодействия управляющих и управляемых звеньев во взаимосвязях и взаимозависимостях, осуществить сформулировать предложения по совершенствованию правовых норм.

Исследование строится на критическом анализе положений действующего железнодорожного законодательства и теоретического материала в области правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта.

представлена современными достижениями науки административного права.

Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, муниципального, уголовного, гражданского, трудового права, а также обобщения и выводы экономической теории, политологии и социологии, а также истории.

Нормативную основу диссертационного исследования составили акты международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также правовые акты ОАО «Российские железные дороги».

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили судебные решения окружных арбитражных судов, а также решения иных судебных органов. Проанализирована информация, содержащаяся в комментариях к законодательству, энциклопедических и справочных изданиях, стенограммах заседаний и совещаний государственных органов, рекомендациях экспертов, записях интернет-конференций, а также в официальных статистических данных. Поскольку данная диссертационная работа имеет, прежде всего, задачи теоретического поиска, то привлечение эмпирического материала служило иллюстративным целям.

диссертационного исследования и состоит в том, что она представляет собой законодательства решается научная задача поиска путей совершенствования административно-правового регулирования организации и деятельности системы железнодорожного транспорта. Научная новизна определяется закономерностей административно-правового регулирования сложившихся специального массива правоприменительной практики в данной области в диссертации предпринята попытка применения новых идей и тенденций в изучении организационного построения органов государственного управления железнодорожным транспортом и целостного рассмотрения административно-правовых проблем координации совместной деятельности Федерального агентства железнодорожного транспорта, ОАО «РЖД», а также иных предприятий и организаций, задействованных в сфере железнодорожных перевозок. В работе даются рекомендации по улучшению как законодательной базы, так и практики ее использования.

следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

железнодорожного транспорта к сфере естественных монополий является на практике не оправданным и создает излишние предпосылки к замкнутости транспортных отношений. В целях создания объективных условий допуска юридических и физических лиц к инфраструктуре железнодорожного транспорта, развития демократических основ государственного управления, реализации положений Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте и иных постановлений Правительства РФ, направленных на демонополизацию этого вида транспорта требуется исключение из ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ железнодорожные перевозки к области естественных монополий.

2. Сформулировано имеющее существенное значение для науки административного права и практики определение государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации это целенаправленная, скоординированная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, направленная на создание оптимальных условий для обеспечения технологий перевозочного процесса, эффективности деятельности подвижного состава, доступности, качества и безопасности железнодорожных перевозок в прямом и невпрямом сообщении. Эта деятельность проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты железнодорожной инфраструктуры и преследует своей целью обеспечить оптимальное использование объединенной сети железных дорог для удовлетворения потребностей современного общества в перевозках пассажиров и грузов.

3. В диссертационной работе обоснована необходимость расширения контрольно-надзорных полномочий Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Присоединение России к Марракешскому соглашению и получение членства во Всемирной торговой организации требуют усиления участия государства в контроле за ввозом и использованием продукции и транспортных средств, предназначенных для железнодорожного транспорта.

В этой связи важно дополнить утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 Положение о Федеральной службе по надзору в (Ространснадзор) «…осуществляет полномочия по контролю (надзору) за поступлением на территорию Российской Федерации и введением в эксплуатацию подвижного состава иностранного производства, а также импорта технологических средств и оборудования, обеспечивающих автоматизированное управление движением железнодорожных составов».

лицензирования предприятий и организаций железнодорожного транспорта.

осуществление которых требутся лицензия, устранения двусмысленности толкования правовых норм, создания объективных препятствий для уклонения недобросовестных коммерческих субъектов от административной ответственности целесообразно произвести корректировку п. 3 Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте". Предлагаем изложить его в следующей редакции: «Согласно настоящему Положению в состав лицензируемой деятельности на объектах инфраструктуры железнодорожного транспорта входят любые погрузочноразгрузочные операции с опасными грузами, осуществляемые юридическими лицами как на постоянной, так и не постоянной основе независимо от того, является ли данная деятельность для юридического лица основной либо не основной».

регулирования реализации процедур обязательной сертификации на железнодорожном транспорте. Для создания объективных условий к свободе предпринимательской деятельности, снижения производственных затрат принимающих участие в железнодорожных перевозках предприятий и организаций, обеспечения гибкости государственного регулирования условий выхода на рынок транспортных услуг предложено законодательно закрепить перечень процедур обязательной сертификации, часть которых закреплении в виде соответствующего дополнения в ст. 6 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации".

действующему законодательству Постановления Правительства РФ от августа 1992 г. № 621 "Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации".

Объединение в этом документе государственных гражданских служащих органов государственного управления анализируемыми перевозками и работников предприятий и организаций, выполняющих трудовые функции на основании трудового договора (контракта) противоречит административноправовым принципам организации государственной службы. В рамках проведенного исследования в целях совершенствования государственного воздействия на важные для страны транспортные отношения требуется раздельный подход к решению кадровых вопросов в управленческой среде.

нормативного акта, а также разработка и принятие Министерством транспорта РФ Методических рекомендаций по подбору, обучению и расстановке управленческого кадрового состава на предприятиях и организациях железнодорожного транспорта.

7. На основе проведенного исследования сформулировано юридическое определение организации финансового обеспечения деятельности железнодорожного транспорта – это реализуемые государством в обязательном порядке плановые и внеплановые, всеобщие и адресные мероприятия по финансовому обеспечению деятельности системы железнодорожного транспорта, а также мероприятия по привлечению управленческих затрат единого хозяйствующего субъекта и иных предприятий и организаций, финансовому обеспечению свободного допуска субъектов предпринимательской деятельности к пользованию инфраструктурой железнодорожного транспорта. В целях всестороннего развития транспортных отношений и закрепления ведущей роли государства в решении этих вопросов предлагаем отразить данную дефиницию отдельной нормой в Федеральном законе «О железнодорожном транспорте».

организационно-правового подхода к информационному обеспечению системы железнодорожного транспорта. В целях создания оптимальных условий для государственного управления перевозками пассажиров и грузов, реализации положений Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года и Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года в части информатизации этой сферы, предоставляющими транспортные услуги предприятиями и организациями, территориальными подразделениями Федерального агентства железнодорожного транспорта необходимо на уровне Правительства РФ принять Положение о единой системе информационного обеспечения управления железнодорожным транспортом. Указание МПС РФ от 25 июля 2000 г. № М-2074у «О вводе в действие Положения о порядке предоставления информационных ресурсов федерального железнодорожного транспорта и инструкции о порядке ввода в эксплуатацию средств ЭВТ Министерства путей сообщения Российской Федерации, используемых в автоматизированных системах обработки конфиденциальной информации»

предлагаем отменить ввиду его несоответствия действующим правовым актам.

9. Выявлена недостаточность мер административной ответственности за нарушения законодательства в сфере информационного обеспечения железнодорожного транспорта. В ходе проведенного исследования установлено, что наиболее действенным способом обеспечения надлежащего порядка предоставления сведений различного характера является совершенствование административной ответственности и включение в КоАП РФ обобщенного понятия «органы управления железнодорожным предотвращения нарушений сроков предоставления информации требуется введение специального состава административного правонарушения и дополнение главы 11 КоАП РФ статьей 11.31 следующего содержания:

«Непредоставление, неполное, искаженное, несвоевременное предоставление должностными лицами, работающими в системе железнодорожного транспорта, предусмотренной нормативными актами информации в органы управления железнодорожным транспортом, требующейся для организации перевозок и принятия управленческих решений, соблюдения прав граждан и юридических лиц, а также сведений о различных угрозах функционирования инфраструктур железнодорожного транспорта влечет наложение рублей».

Теоретическая значимость диссертационного исследования.

Многие проблемы, рассматриваемые в диссертации, еще не были объектом детального изучения. Это позволяет считать, что проведенное исследование, с одной стороны, представляет собой интеграцию имеющегося знания, определенное подведение итогов в русле современных теоретических представлений о средствах и способах государственного управления железнодорожным транспортом. С другой стороны, в научном труде восполняются пробелы в административно-правовой науке и теории управления, касающиеся малоизученных аспектов администрирования в деятельности Федерального агентства железнодорожного транспорта и ОАО концептуальное значение для науки административного права и могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования административноправовых средств внутриорганизационного управления железнодорожными перевозками, а также системы управления, сформированной в органах исполнительной власти Российской Федерации. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется прикладным характером ряда выводов и положений, а также тем, что его результаты могут быть использованы: в законопроектной деятельности и ведомственном нормотворчестве; при разработке и корректировке стратегических направлений развития железнодорожной инфраструктуры в Российской Федерации; в аналитической работе Министерства транспорта РФ, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и их территориальных подразделений; в учебном процессе специализированных образовательных учреждений, осуществляющих подготовку кадров для железнодорожного транспорта.

Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть применены для разработки учебников, учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по курсам «Административное право», «Хозяйственное (предпринимательское) право», «Транспортное право», а также спецкурсам «Основы государственной и муниципальной службы», «Основы государственного управления», «Основы корпоративного управления» в высших учебных заведениях.

Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и уголовного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Поволжский институт управления имени П. А. Столыпина филиал Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

– в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсам «Административное право», «Государственное управление транспортным комплексом в России», «Административная ответственность в сфере транспортного обслуживания»;

межвузовских научных и научно-практических конференциях, в том числе на Ежегодной международной научно-практической конференции XIII юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова «Правовая политика: вызовы современности» (Москва, 27-30 ноября 2012 г.).

опубликованных научных работах общим объемом 4,1 п.л., в том числе публикации в изданиях, включенных в перечень периодических изданий, утвержденный Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертаций, представляемых на соискание ученой степени кандидата наук.

Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Глава I. Система государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации: организационная структура и основные направления деятельности 1.1 Административно-правовая характеристика системы государственного управления железнодорожным транспортом в России.

Современный железнодорожный транспорт не только способствует решению хозяйственных, экономических и стратегических задач государства, но и влияет на другие стороны общественной жизни страны, принимает активное участие в межрегиональных связях в области культуры, социальных преобразований, в международном сотрудничестве и т.д. В этом аспекте при рассмотрении значения железнодорожной инфраструктуры в глобальном масштабе необходимо отметить, что в ее функционировании задействовано множество государственных органов, должностных и юридических лиц, миллионы людей. Деятельность этого вида транспорта осуществляется непрерывно, в ней используются разнообразные дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Ежедневная организация пассажиропотока и грузооборота в необходимом русле невозможна без системного управления.

Только системность может придать управленческим процессам необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремлённость, рациональность, эффективность.

управленческих решений и действий и как организованная целостность должен быть адекватно осмыслен управленцами. В связи с этим государственного управления железнодорожным транспортом в России с теоретико-правовых основ.

Как отмечается в науке административного права, управление – многогранное и сложное явление, и это обусловливает отсутствие единого определения и единой теории управления2. Налицо один из парадоксов современной истории: процесс идёт, а адекватного названия ему нет.

Поэтому, идентифицируя систему управления рассматриваемым нами видом транспорта, сначала воспользуемся общеметодологическим подходом и философами.

Согласно этому подходу под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих Характеризуя понятие системы В. Н. Спицнадель пишет: "Система есть совокупность элементов, организованных таким образом, что изменение, исключение или введение нового элемента закономерно отражаются на остальных элементах"4. В. А. Острейковский понимает под системой определенное поведение в условиях окружающей среды5. Под системой в разнообразия в единое и четко расчлененное целое, части которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места"6. Отметим, что на сегодняшний день известно до 40 определений понятия «система»7, из анализа которых можно сделать вывод о том, что управление является важной и неотъемлемой частью любой системы, которая связывает все входящие в нее элементы и заставляет их работать слажено ради достижения общей цели. Иными словами, «управление» и «система» - взаимозависимые и неразрывные понятия.

Продолжая далее наше исследование, остановимся на теоретических См.: Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М. 2002. С. 199.

Философский словарь / Под ред. И. Г. Фролова. М., 1980. С. 329.

Спицнадель В.Н. Основы системного анализа: Учебное пособие. СПб., 2000. С. 326.

См.: Острейковский В.А. Теория систем. Учебник для вузов. М., 1997. С. 240.

См.: Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия.

Мн., 2002. С. 741.

Карташев B.A. Система систем. Очерки общей теории и методологии. М., 1995.

современными правоведами. По мнению В.М. Манохина, управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления8. Ю.А. Тихомиров высказывается о том, что управление выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и не ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения соответствующий механизм управления10. По справедливому мнению Г. В.

Атаманчука, управление - это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и, в конечном счете, судьба человека11.

сложным правовым явлением. Она основывается на общесоциальной политике Российской Федерации и тесно связана с иными видами транспорта (воздушный, водный, автомобильный). Федеральный закон от 10 января г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" устанавливает место этой системы в экономике страны. В ч. 1 ст. 1 Закона определено, что железнодорожный транспорт в Российской Федерации является составной частью единой транспортной системы Российской Федерации и во взаимодействии с организациями других видов транспорта призван своевременно и качественно обеспечивать потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом, способствовать созданию условий для развития экономики и См.: Манохин В.М. Административное право России. Саратов, Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 137.

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2006. С. 33.

См.: Конин Н. М. Административное право России. М., Проспект, 2011. С. 104.

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2006. С. 42.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 2, ст. Российской Федерации. Следует также отметить, что в ч. 2 указанной нормы отражен технологический состав этой системы, оказывающий существенное влияние на организацию государственного управления этой важнейшей железнодорожного транспорта общего пользования, железнодорожного железнодорожного транспорта организаций, предназначенного для перемещения товаров на территориях указанных организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных нужд указанных организаций.

Переходя к вопросу о государственном управлении, отметим, что оно имеет определяющее значение для железнодорожного транспорта и является основой для функционирования правовых отношений в данной отрасли, а также выступает основным регулятором всего процесса перевозок пассажиров и грузов. Для полноты настоящего диссертационного исследования представляется необходимым раскрыть теоретические основы данного политического, социального и правового института.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В широком смысле под государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является какая-либо организация, определенное упорядочение общественных отношений. В узком, организационно-правовом специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией государственной власти, осуществляемой системой специальных организационно-правовом смысле и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права13. Ю. А. Тихомиров высказывается о том, что государственное управление осуществляется преимущественно органами исполнительной власти – действовать на основе и во исполнение закона.

государственной деятельности»14. Автор, характеризуя правовые аспекты административной реформы, указывает, что одна из ее целей – углубить демократические основы государственного управления.

На наш взгляд, наиболее оптимальным является определение, предложенное Н.М. Кониным, в соответствие с которым государственное объединение, координацию усилий людей, государственных органов, административно-политического характера"15.

По отношению к железнодорожному транспорту отметим, что система государственного управления в данной сфере в целом имеет свои значительные особенности.

Первая особенность, в большой степени определяющая специфику государственного управления железнодорожным транспортом, связана с отнесением его к категории естественных монополий. Так, Федеральный закон от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ "О естественных монополиях"16 в ч.

1 ст. 4 относит железнодорожные перевозки к естественным монополиям.

См.: Конин Н. М. Указ соч. С. 105.

Тихомиров Ю.А. Поведенческий механизм действия права //Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 4. C. 95.

Конин Н. М. Указ соч. С. Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 34, ст. Следовательно, на рассматриваемый вид транспорта распространяется естественными монополиями. В этом аспекте Н.А. Петрусева и А.Н. Кайль отмечают, что монополия деятельности по железнодорожным перевозкам с одной стороны необходима (поддержание единой транспортной системы, диспетчерской системы, стандартов перевозок пассажиров и багажа), с другой стороны злоупотребление субъектом естественной монополии своими возможностями недопустимо17. В свою очередь, А.А. Анчугин указывает, что формально железнодорожный транспорт можно отнести к категории государственных монополий, однако, действующее законодательство не дает понятия железнодорожных перевозок. Поэтому субъекты транспортной деятельности в этом случае – оценочная категория. В нормативных актах нет прямых ссылок на требующие конкретизации виды железнодорожного применительно к естественным монополиям, законодатель не определяет, какие из них таковыми являются или могут являться. Из этого следует, что транспорта к категории, подпадающей под правовое регулирование естественных монополий, окончательно не решены18.

Со своей стороны отметим, что невозможно однозначно трактовать соотношение ч. 1 ст. 4 Закона «О естественных монополиях» с ч. 2 ст. 4, в которой отражено, что в соответствии с реализуемой по решению железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных См.: Петрусева Н.А., Кайль А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ "О естественных монополиях". Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

См.: Анчугин А.А. Совершенствование системы управления экономической деятельностью железнодорожного транспорта в условиях реформы. Дисс….канд. эконом. наук. Иркутск. 2004. С. инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Этот нормативный акт, четко закрепляя устойчивую юридическую связь одновременно указывает на процесс демонополизации значительной части этой сферы. В специальной литературе справедливо отмечается, что подобный законодательный подход недопустим, поскольку не нацелен на перспективу и не позволяет определить единую линию государственного управления железнодорожным транспортом19. В свою очередь, Ф. И.

Хусаинов подвергает критике возможность применения к анализируемым отношениям заложенного в ст. 3 Закона о естественных монополиях определения естественной монополии, трактуемого как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Автор отмечает, что деятельность железнодорожного транспорта – это предоставление исключительно услуг по перемещению пассажиров, багажа и грузов из одного населенного пункта в другой. Ни о каких товарах, производстве в данном случае речь не идет20. Соглашаясь с данной позицией, мы, в свою очередь, отметим, что даже в случае внесения соответствующих корректировок в отмеченное определение, нерешенными останутся (и остаются) ряд глобальных вопросов. К сожалению, нормативные акты не раскрывают, кто определяет и исходя из каких критериев причисление той или иной сферы к естественным монополиям вообще и отнесение к ним См.: Росляков А.Е., Евдокимов И.Б., Кулинич Е.Н. Актуальные вопросы повышения управленческой компетенции. Монография. Омск, 2009. С. См.: Хусаинов Ф. И. Демонополизация железнодорожного транспорта и развитие системы операторских компаний. Саратов, 2009. С. 35- железнодорожных перевозок в частности. Так же неясно, какие механизмы конкуренции в данной области в условиях свободного рынка. Невозможно определить роль общества в оценке внутриуправленческих процессов, транспорта.

Вместе с этим, В. И. Солдаткин высказывается о том, что система государственного управления исследуемыми перевозками изначально не предполагает распространение своего влияния только на узкий круг общественных отношений, поскольку Федеральный закон от 10 января г. № 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" вводит в практический оборот понятие владельца инфраструктуры юридического лица либо индивидуального предпринимателя, имеющих инфраструктуру на праве собственности или на ином праве и оказывающих услуги по ее использованию на основании соответствующего договора. В Законе закреплено определение перевозчика, в качестве которого также выступает юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя обязательства по перевозке пассажиров и грузов. Из этого предпринимательской деятельности в полной мере распространяется и на железнодорожный транспорт и допускает участие любого заинтересованного лица, обладающего необходимыми ресурсами, в коммерческих операциях с целью извлечения прибыли на железной дороге22.

Основным доводом сторонников причисления этого вида транспорта к перевозок, заключающийся в необходимости неукоснительного соблюдения установленных стандартов в системе движения и обслуживания подвижного Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 2. - Ст. См: Солдаткин В.И. Менеджемент на железнодорожном транспорте. Уч. пос. Самара, СамГУПС, 2008. С.

материально-технических и иных компонентов. Именно эти факторы создают необходимость замкнутости перевозочного цикла и создания государством условий для развития инфраструктуры железнодорожного участников23. Мы, в свою очередь, позволим себе не согласиться с этим доводом, поскольку ключевую роль в данном случае играют потребители транспортных услуг, именно современное российское общество задает темпы железнодорожного транспорта как составной его части. Поэтому нынешние потребности граждан в исследуемой области - важнейший элемент, который должен учитываться при принятии государственными органами значимых транспорта к естественным монополиям в том виде, в каком оно представлено в законодательстве, создает надуманные барьеры для выхода потенциальных перевозчиков на рынок этих услуг.

Выше мы упомянули о заложенном в Законе «О естественных монополиях» процессе демонополизации железнодорожного транспорта общего пользования. В целях реализации ч. 2 ст. 4 этого нормативного акта принято несколько постановлений Правительства РФ, в которых отражен ряд Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. № 239 "О Мероприятиях по демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках министерств и ведомств осуществить разработку и реализацию отраслевых и устранение барьеров для входа на рынки новых хозяйствующих субъектов в См.: Терешина Н.П. Эффективность корпоративного управления на железнодорожном транспорте. Уч.

пос. М.: УМЦ по образов. на ж.-д. трансп. 2009. С. Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 9. – Ст. сфере железнодорожных перевозок. Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2003 г. № 710 утверждены Правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования25, в п. 4 которых закреплены следующие принципы доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта: а) обеспечение равнодоступности инфраструктуры для всех перевозчиков, в использованию инфраструктуры; б) обеспечение конкуренции в сфере железнодорожных перевозок; в) проведение в отношении перевозчиков единой ценовой (тарифной) политики в сфере услуг по использованию использованию инфраструктуры, порядке их выполнения, тарифах, плате и сборах за эти услуги для всех участников перевозочного процесса на Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. № 703 "Об утверждении Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного взаимодействия юридических и физических лиц по транспортировке пассажиров и грузов. В этом аспекте В. Ф. Данилин указывает, что эти и открытого доступа всех желающих на рынок железнодорожных перевозок и устранение преград к развитию добросовестной конкуренции27. Мы поддерживаем мнение автора, но со своей стороны хотим добавить, что этот процесс в настоящее время не завершен надлежащим образом.

Анализируя ст. 4 ФЗ «О естественных монополиях» можно сделать вывод о несогласованности государственных подходов к определению перспектив развития исследуемой отрасли. С одной стороны законодатель Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 48. – Ст. Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 47. – Ст. См.: Данилин В.Ф. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте. Учебник. М.: УМЦ по образов. на ж.-д. трансп. 2008. С. 203.

железнодорожных перевозок путем закрепления их статичного признака – отнесения к естественным монополиям. С другой – в ч. 2 ст. 4 нормативно закреплены положения, которые нацелены на формирование общедоступной Следует также заметить, что в соответствие с ч. 3 данной статьи не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Из этого следует, что механизм демонополизации Комментируя данную ситуацию М.А. Штефан отмечает, что ФЗ «О естественных монополиях» был введен в действие в 1995 г. в очень непростое для нашей страны время. Период 90-х годов в новейшей истории характеризуется весьма противоречиво, однако большинство исследователей сходятся в едином мнении и отмечают тенденции экономического спада на железной дороге, снижения активности транспортных предприятий, разрыва предприятиями, непосредственными грузоотправителями и перевозчиками.

Государством были только начаты преобразования, направленные на формирование демократических основ жизнедеятельности общества в соответствие с Конституцией РФ. Законодательная фиксация естественной монополии на железнодорожный транспорт предотвратила развал этой важнейшей сферы и сделала невозможным переход многочисленных объектов инфраструктуры в частные руки. Этот политический шаг позволил сохранить централизацию управления подвижным составом на местах и положительно сказался на регулировании тарифов28. Соглашаясь с подобным монополизации железнодорожного транспорта отпала.

См.: Штефан М.А. Аудит экономичности эксплуатационных затрат как инновационный способ управления затратами на сети железных дорог// Российское предпринимательство. 2008. № 5. С. Ф.И. Хусаинов указывает на то, что в результате реализации многочисленных общеотраслевых и специальных государственных программ значительные изменения и перешел из стадии стагнации в стадию активного экономического развития. Согласно данным Росстата в 2010 г. в России насчитывалось 11034 предприятия, осуществляющих деятельность в области железнодорожных перевозок, в 2011 г. это количество возросло до 13228.

2012 год также показал положительную динамику роста числа юридических лиц, заявивших о намерениях участвовать в получении прибыли от перевозки пассажиров и грузов с использованием инфраструктуры железнодорожного транспорта (14990). Эта тенденция продолжает сохраняться29.

По свидетельству специалистов рынок железнодорожных перевозок на современном этапе начинает зависеть исключительно от общественных потребностей в данных услугах, которые постоянно увеличиваются, видоизменяются и требуют совершенствования юридических подходов к возможности использования имеющихся транспортных объектов. На базе территориальных инфраструктур сформированы сети обслуживания этого важнейшего вида транспорта, в состав которых помимо отделений железных ресурсообеспечение, логистику, сертификацию, стандартизацию и т.д.

Транспортные услуги, включающие в себя продажу билетов, оформление документов на груз, его упаковку и размещение, заказ вагонов и их уборку, погрузку и выгрузку, а также маркировку, складирование, страхование и прочее, реализуются значительным количеством фирм, которым необходим равный и беспрепятственный доступ к инфраструктуре железнодорожного См.: Хусаинов Ф. И. Экономические реформы на железнодорожном транспорте: монография. М.:

Издательский Дом «Наука», 2012. С. транспорта общего пользования30. При детальном исследовании положений Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года можно сделать заключение относительного того, что железнодорожного транспорта в качестве естественной монополии.

Указанные аспекты предполагают демонополизацию этой важнейшей для государства сферы и привлечение инвестиций не только для развития ОАО «РЖД», но для модернизации всей системы железнодорожного транспорта.

Наличие в ФЗ «О естественных монополиях» положения ч. 1 ст. монополий не позволяет полноценно воплотить в реальность отраженный в Конституции РФ постулат свободы предпринимательской деятельности сообщений. Являясь, по сути, камнем преткновения в реализации важнейших для России демократических реформ транспортного комплекса, отмеченная норма не позволяет полноценно реализовать намеченные Правительством РФ мероприятия по демонополизации исследуемого вида транспорта. В связи с этим, на наш взгляд, целесообразно ее исключить из Закона о естественных монополиях.

управления железнодорожным транспортом является наличие в ней единого хозяйствующего субъекта – открытого акционерного общества «Российские железные дороги». В соответствие с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от февраля 2003 г. № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения хозяйствующего субъекта является Российская Федерация, решение об учреждении единого хозяйствующего субъекта принимается Правительством См.: Солодовников В.Ф. Организационно-правовые аспекты управления железнодорожными перевозками.

М., Транспорт, 2009. С. Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 9. – Ст. Российской Федерации, эти же органом утверждается Устав ОАО «РЖД».

Анализируя полномочия указанного субъекта по организации деятельности железнодорожного транспорта, отраженные в указанном Законе, а также в Уставе32, В.А. Егиазаров приходит, на наш взгляд, к ошибочному пониманию того, что управление перевозочным процессом на железнодорожном транспорте производится централизованно и относится к исключительной компетенции ОАО "Российские железные дороги"33. Более верной в этом аспекте представляется позиция А.М. Гаджинского. Исследователь данное законодательное решение объясняет практической необходимостью создания единой централизованной структуры, в руках которой бы находилось транспорта. Ее образование, в свою очередь, предполагает делегирование части государственных полномочий по управлению территориальными и структурными подразделениями. Эти полномочия трансформируются во внутрикорпоративные. Таким образом, система ОАО «РЖД» является транспортом34. Р.Г. Леонтьев весьма утрированно называет «Российские железные дороги» «государством в государстве», указывая при этом на общество, которое выражается в фактической реализации руководящими органами единого хозяйствующего субъекта тех полномочий, которыми они не наделены35.

Выше мы обратили внимание на необходимость демонополизации сферы железнодорожных перевозок. При практической реализации этого процесса встанет закономерный вопрос, связанный с тем, каким образом это См.: Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. № 585 "О создании открытого акционерного общества "Российские железные дороги"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 39. – Ст.

3766.

См.: Егиазаров В.А. Транспортное право: Учебник. 6-е изд., доп. и перераб. М.: "ЗАО Юстицинформ", 2008. С. 20.

См.: Гаджинский А.М. Логистика. Учебник для вузов. М.: Дашков и К, 2008. С. 305- См.: Леонтьев Р.Г., Веретенников Н.П., Адаменя А.И., Орлов А.Л. Отраслевые корпорации и региональный бизнес: интеграция интересов. М.: ВИНИТИ, 2009. С. отразится на ОАО «РЖД». В.Ф. Данилин отмечает, что повышение конкурентноспособности рынка железнодорожных перевозок положительно скажется на качестве работы всех территориальных и структурных подразделений этого акционерного общества. Во-первых, будет повод избавиться от непрофильных активов и реализовать нерентабельные объекты железнодорожной инфраструктуры. Во-вторых, активизируется процесс обновления локомотивного и вагонного парка за счет участия широкого круга субъектов, что повлечет повышение уровня безопасности перевозок. Втретьих, повысится результативность государственного инвестирования востребованные населением конкретные проекты и исчезнет порочная практика траты значительных бюджетных средств на так называемое «общее развитие железной дороги»36.

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» имеет все признаки доминирующего субъекта, которые отражены в ст. Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции"37. Несмотря на то, что подобное положение закреплено на высшем законодательном уровне в ч. 1 ст. 4 ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", ОАО «РЖД» не освобождено от обязанностей исполнения требований ФЗ "О защите конкуренции". В ст. 10 данного нормативного акта отражено, что положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, создание дискриминационных условий и препятствий доступу на товарный рынок38 для других хозяйствующих субъектов.

См.: Данилин В.Ф. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте. Учебник. М.: УМЦ по образов. на ж.-д. трансп. 2008. С. 199.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 31 (часть I). – Ст. ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает запрет на действия недобросовестных субъектов, производящих как товары, так и оказывающих услуги. Согласно закрепленному в ч. 1 ст. 4 Закона Демонополизация рынка железнодорожных перевозок, на наш взгляд, не повлечет ликвидации ОАО «РЖД», напротив, создаст равные для всех инфраструктурой. Предлагаемые нами изменения в Закон о естественных монополиях не противоречат иным нормативным актам, посвященным этому виду транспорта, и не повлекут за собой необходимость корректировок ФЗ «О защите конкуренции», единые требования которого распространяются на все экономические сферы.

Демонополизация железнодорожных перевозок снизит количество нарушений ФЗ «О защите конкуренции», допускаемых ОАО «РЖД» и инфраструктуры железнодорожного транспорта.

железнодорожных перевозок весьма обстоятельно обозначил Д. Верхотуров, указав, что дальнейшее развитие этой отрасли не потребует создания организаций, которые могли бы составить конкуренцию «российскому железнодорожному магнату». В настоящее время ОАО «РЖД» не силах самостоятельно организовать и осуществить все виды перевозок, в том числе и транзитные, без участия сторонних компаний, отношения с ними вынуждено выстраивать на взаимовыгодной основе. Целью государственных преобразований в данном случае является недопущение нарушений прав юридических лиц, взаимодействующих с ОАО «РЖД» железнодорожным транспортом мы будем использовать далее в нашем исследования различных аспектов административно-правовой организации железнодорожного транспорта в Российской Федерации.

определению товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

См.: Верхотуров Д. Железные дороги России: настоящее и возможное будущее [электронный ресурс]// http://www.apn.ru/publications/article17542.htm Отметим, что детальный анализ указанной системы предполагает дальнейшее выделение из ее сущности составных элементов, благодаря которым система функционирует как слаженный механизм и может максимально эффективно обеспечить потребности личности, общества и государства в транспортных услугах. Традиционно ученымиадминистративистами при раскрытии системы государственного управления любой сферой общественных отношений выделяются следующие элементы:

субъект, объект и их связи, цели, задачи, функции, координация, планирование, прогнозирование, контроль40. Нам представляется, что подобный подход является наиболее оптимальным при дальнейшем компоненты.

В специальной литературе сущность управления рассматривается как реальное воздействие субъекта на объект управления, как функция организованных систем различной природы (технических, биологических и социальных), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их целей и программ41. Под субъектом управления понимается физическое или юридическое лицо, от которого исходит сознательное, целенаправленное воздействие42. От деятельности. Последний может быть только физическим лицом. Специфика субъекта определяет разные виды управления. Если, например, субъектом управления выступает государство, то речь идет о государственном управлении. Однако уместно отметить, что при всех субъектах управления всегда осуществляется одна и та же по содержанию деятельность:

формирование и реализация управляющих воздействий, что находит внешнее проявление в управленческих решениях и организационных См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С. 19.

См. Бурганова Л.А. Теория управления. М., 2005. С. 28-29.

См.: Бородин С. С., Громыко С. С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций/ СПб., 2007. С. 212.

действиях. Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие43.

управления указанным транспортом, как на федеральном, так и на региональном уровне. Объекты системы государственного управления оформленные коллективы людей: государственные предприятия и организации, осуществляющие пассажирские и грузовые перевозки по железнодорожным путям сообщения, предприятия, входящие в отраслевую систему (технический и обслуживающий комплексы), образовательные учреждения, осуществляющие подготовку и переподготовку специалистов в сфере транспорта и т.д. Кроме того, допустим и обобщенный вариант, в котором присутствуют органы федерального управления этим видом транспорта, являющиеся субъектами, а ОАО «Российские железные дороги»

выступает в роли объекта управления.

рассматриваемым видом транспорта характерны вертикальные связи, при которых нижестоящие звенья подчинены вышестоящим. При этом, в ней присутствуют связи по типу "субъект-субъект", "объект-объект". Поскольку в соответствие с ч. 1 ст. 1 ФЗ о железнодорожном транспорте этот вид транспорта призван своевременно и качественно обеспечивать потребности железнодорожным транспортом, способствовать созданию условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации, то горизонтальные связи необходимы для организации доставки пассажиров и грузов из одного населенного пункта в другой в пределах территории нашей страны. Этот тип связи основан на принципе координации или согласования поведения субъектов и объектов управления. Такая связь обеспечивает взаимодействие отдельных Шамхалов Ф. Указ соч. С. 157.

транспортом за счет добровольно согласованного поведения составляющих транспортом своей прямой функций, которая заставляет неподчиненные друг другу звенья, подразделения или отдельных должностных лиц действовать в определенном направлении.

Деятельность указанных выше субъектов и объектов системы государственного управления рассматриваемыми перевозками всегда имеет конкретные цели. В этом аспекте также отметим, что, являясь сложной по своей структуре правовым явлением, анализируемая система имеет не одну, а много связанных между собой целей.

Отметим, что содержание управления зависит от целей управления, желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно эффективного и оперативного целеполагания управление рискует замыкаться в собственных рамках и вращаться среди собственных действий. Тогда оно возможности эффективного воздействия на экономические, социальные и иные процессы44.

Определение целей управления железнодорожным транспортом начальный и главный этап управления в данной сфере. Субъекты управления предварительно выдвигают определенные цели и затем сознательно стремятся к их достижению, осуществляют контроль за соответствием своих действий этим целям. Управление транспортом не может рассчитывать на успех, если оно не имеет перед собой осознанной и обоснованной цели.

Именно в осознании, при вынашивании и обосновании целей проявляются творческие возможности социального управления перевозками.

См.: Тихомиров Ю.А. Государственное управление: модели и реальность //Право и экономика. 2006. № 4.

формированием "древа целей", которое является схемой, показывающей декомпозицию, членение общих (главных) целей на подцели, последних на подцели следующего уровня и т.д. Как отмечает Л.А. Бурганова, представление целей начинается с общих (глобальных) задач, дальше они последовательно разукрупняются. Основным правилом разукрупнения целей является полнота: каждая цель верхнего уровня должна быть представлена в виде подцелей следующего уровня, т.е.

так, чтобы объединение понятий подцелей полностью совпадало по объему с понятием исходной цели. "Древо целей" целесообразно использовать при определении конкретных задач для каждого уровня управления. Общие требования к процессу целеполагания состоят в том, что цели должны:

содержать сроки их выполнения; быть реалистичными; быть приемлемыми46.

По своей значимости цели управления железнодорожным транспортом подразделяются на общие, высшего и низшего уровня, глобальные, генеральные и частные, стратегические и оперативные, конечные и промежуточные. Все виды целей дополняют друг друга и находятся в отношениях субординации. К примеру, частные цели Федерального агентства железнодорожного транспорта47 не могут быть определены ранее, чем будут установлены общие цели функционирования Министерства транспорта Российской Федерации48. Следовательно, цели вышестоящих звеньев в системе управления железнодорожной инфраструктурой являются основополагающими, ибо на их базе выдвигаются цели и подцели для железнодорожного транспорта определена в ст. 1 ФЗ "О железнодорожном См.: Управление организацией / Под ред. Л.И. Лукичева. М., 2005. С. 25-26.

См.: Бурганова Л.А. Теория управления. М., 2005. С. 51-52.

См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта"// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 32. – Ст. См.: Постановление Правительства РФ от 11 июня 2004 г. № 274 "Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 24. – Ст. перевозках. Вместе с этим, на наш взгляд, исходя из анализа Устава ОАО «РЖД» невозможно сделать однозначный вывод о том, какие цели являются для этой организации основными, а какие – второстепенными. В п. 9 этого акта отражено, что главными целями деятельности общества являются обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в предположить, что первая часть этого пункта отображает предназначение данной организации в России (основная цель, которая соотносится с целью, обозначенной в указанном выше Законе), однако при подобном изложении неясно, является ли извлечение прибыли также главной целью, равнозначной основной цели, или же она носит вторичный характер.

Вызывает определенный интерес позиция Е.М. Ульяницкого, согласно которой научно разработанный метод «древа целей» находит свое обоснование на основании законов логики лишь в теории. Однако, к современной системе управления железнодорожным транспортом полностью реформирование государственного аппарата вносит незапланированные коррективы в устоявшуюся субординацию, а также формы и методы управленческой деятельности. Этот процесс, как правило, мгновенно производит перестановку и переориентацию целей, отчего в итоге в невыгодном положении могут оказаться как субъекты, так и объекты системы управления49.

Следующим элементом, неразрывно связанным с целями управления железнодорожным транспортом, являются задачи. Как отмечает Л.Ю.

Бекузарова «процесс государственного управления настолько сложен и См.: Ульяницкий Е.М. Информационные системы взаимодействия видов транспорта. М., Маршрут, 2005.

С. 117.

промежуточное, связующее звено между целями и функциями управления»50.

Задача представляет собой ближайшую, юридически обязательную цель 51.

Согласно позиции Л. Ивановской, процесс выработки и реализации управленческих решений является непрерывным, что находит отражение в тесной взаимосвязи решения стратегических задач как на длительную перспективу, так и на средне- и краткосрочный период, то есть их решения в условиях стратегического, тактического и оперативного управления52.

вытекают из многочисленных норм Конституции Российской Федерации, к которым можно отнести право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной конкуренцию (ст. 34), право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (ст. 37), право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42) и т.д. и определены в действующем законодательстве53.

Его анализ, а также изучение специальной литературы54 позволяют отнести к См.: Бекузарова Л.Ю. Ценовое регулирование предпринимательской деятельности: Теоретико-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 124-125.

См.: Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах: Пер. с англ. / Под ред. и с пред. И.А. Ушакова.

Изд. 2-е, доп. М., 2008. С. 63.

Ивановская Л. Стратегия управления персоналом //Кадровик. Кадровый менеджмент. 2009. № См: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности"//Собр.

законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 7. – Ст. 837; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 2. – Ст. 169; и т.д.

См., например: Сокол К.П. Новые подходы к планированию и анализу затрат на промышленном железнодорожном транспорте// Вестник Сибирского государственного университета путей сообщения, Новосибирск: Издательство СГУПСа, 2012. Вып. 26; Мачерет Д.А. Совершенствование экономических методов управления производственными ресурсами и работой железнодорожного транспорта. Дисс….докт.

эконом. наук. М., 2000. С. 63-68; Терёшина Н.П., Шобанов А.В., Рышков А.В. Управление конкурентоспособностью железнодорожных перевозок. М.: ВИНИТИ РАН, 2006. С. 111-120.

железнодорожного транспорта; устойчивость работы технологического комплекса; доступность, безопасность и качество оказываемых услуг;

создание многофункциональной государственно-общественной системы контроля деятельности железнодорожных предприятий-перевозчиков;

развитие программно-целевого механизма управления и финансирования перевозок по железнодорожным путям общего и необщего пользования;

осуществление активной интеграции инновационных технологий; развитие социально-экономического партнерства и т.д.

Весьма нетрадиционный подход демонстрирует В.Г. Баукин, разделяя рассматриваемые задачи на социального, экономического и юридического значения. Последние обозначены в нормативных актах и предназначены для идеального обеспечения баланса интересов всех проживающих в нашей стране граждан. При этом исследователь отмечает, что на практике четко функционирования железнодорожного транспорта заключается в платности перевозочных услуг. ОАО «РЖД» несмотря на особый статус, которым оно ориентированной на извлечение прибыли от своей прямой деятельности.

незащищенных слоев населения путем реализации дотационной политики, «Российские железные дороги» как организация-монополист действует на рынке исходя из своих экономических интересов, которые становятся главными, основными и стратегическими задачами55. На наш взгляд, оспорить подобное суждение достаточно сложно.

Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов подчеркивают, что См.: Баукин В.Г. Правовое регулирование деятельности железнодорожного транспорта. М.: Изд-во Академия, 2008. С. обеспечиваться единством задач, стоящих как перед субъектами, так и перед объектами управления56. Но, к сожалению, на практике этот не подлежащий сомнению вывод по отношению к железнодорожному транспорту не находит своего законодательного отражения. Приведем следующую законодательную несогласованность задач. Так, Федеральный закон о железнодорожном транспорте в числе основных задач, на достижения которых ориентировано управление в рассматриваемой нами системе, указывает на развитие конкуренции и становление развитого рынка услуг железнодорожного транспортной системы Российской Федерации. В несколько расширенном виде эти задачи отражены в ст. 6 Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", посвященной основам деятельности единого хозяйствующего субъекта ОАО «РЖД». Однако, в Уставе этого акционерного общества они не нашли своего закрепления.

Исследовав цели и задачи системы государственного управления железнодорожным транспортом рассмотрим ее следующий элемент – функции. Ф. Шамхалов отмечает, что понятие функции управления тесно связано с понятием цели управления. Если цель – это предполагаемое будущее состояние системы, то функция представляет собой осознанное воздействие на предметы и отношения, ведущее и заранее сформированное средство достижения цели57. В.Т. Батычко, в свою очередь, полагает, что под данным термином следует понимать само содержание управленческой деятельности, то, в чем оно состоит, ради чего осуществляется58. По мнению Н. М. Конина функции управления представляют собой элементы, части управленческой деятельности, характеризующиеся, во-первых, наличием субъекта, который правомочен их осуществлять, во-вторых, нормативно установленным кругом объектов, в отношении которых эти функции могут См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2005. С. См.: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М.: Экономика, 2003. С. 157.

См.: Батычко В.Т. Административное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008. С. 48.

быть задействованы и, наконец, в-третьих – кластером социальной сферы, в которой они являются легитимными и востребованными59.

Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов указывают, что содержанием и направлены на поддержание целостности Российской Федерации, создание условий для достойной жизни граждан, обеспечение безопасности общества и государства, упорядоченного развития социальных отношений и т.д. Подобная характеристика является обобщенной. Однако с деятельности органов исполнительной власти, приобретают специальную направленность и юридически закрепляются в виде полномочий60.

определение функций государственного управления железнодорожным транспортом и конкретный их перечень. Но, несмотря на это, выделить основные функции все же представляется возможным исходя из преамбулы к Федеральному закону о железнодорожном транспорте. К ним можно отнести функционирования железнодорожного транспорта общего пользования;

транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта; определение основ государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования. Эти функции находят свое конкретное отражение в транспортом – Министерства транспорта РФ, Федерального агентства железнодорожного транспорта и его территориальных подразделений. Более См.: Конин Н. М. Указ соч. С. 45.

См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2005. С. подробно данные вопросы мы осветим в следующем параграфе нашего исследования.

рассматриваемой системы - координацию и близкий по значению к ней термин «взаимодействие». Для уяснения их сущности отразим некоторые, с нашей точки зрения, наиболее существенные позиции ученых. По мнению Т.

Я Хабриевой, координация представляет собой деятельность вышестоящего координирующего органа по упорядочиванию, установлению взаимосвязи между субъектами, соподчинению, приведению деятельности нижестоящих необходимой автономностью при решении возложенных на них задач, действуют в пределах своей компетенции на основе общего плана61. А.И.

Абрамова высказывается о том, что организация взаимодействия - одно из проявлений координации, так как в целом понятие координации включает в себя также вопросы разделения труда, распределения задач между структурными подразделениями и их функциональных обязанностей, обеспечение проведения единой стратегии и линии поведения отдельных участников, установление системы определенных отношений между ними62.

По свидетельству С.Н. Братановского, в организации процессов управления взаимодействие и координация представляют собой важнейшие составные части организаторской работы по согласованию деятельности, но при этом они являются понятиями и категориями разного плана и уровня63.

Думается, что отраженные выше концептуальные теоретические трактовки полностью применимы к сфере исследуемого вида транспорта.

Экстраполируя их суть на железнодорожные перевозки, С.М Внученков и Л.

В. Шкурина отмечают, что координация является важнейшей составляющей См.: Хабриева Т.Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. № 8. С.

18-19.

См: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты// Журнал российского права. 2006. № 3. С. 16- См: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С. процесса управления инфраструктурой, без которой исполнить договорные обязательства по перевозке пассажиров и грузов просто невозможно. В исключительно координация отправки и приема железнодорожных составов и строгое согласование времени их формирования, прибытия делают возможным бесперебойный транзит, формирует положительное отношение к железнодорожным перевозкам в целом64. В этом аспекте В.Г. Баукин высказывается о том, что специфика этого вида транспорта обязывает субъектов и объектов управления координировать свои действия. Автор в данном случае приравнивает по своему значению термины «координация» и «устойчивость»65.

В Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года66 отражено, что базовым принципом координации развития железнодорожного транспорта общего и необщего пользования использованием системного подхода, задача которого состоит в обеспечении оптимизации взаимной технологии. В Транспортной стратегии РФ на период до 203067 закреплены две формы реализации исследуемого элемента:

железнодорожного транспорта общего пользования и промышленного исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов организаций в решении задач развития промышленного железнодорожного транспорта. Таким образом, нормативное закрепление получила сложная и Внученков С.М., Шкурина Л.В. Управление инновационными процессами на железнодорожном транспорте. М.: РГОТУПС, 2002. С. См.: Баукин В.Г. Указ соч. С. См.: Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года.

Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р// Собр. законодательства Рос.

Федерации. – 2008. – № 29 (часть II). – Ст. 3537.

См.: Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 50. – Ст. осуществляются не только вертикально либо горизонтально, но и преимущественно в смешанной форме, в которой принимают участие множество разноуровневых субъектов и объектов управления.

Также укажем, что координация деятельности железнодорожных инфраструктур приграничных с Россией государств выступает важнейшей основой международного сотрудничества. В настоящее время заключено ряд международных соглашений, благодаря которым налажен устойчивый процесс перевозки пассажиров и грузов68.

Вместе с этим, анализируемый нами элемент системы управления имеет некоторые объективные недостатки. Жесткая привязка транспортной деятельности к технологическому комплексу, с помощью которого она осуществляется, а точнее к расписанию движения пассажирских поездов и грузовых составов, путям сообщения, порядку их обслуживания и ремонта, делает все звенья этой системы взаимозависимыми. Поэтому уровень самостоятельности принятия управленческих решений довольно низок.

Каждое звено привязано к другим и не может существовать автономно, следовательно, не в состоянии генерировать и воплощать в реальность оптимальные методики повышения эффективности своей деятельности.

Любое изменение графика и условий междугородних перевозок требует многосторонней координации и согласования дальнейших действий с органами управления железнодорожным транспортом различных субъектов Федерации, а также юридическими лицами, задействованными в этой части предпринимательской деятельности. Б.М. Лапидус высказывается о том, что благодаря своей замкнутости система управления железнодорожным транспортом становится громоздкой и не в состоянии оперативно выполнять См., например: Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 25 марта 1993 г. № 244 "О заключении Соглашения между Советом Министров - Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о координации деятельности железнодорожного транспорта"// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. – № 13. – Ст. 1143;

возлагаемые на нее обществом задачи. Обладающие большей мобильностью управленческие системы водного, воздушного и автомобильного транспорта, а также грузоотправители, грузополучатели и пассажиры вынуждены под нее подстраиваться. В существующем виде координационные связи утратили гибкость и закостенели, любое их разрушение по каким-либо причинам может грозить сбоем работы железнодорожных компаний69.

рассматриваемым транспортом, перейдем к исследованию обозначенных нами выше элементов данной системы - планирования и прогнозирования.

По мнению К.В. Черкасова, плановость управления позволяет отслеживать целенаправленность, эффективность, оперативность выполнения функций управления и на основе анализа исполнения плана вносить в него корректировки. Планом устанавливаются конкретные цели и задачи, мероприятия и сроки их реализации70. С.Н. Братановский характеризует содержанию действий по определению на будущее и закреплению в соответствующих документах основных видов совокупного использования общественно-полезной цели71. А.Ф. Ноздрачев высказывается о том, что планирование представляет собой неотъемлемую часть управленческой деятельности, связанную с определением перспектив развития определенной системы общественных отношений с целью избежания негативного влияния на нее объективных и субъективных факторов72. В этом аспекте А.Б. Агапов указывает на тесную связь планирования и прогнозирования. Последнее представляет собой процесс определения качественных показателей развития (деградации) какой-либо сферы, необходимых для принятия управленческих См.: Лапидус Б. М. Экономические проблемы управления железнодорожным транспортом России в периодстановления рыночных отношений. М.: Изд-во Московского университета, 2000. С. См.: Черкасов К. В. Государственное управление: концепции современного понимания // Гражданин и право. 2010. № 6.

См.: Братановский С.Н. Основы государственного управления в России: М., 2009. С. 378.

См.: Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: Российский вариант//Законодательство и экономика.

2005. № 8-9.

и организационных решений с целью формирования объективной модели ее дальнейшего функционирования73. Прогнозирование является необходимым составным элементом любого научного исследования, которое по наиболее общим теоретическим положениям можно определить как процесс научного предсказания будущего состояния прогнозируемого объекта на основе анализа его прошлого и настоящего положений74.

Прогнозирование, в свою очередь, может как предшествовать процессу планирования, так и осуществляться в рамках реализации определенного плана.

В сфере железнодорожного транспорта эти элементы, на наш взгляд, в наибольшей степени связаны с координацией. Но вместе с этим, они представляют собой отдельную сферу деятельности органов исполнительной власти. Этим вопросам посвящено значительное количество нормативных актов75. Также отметим, что Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года содержит прогнозы развития железнодорожной инфраструктуры и определяет два плановых этапа: до 2015 г. и до 2030 г. В этот временной период должны быть ликвидацию ограничений в провозных способностях на железнодорожном транспорте общего пользования и создание соответствующего мировому уровню инфраструктурного базиса для развития новых точек экономического роста в стране; строительство новых технологических объектов и грузовых терминалов; обеспечение современного уровня развития инфраструктуры и транспортное обеспечение разведанных новых месторождений полезных ископаемых; строительство ряда линий стратегического значения и линий, См.: Агапов А.Б. Административное право. Учебник. М.: Изд-во Юрайт, 2009. С. См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учебник. М.:

Зерцало, 2009. С. См., например: Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № (часть V). – Ст. 7060; Приказ Минтранса РФ от 21 декабря 2010 г. № 286 "Об утверждении Правил технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации"//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2011. – № 12.

направленных на улучшение транспортной обеспеченности регионов, модернизацию подвижного состава и т.д.

В то же время Д. Верхотуров весьма критически оценивает возможность осуществления некоторых запланированных в отмеченном документе проектов и полагает, что до 2030 года качественного изменения в использование имеющегося технического потенциала железнодорожной техники. Особенное удивление вызывает стремление в очень короткий срок, всего за 7-8 лет совершить модернизацию подвижного состава и локомотивов. Этого времени недостаточно, чтобы заменить все 890 тысяч грузовых и 26 тысяч пассажирских вагонов, 22 тысячи локомотивов. Такая машиностроения. Потому модернизация будет частичной, и заменяться будет парк изношенных вагонов и локомотивов. По большему счету, это модернизация из разряда «попроще и подешевле»76.

На наш взгляд, решение этой и многих других проблем деятельности эффективности государственного управления в этой сфере, принятия и реализации в краткосрочной и среднесрочной перспективе оптимальных управленческих решений при условии их надлежащего финансового обеспечения.

современной отечественной правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что контроль является самостоятельной государственно-значимой формой юридической деятельности 77. Ю. А. Тихомиров отмечает, что объектом контроля «...всегда являлась и является проверка не законов, а подзаконных актов, издаваемых исполнительно - распорядительными См.: Верхотуров Д. Железные дороги России: настоящее и возможное будущее [электронный ресурс]// http://www.apn.ru/publications/article17542.htm См. например: Мартынов А.В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России.

Административно-процессуальное исследование. Монография. М., Nota bene, 2010.

органами»78. Целями контроля «выступают стимулирование соблюдения норм права подконтрольными органами и должностными лицами и достижение законности»79. Г. В. Атаманчук относит контроль к функциям управления наряду с организацией, планированием, регулированием и кадровым обеспечением80. Ф. Шамхалов относит контроль к универсальным функциям управления81. Также отметим позицию некоторых авторов, считающих, что контроль является не отдельным этапом управления, а управленческих решений на всем его протяжении82. В. ч. 4 ст. 1 Закона о обеспечивает решение стоящих перед железнодорожным транспортом задач путем эффективного регулирования и контроля в области железнодорожного транспорта, а также путем участия в развитии железнодорожного транспорта.

исключительной прерогативой государства и зафиксирован в Постановлении регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок"83. Министерство транспорта РФ осуществляет контроль за деятельностью Федерального агентства железнодорожного транспорта и на основании анализа полученных в результате контрольных мероприятий данных устраняет имеющиеся в рассматриваемой системе недостатки.

Деятельность компетентных органов и должностных лиц в данном направлении весьма многогранна и с учетом имеющихся проблем См.: Тихомиров Ю. А. Государственная власть и проблемы управления в советском обществе. Дисс...

докт. юрид. наук. М., 1968. С. 477.

См.: Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект). // Государство и право. 2002. № 2. С. 103.

См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С. 56.

См.: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М.: Экономика, 2003. С. 196.

См., например: Мельник М. В., Пантелеев А. С., Звездин А. Л. Ревизия и контроль: Учеб. пособие / М.:

ИД ФБК-ПРЕСС, 2004. С. 12.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 32. – Ст. нуждается в более детальном исследовании, которое мы осуществим в следующем параграфе.

Подводя итог административно-правовому анализу характерных черт и особенностей системы государственного управления железнодорожным Российской Федерации - это целенаправленная, скоординированная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной обеспечения технологий перевозочного процесса, эффективности безопасности железнодорожных перевозок в прямом и невпрямом инфраструктуры и преследует своей целью обеспечить оптимальное использование объединенной сети железных дорог для удовлетворения потребностей современного общества в перевозках пассажиров и грузов.

1.2.Организационная структура и полномочия органов исполнительной власти в сфере государственного управления железнодорожным Современный железнодорожный транспорт - это сложная социальноэкономическая система, в состав которой входят элементы самого различного уровня организации и характера собственности. При этом, организационные отношения являются первичными по отношению к иным, имеющим место при организации железнодорожных перевозок (гражданскоправовым, трудовым и т.д.) поскольку именно они определяют порядок, условия и особенности взаимодействия субъектов и объектов управления указанным транспортом. В процессе управления рассматриваемыми перевозками складываются организационно-правовые отношения, начиная от (Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, территориальные управления Федерального агентства железнодорожного транспорта) и кончая низовыми объектами системы управления (предприятиями различных форм собственности, осуществляющими перевозочную деятельность, а также мероприятия по поддержанию работоспособности железнодорожной инфраструктуры, справедливо отмечают Н.Н. Тютрина и А.И. Хаснутдинов: "Значение передвижению граждан и перемещению грузов предшествует длительный процесс его организации, начиная с согласования количества подлежащих перевозке индивидуумов и объемов материальных ценностей, определения мест и времени отправки и кончая определением условий, способов и расчетов за оказанные услуги"84.

подразумевает слаженность в работе всех ее звеньев и, следовательно, Тютрина Н.Н., Хаснутдинов А.И. О правовой природе организационных договоров на транспорте // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2003. № 4. С. 263.

объективно влияет на внутренние взаимоотношения, создает основу для функционирования субординационных связей в определенных временных и «структура».

С.С. Алексеев указывал на то, что определенная организованность неотъемлемое свойство любых систем общественных отношений, а формируется структура – совокупность элементов управления, которые определение предлагает Г.В. Атаманчук, по его мнению, структура – это своеобразное сочетание органических частей системы, функционирующих на основе многопорядковости и объединенных общими целями и задачами.

Взаимоотношения структурных элементов осуществляются по принципам функциональных связей, благодаря которым они устойчивы к различным внутренним и внешним изменениям86. Подобный подход Н.П. Веретенников и Р.Г. Леонтьев признают не совсем объективным, поскольку здесь не "подсистема" подразумевает, что выделяется относительно независимая часть системы, обладающая свойствами системы, и, в частности, имеющая подцель, на достижение которой ориентирована подсистема. Если же части системы не обладают свойствами системы, то их принято называть компонентами. Все части системы являются взаимосвязанными. Связь представляет собой ограничение степени свободы элементов. Структура есть упорядоченное строение и сочетание компонентов, придающее системе оптимальную целостность87. Структура по своей сути, - высказывается Г.

Минцберг - всегда аморфна и представляет собой композицию полученных См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 59.

См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 29—30.

См.: Веретенников Н.П., Леонтьев Р.Г. Корпорации: организационные формы, принципы и функции управления. М.: ВИНИТИ РАН, 2009. С. знаний, зависящих от предмета и метода (методов) ее исследования. Именно они открывают возможность обнаружения субстанциональносодержательной и организационной многослойности систем, глубокой диалектической связи и взаимозависимости субстанциональносодержательных частей, которые могут быть заложены в содержание анализируемого понятия88.

По нашему мнению, более близки к диалектическому пониманию структуры те авторы, которые определяют структуру в качестве вторичного по отношению к системе явления89 и полагают, что она есть внутренняя взаиморасположение составных частей системы, ее устройство, строение90.