«ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ...»

Процесс становления полиции в Древней Греции весьма любопытен. Бурное развитие общественных отношений и реформы, начало которым положил Тесей, послужили мощным толчком к образованию Афинского государства. Постепенно свободные граждане были разделены на эвпатридов (евпатридов) – благородных, геоморов – земледельцев и демиургов – ремесленников. К эвпатридам перешло исключительное право на занятие общественных должностей, что вело к дальнейшему отделению публичной власти от населения. Со временем власть базилевса (вождя племени) стала не пожизненной, а выборной, затем постепенно его функции переходят к новым, выборным из эвпатридов должностным лицам – архонтам. Вместо Совета старейшин создается ареопаг, орган, контролирующий народное собрание и осуществляющий высшую судебную власть.

В состав ареопага входили все бывшие и действующие архонты. Один из них наблюдал за общественным порядком в Афинах. Ему подчинялась полиция.

Она формировалась из рабов и состояла, как обычно отмечают исследователи, из двухсот человек3. Однако некоторые специалисты утверждают, что «Афины располагали полицией, вооруженной луками, численностью в триста человек»4. Полагаем, что в рамках нашего исследования количественные показатели не имеют решающего, принципиально важного значения.

См.: Утченко С.Л. Цицерон и его время. 2-е изд. М., 1986. С. 32.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 33.

См., например: История государства и права зарубежных стран: учебник для студентов юридических вузов и факультетов / под общ. ред. О.А. Жидкова, Н.А. Крашенинниковой. М., 1996.

Ч. I. С. 116.

Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова.

М., 1997. С. 330.

Возложение полицейских функций на рабов, на первый взгляд, говорило об унизительности такого рода деятельности для свободных афинян. Однако не стоит сбрасывать со счетов существовавшие острые противоречия между враждующими группировками господствующего класса, не доверявшими друг другу. Кроме того, «немаловажную роль играло и то, что выполнение полицейских функций представлялось свободному афинянину неправомерным по отношению к согражданам»1. В то же время, имея уважение к закону и подчиняясь ему, свободные афинские граждане «позволяли арестовывать себя полицейским, состоящим из людей довольно низкого, по сравнению с ними, положения»2.

Функции полиции были весьма разнообразны. Она вела борьбу с преступлениями; наблюдала за состоянием нравственности в государстве; следила за санитарным состоянием в Афинах; оберегала памятники старины и достопримечательности ландшафта; осуществляла надзор за публичными женщинами, которые были обложены особым сбором; наблюдала «за общественными зданиями, улицами, площадями»3. Полиция также следила за соблюдением существовавших в то время запретов, например, из Афин запрещалось вывозить масло, из Аттики – все необходимое для судостроения (лес, деготь, воск и т. п.)4.

Таким образом, полицейское устройство Афин было одним из самых первых в странах античного мира. Оно базировалось на полисной системе и, в целом, отвечало интересам основной массы населения.

Специального рассмотрения в нашем исследовании требует вопрос о зарождении полиции в Древнем Риме. Известно, что до правления Августа граждане Рима не являлись объектами эксплуатации и были равноправны. Римская семья сама управляла своими рабами и не нуждалась в силе государства. Поэтому в данный период в Риме не было ни полиции, ни прокуратуры5.

История государства и права зарубежных стран: учебник для студентов юридических вузов и факультетов / под общ. ред. О.А. Жидкова, Н.А. Крашенинниковой. М., 1996. Ч. I. С. 116.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 102.

См.: Репетиториум полицейского права по курсу И.Е. Андреевского. Харьков, 1888. Ч. I. С. 9.

См.: Мушкет И.И. Полиция в механизме российского государства (историко-теоретическое исследование): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 41.

См.: Штаерман Е.М. К проблеме возникновения государства в Риме // Вестник древней истории. 1989. № 2. С. 76–95.

В конце II–начале I века до н. э. Рим потрясали небывалые по своему размаху массовые выступления рабов. Поскольку в Риме не было полицейских отрядов и специальных сил общественной безопасности, функцию прямого подавления выступления рабов, обездоленных, восставших и их союзников осуществляли армейские части. Так, например, в 194 году до н. э. в Этрурии произошло настоящее восстание рабов, на подавление которого был направлен легион регулярных войск1.

С установлением в Риме системы магистратур к низшим магистратурам относились эдилы, которые ведали полицейской службой. Эдилы занимались «охраной общественного порядка, следили за рынками, устройствами народных гуляний, чистотой улиц, в целом выполняли полицейские функции»2.

В республиканском Риме четыре эдила, бывшие своего рода начальниками полиции, кроме того, осуществляли надзор за зданиями и строительством в городе, ведали общественными играми. Лишь в период заката республиканского строя были созданы полицейские войска численностью в 1000 человек во главе с префектом полиции и специальный пожарный корпус3.

Таким образом, в античных государствах для решения все более усложняющихся задач, постепенно формировался специальный аппарат публичной власти – механизм государства. Его основы закладывались с сугубо прагматических позиций. Изложенный материал позволяет утверждать, что на этапе своего зарождения полиция в странах античного мира выступала в качестве структурного элемента механизма соответствующего государства. Кроме того, наряду с карательным аспектом, в содержании ее деятельности четко просматривался общесоциальный аспект, во многом связанный с выполнением общих дел в интересах всего общества. В то же время его масштаб, роль и значение не следует преувеличивать, тем более идеализировать. Как справедливо отмечал Ф.М. Городинец, «несмотря на то, что полиция решила отдельные проблемы обеспечения общественного порядка и безопасности граждан, в основном ее назначение сводилось к караУтченко С.Л. Цицерон и его время. 2-е изд. М., 1986. С. 83.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 104.

См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 330.

тельному аспекту. Это вызывало соответствующее реагирование со стороны свободных граждан, которые считали деятельность полиции позорной и унизительной. Исходя из этого происходило формирование полицейских подразделений из низших сословий и даже рабов, которые хотя и занимали в социальной структуре общества низшие ступени, но, действуя от имени государства, стояли на защите тех, кто стоял у власти, кто эксплуатировал население, в том числе и их»1.

Имея мощную базу, сформировавшуюся и окрепшую в античные времена, полиция, как может показаться, должна была в дальнейшем совершить очередной шаг вперед в своем развитии. Однако после распада Римской империи и вплоть до становления в Европе абсолютизма мы имеем возможность наблюдать общую слабость государственной власти и выполнение полицейских функций обществом2.

Незначительная роль государства в его воздействии на процессы, происходящие в обществе, была вполне объяснимой: феодальная раздробленность, натурализация в ведении хозяйства, ограниченность королевской власти – все эти обстоятельства объективно снижали авторитет и возможности государства в выполнении полицейской функции. Церковь, община, а затем и сословные корпорации – вот те социальные институты, которые во многом заменяли полицию в рассматриваемый период времени. Образно говоря, «вместе с натурализацией общественного хозяйства натурализуется и полицейская функция общества»3.

В Древней Руси и в более поздние периоды развития нашей страны функции полиции исполняли княжеская дружина и различные органы управления, землевладельцы и вотчинная администрация, органы городского и сельского общинного самоуправления, сотские, пятидесятские и десятские из местного населения. В охране общественного порядка широко использовались расквартированные в городах воинские части, особенно подразделения стрельцов4.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 104.

См.: Яковлев К.Л. Министерство внутренних дел в государственном механизме Российской Империи (1802–1811 гг.): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 14.

Мушкет И.И. Полиция в механизме российского государства (историко-теоретическое исследование): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 44.

См.: Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 763.

Любопытно, что до конца второго десятилетия XVIII века в России не было регулярных полицейских органов, не употреблялся и сам термин «полиция».

Лишь по возвращении из-за границы в конце 1717 года Петр I приступил к созданию первых учреждений регулярной полиции1. Их становление и развитие в России происходило по тому же сценарию, что и в странах Западной Европы.

Во многом это объясняется тем, что с начала XVIII века осуществлялось активное заимствование и попытка приспособления к российским условиям европейского и, прежде всего, шведского и немецкого опыта и научных идей в сфере государственного строительства и права. Э.Н. Берендтс, раскрывая причины данной тенденции, писал: «Не существует ни одного наказа ни общего, ни специального для приказов, который бы определил точно их компетенцию, их делопроизводство.

Напечатано только два указа царя Алексея Михайловича, регулирующих время, в течение которого бояре и дьяки в каждом приказе должны были работать. Это отсутствие всяких организационных законов для центральных учреждений и побудило Петра Великого искать образцов для своих регламентов в чужих краях. Родная страна передала ему только одну бесформенность»2.

Разрешить в короткий срок проблемы, копившиеся в области государственного управления в течение многих и многих десятилетий, естественно, было крайне проблематично. Проблемы организационно-правового плана вносили крайнюю запутанность и неустойчивость в деятельность полиции, которая была одновременно судебным, полицейским, исполнительным и распорядительным органом. Положение ее «колебалось», властные полномочия то сужались, то расширялись, предметы ведения представляли нечто крайне неопределенное. Во времена Петра I в обязанности полиции входило: поимка воров, надзор за гулящими людьми, прекращение драк и ссор на улицах, наблюдение за выполнением строительных и противопожарных правил, за устройством и чистотой улиц, безвредностью продаваемых жизненных припасов, недопущение обмера, обвеса и других обманов при торговле и т. п.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 106.

Берендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Обзор истории административного права и истории его литературы. Ярославль, 1898. С. 95.

В сложившемся правовом и организационном хаосе полиция, заняв несоответствующее ей положение, успела присвоить себе одно время даже законодательную власть, издавая общеобязательные уставы. В целях планомерного, твердого распределения административных, судебных, полицейских и финансовых функций необходима была новая реформа государственного управления, основные принципы которой были определены Екатериной II1.

Создание Министерства внутренних дел, как и других министерств, было вызвано объективной потребностью приспособить государственный аппарат Российской империи к новым историческим условиям обостряющегося кризиса системы и повысить уровень централизации государственного управления. Становление Министерства внутренних дел, в основном, завершилось к 1806 году2.

В целом начало XIX столетия можно охарактеризовать появлением двух тенденций: с одной стороны, предпринимаются усилия по дальнейшей централизации системы полицейских органов, с другой – круг их задач постоянно сужается посредством выделения специальных государственных органов3.

Далее, начиная с 60-х годов XIX века, в России делались попытки проведения реформы полиции, суть которой заключалась в уточнении ее специализации и направлений деятельности. На этом пути была проделана значительная работа.

В частности, от полиции «отошли» и обособились юстиция и судебное дело. Меняется структура самой полиции, намечаются тенденции к устранению сословного начала в ее построении. Правительство проявляет заботу о повышении авторитета полицейской службы, вводя для этого различного рода материальные и моральные поощрения4.

Как можно заметить, «превращение полиции в орган обеспечения и охраны правопорядка в государстве произошло в эпоху абсолютизма»5. На этом этапе она См.: Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского государства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 95–98.

См.: Яковлев К.Л. Министерство внутренних дел в государственном механизме Российской Империи (1802–1811 гг.): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 13–14.

См.: Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского государства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 101.

См.: Кикоть В.Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 35.

все отчетливее проявляет себя как «регулярный, военизированный, исполнительный орган государственного управления, повседневно и профессионально охраняющий общественный порядок и внутреннюю безопасность»1.

Таким образом, в XVIII–XIX веках происходило формирование принципов, структуры, основных направлений деятельности правоохранительных органов российского государства, которые в большинстве своем были заимствованы в советский период, несмотря на многочисленные заявления политических деятелей о разрушении аппарата буржуазного государства и отрицании какой-либо преемственности2.

Представленный выше краткий исторический экскурс позволяет составить общее представление о генезисе полиции и ее развитии. Принципиально важное значение для нас здесь имеет то обстоятельство, что она создавалась по воле государства, выступала в качестве значимого элемента его механизма и была ориентирована на решение задач, стоявших перед обществом на каждом историческом этапе его развития.

Вместе с тем, отечественной истории известны попытки изменить подобную модель отношений полиции и государства. Наиболее ярко они проявили себя в начале XX века.

В качестве первого, относительно безобидного, «нововведения» в охваченной революционной смутой России, следует выделить замену традиционного термина «полиция» на «милицию». Соответствующая идея была озвучена Временным правительством наряду с заявлениями о полной политической амнистии, основных правах и свободах граждан. В апреле 1917 года была учреждена милиция, на которую возлагались функции по охране общественного порядка, гражданской свободы, содействие органам власти. В этот период сотрудникам милиции пришлось осваивать и многие новые направления деятельности. В частности, в задачу милиции входил надзор за ценами на продукты. Она должна была боГородинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 107.

Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского государства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 84.

роться с продажей и изготовлением самогона, изымать поддельные рецепты врачей. Милиционеры должны были надзирать за хранением продуктов в торговых лавках, изгонять коз и коров из общественных садов и парков.

Боролась милиция и с нерадивыми ассенизаторами, которые, двигаясь по ночам, расплескивали нечистоты на улицах. Другой заботой милиции стали домовладельцы, которые отказывались убирать мусор с прилегающих территорий и посыпать песком проезжую часть улиц. Милиционерам приходилось помогать и вагоновожатым трамваев, в том числе, предотвращать переполнение общественного транспорта1.

Замена полиции милицией, как мы полагаем, носила сугубо идеологическую подоплеку. По своей природе это одна из форм проявления стремления продемонстрировать решительный и окончательный разрыв с прошлым. Известно, что милиция (от лат. militia – войско) представляет собой «название народного ополчения»2. В ряде случае ее определяют как «ополчение, выставляемое в случае войны и имеющее в мирное время лишь небольшие кадры военных инструкторов под руководством которых население, призываемое для коротких учебных сборов, обучается военному делу»3. Созданием милиции и соответственно привлечением народа к охране правопорядка «реформаторы» желали продемонстрировать его причастность к управлению государством. Кроме того, подобного рода деятельность населения косвенно указывала бы на одобрение и поддержку с его стороны существующего государственного строя и действующего правительства.

Однако данный шаг имел во многом популистский характер. По нашему мнению, в первую очередь, он проявился в том, что кардинальных изменений в природе рассматриваемого нами феномена он не вызвал. Милиция как преемница полиции продолжала оставаться элементом механизма государства. Трансформации ее в некое общественное формирование не произошло. Справедливости ради отметим, что, как нам представляется, Временное правительство и не ставило пеСм.: Радьков А. Милиция Временного правительства //

Защита и безопасность. 2013. № 3 (66).

С. 28.

Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова.

М., 1997. С. 244.

Словарь иностранных слов / под. ред. И.В. Лехина, Ф.Н. Петрова. 3-е изд. М., 1949. С. 413.

ред собой подобной цели. Его работа в этой области в большей степени была связана с идеологическим воздействием на российских граждан.

В дальнейшем идея создания на месте полиции новой структуры – милиции, выступила основой для появления второй, весьма одиозной, тенденции. В рамках нее можно наблюдать попытку как теоретического обоснования возможности и необходимости вывода указанной структуры за рамки механизма государства, так и первые шаги по практической реализации данной концепции.

Имеющий латинские корни термин «милиция» изначально ассоциировался с такими понятиями как «поход», «военная служба», «воинский дух», «воинственность». В эпоху Просвещения понятие «militia» расширило свое значение и обозначало вооруженный народ, самостоятельно, без опоры на органы власти, обеспечивающий собственную безопасность. Данная идея была воспринята К. Марксом, ратовавшим в своих трудах за всеобщий переход «к организованному в виде милиции вооружению народа»1. Развивая данный тезис, В.И. Ленин, в свою очередь, в период Февральской революции предложил записать в новой программе партии, что вооруженной народ должен заменить и постоянное войско, и полицию2.

В системе его политико-правовых взглядов данный шаг был логичен и оправдан. Если под государственным аппаратом В.И. Лениным понимается «прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество»3, то следует «разбить, сломать вдребезги, стереть с лица земли буржуазную… государственную машину, постоянную армию, полицию, чиновничество»4.

Таким образом, еще до прихода к власти большевики полагали, что социалистическое государство не будет иметь ни армии, ни полиции. Функции этих органов по мере необходимости будет выполнять само население путем поголовного вооружения, то есть всенародного ополчения, которое и стало именоваться милицией5. В.И. Ленин видел существенное различие между милицией, представляСм.:Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 17. М., 1955. С. 386.

См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 32. М., 1969. С. 155.

См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 34. М., 1969. С. 302.

Ленин В.И. Государство и революция // Полное собрание сочинений. В 55 т. М., 1981. Т. 33. С. 100.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 110.

ющей собой всенародную, вооруженную армию, и оторванной от народа полицией: «...нам нужна...действительно народная милиция, то есть, во-первых, состоящая из всего поголовно населения..., во-вторых, соединяющая в себе функцию народной армии с функцией полиции»1.

В условиях российской революции появилась возможность попытаться реализовать на практике такого рода теоретические идеи. Органы милиции РСФСР были созданы 10 ноября 1917 года2.

Однако очень скоро жизнь показала несостоятельность многих теоретических воззрений большевиков. Уже в марте 1918 года Народным комиссаром внутренних дел Г.И. Петровским в СНК был возбужден вопрос о необходимости организации Советской милиции на штатных началах3. В июле 1918 года на съезде председателей губернских Советов было признано невозможным всеобщее вооружение всего населения и высказано предложение о создании Советской Рабоче-Крестьянской милиции4.

Таким образом, в 1918 году большевики вынуждены были создать и армию, и государственную службу по охране порядка и борьбе с преступностью, аналоги которой во всем мире называются полицией. Однако так полюбившееся наименование «милиция» осталось, хотя оно уже не соответствовало своему первоначальному содержанию, зато давало основание называть милицию народной и противопоставлять ее «буржуазной антинародной полиции»5.

Функции милиции того времени были многочисленны: борьба с мародерством, спекуляцией, дезертирством, хищениями, охрана революционного порядка.

Одной из важнейших функций милиции являлось оказание содействия карательным органам, ведущим борьбу с контрреволюцией и устанавливающим новый порядок в стране.

Ленин В.И. Полн. собр соч. М., 1969. Т. 31. С. 42.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 35.

См.: Крылов С.М., Мулукаев Р.С. и др. История советской милиции. М., 1977. Т. 1. С. 43.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 110.

См.: Шестаев Н. Какая полиция нам нужна? // Право и жизнь. 1992. № 2. С. 140.

Вся дальнейшая история развития советской милиции характеризуется тесной взаимосвязью и активным взаимодействием с государством. Многочисленные идеи о выведении милиции из структуры НКВД (МВД), отделении общей милиции от уголовного розыска, переподчинении милиции иным ведомствам и т. п., периодически возникавшие в научной литературе либо содержавшиеся в конкретных законодательных решениях1, ничуть не изменяли сложившуюся модель отношений государства и милиции.

На основании представленного материала можно утверждать, что развитие полиции с момента ее образования и до наших дней происходило параллельно с развитием и утверждением государственно-организованного общества. При этом она, традиционно выступала как важная часть, элемент механизма государства.

Отдельные попытки вывести полицию за его рамки, перевести ее в плоскость гражданского общества и рассматривать в качестве «народного ополчения» носили сугубо теоретический характер и, как показала практика, оказались нежизнеспособными.

Обращаясь к отечественному социально-правовому опыту и отбросив идеологическую составляющую, можно утверждать, что советская милиция по своим ключевым признакам мало чем отличалась от полиции. Отмирания государства после Октябрьской революции 1917 года не произошло. По этой причине возложения функции охраны общественной безопасности на простых граждан и перехода «к поголовному участию народа в милиции»2 не состоялось. Советская, а далее российская милиция всегда выступали в качестве обособленной составляющей механизма государства.

Подобный подход позволяет нам сделать важный вывод. Так, если при помощи понятий «полиция» и «милиция» мы обозначаем структурно обособленную часть механизма государства, то в этом случае допустимо рассматривать вышеуказанные термины в качестве синонимов.

См.: Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского государства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 106.

Ленин В.И. Государство и революция // Полное собрание сочинений: В 55 т. М., 1981. Т. 33.

С. 100.

Определив, что полиция (милиция) выступает в качестве важного элемента механизма государства, далее мы можем переходить к следующему шагу в нашем исследовании. В частности, нам следует определить место полиции (милиции) в этой конструкции. Данный вопрос достаточно давно попал в поле зрения ученыхправоведов, однако юриспруденции по сей день не удалось сформулировать единый общепризнанный вариант ответа на него.

Анализ существующих теоретических разработок в данной области позволяет выделить несколько наиболее ярких тенденций. Первая из них проявляется в том, что ряд авторов в ходе изучения роли и места полиции в механизме государства, рассматривают ее вне контекста его традиционных элементов. Нередко они переносят основной акцент на анализ выполняемых ей функций. Исследование направлений деятельности полиции способствует уточнению наших представлений о ее природе, однако оно не позволяет определить характеристику полиции как элемента механизма государства. В результате представленные материалы по этому вопросу «страдают» пробельностью. Нет возможности сформировать четкое представление о том, к какому из числа традиционных элементов механизма государства может быть отнесена полиция.

Ситуация усугубляется тем, что нередко вместо рассмотрения полиции в контексте «устоявшихся» традиционных элементов механизма государства в виде государственных органов и государственных организаций, исследователи, не имея порой достаточных оснований, пытаются расширить понятийный аппарат юриспруденции. При этом содержание вновь вводимых понятий, как правило, должным образом не раскрывается, а отсутствие единства терминологии может быть обнаружено в рамках даже одного отдельно взятого исследования. Например, Я.М. Бельсон в работе «Полиция «свободного» общества» оперирует понятиями «полицейский аппарат», «полицейские учреждения», «полицейский механизм»1.

Использование подобных «новых» терминов при изучении полиции как особого элемента механизма государства, свидетельствует, на наш взгляд, о том, что полиция, по всей видимости, не «вписывается», с точки зрения ряда авторов, См.: Бельсон Я.М. Полиция «свободного» общества. М., 1984. С. 54–60.

в традиционную концепцию механизма государства. Уйти от теоретических проблем такого рода они пытаются, «спрятавшись» за очередным «новым» понятием.

Например, можно объявить, что полиция является «профессиональным вооруженным формированием исполнительной власти»1. В дальнейшем данная идея была услышана и поддержана другими специалистами. Например, очевидно ее влияние на формирование следующих тезисов: «Полиция – это полувоенные формирования, создаваемые на основе жесткой дисциплины и вооруженные стрелковым оружием»2; «национальная полиция и национальная жандармерия Французской Республики… являются профессиональными вооруженными формированиями исполнительной власти страны»3.

По мнению отдельных ученых-правоведов, допустимо рассмотрение полиции (милиции) в качестве «структурно-функционального звена государственного механизма», «структурно-функционального элемента государственного механизма», «структуры государственной исполнительной власти»4; «силовой структуры», «силового компонента исполнительной власти»5. Американский специалист Р. Роберг отмечает, что полиция представляет собой «государственное образование»6.

В современных публикациях нередко можно обнаружить рассуждения об «институте полиции», который «у разных авторов и в разных странах трактуется как обязательный структурный элемент государственной власти, механизма государства»7.

Признавая, что любое научное исследование привносит свой вклад в общую копилку знаний, тем не менее, зададимся вопросом: есть ли сегодня основания Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России:

дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 14.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 30.

Шишкарев С.Н. Полицейская система Франции: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 10.

См.: Астахов Д.В. Роль и место органов внутренних дел в государственном механизме современной России (теоретико-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 7–9; 99.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 27; 132.

Roberg R.R. The Changing Police Role. New Dimensions and New Issues. San Jose, Calif., 1976. P. 15.

См.: Беспалова Т.В., Парафило А.Л. Социально-философские основания гражданственности:

проблемы определения // Философия права. 2013. № 2. С. 116.

относить к элементам механизма государства такие явления как, например, «формирование», «звено», «институт»? Полагаем, что их нет. В противном случае современная концепция механизма государства утратит свою четкость и логичность.

Вторая тенденция в области изучения места полиции в механизме государства связана с попыткой рассмотрения полиции в качестве одного из традиционных элементов механизма государства. При этом здесь имеют место два относительно самостоятельных течения.

Первое из них характеризуется рассмотрением полиции в качестве особой государственной организации либо учреждения. Р. Моль в свое время полагал, что «полиция есть совокупность тех государственных учреждений и действий, которые имеют целью удалить посредством применения государственной силы внешние, … препятствия, которые стоят на пути к всестороннему разумному развитию человеческих сил и которых не в состоянии устранить ни отдельное лицо, ни дозволенный союз отдельных лиц»1.

В наши дни наиболее последовательное развитие идея отнесения полиции к государственным организациям нашла в работах Н.Т. Шестаева. Он полагает, что функции государства выполняют две разновидности государственных организаций. Для одних из них управление представляет собой главную задачу. Эти организации являются органами государства. Задачей других организаций является практическое претворение в жизнь функций государства. К ним Н.Т. Шестаев относит государственные предприятия, государственные учреждения и особые государственные организации2. К числу последних, в соответствии с логикой автора, может быть отнесена полиция (милиция).

Легко заметить, что отнесение полиции к числу государственных организаций, в рамках представленного подхода, связано, прежде всего, с нетипичной, широкой трактовой понятия «государственная организация». В отличие от большинства ученых-правоведов, Н.Т. Шестаев склонен видеть в государственной орМоль Р. Наука полиции по началам юридического государства / пер. 3-его изд. Р. Сементковским. СПб., 1871. Вып. I. С. 2.

См.: Шестаев Н.Т. Органы внутренних дел в механизме социалистического общенародного государства: дис. … канд. юрид. наук. М., 1988. С. 20.

ганизации конструкцию, содержащую в своей структуре все иные традиционные элементы механизма государства, в том числе государственные органы. Изложенный подход, несомненно, заслуживает внимания научной общественности. Однако, разделяя широко распространенное мнение о том, что государственный орган и государственная организация должны рассматриваться как относительно самостоятельные элементы механизма государства, мы полагаем, что место полиции в рамках него отражено не в полной мере корректно. Представленная позиция основана на субъективном восприятии автором механизма государства и его основных элементов.

Мы полагаем, что более перспективным является второе течение. Оно связано с рассмотрением полиции в качестве специфического государственного органа. Так, например, Циммерман под полицией понимает те «органы, которые осуществляют охрану публичного и гражданского порядка посредством наблюдения, предупреждения, пресечения и обнаружения»1. Ф.М. Городинец рассматривает ее как «орган конституционных гарантий государства»2. Белорусский исследователь В.А. Шелкопляс в ходе проводимого историко-правового исследования рассматривает «органы полиции», изучает их структуру и компетенцию3.

Круг интересов ученых-правоведов в этой сфере точно определил В.В. Гибов, отмечавший, что «место полиции, очевидно, следует искать в определении того, каким органом государства она является, либо к какой ветви государственной власти она относится»4. По перечисленным им вопросам в современной юридической науке встречается больше всего противоречивых точек зрения. Сторонники рассмотрения полиции как элемента системы государственных органов пытаются установить, можно ли полицию отнести к какой-либо из существующих трех ветвей власти либо она, самостоятельно или совместно с другими «силовыЦит. по: Позняк В.И. Милиция в организационно-правовом механизме реализации исполнительной власти в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 79.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 7.

См.: Шелкопляс В.А. Карательный аппарат России во второй половине XIX века: учебное пособие. Минск, 1994. С. 129.

Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теоретический и историко-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 33.

ми» органами, составляет относительно автономную частью механизма государства, и олицетворяет дополнительную особую ветвь власти.

Рассмотрим наиболее оригинальные, с нашей точки зрения, тезисы. В юридической литературе широко распространено мнение, согласно которому «механизм государства составляют законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, а также «силовые структуры», осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, полиция, внутренние войска, тюрьмы и т. п.)»1.

В юриспруденции они получили название «материальные придатки» (реже используется термин «вещественные придатки»). Зачастую, когда речь шла об «эксплуататорских» государствах либо социалистических странах в условиях «капиталистического окружения»2, именно им отечественные ученые-правоведы придавали решающее значение. В современных юридических источниках отмечается, что данная оценка остается справедливой по отношению к тоталитарному государству.

В исследованиях подобной направленности подчеркивается то обстоятельство, что полиция выступает неотъемлемой частью, так называемых «материальных придатков» к государственному механизму3, выступает их значимым элементом.

В рамках данной концепции полиция и другие силовые структуры провозглашаются самостоятельной властью4. При этом утверждается, что подход к полиции «как к органу исполнительной власти, по меньшей мере, не вполне точно выражает ее место в государственном механизме», кроме того, отождествление полиции «лишь с исполнительной деятельностью чревато негативными последствиями в виде превращения ее во вспомогательное звено государственного аппарата»5.

К числу «материальных придатков», помимо полиции (милиции), принято относить вооруженные силы, органы безопасности, исправительные учреждения и т. п.

Антонов И.П. Полиция в механизме государства (на материале Федеративной Республики Германия): дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 14.

Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): дис. … д-ра юрид. наук.

СПб., 2000. С. 24.

См., например: Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теоретический и историко-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 34.

См. там же. С. 35.

См.: Чигринов С.П. Государственно-правовой статус милиции: автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М., 1993. С. 16.

Иногда к ним же причисляют структуры, создаваемые при чрезвычайных обстоятельствах и имеющие временный характер (например, Государственный комитет обороны во время Великой Отечественной войны).

Во многом можно понять логику рассуждений сторонников этого подхода.

Так называемые «материальные придатки государства» примыкают к органам отраслевого управления, в частности, к министерствам. Они играют свою специфическую и немаловажную роль в осуществлении задач и функций государства. Исходя из того, что «материальные придатки» – вооруженные формирования, наделяемые особыми полномочиями, можно предположить, что они в силу своей вооруженности в состоянии обособиться и выйти из-под контроля тех государственных органов, которыми они создаются и которыми управляются, превратившись в отдельную самостоятельную структуру. Если принимать во внимание эти соображения, то «существуют все основания для выделения таких материальных придатков как составной части механизма государства»1.

Оценивая данный подход, мы должны отметить, что вряд ли можно согласиться со многими суждениями его представителей. В частности, изучение основополагающего принципа – принципа разделения властей – позволяет констатировать факт существования только трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Наличие иных ветвей власти, например, специальной правоохранительной власти, полицейской (милицейской) власти, данный принцип не допускает и не предусматривает.

Поэтому мы солидарны с теми учеными-правоведами, которые полагают, что структуры, «называемые «материальными придатками», не могут обладать самостоятельной властью»2. Очевидно, что место их в механизме государства должно определяться принадлежностью к одной из ветвей власти, входящих в известную триаду. При такой постановке вопроса становится очевидной несостоятельность попытки искусственно выделить из них и внешне оформить конструкцию, именуемую «материальными придатками».

Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): дис. … д-ра юрид. наук.

СПб., 2000. С. 42.

Боер В.М., Григонис Э.П., Янгол Н.Г. Правовое государство. Проблемы организации и функционирования государственного механизма Российской Федерации. СПб., 1997. С. 28.

Изложенные соображения позволяют получить представление о причинах, по которым «на современном этапе развития юридической науки применительно к рассматриваемой проблеме наблюдается тенденция отказа от выделения в механизме государства материальных придатков как его структурного элемента»1.

Как нами уже было выяснено, обращаясь к исследованиям в области механизма государства, можно обнаружить, что большинство исследователей, касавшихся этой проблемы, сознательно или интуитивно рассматривают полицию (милицию) в контексте органов государственной власти. Речь о ней чаще всего заходит при обращении к вопросу о классификации указанного элемента механизма государства.

Как отмечал Т.М. Шамба, «если классифицировать органы государства по функциональному признаку в зависимости от характера и направления их деятельности, то к правоохранительным органам следует отнести суд, прокуратуру, милицию, органы юстиции, государственной безопасности, арбитража, нотариата, органы народного контроля, ведомственные инспекции и др.»2. И.П. Антонов, используя для классификации тот же признак, относит полицию (милицию), наряду с судом и прокуратурой, к правоохранительным органам3.

В таком же ключе строит свои рассуждения Д.В. Астахов, полагающий, что в число «специализированных правоохранительных органов» можно включить органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, таможенные органы и т. д. В.В. Гибов и Э.П. Григонис видят в правоохранительных органах более сложную систему. Помимо полиции (милиции), они относят к ней внутренние войска, службу судебных приставов, уголовно-исполнительную систему, а также органы охраны основ конституционного строя и безопасности государства: органы федеральной службы безопасности, органы и войска пограничной службы, орГригорьев А.В. Механизм государства: основные концепции и подходы: монография. Saarbrcken, 2012. С. 48.

Шамба Т.М. Советская демократия и правопорядок. М., 1985. С. 84.

Антонов И.П. Полиция в механизме государства (на материале Федеративной Республики Германия): дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 25.

См.: Астахов Д.В. Роль и место органов внутренних дел в государственном механизме современной России (теоретико-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 90.

ганы внешней разведки, федеральные органы государственной охраны, федеральные органы и войска правительственной связи и информации1.

Представленный материал позволяет сделать несколько важных выводов.

Во-первых, современные ученые-правоведы, в основном, «отошли» от идеи выделения «материальных придатков»; во-вторых, полицию (милицию), как правило, принято рассматривать в контексте правоохранительных органов; в-третьих, полиция (милиция) большинством специалистов отнесена именно к государственным органам, а не к государственным организациям. Полагаем, что последний тезис заслуживает особого внимания.

В рамках многих из представленных ранее подходов полиция (милиция) рассматривается в качестве особого органа государственной власти. Подобная трактовка не нова и получила в юриспруденции наибольшее распространение.

В ее основу положены многочисленные специальные исследования, авторы которых склонны относить полицию (милицию) к «органам управления»2, «многоотраслевым органам управления»3. Так, И.А. Горшенева, проведя изучение места полиции в механизме современного государства, приходит к выводу о том, что «она является самостоятельным специфичным государственным органом, обладает специальной компетенцией и властными полномочиями»4.

Определив, к какому элементу механизма государства следует относить полицию, ученые-правоведы, как правило, переходят к вопросу об его принадлежности к одной из трех ветвей власти. Известные варианты его решения демонстрируют редкое для юридической науки сходство во взглядах представителей научной общественности. Большинство из них полагает, что полиция является исполнительным органом государственной власти.

См.: Гибов В.В., Григонис Э.П. Правоохранительные органы России: понятие, виды, место в государственном механизме // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. СПб., 1999. № 3. С. 131.

См.: Рудяков Н.М. Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов советского государства. Хабаровск, 1990. С. 7.

См.: Курицын В.М., Мулукаев Р.С., Коряков В.П. История полиции дореволюционной России.

М., 1981.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 54.

По мнению И.А. Воробьевой, «правоохранительные органы и вооруженные силы относятся к органам исполнительной власти и, тем самым, органично входят в механизм государства»1. И.А. Горшенева прямо указала, что «полиция в современном демократическом государстве является неотъемлемым компонентом исполнительной власти»2. Отголоски этой идеи можно обнаружить в тезисе, согласно которому в государствах с тоталитарным режимом исполнительная власть и ее носители, в том числе полиция (милиция), должны занимать доминирующее положение в механизме государства3.

Наиболее четко суть данной концепции была сформулирована в трудах В.В. Гибова. Он полагает, что полиция в государственном механизме – это орган в структуре исполнительной власти государства, призванный осуществлять его правоохранительную функцию во взаимодействии как с другими органами исполнительной ветви власти, так и с законодательной и судебной ветвями государственной власти»4. Анализируя труды советских ученых-правоведов, занимавшихся данной проблемой, В.В. Гибов специально уточняет, что используемые ими понятия «органы управления», «административные органы» «в современной интерпретации называются органами исполнительной власти»5.

Сторонники данного подхода исходят из того, что полиция должна рассматриваться как часть исполнительной власти, и взаимодействие ее «с другими государственными органами должно четко укладываться в рамки функций, обязанностей и прерогатив власти исполнительной»6.

С представленной концепцией во многом можно согласиться. Действительно, ни к законодательной, ни к судебной ветви власти полицию отнести нельзя.

Григорьев А.В. Механизм государства: основные концепции и подходы: монография. Saarbrcken, 2012. С. 48.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспекты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 54.

См.: Антонов И.П. Полиция в механизме государства (на материале Федеративной Республики Германия): дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 18.

Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теоретический и историко-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 47.

Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теоретический и историко-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 35.

Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): дис. … д-ра юрид. наук.

СПб., 2000. С. 44.

Основные ее задачи – охрана и защита прав человека, гражданина, его свобод и законных интересов ни в коей мере не выходят за рамки функций исполнительной власти. По этой причине отнесение полиции к исполнительной власти у нас не вызывает серьезных возражений.

Изложенный материал отражает основные направления научного поиска места, занимаемого полицией в механизме государства. Согласно доминирующей в современной юриспруденции концепции полиция является органом исполнительной власти. Однако, по нашему мнению, такой подход не лишен недостатков.

Если, как было ранее отмечено, мы можем согласиться с отнесением полиции к исполнительной ветви власти, то рассмотрение ее в качестве самостоятельного органа, вызывает у нас определенные сомнения. Постараемся изложить собственное видение данного вопроса.

Рассуждения приверженцев рассмотренного выше подхода в последние два десятилетия, как правило, базируются на положениях статьи 1 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции». В ней милиция определялась как «система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами»1. Конечно, ряд положений данной законодательной дефиниции вызывал вопросы и требовал уточнения. В частности, необходимо было установить: какие конкретно виды государственных органов исполнительной власти образуют милицию и как они называются. Попытка решения подобной задачи носила бесперспективный характер, так как обращение ко второму абзацу статьи 1 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» позволяло констатировать, что «милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации»2. Таким образом, в качестве органа исполнительной власти выступало МиВедомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16, ст. 503.

нистерство внутренних дел Российской Федерации, милиция же представляла собой элемент его системы.

В этой связи был уместен вопрос: может ли милиция, которая позиционируется рядом исследователей как отдельный самостоятельный государственный орган, выступать частью другого государственного органа, функционировать в роли некоего «суборгана государственной власти»? По-нашему мнению, ответ на него мог быть лишь отрицательным. Современная теории государства и права, как правило, допускает создание под руководством государственных органов иных структур, в частности, государственных организаций. Однако формирование самих государственных органов является исключительной прерогативой государства. «Множить» себе подобные конструкции, тем более, в рамках самих себя, государственные органы не уполномочены.

Несмотря на ряд явных недостатков, данный подход нашел отражение во многих научных трудах. Они содержат положения примерно такого характера:

«отличительной чертой правового статуса милиции в СССР, а затем и в Российской Федерации является ее законодательная институализация как системы государственных органов исполнительной власти»1; «все органы, именуемые правоохранительными, в современной Российской Федерации… входят в соответствующие федеральные органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, федеральные службы и другие)2; «…такие органы структурно относятся к органам исполнительной власти»3.

Помимо выявленных и отмеченных выше недостатков данного подхода, обращает на себя внимание то обстоятельство, что милиция (в современных условиях – полиция), представлена не одним государственным органом, входящим в состав МВД России, а их «системой». Этот конгломерат государственных органов, тем не менее, характеризуется «внутренним единством, выполнением общих для Позняк В.И. Милиция в организационно-правовом механизме реализации исполнительной власти в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.

Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теоретический и историко-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 36.

Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): дис. … д-ра юрид. наук.

СПб., 2000. С. 44.

всей системы МВД России задач, единым порядком прохождения службы; единым статусом лиц рядового и начальствующего состава»1.

В ходе изучения суждений такого рода возникает вопрос о том, насколько оправданно и целесообразно, с точки зрения государства, создавать систему столь похожих, во многом идентичных, государственных органов. Ответ на него очевиден. Создавать подобную модель нет необходимости. В этой связи с позиций как теории государства и права, так и практики государственно-правового строительства, все попытки представить полицию (милицию) в виде «системы государственных органов» выглядят несостоятельными.

Как показал опыт последних лет, существовавшая модель милиции, подходы к правовому регулированию ее организации и деятельности полностью исчерпали себя в условиях современной России и выступили одной из важных предпосылок проводимой сегодня реформы МВД России. Тем не менее, стереотипы, связанные с «государственным органом, выступающим частью государственного органа» и «государственными органами в государственном органе» оказались исключительно живучими. Для отдельных ученых-правоведов они продолжают оставаться методологической основой для изучения места полиции (милиции) в механизме государства.

Реформирование Министерства внутренних дел России, начавшееся в году, было нацелено на совершенствование его деятельности, оптимизацию структуры, коренное обновление нормативно-правовой базы. На смену милиции пришла полиция. Посредством возвращения к этому термину законодатель, как мы полагаем, стремился подчеркнуть, акцентировать внимание на связи данной структуры с государством, его механизмом. С уходом в прошлое милиции исчезла и вызываемая ею некоторая неопределенность, «размытость» ее статуса и сущности. Терминологически она была «привязана» к народу, должна была представлять «народное ополчение». Фактически же она выступала элементом механизма государства. В этой связи появление полиции выступает достаточно своевременным и продуманным шагом.

См.: Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского государства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 112.

Отдельные законодательные новеллы, возникшие в ходе реформирования Министерства внутренних дел России, по нашему мнению, являются весьма удачными. В частности, часть 1 статьи 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции» определяет, что полиция «является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел»1. Как можно заметить, подобная трактовка полиции «снимает» ряд острых теоретических проблем, о которых шла речь выше при обращении к Закону Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» и анализе содержащихся в нем положений.

В современной России законодательно закреплено, что Министерство внутренних дел Российской Федерации в целом является органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, что само по себе вполне логично. Его «составной частью», в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № «О полиции» выступает полиция. Признавая справедливость подобного подхода в целом, позволим себе заметить, что и он не лишен некоторых недостатков.

В частности, законодатель, ведя речь о полиции, ограничился достаточно обобщенной и абстрактной формулировкой – «является составной частью» МВД России, не уточнив, к какому элементу механизма государства она может быть отнесена. Ответ на этот вопрос не содержится и в Указе Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»2. В пункте 14 лишь отмечается, что «в единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию», наряду с внутренними войсками, организациями и подразделениями, созданными для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. В этой связи не вполне последовательным выглядит пункт 15 того же Указа. Он, в частности, определяет состав органов внутренних дел, к которому отнесены «центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-саниСобрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 900.

Российская газета. 2011. 2 марта.

тарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел». Как можно заметить, вопреки содержанию пункта 14, полиция здесь вообще не выделяется в качестве самостоятельного структурного элемента органов внутренних дел.

Обращение к Указу Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»1 позволяет установить только тот факт, что «в состав полиции входят подразделения, организации и службы», ее место в системе органов внутренних дел не определено.

Федеральный закон «О полиции» и ряд подготовленных на его основе подзаконных актов, не привнесли ясности в вопрос о том, является ли полиция государственным органом либо выступает в качестве иного элемента механизма государства.

Таким образом, проблему не удалось решить ни субъектам правотворчества, ни представителям юридической науки. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что подавляющее большинство ученых-правоведов, обращавшихся ранее к этой проблематике, вели свои исследования в традиционном русле так называемого структурного анализа. Он предполагал определение основных элементов механизма государства и выявление связи между ними. В качестве одной из составляющих данной конструкции традиционно преподносилась полиция.

Подобный подход, по нашему мнению, должен рассматриваться лишь как один из этапов исследования места полиции в механизме государства. Структурный анализ должен сопровождаться, дополняться анализом функциональным, в противном случае из нашего поля зрения «выпадает» ряд теоретически значимых аспектов.

Как известно, в государственно-организованном обществе состояние урегулированности и упорядоченности общественных отношений обеспечивается посредством государственного управления. Последнее следует рассматривать в качестве Российская газета. 2011. 2 марта.

одной из основных функций государства, которое осуществляет целенаправленное воздействие с целью создания социальной среды, которая бы в максимальной степени обеспечивала нормальную жизнедеятельность людей. Для решения этой задачи специально формируется механизм государства, содержащий в себе набор тех или иных звеньев. Исходя из потребностей государства и стоящих перед ним целей и задач, за каждым из них закрепляется определенный набор функций.

Именно система функций государства обусловливает специфику построения механизма государства. В этой связи можно утверждать, что функции государства носят первичный характер, а система государственных органов и организаций – вторичный характер. Данную закономерность необходимо учитывать и при изучении места полиции в механизме государства. Функциональный анализ в данном случае поможет расширить наши представления о ее предназначении и роли в данной системе. Исходя из системы функций современного российского государства, Президент Российской Федерации в пункте 3 Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» 1 четко определил круг основных задач Министерства внутренних дел Российской Федерации. Указ выступил основой для формирования структуры данного органа исполнительной власти.

К сожалению, в ходе проводившейся оптимизации структуры МВД России не в полной мере был принят во внимание сформулированный В.А. Толстиком закон соответствия структуры функциям управления2. Его игнорирование, как известно, влечет за собой функционально не обоснованные структурные преобразования.

В системе государственного управления либо создаются структуры, в деятельности которых нет малейшей общезначимой потребности, либо, наоборот, упраздняются структуры, деятельность которых объективно необходима для общества3.

Российская газета. 2011. 2 марта.

См.: Толстик В.А. Закономерности эффективного государственного управления // Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23–24 мая 2013 года):

в 2 т. / под общ. ред. В.А. Толстика. Н. Новгород, 2013. Т. 1. С. 77.

Там же.

На примере Министерства внутренних дел Российской Федерации можно видеть, что значительное количество возложенных на него функций было закреплено за таким его структурным элементом, как полиция. Основные направления ее деятельности, в том числе озвученные в Указе Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» 1 и отнесенные к компетенции МВД России, обозначены в статье 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № «О полиции»2, пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции» 3. К числу вопросов, которыми занимается современная российская полиция, отнесены: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; осуществление экспертнокриминалистической деятельности.

Полагаем, что анализ возложенных на полицию функций позволяет прийти к выводу о том, что она фактически выполняет основной объем работы в рамках Министерства внутренних дел Российской Федерации и должна рассматриваться в качестве его «ядра», главного элемента.

Российская газета. 2011. 2 марта.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 900.

Российская газета. 2011. 2 марта.

Однако, несмотря на масштаб и важность деятельности полиции, действующее российское законодательство не позволяет нам вести речь не только об ее относительной самостоятельности, но и даже о какой-либо структурной обособленности. В частности, в соответствии с примечанием, изложенным в Указе Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», к полиции отнесены: Главное управление вневедомственной охраны; Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения; Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; Главное управление по противодействию экстремизму; Главное управление собственной безопасности; Главное управление на транспорте; Главное управление уголовного розыска; Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции; Национальное центральное бюро Интерпола; Оперативное управление; Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите; Управление по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации; Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий; Управление оперативно-разыскной информации; Управление по организации дознания.

Таким образом, современная полиция представляет собой набор, по сути, разрозненных фрагментов Министерства внутренних дел Российской Федерации.

На основе закона соответствия структуры функциям управления логично предположить, что подобный конгломерат элементов необходимо институциализировать, что, несомненно, способствовало бы повышению эффективности как его функционирования, так и управления им. Однако вплоть до настоящего момента этого не произошло. Полиция, по нашему мнению, сегодня продолжает оставаться «рассредоточенной» в рамках системы Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Представленный материал позволяет нам прийти к нескольким важным выводам. Во-первых, в современных условиях полиция не может и не должна рассматриваться в качестве отдельного самостоятельного органа государственной власти. Как известно, «Конституция Российской Федерации определяет цели публичного управления, общий конечный результат государственного и общественного развития. К их числу относятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение суверенитета государства, экономическое благополучие, целостность и безопасность страны, социальная справедливость и др.»1. Вместе с тем, показательно, что Конституция Российской Федерации не содержит упоминания о полиции как об отдельном органе государственной власти.

Во-вторых, представляется, что полиция сегодня должна позиционироваться в качестве важнейшей составной части государственного органа, именуемого Министерством внутренних дел Российской Федерации. Подобная позиция не противоречит постулатам теории государства и права, согласуется с действующим российским законодательством и, прежде всего, с Федеральным законом «О полиции».

В-третьих, мы полагаем, что в юридической науке в данный момент будет уместной и своевременной постановка вопроса о необходимости социальноправовой институализации полиции. В настоящем наблюдается значительная «размытость» ее структуры, малый объем самостоятельности. Полиция фактически «растворена» в Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

Представляется, что в современных условиях именно этот вопрос является наиболее сложным, значимым и в первую очередь требующим к себе внимания со стороны научной общественности.

Ученые-правоведы солидарны в том, что в ходе проводящегося реформирования МВД России главными ориентирами должны служить «изменения в системе управления и организации»2. Ими подчеркивается важность поиска и определения системы «адекватных организационно-управленческих форм»3. В этой связи обособление полиции как самостоятельной структуры в рамках МВД России Медведев Д.А. 20 лет: путь к осознанию права // Российская газета. 2013. 11 декабря.

Ипакян А.П. Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел в механизме их реформирования // Труды Академии управления МВД России. 2007. № 7. С. 47.

Янбухтин Р.М. Эффективность деятельности полиции: проблемы и критерии // Вестник ВЭГУ.

2013. № 1. С. 83.

выглядит как логичный и продуманный шаг, позволяющий избавиться ей от доставшейся в наследство от милиции организационной неопределенности.

По нашему мнению, одним из наиболее перспективных направлений институализации полиции выступает поэтапное создание Федеральной службы полиции. Организационно она должна входить в систему МВД России, строиться на принципах единоначалия и подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим.

Подобное обособление полиции будет способствовать повышению эффективности управления в рамках данной структуры, позволит гарантировать соответствие ее деятельности системе возложенных на нее функций. Кроме того, реализация подобной модели, по мнению Ю.Е. Аврутина и его коллег, будет способствовать сокращению расходов федерального бюджета на содержание правоохранительных органов, консолидации их усилий в сферах оперативно-разыскной и административно-юрисдикционной деятельности1.

Мы полагаем, что появление Федеральной службы полиции явится главным и закономерным итогом развития полиции в современном российском обществе и очередным шагом на пути оптимизации структуры Министерства внутренних дел России. Касаясь вопросов совершенствования его системы в целом, в качестве одного из возможных направлений реформирования можно также отметить выведение внутренних войск МВД России из состава органов внутренних дел и их последующее обособление, например, в качестве «национальной гвардии».

Представляется, что при формировании нормативной основы Федеральной службы полиции целесообразно использовать положительный опыт ряда существующих федеральных служб. В частности, в Российской Федерации деятельность Федеральной службы исполнения наказаний базируется на Указе Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»2; работа Федеральной миграционной службы ведется в соответствии с положениями Постановления Правительства Российской См.: Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации. Теоретическое административно-правовое исследование: монография. М., 2003. С. 272.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 42, ст. 4109.

Федерации от 13 июля 2012 года № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы»1, включающего в себя «Положение о Федеральной миграционной службе»; функционирование Федеральной противопожарной службы основано на Постановлении Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 года № «О Федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы»2. Учитывая особую социальную значимость деятельности полиции, полагаем, что вопросы организации и деятельности Федеральной службы полиции должны быть регламентированы специальным Указом Президента Российской Федерации. Существующая сегодня структура полиции, обозначенная в действующем Указе Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»3 нуждается в определенной оптимизации. Так, к структуре Федеральной службы полиции дополнительно следует отнести кадровые и тыловые подразделения. Сами по себе они вряд ли являются органами внутренних дел. Их деятельность не имеет прямого отношения к охране прав и свобод граждан, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению и раскрытию преступлений, розыску лиц и т. д. Обязанность осуществления этих ключевых функций возложена на полицию. В свою очередь, кадровые и тыловые подразделения осуществляют текущую организационную работу, связанную с обеспечением ее необходимыми кадровыми, материальными и иными ресурсами. Их деятельность в контексте решаемых полицией основных задач носит вторичный, вспомогательный характер и направлена на создание условий, обеспечивающих ее функционирование. В отрыве от полиции существование кадровых и тыловых подразделений не представляется возможным.

Другое принципиально важное соображение состоит в том, что Федеральной службе полиции в обозримом будущем целесообразно дистанцироваться от каких бы то ни было форм предварительного расследования и соответствующих подразделений в своем составе. Мы полагаем, что в предлагаемой модели дознаСобрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 30, ст. 4276.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 26, ст. 2649.

Российская газета. 2011. 2 марта.

ние и предварительное следствие должно составлять содержание деятельности иных специальных субъектов, наделенных соответствующей компетенцией и материальными ресурсами.

Проведенное исследование позволило нам предположить, что будущая организационно-правовая форма полиции должна быть связана именно с «федеральной службой». Однако существует вероятность того, что законодателем будет реализован другой вариант. В любом случае практическое осуществление идеи институализации полиции в итоге позволит получить четкий ответ на вопрос о том, в каком качестве выступает полиция в механизме современного Российского государства.

Продолжающаяся реформа Министерства внутренних дел Российской Федерации покажет, окажутся ли востребованными представленные соображения, сформулированные нами на основе изучения опыта становления и развития полиции в государственно-организованном обществе. Вместе с тем, очевидно, что вопрос места полиции в механизме современного Российского государства остается первоочередной проблемой, от решения которой будет зависеть не только эффективность ее деятельности, но и во многом жизнеспособность государства в целом.

§ 3. Исторический аспект становления правовых основ деятельности полиции (милиции) России Рассмотрение заявленной проблематики требует проведения ретроспективного анализа становления и развития правовых основ деятельности полиции (милиции). Такое решение предопределено объективной потребностью определения истоков нормативного правового регулирования деятельности полиции, а также установления преемственности, возможности использования накопленного опыта в современных условиях. В этой связи перед нами встала задача определения исторических границ исследования. Мы посчитали необходимым и оправданным проводить анализ с реформ Петра I конца XVII века, так как именно с этого периода полиция в Российском государстве по своим задачам и функциям наиболее близка к правовому статусу современной полиции.

Эволюция полицейской деятельности объективно началась в период централизации Московского государства в предыдущее допетровское столетие, когда создаваемые органы политического сыска становятся важнейшим элементом царской власти. Практически весь государственный аппарат осуществлял охрану самодержавия. Центральные и местные органы власти в преследовании политических преступников обладали различными правами и полномочиями.

Законодательной основой данной деятельности служили царские судебники и дополнявшие их царские грамоты, концентрировавшие вопросы процессуального и уголовного права.

Соборное уложение 1649 года занимало важное место в законодательном оформлении преследования политических преступлений. Первые девять глав закрепляли меры наказания за преступления против церкви и царской власти, предусматривая сожжение на костре за критику Бога и церкви. Подвергая казни человека, обвиненного в измене и оскорблении чести государя, бояр, воевод, власть тем самым защищала личность государя, честь государева двора, православие, феодальный строй. Соборное уложение свидетельствовало о движении России к абсолютной монархии путем централизации государственной власти и повышения роли дворянства.

В 1650 году был учрежден Приказ Тайных дел, к ведению которого относился разбор политических дел, сыгравший важную роль в становлении органов обеспечения безопасности государства. Сам царь и Боярская дума осуществляли контроль за деятельностью приказов по политическому сыску. К подобным расследованиям относились дела о призывах к неподчинению властям, осуждении политического режима и отрицании церковных обрядов.

В скором времени недостатки приказной системы стали ощущаться острее и практика создания временных следственных комиссий получила более широкое распространение. Следственную комиссию возглавляли боярин, окольничий или стольник, помощниками назначались те же чины и дьяки, полномочные производить следствие, чинить суд и приводить в исполнение приговоры. Расширение полномочий комиссий позволяло им действовать более оперативно, нежели приказам. Фактически, не имея специализированных органов политической полиции и привлекая к этой сфере все звенья государственного аппарата, государство эффективно держало под контролем население страны, выявляя, карая и изолируя опасных для него лиц.

В период правления Петра I происходит усиление бюрократизации и централизации государственного аппарата. В 1689 году учрежден Преображенский приказ, орган политической полиции, ведавший делами особой важности о государственных преступлениях, просуществовавший до 1729 года. Реализуя свой идеал тоталитарного правления, создавая государство полицейского типа, где жизнь людей контролируется специальными органами, император фактически формирует общую полицию, надзору которой подчинены все сферы жизни, от экономической до частной. Указами от 25 мая и 7 июня 1718 года была учреждена Канцелярия Полицмейстерских дел и именно с этого времени целесообразно вести речь о создании регулярной полиции1.

Подробно о современной трактовке историографии и создании полиции см.: Борисов А.В., Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Возникновение полиции // Памятники российского права: в 35 т.:

учебно-научное пособие / под. общ. ред. проф. Р.Л. Хачатурова. М., 2014. Т. IV. Памятники права в период единодержавия Петра I. С. 262–292.

С 1718 года должности полицмейстеров создаются повсеместно, им подчинялись местная администрация, старосты, каждая улица была предметом бдительного наблюдения. Появилась должность генерал-прокурора с подчиненными ему прокурорами для контроля за высшими органами. Фискалы доносили о нарушениях законов и следили за прокуратурой. Широко распространилась практика политических доносов, когда за недовольство указами царя в лучшем случае отправляли на каторгу.

В 1718 году учреждена Тайная канцелярия, изначально созданная для расследования дела о побеге за границу царевича Алексея, сына Петра I, ставшая впоследствии специальным государственным органом. Как и Преображенский приказ, Тайная канцелярия, осуществляла следствие и суд по политическим преступлениям. В 1762 году Тайная канцелярия была заменена1 Тайной экспедицией, руководство которой формально было поручено Сенату, однако реальное управление осуществлялось лично Екатериной II.

Взойдя на престол в 1762 году, молодая императрица Екатерина II оставила систему государственного управления и высших чиновников без существенных изменений. Однако в первые же годы царствования Екатерина II приняла ряд мер, направленных на совершенствование деятельности полиции.

Увеличив штат Главной и Московской полицмейстерской канцелярий, императрица разделила Правительствующий сенат на шесть департаментов. Контроль за деятельностью всей полиции Империи относился к компетенции третьего департамента. Екатерина II видела дальнейшее развитие государства в радикальной реформе всей системы центрального и местного управления, создании новых учреждений, развитии законодательства и особом укреплении полицейских органов. И начинает она с издания в декабре 1766 года Манифеста о созыве Уложенной комиссии, задачей которой было, объединив представителей «всех свободных сословий», разработать новое законодательство и реорганизовать органы государственного управления.

Екатерина II, придерживаясь политической доктрины «просвещенного абсолютизма» и достижения гармонии, старалась выработать «разумные законы» и Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. Т. XV. № 11445.

создать эффективный государственный аппарат. Эти идеи она отразила в своем Наказе для членов Уложенной комиссии 1767 года1, дополнив в 1768 году главой XXI «О благочинии, называемом инако полицией»2, изложив свои взгляды на роль и задачи полиции в обществе и государстве. Старались употреблять государственные названия на русском языке и потому вплоть до 1862 года полицейские учреждения называются «управами благочиния». Кроме того, определяя принципы организации, цели и задачи деятельности полиции и считая, что к ведению полиции относится все то, что служит к сохранению благочиния в обществе, императрица издает в том же году Наказ Главной полиции3, подразумевая Главную полицмейстерскую канцелярию.

Полиции приходилось решать массу задач. Подчеркивалось, что действия полиции должны быть по правилам справедливости больше, нежели по точной силе законности. В ее задачи входило вкоренять в сердца обывателей страх божий и обеспечить послушания младших старшим в семье, даже обеспечивать санитарный контроль. Такую широту обязанностей Екатерина II считала рациональнее определять не столько законами, сколько уставами, как более гибкой формой права.

Рьяная сторонница строгого соблюдения законности в деятельности органов государственного управления, в Наказе Главной полиции Екатерина II предписывала поступать, прежде всего, по справедливости, нежели формально в соответствии с законом. Императрица понимала, что невозможно сразу и точно определить законом круг ведения полиции. Она возложила на службу полиции обширные обязанности укрепления и поддержания устоев и морали общества, дополнительно наделяя ее правом вмешательства в семейные отношения, дела церкви и священнослужителей, обеспечение общественного порядка во время церковных торжеств и народных гуляний.

Екатерина II одним из положений Наказа Главной полиции строго запретила публичное обсуждение деятельности полиции, чтобы не подрывать доверие Наказ Комиссии о составлении проекта нового Уложения. М., 1767.

Главы XXI и XXII вышли отдельными изданиями как «Дополнения к большому Наказу».

Наказ Главной полиции // Сборник Русского Императорского исторического общества.

СПб., 1879. Т. 34.

населения к службе. Императрица настаивала на привлечении к службе, особенно в руководство, дворян, представителей знатных фамилий, однако ее наследникам это не удавалось. Особое внимание уделяла социальному обеспечению деятельности полиции, особенно тщательно велась подготовка дворянских детей в Кадетском корпусе, поступившие на службу обеспечивались высоким жалованьем, укреплялся авторитет полиции.

Со временем гарантия неподкупности руководителей полиции таяла, а сведения, приходящие с мест, давали императрице картину неблагополучного состояния полиции в стране и четкое убеждение в необходимости ее реформирования.

Полицейскую реформу Екатерина II начала постепенно, создав низшее звено полицейской системы в самой мелкой административной единице – сельскую полицию. В конце 1774 года в деревнях и селах для выполнения полицейских обязанностей были введены должности сотских и десятских, а инструкция их деятельности была написана лично императрицей. Они отвечали за общественный порядок, противопожарную безопасность, принимали меры по предотвращению и пресечению преступлений, выполняли иные поручения местной власти.

Уже 7 ноября 1775 года императрица издает Манифест «Учреждения для управления губерний Российской Империи»1, утверждавший реформу системы административно-территориального устройства страны, толчком которой послужило двухлетнее восстание под руководством Емельяна Пугачева, явно показавшее, к чему может привести отсутствие в стране системы полицейских учреждений и слабость местных органов власти.

Созданием в губерниях новых органов полиции и передачей руководства ею в ведение губернаторов, Екатерина II фактически отказалась от централизованного управления полицией. Главная полицмейстерская канцелярия была упразднена, то есть на государственном уровне было принято решение о необходимости применения метода децентрализации при осуществлении управления полицией. Опираясь на коллегиальное мнение специалистов при рассмотрении вопросов борьбы Екатерина II (Великая) «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи».

СПб., 1775. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. Т. XX. № 14392.

с преступностью и охраны правопорядка, а также опыт других стран (прежде всего Англии) Екатерина II пыталась совместить интересы государства и сословные интересы дворянства при создании новых полицейских учреждений.

Императрица создала новый административно-полицейский орган – Нижний земский суд – в каждом уезде губернии. Он состоял из дворян, желавших служить в полиции, из гражданских чиновников и отставных военных. Губернатор утверждал в должности всех членов нижнего земского суда и земского исправника, руководителя уездной полиции, называвшегося также капитанисправником. Задачами этого органа были обеспечение общественного порядка в сельской местности, пожарная безопасность, состояние дорог, мостов, исполнение решений властей и решений суда, проведение предварительного следствия по уголовным делам, а также борьба с эпидемиями и эпизоотиями в уезде.

Учреждения для управления губерний вносили существенные изменения и в организацию городской полиции. В городах, где не было военного гарнизона, нижние чины во главе с комендантом исполняли полицейские обязанности. Сенатом, по представлению губернского правления, учреждалась должность городничего. Городничий подчинялся губернскому правлению, но не был обязан исполнять решения дворянской опеки.

Городничему предписывалось быть на посту в момент любой опасности, грозившей городу. Так утверждалась его обязанность, в случае бунтов или повторения пугачевского восстания. Чин городничего соответствовал восьмому классу Табели о рангах. Следовательно, назначенный на должность городничего недворянин получал потомственное дворянство.

В губернском центре, где не было военного коменданта, назначался оберполицмейстер, но на практике должность обер-полицмейстеров существовала тогда только в Санкт-Петербурге и Москве. Такая должность в других городах губернии была введена в период царствования Павла I.

Организационно деятельность городских и сельских полицейских органов не зависела друг от друга, и в случае необходимости городничий и капитанисправник самостоятельно руководили своей деятельностью. Такая организационная независимость отрицательно отражалась на эффективности борьбы с преступностью. С целью уточнения круга обязанностей городской и сельской полиции и улучшения выполнения своих обязанностей в 1780 году губернаторам было предписано не отягощать городничих и капитан-исправников поручениями явно неполицейского характера.

Реформа 1775 года создавала новый административно-полицейский аппарат в уезде, но не учитывалась специфика деятельности городской полиции. Городская полиция не имела достаточно развитого специального аппарата, а в инструкции городничему круг ее действий не учитывал условий городской жизни. Экономический рост, развитие торговли и промышленности, увеличение притока крестьянства в города, укрепление купечества – все эти условия требовали приведения городского административного и полицейского аппарата в соответствие с изменениями социально-экономической жизни страны.

Российская императрица, занимаясь проблемой реорганизации городской полиции, ознакомилась с работами французских и немецких авторов, создавших учение о полиции, внимательно прочитала «Трактат о полиции», в котором говорилось, что полиция – наука об управлении людьми и осуществлении добрых дел в интересах всего общества1, что полиция выполняет многие социальные и воспитательные функции, а ее деятельность не ограничивается борьбой с преступностью и охраной общественного порядка.

Подобное представление о полиции Екатерина II отразила в 1782 году, издав «Устав благочиния, или полицейский»2. Им создавался новый городской административно-полицейский орган – Управа благочиния, или полицейская, одновременно вводились специальные должности служащих городской полиции, а также определялись ее задачи и компетенция. Управа благочиния выполняла и судебные функции, рассматривая мелкие уголовные и гражданские дела, и адмиDelamаre N. Traite de la police ou l'on trouvera l'histoire de son establisseimnt, les fonctions et les prerogatives de ses magistrats, toutes les lois et lous les reglements qui la conservent. Paris, 1705– 1739 (quatre volumes in folio).

«Устав благочиния, или полицейский» 8 апреля 1782 // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. Т. XXI. № 15379.

нистративно-хозяйственные функции, следя за чистотой улиц, исправностью городских сооружений.

С введением Устава благочиния ответственный за «порядок и благочиние» в своей части пристав назначался на должность губернским правлением и имел в распоряжении двух полицейских сержантов или полицейскую команду. Квартальным надзирателям, ответственным перед частным приставом, подчинялись все сторожа квартала, а также избираемые сроком на три года из жителей данного квартала квартальные поручики. В городах, где социальный состав населения был более разнороден, чем в сельской местности, только самая низшая полицейская должность была выборной.

На Управу благочиния возлагалось обеспечение паспортного режима, сбор информации от домовладельцев обо всех, даже временно приезжающих, а также выяснение занятий и источников доходов жителей квартала. Устав благочиния обязывал полицию доводить до сведения жителей все распоряжения центральных и местных властей, кроме того, предусматривал деятельность полиции по контролю над общественными организациями, контроль полиции охватывал общественно-политические кружки, торгово-промышленные объединения, а также религиозные секты и масонские братства.

В Уставе благочиния Екатерина II определила основные требования к служащему полиции. Ему должны быть присущи: здравый рассудок, добрая воля в отправлении порученного, человеколюбие, верность службе императорского величества, усердие к общему добру, радение к должности, честность и бескорыстие. Полицейские предупреждались о недопустимости получения взяток, которые «ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду». Устав благочиния создавал условия для продвижения по службе. Основаниями для назначения на другую, более высокую должность являлись выслуга лет и положительная аттестация.

В 1785 году были образованы сословные органы городского самоуправления – городские думы, но организация и функции городских полицейских органов не изменились. Характерно, что при создании в 1775 году уездной сельской полиции и реорганизации в 1782 году городской полиции не был создан специализированный орган управления общей полицией на уровне губернии, что существенно снижало эффективность деятельности полицейских органов.

Император Павел I усиливал централизацию руководства, ликвидировав управы благочиния, в организации которых имелись элементы самоуправления.

Указом от 28 декабря 1797 года Санкт-Петербургская и Московская полиция передается в непосредственное подчинение военного губернатора1. Указом от 20 мая 1800 года устанавливалось, что городская полиция состоит в ведении военных губернаторов и комендантов либо батальонных командиров, либо городничих.

В Санкт-Петербурге полицейские функции передавались военному губернатору, которому были подчинены обер-полицмейстер и два полицмейстера. Хотя при Павле I то усиливалось военное начало в организации полиции, то намечались признаки отказа от военизации полиции в организационном отношении, но именно он на законодательном уровне закрепил положение, что полиция – это часть гражданского общества. Была изменена подсудность дел о преступлениях, совершенных служащими полиции. Первого августа 1800 года издан Указ «О суждении полицейских чиновников, в случае преступления Гражданскому Правительству»2. В ноябре 1800 года был принят Указ, согласно которому городская полиция Санкт-Петербурга передавалась в подчинение гражданскому губернатору3. Это было решение ликвидировать разрозненность в организации и управлении городской и сельской полиции, сложившуюся в ходе полицейских реформ в правление императрицы Екатерины II.

Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года воспринималось современниками как вызывающее надежды на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере, но молодой государь объявляет о возвращении к порядкам, существовавшим при Екатерине II.

Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. 1797. № 18296. Такой порядок закреплялся в уставах столичных городов Санкт-Петербурга и Москвы (соответственно от 12 сентября 1798 г. и от 17 января 1799 г.). См.: Полное собрание законов Российской империи.

№ 18663; № 18822.

Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. 1800. № 19502.

Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. 1800. № 19671.

Масштабные реформы Александра I отмечались во всех сферах общественной и государственной жизни, и особое внимание уделялось полиции как силе, обеспечивающей безопасность государственного устройства и крепкого самодержавия.

В первые же дни воцарения император переподчинил полицию, передав обратно именным указом полицию Санкт-Петербурга в ведение военного губернатора1.

Однако подобной реорганизации не было суждено состояться, так как сложная система государственного управления Российской империи диктовала свои условия реформирования. Неповоротливость, вызванная огромной территорией государства, характеризует ее государственно-правовое устройство и по сей день.

Одиннадцатого мая 1801 года император издает указ «О подведомстве Полиции местному Гражданскому Начальству и военным лицам, коим вверено управление гражданской части в Губернии»2. Разработанные проекты государственных преобразований на либеральных началах в свете централизации государственной власти были весьма ограниченны и непоследовательны и не находили поддержки дворянских кругов. Александр I понимал, что для решения государственных проблем, реформирования и преобразований необходимо привлекать дворянство, наиболее образованный, знающий и интеллигентный класс общества.

При подготовке проектов преобразований ведомств и учреждений император и реформаторы всегда обращались к их истории. Подготовленные чиновниками Министерства внутренних дел проекты реформ российской полиции содержали обширные исторические очерки и представляли определенную научную значимость. Создавать на основе предшествующего опыта и ранее добытых знаний – это то, чего так не хватает в современной жизни.

Император создает новую государственную структуру, прогрессивный институт того времени, министерства, образование которых рассматривалось как часть будущих реформ. 8 сентября 1802 года издается «Манифест об учреждении министерств»3, утверждавший 8 министерств: военно-сухопутных сил, военноморских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного проПолное собрание законов Российской империи. Собрание 1. 1801. Т. XXVII. № 19785.

Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. 1801. Т. XXVII. № 19866.

Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. 1802. Т. XXVII. № 20406.

свещения и министерство внутренних дел. Им определялись принципы организации и деятельности министерств, особо подчеркивалась личная ответственность министра за общее состояние дел во вверенном ему ведомстве. В девятой статье Манифеста говорилось, что любой министр обязан знать состояние всех дел подчиненного министерства, обладая постоянной связью со всеми подчиненными подразделениями. Эта идея не потеряла актуальности и по сей день.

Министерства были строго централизованными бюрократическими учреждениями, министры назначались императором и сосредоточивали в своих руках огромную власть. Министр лично назначал и увольнял все чины министерства и за свои действия отвечал только перед императором. Министры являлись членами Кабинета министров, который относился к органам верховного управления.

Подготовленный при Александре I проект реформы государственного аппарата создавался на примере прогрессивных европейских государств, но лишь в части заимствования отдельных организационных технических моментов. Место и роль нового института в системе абсолютной монархии, определялось императором, как непосредственно подчиненное и подотчетное только ему. Утвержденное право Сената усматривать деятельность министров по ежегодным отчетам было формально.

Первым министром внутренних дел Российской империи был назначен 34-летний граф Виктор Павлович Кочубей, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств, ближайший друг Александра I. Его заместителем стал также личный друг Александра I граф П.А. Строганов, а Канцелярию министра возглавил М.М. Сперанский, ученый, юрист и один из крупнейших государственных деятелей России своего времени.

Министр внутренних дел, согласно Манифесту об учреждении министерств, обязан был печься о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи. Это выразилось в сосредоточении в Министерстве большого объема внутренних функций государства1.

Министру внутренних дел подчинялись: Медицинская коллегия; Коллегия мануфактур; Главное почтовое правление; Экспедиция государственного хоНекрасов В.Ф. Энциклопедия МВД России. М., 2000. С. 7.