«ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ...»

В настоящее время реализация ряда правомочий полиции, наряду с вышеназванными федеральными законами, регулируется рядом нормативных правовых актов высшей юридической силы, к числу которых следует отнести: Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196 года «О безопасности дорожного движения»1, Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144 «Об оперативнорозыскной деятельности»2, Федеральный закон от 15 июля 1995 года № «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»3, Федеральный закон от 13 декабря 1996 года № 150 «Об оружии»4 и др.

Этот перечень является открытым и включает в себя значительный массив нормативных правовых актов различной юридической силы, как действующих, так и подлежащих разработке. К числу последних, по нашему мнению, следует отнести федеральные законы «О правоохранительной деятельности», «Об органах внутренних дел Российской Федерации», № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка»1. При этом перечень планируемых к разработке и принятию нормативных правовых актов не является исчерпывающим и работа по совершенствованию правового обеспечения организации и деятельности полиции и органов внутренних дел в целом может и должна быть продолжена.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50, ст. 4873.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33, ст. 3349.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29, ст. 2759.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 51, ст. 5681.

Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/SearchUD?OpenForm (дата обращения: 29.04.2013).

Значительный объем прав и обязанностей полиции регламентируется подзаконными нормативными правовыми актами, которые конкретизируют положения соответствующих федеральных законов.

Весомыми полномочиями в данной области обладает Президент Российской Федерации, который согласно статье 90 Конституции Российской Федерации издает подзаконные акты. Президент обладает значительными правотворческими полномочиями, так как в соответствии с действующим законодательством ему непосредственно подчиняется МВД России1. Значение указов и распоряжений Президента Российской Федерации для полиции и органов внутренних дел в целом чрезвычайно велико, а их издание благоприятным образом влияет на правотворческую и правоприменительную практику.

В целях правового обеспечения реализации федерального полицейского законодательства принят ряд нормативных актов Президента Российской Федерации, относящихся к сфере полиции и органов внутренних дел, к их числу можно отнести:

Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»2, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»3, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»4, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 251 «О внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»5, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации»1, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № «Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасныСм.: О структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года № 636 // Российская газета. 2012. 22 мая.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1334.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1335.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1336.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1337.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1338.

ми видами преступлений на территориях государств–участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий»1, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 254 «О признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»2 и другие.

Значительную роль в правовом обеспечении деятельности полиции играют нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. Постановлениями Правительства Российской Федерации конкретизируются направления деятельности полиции, уточняются их полномочия. В качестве иллюстрации можно назвать следующие юридические акты: Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 года № 831 «О порядке выдачи оружия лицам, подлежащим государственной защите»3, Постановление Правительства от 16 июня 2001 года № 467 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта из пищевого сырья»4, Постановление Правительства от 2 августа 2005 года № 483 «Об уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц»5 и др.

Основанием для принятия правовых актов Правительства Российской Федерации является наличие в федеральных законах, указах Президента России прямых указаний на конкретизацию нормативного правового регулирования деятельности полиции.

Правотворческими полномочиями в области нормотворчества обладает и МВД России. В этой связи следует акцентировать внимание на качестве принимаемых нормативных правовых актов, на неукоснительном соблюдении требований, которые изложены в действующем законодательстве1. Приказом МВД России Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1339.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1340.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 31, ст. 3723.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 26, ст. 2680.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 32, ст. 3323.

См.: Об утверждении порядка опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22, ст. 2663;

Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов: постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33, ст. 3895.

от 27 июня 2003 года № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»1 дается официальное определение ведомственного нормативного правового акта. Приказом определено, что нормативный правовой акт МВД России – это официальный документ, устанавливающий, отменяющий или изменяющий нормы права и изданный в определенной форме правомочным на то должностным лицом системы Министерства. Нормативными правовыми актами Министра внутренних дел России регулируются, в основном, внутрисистемные отношения. Ими распределяются права, обязанности, а также ответственность между органами и подразделениями системы МВД России и полиции, в частности, определяются формы, методы и процедуры деятельности полиции. Вышеназванным приказом запрещено издание актов управления, содержащих правовые нормы в виде распоряжений, указаний, протоколов, заключений, писем, телеграмм, телефонограмм, актов, планов, иных служебных документов.

В системе МВД России могут издаваться различные формы нормативных правовых актов, исходя из особенностей, целей и предмета правового регулирования.

Можно выделить следующие их виды, относящиеся к деятельности полиции.

Приказы издаются по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Такого рода документы определяют задачи, функции различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, а также порядок прохождения службы в органах внутренних дел и внутренних войсках.

Особо следует отметить директивы, определяющие перспективы развития и основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск.

Положение обычно определяет статус, задачи, функции, права и порядок деятельности органа внутренних дел, структурных подразделений, органов управления, соединений и воинских части внутренних войск.

Устав, как правило, устанавливает статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации системы Министерства внутренних дел Российской Федерации.

СПС «КонсультантПлюс».

Инструкция, определяет порядок, способы и методы осуществления того или иного вида полицейской деятельности.

Правила определяют порядок, способы и методы осуществления отдельного вида деятельности полицейских структур.

Наставление фиксирует порядок действия, реализации и исполнения прав и обязанностей органов в той или иной ситуации.

Рассмотрение системы нормативных правовых актов, принимаемых МВД России, позволяет определить следующие основания их классификации, что весьма важно для понимания их роли при регулировании полицейской деятельности.

К числу этих оснований относятся:

– органы, их принимающие (акты МВД России, органов внутренних дел по субъектам Российской Федерации, городским, районным и сельским муниципальным образованиям, а также учреждений и предприятий);

– направления деятельности (криминальная, общественная безопасность, правовая, тыла;

– сфера действия (внутренние, действующие в системе МВД России и действие которых распространяется на иные внешние сферы жизни государства);

– степень открытости (открытые для всеобщего пользования, для служебного пользования и различной степени секретности);

– срок действия (бессрочные и временные, действия которых ограничиваются оговоренным сроком или действием).

Предложенная классификация свидетельствует о качественной неоднородности нормативных правовых актов, принимаемых органами МВД России, и актуализирует проблему их систематизации.

Перечень нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции, который мы охарактеризовали выше, далеко не исчерпывающий. Здесь следует указать на роль и других законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые регламентируют указанный вид деятельности, в частности, Федерального конституционного закона от 11 февраля 2011 года № 1 «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»1, Федерального закона от 14 ноября Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 898.

2002 года № 138 «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» (ст. 116) и Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 года № «О военных судах Российской Федерации»2 (ст. 9).

К числу законодательных актов, составляющих правовую основу деятельности полиции и требующих совершенствования, следует отнести Федеральный закон от 13 июня 1996 года № 63 «Уголовный кодекс Российской Федерации»3, определяющий основания и меры уголовной ответственности граждан, Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»4, Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51 «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)»5, предусматривающий гражданско-правовой статус физических и юридических лиц, а также способы защиты гражданских прав, Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196 «О безопасности дорожного движения»6, Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390 «О безопасности»7, Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144 «Об оперативно-розыскной деятельности»1, Федеральный закон от 13 декабря 1996 года № 150 «Об оружии»2 и др.

Особого внимания заслуживают проблемы совершенствования законодательства, противодействующего коррупции. Нельзя не упомянуть Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273 «О противодействии коррупции»3, Указ Президента от 13 марта 2012 года № 297 «Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 годы»4. Не приходится сомневаться в том, что антикоррупционное законодательство образует важный и весьма объемный сегмент правовой базы деятельности полиции.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46, ст. 4532.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26, ст. 3170.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25, ст. 2954.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1, ч. 1, т. 1.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32, ст. 3301.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50, ст. 4873.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1, ст. 2.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33, ст. 3349.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 51, ст. 5681.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12, ст. 1391.

Статья 3 Федерального закона «О полиции» устанавливает, что федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту России и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию иных нормативных правовых актов по вопросам, касающимся деятельности полиции. Указанная норма предполагает инициативную деятельность МВД России, его структурных подразделений и отдельных сотрудников по совершенствованию нормативной правовой базы. Это особенно важно, так как сотрудники полиции профессионально представляют те отношения, участниками которых они выступают, видят правовые пробелы и другие дефекты правового регулирования и в наибольшей степени заинтересованы в их преодолении.

Именно сотрудники полиции, особенно профессорско-преподавательский состав образовательных и научно-исследовательский учреждений МВД России, в состоянии предложить оптимальные варианты дальнейшего совершенствования нормативной правовой основы полицейской деятельности. Кроме всего прочего, здесь надо системно преодолевать консервативный стереотип о том, что полицейские должны применять закон, а не творить его. Конечно, главное в полицейской работе – эффективная реализация закона. Но уклонение профессионала-полицейского от устранения достоверно известных ему по роду своей деятельности дефектов законодательства, затрудняющих его работу, неразумно и малоплодотворно. Пусть участие в совершенствовании нормативной правовой основы собственной деятельности будет у действующего полицейского вспомогательным, фрагментарным участком деятельности, но оно просто необходимо для быстрейшей ликвидации болевых точек и белых пятен содержания и формы полицейского законодательства.

Мы не предлагаем вменить полиции участие в совершенствовании нормативной правовой основы своей деятельности в качестве юридической обязанности, но официальная рекомендация Министра внутренних дел России по этому поводу была бы уместной и полезной.

Широкое распространение получила практика правовой регламентации деятельности полиции нормативными правовыми актами, совместно принимаемыми МВД России с другими органами государственной власти. Примером такого взаимодействия может быть решение о едином учете преступлений, установленном в совместном Приказе Генпрокуратуры № 39, МВД № 1070, МЧС № 1021, Минюста № 253, ФСБ № 780, Минэкономразвития № 353, ФСКН № 399 от 29 декабря 2005 года «О едином учете преступлений»1; совместный Приказ Минэкономразвития № 412, МВД № 645, Минобороны № 1183, Минюста № 216, МЧС № 422, Минздравсоцразвития № 782Н, Минкомсвязи № 120, ФСБ № 425, ФСКН № 370, ФТС № 1638, ФМС № 264, ФНС № ММВ-7-6/437@ от 3 сентября 2010 года «О функционировании государственной информационной системы «Правоохранительный портал Российской Федерации»2; совместный приказ МВД № 948, ФНС № ММ-3-6/561 от 31 октября 2008 года «Об утверждении Положения о взаимодействии подразделений Госавтоинспекции и налоговых органов при представлении сведений о транспортных средствах и лицах, на которых они зарегистрированы»1.

Следующим срезом правового регулирования деятельности полиции является региональный уровень – уровень субъекта Российской Федерации. Федеративное устройство Российского государства обусловливает тот факт, что в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона «О полиции» она в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции. Региональные органы власти обладают соответствующими правотворческими полномочиями в указанной области.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации направлены на реализацию положений Конституций (уставов) и законов регионов по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Это зачастую происходит без учета федерального законодательства и приводит к Российская газета. 2006. 25 января.

СПС «КонсультантПлюс».

Российская газета. 2009. 28 января.

определенным правовым коллизиям, негативным образом сказывается на законности деятельности полиции.

Эффективность действия норм региональных нормативных правовых актов во многом зависит от реализации субъектами РФ положений статей 73 и 76 Конституции Российской Федерации, утверждающих их полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, и субъекты Российской Федерации принимают в соответствии с ними собственные нормативные правовые акты. Субъектам РФ следует соблюдать принцип разграничения правотворчества по предметам ведения и полномочий между федеральным и региональными органами государственной власти.

Субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие региональных законов и иных нормативных правовых актов, таких как указы, постановления, распоряжения и даже «декларации»1. В этих нормативных правовых актах конкретизируются положения федерального законодательства, устраняются имеющиеся правовые пробелы, создается необходимая правовая база по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации издают нормативные правовые акты в пределах их компетенции по вопросам правоохранительной деятельности, регулирования оперативно-служебной деятельности, материально-технического обеспечения, дополнительного финансирования и социального обеспечения полиции за счет их бюджетных средств, например, Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»2, Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»3, Закон См.: Инвестиционная декларация Нижегородской области : утверждена распоряжением Правительства Нижегородской области от 25 декабря 2013 года № 2701 // Нижегородские новости.

2014. 30 января.

Ведомости Московской городской Думы. 2008. № 12, ст. 251.

Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2010. 14 июня.

Санкт-Петербурга от 7 июня 2006 года № 287-41 «Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге»1 и другие.

При разработке и принятии правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность органов внутренних дел и полиции, необходимо обеспечивать их соответствие Конституции и федеральным законам Российской Федерации. Не соответствующие Конституции России и федеральному законодательству нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть опротестованы органами прокуратуры или обжалованы в судебном порядке.

В соответствии со статьей 25 Конституции Российской Федерации акты федеральных органов государственной власти или их отдельные положения утрачивают силу в случае признания их неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации. Это также способствует определению круга источников правовых основ деятельности полиции.

Все изложенное позволяет сделать вывод, что в настоящее время деятельность полиции регламентируется значительным числом нормативных правовых актов, принимаемых широким кругом субъектов права. Сложившаяся ситуация, естественно, актуализирует проблему систематизации полицейского законодательства.

Проводя работу по систематизации полицейского законодательства, необходимо исходить из посылки, что системность – свойство, имманентно присущее праву. Системность обусловлена сложностью полицейского законодательства, необходимостью упорядочения его элементов, потребностью установления связей между этими элементами, задачами гармонизации правоохранительного законодательства. Следует согласиться с мнением В.Н. Карташова, что благодаря системному действию достигается основной результат правового регулирования – упорядочение не только отдельных ситуаций, но целого рода и вида, системы общественных отношений; в этом проявляется синергетический эффект права1. Игнорирование систематизации правоохранительного законодательства ведет к нарушению внутрисистемных связей, влечет за собой дисбаланс правового регуВестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. 27 июня.

См.: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества. Ярославль, 2005. С. 172.

лирования правоохранительной деятельности на разных уровнях правового регулирования, снижает эффективность данного вида деятельности. Следует помнить, что действующим законодательством предусматривается проведение всеобщей систематизации1. Далекой, но, по всей видимости, неизбежной перспективой выступает подготовка Свода законов Российского государства, где полицейское законодательство должно занять подобающее место.

При решении задачи систематизации полицейского законодательства следует в первоочередном порядке дать ответ на вопрос о тех видах систематизации, которые при этом следует применить. В научной литературе давно указывается на необходимость систематизации полицейского законодательства в форме Полицейского кодекса2. Очевидно, что потенциал кодификации как особого правотворческого вида систематизации следует задействовать в первоочередном порядке. «Кодификация оказывает большое влияние на повышение стабильности правового регулирования в обществе, усиление юридического единства и согласованности законодательства, эффективность деятельности правоприменительных органов. Велика роль кодификации и в обеспечении законности, охраны личных прав и интересов граждан»1. Использование кодификации является важным средством предупреждения юридических ошибок в ходе реализации полицейского законодательства.

При этом не следует переоценивать данный правовой инструментарий, признавая его определенную роль в механизме правового регулирования. В этой связи академик РАН Т.Я. Хабриева отмечает: «Кодификация законодательства необходима для обеспечения нормального функционирования механизма правового регулирования, но она должна быть не целью, а средством (курсив наш. – В.В.) построения целостной, согласованной системы правовых актов»2.

См.: О классификаторе правовых актов: указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года № 511 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 12, ст. 1260.

Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. Омск, 1993.

Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. М., 2005. С. 7–8.

Хабриева Т.Я. Кодификация российского законодательства в условиях федеративного государства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25–26 сентября 2008 года) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 35.

Следует отметить, что потенциал кодификации был оценен дореволюционными правоведами. В этой связи Г.Ф. Шершеневич писал: «Здесь речь идет не только о новой форме, но и о новом содержании: старые законы заменяются новыми, прежние пробелы восполняются, накопившиеся противоречия устраняются.

Ежели даже значительная часть окажется заимствованной из исторически сложившегося законодательства, все же такой Кодекс представит собой новый закон»1.

В результате кодификации создается новый нормативный правовой акт (кодекс), который содержит в себе предписания действовавшие ранее, и кроме того, включает правовые нормы, которых не было ранее, но они необходимы для устранения имеющихся правовых пробелов. По мнению Н.М. Коркунова, «кодификация не ограничивается изменением только формы, она дает систематическое объединение и содержание. Кодекс является не только новой формой старого закона, а новым законом в полном смысле слова»2.

Результатом кодификации выступают соответствующие кодификационные акты. Опыт кодификации имеет давнюю историю, и в советское время широкое распространение получила такая форма кодификации, как Основы, которые в настоящее время практически не применяются. Развитие техники кодификации позволяет назвать следующие кодификационные акты: положения, уставы, модельные законы, основы законодательства, основы, основные принципы, кодексы1.

Имеется положительный опыт кодификационной деятельности и в сфере органов внутренних дел. Здесь необходимо сделать небольшое отступление и акцентировать внимание на качестве подготовки нормативных правовых актов органами внутренних дел. Эти требования изложены, как нами отмечалось выше, в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных ПостановлеШершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1911. С. 422.

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1893. С. 305.

См.: Бошно С.В. Кодификационные акты и другие источники права: проблемы приоритета // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы Международной научнопрактической конференции (Нижний Новгород, 25–26 сентября 2008 года) / под ред. доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.М. Баранова, кандидата юридических наук, доцента Д.Г. Краснова. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, Торгово-промышленная палата Нижегородской области, 2009. С. 120–141.

нием Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009, где наряду с закреплением нормотворческой компетенции МВД России, содержащийся перечень основных видов принимаемых нормативных правовых актов, к числу которых отнесены: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения1.

Издание данного Постановления Правительством Российской Федерации можно рассматривать в качестве действенного шага по пути унификации ведомственного нормотворчества. Развитие идей систематизации ведомственного законодательства получило свое логическое развитие в Приказе МВД России от 27 июня года № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России», где были нормативно закреплены следующие виды нормативных актов МВД России: приказ, директива, положение, устав, инструкция, правила, наставление.

Анализ вышеуказанного Приказа не дает ответа на вопрос о праве МВД России на принятие кодифицированных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции. Вместе с тем, отсутствует прямой запрет, что позволяет сделать вывод о возможности их принятия. В этой связи интерес представляет рассмотрение особенностей, которые отличают кодифицированные ведомственные нормативные правовые акты от обычных нормативных правовых актов. Здесь мы солидарны с мнением Ю.Г. Арзамасова, который называет следующие отличия между ними.

Во-первых, содержание нормативного материала (как правило, нормы, закрепленные в кодифицированных ведомственных нормативных актах, уже прошли проверку на «прочность», то есть в той или иной интерпретации, а может быть и без особых изменений они определенное время использовались в других нормативных актах, которые раньше регулировали аналогичную группу общественных отношений).

Во-вторых, систематическое изложение нормативного материала: системность кодифицированных актов выше.

См.: Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33, ст. 3895.

В-третьих, особая юридическая конструкция, которая у кодифицированных актов, как правило, отличается от конструктивных построений приказов и инструкций.

В-четвертых, отличительным признаком является то, что обычные акты утверждаются приказами.

В-пятых, ведомственные кодифицированные акты являются более действенным средством в борьбе с такими дефектами нормативных актов, как пробельность, коллизионность, множественность.

В-шестых, ведомственные кодифицированные акты в сегодняшних условиях являются результатами осуществления функций правового регулирования.

В-седьмых, в силу своей специфики они всегда выступают правовыми инструментами в реализации государственной политики, политики, формируемой парламентом, Президентом и Правительством Российской Федерации в различных сферах жизни общества1.

Рассматривая вопрос правовой регламентации деятельности полиции, следует обратить внимание на порядок реализации ее отдельных функций, что находит свое отражение в соответствующих регламентах. Они утверждаются соответствующими приказами МВД России. Административный регламент предоставления соответствующих услуг МВД России, вне всякого сомнения, следует отнести к одному из перспективных направлений правосистематизирующей деятельности. Только за последние три года приказами МВД России было принято порядка 50 административных регламентов. При этом постоянно проводится работа по изменению и дополнению ранее принятых административных регламентов.

Следует также обратить внимание на такой вид кодификационного акта, как устав. Примером может служить приложение к Приказу МВД России от 29 января 2008 года № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений См.: Арзамасов Ю.Г. Ведомственные кодификационные акты: ценность, виды, дефекты, проблемы повышения эффективности // Кодификация законодательства: теория, практика, техника:

Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25–26 сентября 2008 года) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 220–221.

патрульно-постовой полиции», когда был принят Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности. Затем Приказом МВД России от 11 марта 2012 года № 160 в названии и по тексту Устава слова «милиции общественной безопасности» были заменены на термин «полиция». В данном кодифицированном акте закреплены нормы, регламентирующие порядок создания и функционирования наиболее многочисленного строевого подразделения органов внутренних дел – патрульно-постовой службы. В нем зафиксирован правовой статус должностных лиц ППСП: командира подразделения ППСП, заместителя командира – начальника штаба, заместителя командира отдельного подразделения ППСП, заместителя командира подразделения ППСП по кадровой и воспитательной работе, заместителя командира подразделения ППСП по материальнотехническому обеспечению. Детально регламентировался процесс управления силами и средствами ППСП, типовые тактические действия (действия нарядов ППСП при совершении преступления и на месте происшествия, особенности задержания и доставления в ОВД лиц, подозреваемых в свершении преступлений, действия сотрудников ППСП при выявлении административных правонарушений и т. д.). Кроме того, в Уставе содержатся пять приложений, которые устанавливают правила ведения служебной книжки, бортового журнала автопатруля, образцы рапорта и журнала учета использования транспортных средств.

Широкое применение в правотворческой практике органов внутренних дел получил такой кодификационный акт, как наставление. По мнению В.В. Черникова, под ним понимается такой акт, в котором «содержатся нормы о порядке (способе) действия конкретных служб, органов и подразделений по выполнению возложенных на них задач»1. Вместе с тем, наставления не имеют официального признания, то есть данные правовые акты не получили прямого закрепления в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Это позволяет заключить, что названные акты, их легитимность могут быть поставлены под сомнение.

Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления. М., 1996. С. 7.

Одной из важных проблем нормативных правовых актов МВД России, в том числе и кодифицированных, является правовая нестабильность, что находит выражение в бесконечном числе вносимых изменений и дополнений. Это негативным образом сказывается на качестве нормативного правового регулирования, дестабилизирует правовую базу деятельности органов внутренних дел в целом и полиции в частности. Очевидно, что кодификационную деятельность следует строить на плановой основе, заблаговременно вносить соответствующие изменения и дополнения, отказываться от дублирования положений федерального законодательства, устранять существующие правовые пробелы.

Подводя итог, следует отметить, что принятый Федеральный закон «О полиции» – значительный шаг по пути унификации деятельности полиции. Необходимо разработать кодифицированный федеральный закон, специально регламентирующий деятельность полиции. Сделать это целесообразно в форме Полицейского кодекса, который объединит нормы Федерального закона «О полиции», Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Такое законодательное решение в значительной мере сократит подзаконное нормативное правовое регулирование и повысит качество правовой основы деятельности полиции. При этом следует минимизировать подзаконное нормативное регулирование (прежде всего, сократить число бланкетных норм).

Можно предложить следующую структуру Полицейского кодекса.

Кодекс должен «открыться» развернутой преамбулой, роль которой обычно недооценивается1. В ней целесообразно закрепить положение об обязанности государства перед обществом по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности и предусмотреть возможности ограничения прав и свобод граждан при чрезвычайных ситуациях. Кроме того, в этой части Полицейского Подробно о сущности и роли преамбул нормативных правовых актов, в том числе и кодексов см.: Баранов В. М. Преамбула нормативного правового акта (доктрина, практика, техника).

М., 2014.

кодекса желательно продемонстрировать его демократические стандарты и их ценность в охране прав и свобод граждан.

Содержание кодекса рельефно выражается в названии глав. Предлагается кодекс сформировать из 12 глав и дать им следующие названия.

Глава 1. Общие положения (понятие полиции, цели, задачи, функции, принципы деятельности полиции).

Глава 2. Организация полиции в Российской Федерации (место полиции в структуре федеральных органов исполнительной власти, система и подчиненность полиции).

Глава 3. Объекты полицейской охраны (виды объектов и их характеристика:

общественный порядок, личная безопасность, общественная безопасность, экономическая безопасность, информационная безопасность и др.).

Глава 4. Права и обязанности полиции (изложить меры как возможного, так и должного поведения полиции с учетом возложенных на них задач).

Глава 5. Полицейское принуждение (включает перечень мер предупреждения, пресечения, правовой защиты, процессуального обеспечения, наказания, применяемых полицией при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности).

Глава 6. Служба в полиции (правовой статус сотрудника полиции; прием на службу, полицейские должности, присвоение специальных званий, аттестация, перемещение по службе, прекращение службы; дисциплинарная ответственность и дисциплинарное производство, подготовка кадров).

Глава 7. Профессиональная этика сотрудника полиции (в данную главу включить требования нравственного характера, которые предъявляются сотрудникам полиции, как на службе, так и в быту1).

Эта глава должна включать этические требования, которые носят обязательный характер в связи с утратой силы Приказа МВД России от 24 декабря 2008 года № 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации». (Приказ МВД России от 31 октября 2013 года № 883). В настоящее время сотрудники полиции должны руководствоваться «Типовым кодексом этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года (протокол № 21)).

Глава 8. Правовые гарантии сотрудника полиции (защита сотрудника полиции при несении службы, защита сотрудника при применении физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия).

Глава 9. Социальные гарантии сотрудника полиции (оплата труда, социальное страхование, медицинское страхование, жилищное обеспечение, пенсионное обеспечение).

Глава 10. Финансовое и материально-техническое обеспечение полиции (источники, виды и порядок осуществления финансирования и материальнотехнического обеспечения полицейской деятельности).

Глава 11. Контроль и надзор за деятельностью полиции (виды, субъекты, пределы и порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью полиции).

Глава 12. Заключительные положения (порядок вступления в силу, перечень нормативных правовых актов, утрачивающих силу в связи с вступлением в силу Полицейского кодекса).

Есть резон осветить несколько проблем, вызванных отсутствием должной систематизации полицейского законодательства.

Отдельные коллизии Федерального закона «О полиции» нашли свое отражение в публикациях Н.В. Макарейко и А.М. Субботина1, и мы в основном солидарны с их критическими выводами.

Кроме того, анализ практики применения законодательства о полиции позволяет обозначить и иные противоречия.

См., например, Макарейко Н.В. Федеральный закон «О полиции» – необходимость качественной доработки // Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2010.

№ 2 (13). С. 198–202; Его же. Задержание в системе мер пресечения, применяемых полицией // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. № (15). С. 137–141; Субботин А.М. Коллизии Федерального закона «О полиции» // Экономическая эффективность права: состояние проблемы и направления ее решения в условиях преодоления последствий финансового кризиса, воссоздания и наращивания материального, интеллектуального, образовательного и культурного потенциала страны, формирования и развития процессов ее модернизации и устремленности к обретению статуса мировой державы на принципиально новой основе: материалы Всероссийской научно-практической конференции (Нижний Новгород, 12 апреля 2011 года) / под ред. П.Н. Панченко, А.В. Козлова. Н. Новгород, 2011. С. 440–445;

Его же. Проблемы применения Федерального закона «О полиции» // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. № 4 (17). С. 137–141.

Пункт 14 части 1 статьи 12 Федерального закона «О службе в ОВД» в качестве одной из основных обязанностей сотрудников полиции называет необходимость уведомлять непосредственного руководителя (начальника), органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы о каждом случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения.

Часть 1 статьи 9 Федерального закона «О противодействии коррупции»

устанавливает, что государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы. Часть той же статьи фиксирует, что порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного или муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателем).

Во исполнение указанных норм Министерством внутренних дел Российской Федерации издан Приказ от 19 апреля 2010 года № 293 «Об утверждении Порядка уведомления в системе МВД России о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений»1, который возлагает обязанность уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения, в том числе о ставших известными фактах обращения к другим сотрудникам, военнослужащим, гражданским служащим, в целях склонения к злоупотреблению служебным положением, даче или получению взятки, злоупотреблению полномочиями либо иному незаконному использованию своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного преРоссийская газета. 2010. 13 июля.

доставления такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также склонение к совершению указанных деяний от имени или в интересах юридического лица на всех сотрудников, военнослужащих и гражданских служащих системы МВД России.

Таким образом, указанные нормативные акты в качестве адресатов уведомления о коррупционных предложениях называют руководителей различного уровня (прямого и непосредственного начальника соответственно), что представляется недопустимым.

Еще один пример связан с реализацией отдельных положений Федерального закона «О службе в органах внутренних дел». Так, пункт 22 части 2 статьи 82 указанного Закона определяет, что контракт может быть расторгнут, а сотрудник органов внутренних дел может быть уволен со службы в органах внутренних дел в связи с утратой доверия. Часть 4 той же статьи устанавливает, что сотрудник органов внутренних дел подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае:

1) непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

2) непринятия руководителем (начальником), которому стало известно о возникновении у подчиненного ему сотрудника личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов;

3) непредставления сотрудником органов внутренних дел сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

4) участия сотрудника на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

5) осуществления сотрудником предпринимательской деятельности;

6) вхождения сотрудника в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

7) нарушения сотрудником, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

В то же время пункт 6 части 2 статьи 82 Федерального закона «О службе в ОВД» в качестве еще одного из оснований расторжения служебного контракта называет совершение сотрудником грубого нарушения служебной дисциплины, а пункт 20 указанной нормы позволяет расторгнуть контракт в связи с несоблюдением сотрудником ограничений и запретов, установленных федеральными законами.

Часть 2 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона к числу грубых нарушений служебной дисциплины в том числе относит:

– несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации;

– совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя;

– непредставление сотрудником сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений) о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

– сокрытие сотрудником фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения.

Таким образом, если сотрудник ОВД, например, не представил сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, он может быть уволен одновременно по трем основаниям:

1) в связи с грубым нарушением служебной дисциплины;

2) в связи с несоблюдением сотрудником ограничений и запретов, установленных федеральными законами;

3) в связи с утратой доверия.

Анализ содержания указанных оснований для расторжения контракта с сотрудником ОВД позволяет сделать вывод о том, что грубое нарушение служебной дисциплины полностью поглощает два других основания, в связи с чем они являются излишними.

Более того, если указанные действия рассматривать как совершение проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, то расторжение контракта и увольнение в силу пункта 9 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в ОВД» становится не правом, а обязанностью представителя нанимателя (работодателя).

Еще одной иллюстрацией несогласованности норм законодательства, вызванной излишней правовой регламентацией, может служить часть 2 статьи Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции», устанавливающая, что на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273 «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно-разыскной деятельности.

Данная юридическая норма, по всей видимости, призвана максимально ужесточить требования к сотрудникам полиции в целях недопущения с их стороны противоправного (в том числе коррупционного) поведения. Проблема заключается в том, что отсылка осуществляется на устанавливающие различные требования, но имеющие одинаковую юридическую силу правовые нормы.

Так, часть 1 статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» устанавливает, что гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей (курсив наш. – В.В.) на условиях гражданскоправового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

В свою очередь часть 3.1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сформулирована следующим образом: «Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданскоправовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего». Как видим, имеет место расхождение в стоимости работ или услуг по гражданско-правовому договору, которые может выполнять (оказывать) бывший государственный служащий без получения разрешения соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

При этом возникает резонный вопрос: какой именно из указанных норм стоит руководствоваться сотруднику полиции после увольнения? Во избежание подобных коллизионных проблем представляется целесообразной унификация норм различных нормативных правовых актов, регламентирующих однородные общественные отношения.

Продолжая рассуждения о качестве нормативных правовых актов, образующих юридическую основу деятельности полиции, нельзя, хотя бы самым кратким образом, не обратиться к ее (основе) технико-юридической составляющей.

Многие технико-юридические погрешности функционирующих в современной России нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции, уже не только отмечены в литературе, но и предложены пути их устранения 1. Поэтому коснемся лишь некоторых моментов, которые являются типичными, а значит широко распространенными технико-юридическими дефектами формирования и реализации нормативной правовой основы деятельности полиции.

Известно, что на всех уровнях правотворчества подавляющее большинство принимаемых актов относится к изменению ранее подготовленных документов.

Технико-юридические формы изменения различны, но, к сожалению, нормодатели, в том числе и в сфере деятельности полиции, зачастую разбирают худшие из них.

Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001; Тихонова С.С. Юридическая техника в уголовном праве: курс лекций. Н. Новгород, 2008; Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Волгоград, 2009; Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научнопрактическое пособие. М., 2010; Кашанина Т.В. Юридическая техника. М., 2011; Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. М., 2011; Юридическая техника: курс лекций / под ред. В.М. Баранова, В.А. Толстика. М., 2012.

В «Российской газете» 29 января 2014 года опубликован Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 10 октября 2013 года № «О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России»1, которым внесены изменения сразу в двадцать четыре подзаконных документа. С одной стороны, это является обязательным требованием, придающим легальность нормативному правовому акту МВД России. С другой стороны, возникает проблема их реального восприятия (точнее – невосприятия) не только обычным гражданином, но и профессиональным юристом, а также сотрудником полиции. Опубликованные изменения в действующие нормативные правовые акты МВД России размещены на 7 газетных разворотах: требуется большая и кропотливая (пусть и сугубо техническая) работа по их внесению в тексты соответствующих документов. Воспринять многочисленные и разноплановые изменения с ходу, «на память» весьма проблематично и, пожалуй, невозможно без цельного нормативного правового акта.

Далеко не всегда сотрудники полиции имеют перед собой такой документ и совсем не сразу нововведения появляются в Интернете. Понимая «цену вопроса», все-таки в таких ситуациях для удобства правоприменительной (а не ради облегчения положения нормотворческого органа) необходимо публиковать текст нормативного правового акта при внесении в него существенных изменений в полном объеме.

Практика нормотворчества в системе МВД России не отличается единством при применении конкретных, даже традиционных, приемов юридической техники.

Примечания, судя по всему, применяются в нормативных правовых актах по «вкусовому принципу»: они встречаются в самом тексте либо «сопровождают»

его в качестве своеобразного заключения. Конечно, это обстоятельство может быть поставлено в вину юридической науке, которая до сих пор не предложила объективных критериев использования примечаний. Но, даже принимая такой упрек, вряд ли можно оправдать такой разнобой на практике. Кстати, количество Российская газета. 2014. 29 января. Такого же рода упрек можно сделать и в отношении Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 ноября 2013 года № «О внесении изменений в Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о реабилитации жертв политических репрессий, утвержденный приказом МВД России от 23 ноября 2011 года № 1165». См.: Российская газета. 2014. 31 января.

примечаний в разных нормативных правовых актах слишком разнится. Желательно соблюдать меру и в этом случае.

Почти такой же дефект присущ и практике использования в нормативных правовых актах МВД России приложений. Иногда их чрезмерно много, а порой совсем второстепенные детали оформлены в виде юридических норм вместо того, чтобы «вынести» информацию в приложение. Справедливости ради, надо отметить, что нормативная правовая основа деятельности органов внутренних дел, в том числе и полиции, имеет и удачные, на наш взгляд, образцы «точечной конкретизации», если можно так выразиться, по вертикали и с использованием приложений и перечней.

Это правовые ситуации, когда берется высокого уровня и ранга нормативный правовой акт и устанавливается иерархически нижестоящим документом детальный механизм его реализации. Например, Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 декабря 2013 года № 997 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 29 июня 2013 года № 550»1 концентрирует свое содержание в двух приложениях («Квалификационные требования к должностным лицам военной автомобильной инспекции внутренних войск МВД России, допущенным к проведению технического диагностирования транспортных средств» и «Перечень средств технического диагностирования, используемых при проведении технического осмотра транспортных средств воинских частей внутренних войск МВД России»).

Такого рода технико-юридическая практика нуждается в расширении и процедурно-технологическом улучшении по всем основным направлениям деятельности полиции.

В новейшей правовой литературе предпринята попытка повысить содержательное и технико-юридическое значение преамбул нормативных правовых актов, предложен расширенный элементный состав этой части юридического документа2. На основе этих разработок целесообразно рассмотреть возможность подготовки преамбул к некоторым видам нормативных правовых актов, образуРоссийская газета. 2014. 31 января.

См.: Баранов В.М. Преамбула нормативного правового акта (доктрина, практика, техника).

М., 2014.

ющих юридическую основу деятельности полиции. Думается, если в ведомственном приказе и тем более в федеральном законе идет речь о социальной защите полицейского, о его безопасности, формах общения с населением, то желательно подробно раскрыть демократическую и профессиональную ценность этих предписаний, что уместно сделать в его преамбуле.

К разряду малоисследованных можно отнести и такой технико-юридический прием, как законодательная классификация1.

Нормативная правовая основа содержит значительное число самых разных классификаций: используются они, как правило, бессистемно. И здесь необходим поиск реального места и роли классификаций в нормативной правовой основе, регламентирующей деятельность полиции.

Обратимся к еще одной иллюстрации. Содержание Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 ноября 2013 года № «О внесении изменений в приказ МВД России от 12 сентября 2011 года № “Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче архивных справок”»1 составляет перечень изменений, вносимых в вышеобозначенный Административный регламент. Но по непонятным причинам этот перечень оформлен в виде приложения к этому Приказу. По сути, все содержание анализируемого приказа вынесено в громоздкое приложение, а сам Приказ содержит всего две общего плана строчки. Полагаем, что не было никаких технико-юридических препятствий прибегать в данном случае к использованию приложения. Перечень изменений, вносимых в Административный регламент – вполне можно было сделать его основной частью и не прибегать к приложению, поскольку оно «утяжеляет» акт и в определенной степени нивелирует его значимость.

Таким образом, систематизация правовых основ деятельности полиции должна идти по следующим направлениям.

См.: Баранов В.М., Кузнецов А.П., Маршакова Н.Н. Классификация в российском законодательстве (теоретико-прикладное исследование). М., 2014.

Российская газета. 2014. 5 февраля.

Во-первых, в максимальной мере исключить подзаконное нормативное правовое регулирование. Во-вторых, ввести мораторий на внесение изменений и дополнений в действующие базовые федеральные законы, регламентирующие деятельность полиции. В-третьих, провести масштабную работу по подготовке Полицейского кодекса. В-четвертых, при реформировании правовых основ деятельности полиции в максимальной мере учитывать результаты мониторинга применения полицейского законодательства, о котором подробно пойдет речь в следующей главе диссертации.

Глава III. Мониторинг правоприменения действующего в Роcсийской Федерации Вопрос эффективности права актуален всегда. Однако, если раньше проблемы определения эффективности носили все-таки в значительной степени доктринальный характер1, то теперь2 делаются попытки обосновать наличие неких конкретных индикаторов, критериев, мер, параметров и иных измеримых показателей3 для отдельных элементов механизма правового регулирования. ПредприСм.: Самощенко И.С., Никитинский В.И. Некоторые теоретические вопросы изучения эффективности правовых норм. Варна, 1970; Эффективность правовых норм. / В.Н. Кудрявцев [и др.]. М., 1980; Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права.

Саратов, 1987; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993;

Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / под ред. Ю.А. Тихомирова, В.М. Сырых. М., 1997; Лапаева В.В. Современное российское законодательство: основные слагаемые эффективности / под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999; Законотворчество в Российской Федерации: научно-практическое и учебное пособие / под ред. А.С. Пиголкина.

М., 2000.

См.: Экономический анализ нормативных актов. М., 2001; Правоприменение: теория и практика. М., 2008; Эффективность законодательства и современные юридические технол огии: материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 29–31 мая 2008 года) / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2009; Эффективность законод ательства в экономической сфере. М., 2010.

Более того, ведется спор о значении названных терминов и целесообразности применения того или иного из них. См., например: Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования: дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 96–97; Зелепукин А.А.

Проблемы эффективности российского законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук.

Саратов, 2000. С. 10; Абрамова А.А. Эффективность механизма правового регулирования:

дис. … канд. юрид. наук. Красноярск, 2006. С. 9; Мешков Д.Н. Эффективность воздействия права на отношения личности и государства: дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2007.

С. 84; Мамай Е.А. Эффективность правоприменительных процедур (теория, практика, техника): дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 131–133.

нимаются попытки1 привнести на российскую почву зарубежный опыт оценки эффективности норм права2.

Мониторинг правоприменения выступает в современной России одной из форм актуализации теоретических научных исследований (правовой доктрины) в практику. Качество правового регулирования определяется качеством нормативного правового материала, поэтому особое значение в механизме правового регулирования играет экспертиза нормативного материала. Теперь экспертиза нормативного материала рассматривается не только как элемент правотворческой деятельности, но и эффективный способ контроля реализации норм права. Очевидно, что экспертиза нормативного материала в правотворчестве и при мониторинге правоприменения различаются. Но и в том и в другом случае экспертиза нормативного материала позволяет устранить информационную недостаточность, помогает уполномоченным субъектам принять выверенное юридически значимое решение.

Таким образом, экспертиза при осуществлении мониторинга правоприменения выступает одним из способов оценки эффективности реализации права.

Мониторинг (англ. monitoring – наблюдение) обычно понимается как: постоянное отслеживание какого-либо процесса для установления его соответствия первоначальным предположениям или желаемому результату3; система постоянных наблюдений, оценки и прогноза изменений какого-либо природного, социального и тому подобного объекта4. Вероятно, потребуются дополнительные аргументы в обоснование термина «мониторинг правоприменения», чтобы он либо максимально органично «вписался» в традиционно сложившийся в российском праве понятийно-категориальный ряд, либо был скорректирован, либо заменен.

В качестве альтернативы наименованию процедуры «мониторинг правоприменеСм. об этом: Лаврентьев А.Р., Тюрякова А.В. О совершенствовании правового регулирования экспертизы проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и мониторинга региональных нормативных правовых актов // Юридическая техника: Ежегодник. № 6:

Техника современного правотворчества: состояние, проблемы, модернизация. 2012. С. 287–291.

См., например: Hovenkamp H. Arrow’s theorem: ordinalism and republican government // 75 lova L. Rev. 1990; Farber D., Frickey P. Law and public choice. 1991; Kelman M. Guide to critical legal studies. 1992; Mueller D. Public choice. 2003; Posner R. Economic analysis of law. 6 ed. 2003; Becker G., Posner R. Uncommon sense. 2007.

Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2003. С. 540.

Современный толковый словарь русского языка / гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2004. С. 358.

ния», предусмотренному Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, целесообразно использовать термин «мониторинг реализации права»1. Мы полагаем, что следует стремиться к формированию системы мониторинга правоприменения как составной части правового мониторинга2.

Нередко даже в юридических документах мониторинг трактуют как «периодическое наблюдение (курсив наш – В.В.) за тем или иным объектом с помощью сбора информации по определенной системе показателей»3. В целом, это верный организационно-правовой подход, но есть резон его скорректировать по следующим моментам. Термин «наблюдение» слишком абстрактен и желательно его посредством аутентического толкования развернуто разъяснить правоприменителям. Термин «периодическое» тоже нуждается в детализации – важно для реального контроля этого процесса избирать определенные временные отрезки (квартал, полугодие, год).

Поскольку в настоящее время мониторинг правоприменения выступает относительно новым явлением, окончательно не сложились практика его осуществления, требования к процедурам и субъектам, не ясна правовая природа результатов мониторинга, постольку необходимо продолжить поиск путей разрешения обнаружившегося комплекса методологических проблем. Мы полагаем, что мониторинг можно рассматривать и как средство (форму, вид) систематизации нормативных правовых актов.

Правоприменение – одна из форм реализации права наряду с непосредственными формами реализации права – использованием субъективных прав и свобод, соблюдением запретов и исполнением юридических обязанностей.

См. об этом также: Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): автореф. дис. …канд. юрид. наук. Владимир, 2008; Негробов В.Л. Мониторинг законодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект: автореф. дис. …канд.

юрид. наук. Владимир, 2008; Правовой мониторинг. М., 2009; Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики / под ред. Н.Н. Черногора. М., 2010; Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М., 2011; Капицына Д.В. Правовой мониторинг (понятие, направления, субъекты, уровни) // Конституционное и муниципальное право, 2012. № 8, С. 25–28; Варкова С.А. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: теоретико-правовое исследование: автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2013; Черепанова Е.В. Обеспечение планирования правового мониторинга // Журнал российского права.

2013. № 4. С. 59–64.

Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Нижегородской области : пункт 8.1 Постановления Правительства Нижегородской области от 12 июля 2013 года № 470 // Нижегородские новости. 2013. 16 декабря.

В начале 90-х годов ХХ века В.К. Бабаев предлагал, «не ломая пока традиций», рассматривать в качестве видов систематизации нормативных правовых актов инкорпорацию (консолидация названа разновидностью инкорпорации) и кодификацию1. Позднее концепция изменилась – перечислены четыре вида систематизации: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация2.

Теперь теория систематизации законодательства развита и дополнена. Например, как форма систематизации рассматриваются получившие широкое распространение автоматизированные электронные базы данных нормативных правовых актов3. Так и мониторинг выступает разновидностью систематизации нормативных правовых актов, упорядочения нормативного правового материала, поскольку позволяет:

– описать стратегию законодательного обеспечения государственного и муниципального управления;

– представить полноту и качество нормативного правого регулирования и правоприменительной практики;

– проанализировать состояние не только законодательства, но и подзаконных актов;

– выявить тенденции развития законодательства;

– обосновать концептуальные подходы к совершенствованию законопроектной деятельности.

Бабаев В.К. Теория современного советского права: Фрагменты лекций и схемы. Н. Новгород, 1991. С. 73.

Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория государства и права в схемах и определениях:

учебное пособие. М., 1999. С. 123.

Правовая кибернетика становится реальностью. См. об этом: Керимов Д.А. Проблемы общей теории права. М., 2000. С. 63–82. Сейчас созданы и успешно функционируют официальные порталы правовой информации: pravo.gov.ru (источник официального опубликования нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации и актов Конституционного Суда Российской Федерации); zakon.scli.ru (ресурс, наполнение и поддержание в актуальном состоянии которого обеспечивает Министерство юстиции Российской Федерации: нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие обязательной государственной регистрации; реестр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; гос ударственный реестр уставов муниципальных образований; федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов).

Утверждение о том, что мониторинг правоприменения – форма систематизации права, теперь юридически закреплено1 и развивается. Можно с большой долей уверенности предположить, что по мере возрастания значения мониторинга правоприменения потребуется развивать нормативное правовое регулирование этой деятельности в подзаконных актах федеральных органов власти и иных федеральных органов, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Изучение проблем мониторинга правоприменения началось относительно недавно – с 2002 года Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в инициативном порядке начал работу по созданию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики. С 2004 года Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации стал готовить ежегодные доклады «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Первая официальная концепция осуществления мониторинга правоприменения была предложена в 2005 году. В ней были отражены:

– понятие мониторинга как «систематической и комплексной деятельности органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения»2;

– цель, задачи, этапы, виды субъектов мониторинга правоприменения (конституционные и инициативные)3;

– идея мониторинга в субъектах Российской Федерации4;

Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 // Российская газета. 2011. 24 августа.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2006. С. 213.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2006. С. 214–215.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2006. С. 216–217.

– перспективы развития системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики1.

Большую роль в популяризации мониторинга законодательства и правоприменительной практики, подготовке нормативной базы мониторинга правоприменения сыграл созданный при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 2007 году Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права).

Уже сегодня можно констатировать: на федеральном уровне основы системы правового регулирования мониторинга правоприменения сложились – приняты Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации2, Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации3 и осуществляется уже четвертый план (см. таблицу 1).

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2006. С. 218–225.

О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011.

№ 21, ст. 2930.

Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 // Российская газета. 2011. 24 августа.

Помимо законов, в плане мониторинга правоприменения могут быть отражены указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты иных органов власти.

Предусмотрено три группы субъектов, но первоначально (в 2011, в 2012, в 2013 годах) это были:

федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, а теперь (в 2014 году) – федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации и организации.

С 2014 года – организации (по двум отраслям в качестве соисполнителя указан Фонд социального страхования Российской Федерации).

План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 год: утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 1471-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 35, ст. 5102.

Мониторингу правоприменения придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов5, которые могут принимать участие в проведении мониторинга. Объективность предполагает привлечение к деятельности по мониторингу правоприменения как можно более широкого круга профессиональных юристов, представителей научной школы, правозащитных и общественных организаций, бизнес-сообщества, средств массовой информации. Только при комплексном изучении оценки общественного мнения, противопоставлении полярных позиций возможно получить объективную информацию о правоприменении.

План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2012 год: утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 1471-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 35, ст. 5102.

План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год: утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 августа 2012 года № 1396-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 32, ст. 4605.

План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год: утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2013 года № 1513-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 35, ст. 4558.

Некоторые федеральные органы исполнительной власти указаны как ответственные за осуществление мониторинга правоприменения двух и более отраслей законодательства. Например: Минсельхоз России – по 2 отраслям; Миноброны России – по 3; Минрегион России – по 3; ФАС России – по 5.

В соответствии с пунктом 6 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации используются:

а) практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

б) практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов;

в) информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

г) информация, поступившая от общественных, научных, правозащитных и иных организаций;

д) информация, почерпнутая из средств массовой информации;

е) информация, поступившая от граждан;

ж) информация, поступившая из иных источников.

В соответствии с пунктом 7 Методики могут быть использованы в том числе:

а) статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей и дополняемая отраслевой статистикой органов государственной власти и иных государственных органов;

б) социологическая информация, формируемая на основе социологических исследований.

Результатом мониторинга правоприменения должны быть компетентные квалифицированные доклады о ситуации правоприменения в определенной сфере, выводы которых могут быть включены в проект доклада Президенту Российской Федерации. В этом плане трудно переоценить роль Доклада Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год.

При формировании ежегодного доклада важно использовать результаты исследований правоприменительной практики, полученные различными методами.

Это могут быть итоги социологических опросов, научно-практических исследований, контент-анализа тематических материалов СМИ, работы привлеченных специалистов-экспертов, в том числе на условиях аутсорсинга. Еще одной формой получения информации является анонимное анкетирование граждан, которое предполагает отсутствие заинтересованности в его результатах. Результаты анкетирования позволяют учесть независимое общественное мнение.

Полагаем, что процесс мониторинга правоприменения целесообразно организовать путем издания в каждом органе, ответственном за выполнение позиций Плана мониторинга правоприменения, специального акта, в котором необходимо определить структурные подразделения и лиц, ответственных за проведение мониторинга, конкретные сроки проведения мониторинга правоприменения, круг лиц и организаций, привлекаемых к процессу мониторинга правоприменения. Осуществление мониторинга правоприменения нужно возлагать на правовые подразделения органа власти. В своей работе они должны привлекать территориальные органы, подведомственные федеральные службы, агентства, научные и образовательные учреждения, иные подведомственные организации, а также общественные советы или иные общественные органы, созданные при органе власти.

Учитывая, что обсуждение обобщенных результатов мониторинга правоприменения, в том числе с участием научного, юридического сообществ, практикующих юристов, позволит обеспечить всесторонний подход к мониторингу правоприменения и учет межведомственных интересов, целесообразно создавать соответствующие рабочие группы.

Накопленный опыт осуществления мониторинга правоприменения позволил выявить некоторые проблемы методологического характера. Полагаем нужно остановиться на них до рассмотрения прикладного вопроса – мониторинга правоприменения реформы полиции, поскольку идеи совершенствования методики мониторинга правоприменения также проявляются при изучении эффективности нормативной правовой основы деятельности полиции.

Сформулировано нормативное определение понятия «мониторинг правоприменения». Под ним понимается комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов с целью совершенствования правовой системы Российской Федерации. Однако в этой дефиниции перечислены не все существенные признаки. В ходе мониторинга правоприменения следует также обобщить информацию о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации1 и Европейского суда по правам человека; выработать предложения по совершенствованию не только нормативных правовых актов Российской Федерации, но и деятельности органов власти2.

Реальные результаты мониторинга правоприменения пока не очевидны, поскольку в Государственной Думе России в качестве обоснования внесения проектов законов мониторинг правоприменения не называется, даже в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2012 году тема мониторинга была поднята только в отношении качества медицины, образования, научных результатов, востребованности учреждений культуры. Опыт осуществления мониторинга правоприменения накапливается, положительное необходимо популяризировать, процедуры – совершенствовать.

См. об этом: Шахрай С.М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М., 2013. С. 402–409.

См. об этом: Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: монография / под ред. Н.Н. Черногора. М., 2010.

В Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации предусмотрена сложная система показателей (см. таблицу 2).

В целях реализации анти- В целях устранения протикоррупционной политики и воречий между нормативустранения коррупциоген- ными правовыми актами Несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей См. таблицу также в работе: Лаврентьев А.Р. О совершенствовании правового регулирования экспертизы проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и мониторинга региональных нормативных правовых актов // Юридическая техника: Ежегодник. № 7.

2013. Ч. 1. С. 151–162.

Несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта Искажение смысла положений федерального закона и (или) актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека при принятии нормативного правового акта Несоответствие нормативного правового акта международным обязательствам Российской Федерации Наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов Неполнота в правовом регулировании общественных отношений Коллизия норм права Использование положений нормативных правовых актов в качестве оснований совершения действий Искажение смысла положений нормативного правового акта при его применении Неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового Использование норм, позволяющих расширительно толковать компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления единообразной практики применения нормативных правовых актов Количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта Количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия Количество и содержание Количество и содержание Количество и содержание удовлетворенных обра- обращений (предложений, обращений (предложений, щений (предложений, за- заявлений, жалоб) о несоот- заявлений, жалоб), в том явлений, жалоб), связан- ветствии нормативного пра- числе по вопросам поняных с применением нор- вового акта антикоррупци- тийно-терминологической мативного правового ак- онному законодательству системы нормативных прата, в том числе с имею- Российской Федерации, в вовых актов, наличия в них щимися коллизиями и том числе о наличии в нор- дублирующих норм и пропробелами в правовом ре- мативном правовом акте тиворечий, а также ошибок гулировании, искажением коррупциогенных факторов юридико-технического хасмысла положений нор- рактера мативного правового акта и нарушениями единообразия его применения Количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности При необходимости мониторинг правоприменения может быть осуществлен по дополнительным показателям, определяемым федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 11 Методики) Очевидно, что предложенная система показателей мониторинга правоприменения чрезмерно сложна и нуждается в совершенствовании. Так, например, показатели «разбиты» на три группы, но при этом дублируются (см. показатели 7–8, 11–12, 23–24, 32–33) или при сходном фактическом содержании различаются терминологически (см. показатели 19–20, 29–31). Из 33 показателей подлежат измерению в цифрах только 9 (см. показатели 14–15, 27–33), иные показатели измерению, на наш взгляд, не поддаются (например, показатели 1, 5, 6, 9, 10, 17, 18, 21, 22, 25, 26). Спорно научное обоснование включения в перечень некоторых показателей: наличие «коллизии норм права» совсем не обязательно и далеко не всегда выступает дефектом права. Или, например, сложно «оценить» терминологию по единым стандартам, но это важно, поскольку от точного и одинакового понимания всеми участниками общественных отношений понятийнокатегориального аппарата зависят предсказуемость регулирования общественных отношений и правильность разрешения споров1.

Есть трудности с закреплением полномочий субъектов мониторинга правоприменения и координации их деятельности. Основным субъектом осуществления мониторинга правоприменения названы органы исполнительной власти. Роль законодательных органов в Положении о мониторинге правоприменения в Российской Федерации отражена факультативно, а институты гражданского общества обозначены только как источник информации для органов власти. Органы местного самоуправления отражены в «шапке» таблицы федеральных Планов мониторинга правоприменения, но ни в одном из них в качестве исполнителей не названы.

Вероятно, эти трудности обусловлены сложностью отечественной правовой системы, принципами ее построения. Например, принцип разделения властей пока не позволяет подключить к мониторингу правоприменения судей2.

Актуален вопрос обеспечения «всеохватности» мониторингом правоприменения. Из приведенной таблицы 1 очевидно, что мониторинг правоприменения на федеральном уровне применяется в отношении только особо актуальных отраслей и наиболее проблемных законов. Вероятно, настала пора изучить эффективность См.: Артамонов А.Н. Мониторинг законодательства как способ обеспечения единства правового пространства // Журнал российского права. 2011. № 9. С. 80–86.

Варкова С.А. Проблемы организации мониторинга законодательства и правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10. С. 30–34.

применения самого Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

Отечественного опыта мониторинга правоприменения в прошлом, применимого в настоящее время, явно не достаточно. Зарубежный опыт потребует не только существенной адаптации к российским правовым реалиям, но и зачастую малоэффективен. Трудно применить аналогию правового регулирования экспертизы проектов нормативных правовых актов, поскольку соответствующий вид деятельности регламентирован недостаточно полно.

Считаем также, что требуется пересмотреть виды и требования к документам, в которых отражаются результаты мониторинга правоприменения. По данным Центра мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, доклады о состоянии законодательства в настоящее время являются основной официально выраженной формой результатов мониторинга.

Вместе с тем, единых подходов к оформлению результатов мониторинга правоприменения не выработано.

Напомним, что в докладах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства Российской Федерации» с которых начался мониторинг правоприменения, была предложена идея формирования и ведения досье закона1 как одной из основных форм осуществления непрерывного мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечивающей постоянное сопровождение закона от возникновения потребности в его разработке до прекращения действия. Полагаем, следует вернуться к обсуждению и реализации данной идеи.

Ведение досье нормативного правового акта предполагает не только исследование содержания самого акта, но и выяснение причин, побудивших разработку его проекта, а также интерпретацию его положений, постоянную работу, направленную на изучение практики его применения, реализации положений нормативДосье (фр. dossier – дело) – совокупность (собрание) документов, записей, относящихся к какому либо делу, вопросу. См. об этом, например: Современный толковый словарь русского языка / гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2004. С. 173; Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2003. С. 300.

ного правового акта в ссылочных и бланкетных нормах, в других документах нормативного и правоприменительного характера. Таким образом, досье нормативного правового акта как форма накопления материала в ходе мониторинга правоприменения пополнит виды документов, в которых отражаются ход и результаты мониторинга. Досье позволит использовать не внедренные ранее в силу разных причин резервы мониторинга правоприменения. К их числу относятся следующие.

Оценка нормативного правового акта на правотворческой стадии должна, на наш взгляд, сопровождаться анализом основных концепций, которые предполагалось реализовать в нормах права, высказанных аргументов в пользу и против таких подходов, справочными и другими материалами, которые повлияли на принятый в итоге нормативный правовой акт.

Действие закона, полагаем, следует дополнить изучением подзаконной правотворческой деятельности субъектов, указанных в законе (особенно в части соблюдения установленных сроков), а также оценкой эффективности действия данных нормативных правовых актов в их совокупности.

Если федеральный закон предполагает издание законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, то должны быть приняты меры по разработке модельных правовых актов, а если таковых не создано – то необходимы методические рекомендации по их разработке. Это направление работы также должно быть отражено в досье федерального закона.

Поскольку механизм правового регулирования включает не только правотворческую деятельность и стадию реализации права (включая правоприменительную деятельность), но и промежуточную – интерпретацию правовых норм, то мониторинг должен охватывать и официальную деятельность, направленную на уяснение и разъяснение смысла правовых норм субъектам права. Следовательно, мониторинг закона должен включать обзор интерпретационных актов (официальное толкование норм закона, анализ содержания решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам данного закона, обобщение правоприменительной практики, в том числе судебной).

Также считаем, что мониторингу должны подвергаться не только нормативные правовые и интерпретационные акты, но и правоприменительные акты по однородным группам общественных отношений.

Мониторинг должен максимально широко охватывать оценку действия закона гражданским обществом (анализ обращений граждан, социологические исследования и опросы общественного мнения и пр.).

Одна из «сопутствующих» целей мониторинга – выявление не только негативного – недостатков. Не менее важно установить положительные тенденции и удачный правовой опыт. При этом положительное нуждается в распространении в самых различных, даже еще не устоявшихся, формах. Следует также продумать систему стимулирования активного правомерного поведения по реализации закона и дать обзор действия данной системы в досье.

Конечно, такой объем работы не под силу одному органу власти и должен вестись комплексно в соответствии с компетенцией по существующим уровням власти. Для этого целесообразно возложить обязанности по проведению мониторинга правоприменения на общественно-государственные формирования, созданные при органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Желательно расширить практику создания общественных, экспертно-консультативных, научно-методических, координационных и иных совещательных органов при органах государственной власти.

Качество мониторинга зависит от материальных и организационных затрат.