«РеАлИзАцИя АнТИкоРРупцИонных пРогРАММ нА МунИцИпАльноМ уРовне научно-практическое издание Москва 2013 УДК 343.35 ББК 67.51 Р31 Коллектив авторов: Д. Примаков (ч. 1, гл. 1—2), К. Конник (ч. 1, гл. 2), Н. Гуц (ч. 2, гл. ...»

Американская ассоциация юристов в РФ

Трансперенси Интернешнл – Р

Межотраслевой институт коммунальных стратегий

РеАлИзАцИя

АнТИкоРРупцИонных пРогРАММ

нА МунИцИпАльноМ уРовне

научно-практическое издание

Москва

2013

УДК 343.35

ББК 67.51

Р31

Коллектив авторов:

Д. Примаков (ч. 1, гл. 1—2), К. Конник (ч. 1, гл. 2), Н. Гуц (ч. 2, гл. 1), Г. Дьячков (ч. 2, гл. 2), А. Дементьев (ч. 3, гл. 1), В. Бондарь (ч. 3, гл. 2), С. Никонов (ч. 3, гл. 3), А. Черепанова, К. Черепанова (ч. 3, гл. 4), И. Чернявский (ч. 3, гл. 5).

Р31 Реализация антикоррупционных программ на муниципальном уровне:

Научно-практическое издание. — М.: Американская ассоциация юристов, 2013. — 124 с.

ISBN Настоящее издание посвящено информационно-аналитическому описанию международной и российской практики реализации программ противодействия коррупции на муниципальном уровне. В нем представлены последние международные тенденции и инициативы российского законодателя по регулированию антикоррупционной деятельности государственных служащих.

Пособие подготовлено в рамках реализации проекта «Противодействие коррупции на муниципальном уровне», осуществляемой в рамках Программы содействия реформе уголовной юстиции Американской ассоциации юристов в России.

Предназначено судьям, депутатам, руководителям и специалистам органов государственной власти и местного самоуправления, студентам, обучающимся по специальностям «государственное и муниципальное управление» и «юриспруденция», слушателям курсов переподготовки и повышения квалификации, преподавателям, исследователям, консультантам, а также другим заинтересованным лицам, представляющим сферы бизнеса и некоммерческие организации, занимающиеся проблемами противодействия коррупции и ее преодоления.

УДК 343. ББК 67. Настоящая публикация стала возможна благодаря поддержке Бюро Государственного департамента по правоохранительной деятельности и борьбе с международным незаконным оборотом наркотиков (INL) в рамках работы Московского представительства Американской ассоциации юристов. Палата представителей и Совет управляющих Американской ассоциации юристов не наблюдали за ходом этой работы и не санкционировали ее содержание. Соответственно, содержащиеся в ней положения отражают исключительно взгляды авторов, которые могут не совпадать с политикой Американской ассоциации юристов. Более того, никакой элемент настоящего пособия не следует рассматривать как правовую консультацию применительно к конкретным случаям. Американская ассоциация юристов несет единоличную ответственность за его содержание, которое может не совпадать с позицией Бюро Государственного департамента по правоохранительной деятельности и борьбе с международным незаконным оборотом наркотиков (INL).

ISBN © Коллектив авторов, © Американская ассоциация юристов.

Все права защищены, © Редакционно-издательское оформление ООО «Авторитет», СодеРжАнИе от издательства (М. Хупер)...................................... Часть 1. Международные обязательства РФ по борьбе с коррупцией и международные тенденции....... глава 1......................................................... 1.1. Порядок имплементаций и учета обязательств............................ 1.2. Обязательства, вытекающие из Конвенции ООН......................... 1.3. Обязательства в рамках конвенций Совета Европы....................... 1.4. Обязательства в рамках ОЭСР......................................... 1.5. Заключение......................................................... глава 2........................................................ 2.1. Основные тенденции в противодействии коррупции..................... 2.2. Комплаенс.......................................................... 2.3. Выявление и принятие мер по урегулированию конфликта интересов...... 2.4. Представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.................................................. 2.5. Защита заявителя о коррупции........................................ Часть 2. зарубежный опыт антикоррупционной политики на местном уровне.................................. глава 1. Германия................................................. глава 2. Украина.................................................. Часть 3. Российский опыт антикоррупционной политики на местном уровне.................................. глава 1. Совершенствование правовых основ противодействия коррупции: муниципальный уровень............................ глава 2. Антикоррупционная кампания: обеспечение неотвратимости ответственности........................................... глава 3. Место и роль общественных организаций и общественности в программе противодействия коррупции..................... глава 4. Опыт практического сотрудничества НКО и муниципальных властей на примере одного проекта в Великом Новгороде...... глава 5. Новосибирск: антикоррупционная программа................ об авторах................................................ оТ ИздАТельСТвА Борьба с коррупцией на любом уровне и в любых проявлениях, несомненно, относится к той категории тем, которые во все времена продолжают оставаться крайне актуальными и интерес к которым не ослабевает вне зависимости от географического или политического пространства.

Последние восемь лет реализация проектов, направленных на противодействие коррупции, входит в число приоритетных задач деятельности Московского офиса Американской ассоциации юристов в РФ. Подготовка и проведение тренингов, семинаров и круглых столов по антикоррупционной тематике, публикация результатов мониторинга общественного мнения, экспертных заключений и отдельных методологических материалов, направленных на противодействие коррупции, — вот далеко не полный перечень основных направлений работы, которую проводят сотрудники и эксперты Ассоциации.

За годы работы мы постарались подключить к проектной деятельности представителей широкого слоя общественности:

муниципальных и федеральных государственных служащих, журналистов, юристов, экономистов, преподавателей вузов и школ, а также тех, кто оказывает влияние на формирование общественного мнения и на имидж государственного служащего.

Московский офис Американской ассоциации юристов в РФ представляет публикацию, которая, как мы искренне надеемся, станет настольной книгой для специалистов в сфере противодействия коррупции на муниципальном уровне в России. В сборник вошел обзор материалов международной и российской практики по реализации антикоррупционных программ на муниципальном уровне, включая анализ ряда международных и российских нормативных актов, призванный познакомить читателя с последними международными трендами и нововведениями российского законодателя в данной сфере.

Для нас как инициаторов и издателей научно-практического пособия по проведению и реализации антикоррупционных программ на муниципальном уровне крайне важен был тот факт, что в его подготовке приняли участие ведущие эксперты таких хорошо известных организаций, как Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл — Р» (Центр «ТИ-Р») и Межотраслевой институт коммунальных стратегий.

С удовольствием выражаем благодарность Вадиму Бондарю, директору Межотраслевого института коммунальных стратегий за многолетнее сотрудничество и поддержку проектов Американской ассоциации юристов в РФ в сфере антикоррупционной политики и за заинтересованную и профессиональную работу его коллег, соавторов и сотренеров Александра Дементьева, Семена Никонова.

Отдельные слова благодарности Ивану Ниненко, заместителю директора Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл — Р» (Центр «ТИ-Р»), за открытость, готовность делиться и материалами, и опытом, и наработками, за прекрасную команду высокопрофессиональных экспертов, предоставивших для публикации интересные и показательные работы, отражающие международный опыт реализации муниципальных программ.

Мы, со своей стороны, готовы приложить усилия к тому, чтобы данная публикация получила максимально широкое распространение и стала отправной точкой для нашей дальнейшей совместной и плодотворной работы, направленной на противодействие коррупции в Российской Федерации.

МеждунАРодные обязАТельСТвА РФ И МеждунАРодные ТенденцИИ 1.1. порядок имплементаций и учета обязательств К концу ХХ — началу XXI века сложился целый корпус международных актов в области противодействии коррупции. Данные акты приняты международными организациями, в первую очередь, ООН, Всемирным Банком, ЕС, СНГ.

Россия, являясь членом международных организаций, может присоединяться к существующим конвенциям и декларациям и (или) принимать участие в их разработке и принятии.

В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ ратифицированные Российской Федерацией на основании федеральных законов и вступившие для нее в силу международные правовые акты занимают в иерархической системе источников внутригосударственного права место выше федеральных законов и обладают приоритетом в применении перед любыми противоречащими им актами текущего законодательства независимо от того, изданы ли они до или после вступления в силу для Российской Федерации данных конвенций или деклараций. Механизм имплементации международных норм в российскую правовую систему закреплен в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» 1, который разработан с учетом положений Конституции РФ и Венской Конвенции о праве международных договоров от 1969 г 2.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 данного Закона международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранныhttp://www.rg.ru/1995/07/21/mejdunarodnye-dogovory-dok.html О роли Венской Конвенции см.: Валеев Р. М. Кодификация права международных договоров (к 40-летию Венской Конвенции о праве международных договоров) // Московский журнал международного права.

2009. № 2.

ми государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

В п. 2 ст. 32 Закона установлено, что федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами России, обеспечивают выполнение обязательств российской стороны по договорам и осуществление ее прав, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Относительно регионального уровня в п. 3 ст. 32 обсуждаемого Закона закреплено положение, согласно которому «органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров РФ».

В Руководстве ООН по международным договорам 2002 г.

подчеркивается, что договор и международное соглашение должны налагать на их участников не просто обязательства политического характера, а юридические обязательства, имеющие императивную силу в соответствии с международным правом 1.

1.2. обязательства, вытекающие из конвенции оон В рамках ООН была принята Конвенция ООН против коррупции (UNCAC) 2 от 31 октября 2003 г., ратифицированная со стороны России Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (далее — ФЗ-40) 3.

Однако в ст. 19—23 Венская Конвенция о праве в международных договорах закрепила право каждого государства http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/treaty_handbook.pdf. Данная формулировка соответствует одному из принципов международного публичного права, зафиксированных в Уставе ООН, — Pacta sunt servanda («договоры должны исполняться»).

Официальный перевод на русский язык — http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml http://www.rg.ru/2006/03/21/konvencia-korrupcia-dok.html на оговорку 1. В соответствии со ст. 1 ФЗ-40 Россией признаны следующие обязательные для реализации в отечественной правовой системе статьи Конвенции: 15 — «Подкуп национальных публичных должностных лиц»; 16 — «Подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций» (ч. 1: об активном подкупе таких лиц); 17 — «Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом»; 23 — «Отмывание доходов от преступлений» (ч. 1); 25 — «Воспрепятствование осуществлению правосудия»; 27 — «Участие и покушение».

К числу факультативных составов относятся деяния, предусмотренные статьями: 18 — «Злоупотребление влиянием в корыстных целях»; 19 — «Злоупотребление служебным положением»; 21 — «Подкуп в частном секторе»; 22 — «Хищение имущества в частном секторе». В отношении остальных статей (в частности, 45—46), Россия оговаривает особый юридический режим.

Во исполнение данной Конвенции был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 октября 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Посредством него были внесены изменения в ряд законов, в частности в федеральные законы «О прокуратуре», «Об оперативно-розыскной деятельности», ГК РФ, УК РФ, УПК РФ, КоАП РФ, ТК РФ и др.

Вместе с тем анализ статей Конвенции показывает, что Россия не полностью соблюдает взятые на себя обязательства.

Пункт d ст. 2 Конвенции под оговоркой понимает одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить либо изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству. Подробнее об оговорках см.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации. М.: Норма, 2011.

С. 56—61.

Статьи Статус имплементации (полный/ как нормы исполняются 32— Анализ процесса имплементации статей Конвенции в российское законодательство демонстрирует определенный отход от логики Конвенции. Так, по санкции, по ст. 290—291 УК РФ устанавливается исключительный режим материального взыскания, что ведет к ослаблению тяжести наказания. Данный порядок вместе с широким списком лиц, подпадающих под защиту иммунитета от уголовного преследования, делает неэффективным имплементацию ст. 15—16 Конвенции. Уголовному преследованию по присвоению или растрате подлежат такие действия, которые нанесли ущерб только в крупном размере (свыше 1 млн 500 тыс. руб.), что способствует декриминализации нецелевого использования денежных средств в размере до 1 млн 500 тыс. руб.

До сих пор в российском законодательстве в полной мере не нашла отражение ст. 20 Конвенции («незаконное обогащение» — illicit enrichment). В настоящее время на официальном уровне в России вопрос о введении ст. 20 Конвенции в законодательство остается дискуссионным. Распространено мнение, что введение уголовной ответственности за незаконное обогащение противоречит конституционным (ч. 2 ст.

49 Конституции РФ), уголовно-правовым (ст. 5, 14 УК РФ) и уголовно-процессуальным (ст. 14 УПК РФ) принципам законодательства Российской Федерации.

Но в Определении Конституционного суда РФ от 15 ноября 2001 г. № 277-О указано, что, согласно ч. 1 ст. 37 КонAssessment Russia implementation process of UNCAC. 2013.

ституции РФ, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. В то же время это право не предполагает обязанности государства обеспечить занятие гражданином конкретной должности и не исключает возможности закрепления в законе специальных требований к лицам, осуществляющим определенные виды деятельности в органах государственной и муниципальной власти. В Определении от 30 сентября 2004 г. № 299-О Конституционный суд РФ дополнительно указал, что гражданин, пожелавший реализовывать конституционное право, предусмотренное ч. 1 ст. 37 Конституции РФ, при осуществлении деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления добровольно принимает усилия, ограничения и преимущества, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус должностного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре, что не влечет ограничения или нарушения конституционных прав этого гражданина.

Вышеизложенная позиция позволяет заключить, что никакие положения Конституции РФ и основополагающие принципы внутреннего законодательства Российской Федерации не препятствуют распространению ее юрисдикции в отношении деяний, признанных преступными согласно ст. Конвенции ООН против коррупции. Соответственно ратификация названной статьи будет способствовать повышению эффективности борьбы с организованной преступностью, а также противодействию коррупционных проявлений.

Попытка законодательно закрепить неосновательное обогащение должностных лиц предпринята в Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». В соответствии со ст. данного закона Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры при получении материалов, предусмотренных ч. 3 ст. 16 настоящего Федерального закона, в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации имущества должностного лица, превышающий официальный доход должностного лица за 3 года, по которому не представлено сведений, подтверждающих легальность их происхождения.

В российском законодательстве при квалификации «отмывание денежных средств» основное внимание уделяется противодействию отмыванию доходов, в том числе идущих на финансирование терроризма, вместе с тем связь между коррупционными действиями и отмыванием денежных средств не прослеживается, что противоречит требованиям ст. 23 Конвенции.

Защита заявителей (ст. 33 Конвенции) в России, в отличие от защиты свидетелей (ст. 32 Конвенции), в антикоррупционных делах не осуществляется. Правовое сотрудничество (ст. 35 Конвенции) между российским правоохранительными органами и зарубежными осуществляется, но пока только в виде принятых двусторонних и многосторонних соглашений, примером чему может служить затянувшееся дело по Daimler 1.

1.3. обязательства в рамках конвенций Совета европы На европейском уровне действует несколько организаций — ГРЕКО, Европол, Венецианская комиссия и другие, — которые выполняют контрольные функции в области европейских конвенций.

Одна из них, ГРЕКО — Группа стран по борьбе с коррупцией (Group States against Corruption — GRECO 2), — создана в 1999 г. для мониторинга антикоррупционных стандартов Совета Европы в странах, вступивших в эту организацию.

Эти стандарты изложены в следующих актах:

• Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 1999 г 3.

Данный документ вступил в силу с 1 июля 2002 г. Для Российской Федерации он вступил в силу с 1 февраля 2007 г.

Россия ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции http://rapsinews.com/judicial_news/20120425/262943831.html/ http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_en.asp Принята в Страсбурге 27 января 1999 г. на заседании Совета Европы (ETC 173). Русский перевод см.: http://www.sakhalinprokur.ru/corruption.

php?id= об уголовной ответственности за коррупцию». Указом Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1800 «О центральных органах РФ, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества» на Минюст возложена обязанность сотрудничества по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел, на Прокуратуру РФ — иные вопросы международного сотрудничества. В Конвенции были разъяснены такие важные понятия, как «должностное лицо», «публичный служащий», «мэр», «министр», «судья». Также в ней получили разработки такие понятия, как активный и пассивный подкуп, которые распространяются и на частный сектор. Конвенция требует от государств-участников на основе международных договоренностей выработать нормы, влекущие обязанность установления единообразного и принятого на взаимной основе законодательства и учет национального законодательства при проведения расследования коррупционных дел.

• Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.

Конвенция (CETS No 174) вступила в силу с 1 ноября 2011 г. после ее ратификации 14 государствами, однако Российская Федерация не присоединилась к ней.

• 20 руководящих принципов по борьбе с коррупцией.

Приняты 6 ноября 1997 г. на 101-й сессии Совета Европы (Резолюция [97] 24 Комитета министров). В этом документы впервые было провозглашено, что коррупция стала международной проблемой и в борьбе с этим злом нужна координация сил международного сообщества в обнаружении и пресечении коррупционных преступлений.

• Рекомендация Совета Европы № 7 R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих.

Принята на 106-й сессии Комитета министров Совета Европы 11 мая 2000 г. Приложение к Рекомендации — Модельный кодекс поведения для государственного служащего.

В этих актах прямо установлено, что ГРЕКО является в отношении них контрольным механизмом.

Основной формой деятельности ГРЕКО выступает процесс взаимной оценки. Он помогает идентифицировать пробелы в национальной антикоррупционной политике, инициируя проведение необходимых законодательных и институциональных реформ.

Оценочная работа ГРЕКО включает прохождение страной раундов оценки, каждый из которых посвящен изучению определенной темы. Так, Первый раунд (2000—2002 гг.) предусматривал оценку:

— независимости и специализации национальных органов, включенных в борьбу с коррупцией;

— лишения иммунитета должностных лиц от судебного преследования 1.

Второй раунд (2003—2006 гг.) состоял из оценки:

— идентификации и конфискации коррупционных доходов;

— государственного управления и коррупции (аудиты и конфликт интересов);

— налогового и финансового законодательства в борьбе с коррупцией;

— связи между коррупцией, организованной преступностью и отмыванием денежных средств;

— криминилизации ответственности юридических лиц, которые участвуют в коррупционных преступлениях 2.

Третий раунд оценки (2007—2011 гг.) предусматривал анализ таких вопросов, как:

— криминализация деяний, предусмотренных Европейской Конвенцией об уголовной ответственности от 1999 г.;

— определение прозрачности партийного финансирования 3.

Четвертый раунд (с 1 января 2012 г.) посвящен оценке таких вопросов, как:

— этические принципы членов парламента, судей и государственных служащих;

— урегулирование конфликта интересов и правоприменение в этой области;

http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round1/ questionnaire (round1) _en.asp http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/2002/Greco (2002) 28_EN.pdf http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/ Greco%20Eval%20III%20 (2006)%201E%20REV%20Questionnaire%20WPETS173.PDF.pdf — декларация доходов и активов;

— активность общественности в обнаружении коррупции 1.

В результате завершения прохождения двух раундов оценки Россия 1 февраля 2007 г. вступила в состав ГРЕКО. В ходе 40-й пленарной сессии в Страсбурге (2008 г.) был принят сводный доклад первого и второго раундов оценки по Российской Федерации, по итогам которого были сформулированы 26 рекомендаций 2.

30 июня 2010 г. Россия представила Оперативный отчет (Situation Report), предусмотренный процедурой выполнения ГРЕКО. На основе данного отчета 3 декабря 2010 г. на 49-й пленарной сессии ГРЕКО был принят Сводный доклад первого и второго раундов выполнения Россией требований ГРЕКО 3.

В докладе признавалось, что Россия успешно выполнила большинство рекомендаций касательно создания стратегии борьбы с коррупцией (Рекомендация i); расширения состава антикоррупционного совета при Президенте (Рекомендация ii); улучшения взаимодействия между правоприменителями, ответственными за противодействие коррупции (Рекомендация vi); создания Кодекса судейской этики (Рекомендация х); обеспечения повышенной защиты правоприменителей (Рекомендация xii); проведения учебных курсов и написания учебных пособий для тех, кто занимается конфискацией у лиц, признанных виновными в коррупционных преступлениях (Рекомендация xv), и проведения учебных курсов для налоговых органов (Рекомендация xxv) 4. Вместе с тем остаДанная информация доступна в формате doc. на сайте Совета Европы.

Joint First and Second Evaluation Round: Report on Russian Federation Adopted by GRECO at its 40-th Plenary Meeting (Strasbourg, 1—5 December 2008), 5 December, 2008, Public Greco Eval I—II Rep (2008) 2E. http://www.coe.

int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval12%282008%292_ RussianFederation_EN.pdf Joint First and Second Evaluation Round: Report on Russian Federation Adopted by GRECO at its 49-th Plenary Meeting (Strasbourg, 29 November- December 2010), 3 December, 2010, Public Greco RC—I-II Rep (2010) 2E. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/ GrecoRC1&2 (2010) 2_RussianFederation_EN.pdf лись невыполненными следующие рекомендации: создание режима исключительного уголовного преследования за коррупционные преступления (Рекомендация iv) и установление уголовной ответственности в отношении юридических лиц (Рекомендация xxiv). Остальные рекомендации признаны частично выполненными.

15 марта 2013 г. был опубликован Сводный доклад (дополнение к докладу о выполнении рекомендаций Российской Федерацией) 1, в котором признано, что Российская Федерация должным образом проводит оценку коррупции в стране, но частично выполнила рекомендацию ГРЕКО по установлению режима исключительного уголовного преследования за коррупционные преступления, а также рекомендации по снижению числа лиц, защищенных иммунитетом (Рекомендация xi), по усилению судебной власти (Рекомендация ix).

Следующим очень важным для России международным актом в области коррупции стала Конвенция ОЭСР 2 по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок, подписанная 21 ноября 1997 г 3. Однако только в 2012 г., в силу Федерального закона от 1 февраля 2012 г. № 3-ФЗ, Российская Федерация присоединилась к Конвенции.

Основными положениями Конвенции являются:

— установление уголовной ответственности физических лиц за подкуп иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок;

Joint First and Second Evaluation Round: Addendum to the Compliance Report on Russian Federation Adopted by GRECO at its 58-th Plenary Meeting (Strasbourg, 3—7 December 2012), 7 December, 2010, Public Greco RC—III Rep (2010) 2E Addendum. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/ evaluations/round2/GrecoRC1&2 (2010) 2_Add_RussianFederation_EN.pdf ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития (Organization for Economic Cooperation and Development — OECD) — международная экономическая организация развитых стран, образованная в 1961 г.

по инициативе США на базе ОЕЭС, созданной 12 июля 1947 г. на конференции 16 стран. Подробнее см.: http://www.oecd.org/about/history http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/38028044.pdf — установление уголовной ответственности юридических лиц за то же деяние;

— установление конфискации в пользу государства имущества, полученного при совершении данных деяний.

Совет ОЭСР начал переговоры с Российской Федерацией о присоединении страны к организации в 2007 г. Основным критерием для вступления в организацию стало выполнение требований Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок (С [2007] 103/FINAL). 8 февраля 2009 г. Правительство РФ формально присоединилось к Генеральному секретариату с целью стать полноправным членом рабочей группы по ОЭСР, и в июне 2011 г. Россия стала полноправной участницей данной группы.

Поэтому еще до ратификации Конвенции ОЭСР, в 2008 г., КоАП РФ был дополнен статьей «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица», и в примечании к этой статье впервые в российском законодательстве было закреплено определение понятия «иностранное должностное лицо».

Так, в примечании № 3 к ст. 19.28 КоАП РФ указано: «Под иностранным должностным лицом понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия; под должностным лицом публичной международной организации понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени». 4 мая 2011 г в УК РФ были внесены поправки, которые ввели в ст. 290 («получение взятки»), ст. 291 («дача взятки») и ст. 291.1 («посредничество во взяточничестве») понятие специального субъекта — «иностранное должностное лицо».

Рабочая группа ОЭСР по коррупции и международным деловым сделкам (The OECD Working Group on Bribery in International Business Transactions [WGB]) проводит мониторинг выполнения требований Конвенции каждой страной на основе четких критериев-принципов (peer review), таких, как эффективность, равное отношение, координация с ОЭСР, координация с другими организациями и публичность мониторинга 1. Доклад по России был подготовлен в марте 2012 г.

под названием «Первый этап доклада по выполнению РФ Конвенции ОЭСР» 2, в котором, в частности, отмечено, что России рекомендуется:

— обеспечить, чтобы любое лицо, совершившее подкуп иностранных должностных лиц, могло предстать перед законом и процесс снятия иммунитета для лиц, вовлеченных в данные преступления, был эффективным и прозрачным (для проведения расследования и привлечения к суду);

— усовершенствовать систему выявления фальсификаций и подделки документов и финансовых бумаг с целью подкупа иностранных должностных лиц или сокрытия взяток;

— улучшить взаимодействие с международными организациями в области обмена правовой информации по вопросам Конвенции и др.

Механизмы оценки и мониторинга процесса выполнения обязательств, взятые страной при присоединении к международному документу, разработаны и хорошо работают. Россия, подписывая ту или иную конвенцию в области противодействия коррупции, берет на себя обязательства, за выполнением которых будет следить международное сообщество. Конечно, еще много предстоит сделать, например, в области защиты заявителей о преступлениях коррупционной направленности до введения уголовной ответственности юридических лиц при одновременном пересмотре определенных положений КоАП РФ.

Об этих принципах см.: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/ anti-briberyconvention/countrymonitoringprinciplesfortheoecdantibriberyconvention.htm Текст доклада (на английском языке) доступен на сайте: http://www.

oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/49937838.pdf 2.1. основные тенденции в противодействии коррупции Коррупция в той или иной форме существует во многих зарубежных государствах, общепризнан ее международный характер. В международно-правовых актах коррупция определена как одна из глобальных проблем в сфере обеспечения международного правопорядка. За последние десятилетия выработаны подходы в борьбе с коррупцией, отраженные как в международно-правовых документах, так и в ненормативных актах — кодексах компаний и государственных учреждений, программах комплаенса. Именно данные документы отражают те тенденции, которые, с одной стороны, являются продолжениям международно-правовых обязательств, закрепленных в Конвенциях, с другой — новеллами.

В настоящей главе будут представлены основные тенденции в сфере антикоррупционной защиты — как на международном уровне, так и непосредственно в Российской Федерации.

Все больше международных, а вслед за ними и российских компаний приходят к осознанию актуальности комплаенса. Сегодня это важнейший принцип ведения бизнеса, требующий особой компетенции для сотрудников.

Последние 10 лет за рубежом широко вводится система внутреннего антикоррупционного мониторинга в коммерческих компаниях (anti-corruption compliance policy). Специальные подразделения каждой компании отслеживают коррупционные риски и выявляют нарушения в данной области. Развитие этого института во многом обязано американскому Закону Сарбанса-Оксли 2002 г. (US Sarbanes–Oxley Act of 2002) и британскому Закону о взяточничестве 2010 г. (Bribery Act of 2010) 2. Закон Сарбанса-Оксли 2002 г 3. является продолжениhttp://www.soxlaw.com/ http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/contents Kate Litval. “The effect of the Sarbanes-Oxley act on non-US companies cross-listed in the US” // J. of Corporate Finance. Vol.13 #2—3, June 2007.

P. 195—228.

ем другого американского закона — «О борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности» (The Foreign Corrupt Practices Act [FCPA]) 1, принятого в 1977 г., который, в свою очередь, не в малой степени повлиял на принятие Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 1997 г.

Британский закон предусматривает ответственность коммерческих организаций за ненадлежащую организацию деятельности, приведшую к взяточничеству. Впервые в британское законодательство было введено положение, предусматривающее норму об ответственности юридических лиц за непредотвращение взяточничества, совершенного от имени компаний лицами, связанными с ними (менеджерами, работниками, агентами, посредниками, консультантами и иными лицами). Надо заметить, что эта норма повлекла за собой необходимость разработки на правительственном уровне специального руководства по ее применению. Наряду с этим обязательным условием действия данного закона стало издание Руководства по мерам воздействия, которые могут применяться компаниями с целью предотвращения взяточничества в отношении связанных с ними лиц (подготовлено Министерством юстиции Великобритании). Этот документ рекомендует компаниям осуществлять проверку бизнес-партнеров на причастность к коррупционным правонарушениям;

внедрять внутрикорпоративные процедуры предотвращения коррупции; принимать обязательные к исполнению инструкции о действиях сотрудников в случаях шантажа или вымогательства со стороны чиновников и конкурентов 2.

Должностные лица могут быть подвергнуты наложению штрафных санкций без ограничений и возбуждению судебных дел со сроком тюремного заключения до 10 лет лично против них.

Для граждан Соединенных Штатов закон предусматривает штраф до 250 тыс. долл., для должностных лиц — до 5 лет тюремного заключения. К тому же закон касается не только тех, кто имеет отношение к правонарушению, но также, люhttp://www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/docs/frgncrpt.pdf http://www.ng.ru/ideas/2011—12—09/5_konvenciya.html бых лиц, связанных с компанией (должностные лица, агенты, директора, сотрудники дочерних компаний и т. д.). За нарушения данного закона в 2008 г. на компанию «Сименс»

(Германия) были наложены штрафы в размере 800 млн долл.

В 2010 г. к ответственности привлекались компании: БАЕ (Великобритания) — 400 млн долл.; Снампрогетти/Ени (Нидерланды/Италия) — 365 млн долл.; Технип (Франция) — млн долл.; Даймлер (Германия) — 185 млн долл. и др 1.

Многие компании, заинтересованные в сохранении капитала, стали работать над развитием внутреннего антикоррупционного аудита. Под термином «compliance» в узком смысле следует понимать комплекс мероприятий, направленных на проверку соблюдения законов, правил и стандартов, принятых внутри компании.

Международная практика включает в себя принятие кодексов корпоративного поведения (Code of conduct), регламентирующих нормы поведения сотрудников организаций при взаимодействии с клиентами, другими сотрудниками, контрагентами, надзорными органами и иными лицами, с которыми сталкивается тот или иной сотрудник в процессе исполнения профессиональных обязанностей, и пронизывает все сферы ведения бизнеса. Данные документы обладают ненормативным характером, однако репутационные и финансовые риски организаций после принятия данных кодексов снижаются в несколько раз.

Помимо Кодекса корпоративного поведения в организации могут быть разработаны такие документы, как Политика принятия и дарения подарков, Политика сообщения о нарушениях (Whistleblowing policy), Политика о конфиденциальности данных и т. д.

На данный момент в российском законодательстве нет официального определения данного термина, что порождает некоторые проблемы в связи с принятием актов, направленных на осуществление комплаенс-контроля.

Об это подробнее см.: T. “Markus Funk, Perkins Coie. Another Landmark Year: 2010 FCPA Year-In-Review and Enforcement Trends For 2011” // Bloomberg Law Review. Доступно на: http://www.perkinscoie.com/ files/upload/11_01_03_FunkArticle.pdf В 2010 г. в России и СНГ начала работу компания International Compliance Association (ICA). Созданная в Великобритании в 2001 г., ICA является единственной признанной во всем мире международной организацией, объединяющей специалистов по комплаенсу.

ICA имеет значительный опыт по формированию регуляторной среды в успешно развивающихся финансовых центрах.

В частности, организацией были разработаны квалификации, включенные в Finance Industry Competency Standards (FICS of Singapore) 1. Также ICA имеет обширный опыт в проведении различных тренингов для государственных служащих и иных лиц в целях информирования их о мерах и способах осуществления комплаенс-контроля.

Что касается России, то Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 «О противодействии коррупции» был дополнен ст. 13.3, которая обязывает организации разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции.

Согласно данной статье меры по предупреждению коррупции могут включать:

1) определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;

2) сотрудничество организации с правоохранительными органами;

3) разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;

4) принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации;

5) предотвращение и урегулирование конфликта интересов;

6) недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов 2.

http://www.fics.org.sg/download/FICS%20Brochure%20Jan2011.pdf Статья была введена Федеральным законом от 3 декабря 2012 г.

№ 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам”». Данное положение вступило в силу 1 января 2013 г.

До включения ст. 13.3 в Федеральный закон № «О противодействии коррупции» необходимость наличия системы мер по предупреждению коррупции вытекала из ст. 2. КоАП РФ, которой установлено, что административным правонарушением признается только виновное действие или бездействие и что юридическое лицо признается виновным в случае непринятия всех зависящих от него мер по соблюдению положений Кодекса. Таким образом, юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности за коррупционные правонарушения по ст. 19.28 Кодекса («незаконное вознаграждение от имени юридического лица»), могло ссылаться на свои фактические действия по предупреждению коррупции в подтверждение принятия мер по соблюдению положений данной статьи. Вместе с тем Кодексом не была установлена обязанность по принятию таких мер.

С включением ст. 13.3 в Федеральный закон № «О противодействии коррупции» ситуация изменилась, и теперь на организации возложена обязанность по разработке и принятию мер по предупреждению коррупции, которые соответствуют требованиям данной статьи. Таким образом, отсутствие в организации системы указанных мер будет свидетельствовать о несоблюдении данной организацией российского антикоррупционного законодательства.

Как правило, главным документом является Кодекс корпоративного поведения (англ. Code of conduct), регламентирующий нормы поведения сотрудников организации.

В государственном секторе также разработаны профессиональные этические кодексы различных профессиональных категорий, среди которых: Кодекс профессиональной этики адвоката (принят Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г.) (ред. от 5 апреля 2007 г.), Кодекс судейской этики (утв. VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 г.);

Приказом МВД РФ от 19 ноября 1993 г. № 501 «Об объявлении решения коллегии МВД России» принят Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации (от 29 октября 1993 г. № 5). Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ (ред. от 3 декабря 2012 г.) «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» также содержит гл. 12, в которой говорится о регулировании конфликта интересов, о создании Кодекса профессиональной этики, разработке мер защиты информации. Закон г. Москвы от 4 июля 2012 г. № 34 «Об Общественной палате города Москвы» включает ст. 24, в которой сказано о Кодексе этики членов Общественной палаты, и т. д.

Частные и государственные компании тоже активно участвуют в разработке и внедрении кодексов деловой этики внутри корпораций. Сегодня профессиональные этические кодексы уже приняты или находятся в процессе обсуждения в большинстве сфер предпринимательства.

Разберем преимущества данной меры антикоррупционного регулирования на примере таких компаний, как ОАО «Газпром», ОАО «НК “Роснефть”» 1.

Transparency International в исследовании 2012 г. «Transparency in Corporate Reporting: Assessing the World’s Largest Companies» 2 проверила транснациональные корпорации на прозрачность и поставила Газпром вместе с двумя китайскими банками на последнюю строку по антикоррупционной политике с показателем 0%. Вскоре после этого Решением Совета директоров ОАО «Газпром» от 30 июля 2012 г. № 2038 был принят Кодекс корпоративной этики ОАО «Газпром» 3. На страницах Концерн закрепляет корпоративные ценности Общества, а также определяет основанные на них и принятые в Обществе наиболее важные правила делового поведения, а также включает политику принятия подарков.

Так, ОАО «Газпром» запрещает принимать работникам «от любых третьих лиц подарки:

— за совершение каких-либо действий (бездействия), связанных с работой в Обществе;

— стоимостью свыше 3 тыс. рублей;

— в виде денег или денежных эквивалентов;

— в отсутствие очевидного, общепринятого повода для подарка».

http://www.rosneft.ru/attach/0/02/76/Kodeks_rus.pdf Исследование Transparency International доступно на: http://www.

transparency.org/files/content/publication/2012_TransparencyInCorporateRe porting_FAQ_EN.pdf http://www.gazprom.ru/f/posts/60/091228/2012-07-30-codex-ofcorporate-ethics.pdf Как следует из текста Кодекса ОАО «Газпром», в Обществе «создана и поддерживается атмосфера нетерпимости к коррупционному поведению».

Как на территории Российской Федерации, так и за рубежом «работники Общества соблюдают требования и ограничения, определенные в соответствии с законодательством о противодействии коррупции».

В Концерне неприемлемы любые формы оказания незаконного влияния на решения государственных органов, в том числе взяточничество.

Что касается ОАО «НК “Роснефть”», в 2008 г. в Компании был принят Кодекс деловой этики, в котором представлены основные правила поведения сотрудников и их взаимодействия. Кодекс также «регулирует поведение сотрудников в зонах этического риска (конфликт интересов 1, обращение с конфиденциальной информацией, подарки и т. д.)».

В российском законодательстве «конфликт интересов» в коммерческих организациях кореллирует еще с одним понятием: «сделка с заинтересованностью». В ст. 81 Федерального закона «Об акционерных сделках»

от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ и в ст. 45 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 8 февраля 1998 г. № 14 ФЗ содержится норма, запрещающая сделки с заинтересованностью. Сделки (в т. ч. заем, кредит, залог, поручительство), в совершении которых имеется заинтересованность члена совета директоров (наблюдательного совета) общества, лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа общества, в том числе управляющей организации или управляющего, члена коллегиального исполнительного органа общества или акционера общества, имеющего совместно с его аффилированными лицами 20 и более процентов голосующих акций общества, а также лица, имеющего право давать обществу обязательные для него указания, совершаются обществом в соответствии с положениями настоящей главы.

Указанные лица признаются заинтересованными в совершении обществом сделки в случаях, если они, их супруги, родители, дети, полнородные и неполнородные братья и сестры, усыновители и усыновленные и (или) их аффинированные лица: а) являются стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке; б) владеют (каждый в отдельности или в совокупности) 20 и более процентами акций (долей, паев) юридического лица, являющегося стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке; в) занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке, а также должности в органах управления управляющей организации такого юридического лица.

В настоящее время в Компании идет формирование Совета по деловой этике, в который войдут топ-менеджеры Компании. Одной из первых задач Совета станет разработка Стандарта по взаимодействию заинтересованных сторон и структурных подразделений в процессе применения и исполнения положений Кодекса.

В Кодексе четко прописаны действия в ситуации конфликта интересов, а также методы его предотвращения. В частности, в Компании не допускается использования служебного положения в личных целях, например, для получения подарков, вознаграждения или иных выгод для себя лично или других лиц, в том числе в обмен на поставку Компанией продукции, работ или услуг либо в обмен на предоставление конфиденциальной информации.

В случае возникновения или риска возникновения конфликта интересов необходимо обязательно обсудить этот вопрос со своим непосредственным руководителем.

В целом, можно сказать, что данная мера весьма эффективна, ведь за несоблюдение положений, включенных в разработанный организацией Кодекс, неизбежно следует мера воздействия, увольнение работника. Выявление серьезного нарушения (взяточничество и т. д.) влечет за собой привлечение сотрудника к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Принципы этики корпоративных отношений — обобщенное выражение нравственных требований, выработанных в обществе, которые указывают на нормы поведения участников деловых отношений.

2.3. выявление и принятие мер по урегулированию Необходимо различать конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и в коммерческой организации. Понятие «конфликт интересов» можно встретить в нормативно-правовых актах разного уровня. К примеру, данный термин встречается в ст. 16 Закона г. Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 (ред. от 6 февраля 2013 г.) «О муниципальной службе в городе Москве», в ст. 15 Закона г. Москвы от 26 января 2005 г. № 3 (ред. от 23 января 2013 г.) «О государственной гражданской службе города Москвы», в ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в ст. 19 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а ст. 341—1 ТК РФ оговаривает конфликт интересов в государственных корпорациях и т.д 1.

Согласно ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г.

№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

В данном контексте также необходимо уяснить, что понимается под личной заинтересованностью. Обратимся снова к ст. 10 ФЗ № 273-ФЗ.

Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Урегулированием конфликтов интересов на государственной гражданской и муниципальной службе занимаются представители нанимателя и специально созданные для урегулирования конфликтов такого рода комиссии по соблюдению Определение конфликта интересов содержится в ст. 8 Федерального закона «О саморегулирующих организациях», в ст. 8 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» и др. Также смотрите предыдущую ссылку.

требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов.

Пункт 3.2 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г.

№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гласит: «…Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы».

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении личной заинтересованности, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности 1.

Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов образуются правовым актом государственного органа и действуют в соответствии с Указом Президента РФ от 3 марта 2007 года № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов». И второй документ — это Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № (ред. от 13 марта 2012 г.) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»), который определяет правовой статус и порядок организаций данных комиссий.

Но в каждом субъекте Российской Федерации принимаются собственные нормативные акты, регулирующие деятельность комиссий, и часто они отходят от положений Указа В российском законодательстве понятие конфликта интересов встречается также в ряде процессуальных актов. Например, в ст. 16 ГПК РФ, в ст. 21 АПК РФ, в п. 3 ч. 1 ст. 61 УПК РФ говорится об отводе судьи, если он заинтересован в исходе дела, находится или раннее находился в служебной зависимости, либо находится в родственной связи с лицом, участвующем в деле.

Президента РФ. Например, исходя из Постановления администрации Липецкой области от 11 октября 2010 г. № (ред. от 14 апреля 2012 г.) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих администрации Липецкой области и исполнительных органов государственной власти Липецкой области и урегулированию конфликта интересов» 1 основаниями для проведения заседаний комиссий не могут являться обращения прокуроров и иных государственных органов (за исключением главы администрации) о фактах нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов.

В силовых ведомствах — МВД (ГУСБ МВД РФ 2), ФСИН и ФСБ — существуют отдельные управления собственной безопасности, являющиеся самостоятельными структурными подразделениями. В настоящее время, в соответствии с приказом директора ФСИН РФ от 6 ноября 2009 г. № 440, в Федеральной службе исполнения наказаний образовано управление собственной безопасности 3.

Приказом ФСИН РФ от 2 марта 2010 г. № 72 «О внесении изменений в штатные расписания территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний» во всех структурах территориальных органов ФСИН РФ созданы подразделения собственной безопасности, на которые возложены функции по борьбе коррупцией.

Например, в Следственном комитете РФ функционирует Управление собственной безопасности Главного организационно-инспекторского управления, которое создано 15 января 2011 г. на основании приказа Председателя Следственного комитета РФ № 1-кш «О создании центрального аппарата Следственного комитета Российской Федерации, утверждении его структуры и штата».

В состав управления входят три отдела:

— отдел служебных проверок;

— первый отдел обеспечения собственной безопасности;

http://docs.cntd.ru/document/ http://mvd.ru/mvd/structure/unit/security/publications/show_47094/ http://www.alppp.ru/law/ugolovnoe-pravo — ispolnenie-nakazanij/6/ prikaz-fsin-rf-ot-06—11—2009—440.html — второй отдел обеспечения собственной безопасности (с дислокацией в г. Нальчик Кабардино-Балкарской Республики).

В частности, в соответствии с Приказом от 15 января 2011 г. № 15, на управление собственной безопасности возложены регистрация и организация проверок в отношении заявлений (рапортов) сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих СК РФ обо всех случаях обращений к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционной направленности 1.

Таким образом, существующие в России виды внутреннего антикоррупционного комплаенса в государственных учреждениях и органах исполнительной власти РФ и субъектов РФ подразделяются на управления внутренней безопасности, являющиеся автономными структурными подразделениями в силовых органах или комиссиях и отделах кадров.

2.4. представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера Согласно ст. 8 ФЗ № 273-ФЗ лица, замещающие (занимающие) должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации или нормативными актами Центрального банка Российской Федерации, обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случаях и порядке, которые установлены Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Центрального банка Российской Федерации.

Указами Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557— установлен порядок представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, федеральными государственными служащими, претендентами на занятие государственной должности Российской Федерации или должности федеральной государстhttp://www.sledcom.ru/upload/iblock/1ea/11—11.pdf венной службы и некоторыми приравненными к указанным категориям лицами, а также сведений о доходах супругов и несовершеннолетних детей перечисленных лиц.

Не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным, сведения о доходах представляют:

— Президент РФ;

— Председатель, заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры;

— лица, замещающие государственные должности в Администрации Президента РФ;

— федеральные государственные служащие, замещающие должности федеральной государственной службы в Администрации Президента РФ (п. п. 4—6 Положения, утвержденного Указом № 558; подп. «в» п. 3 Положения, утвержденного Указом № 559).

Не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, сведения о доходах представляют:

— лица, замещающие иные, кроме вышеуказанных, государственные должности Российской Федерации;

— федеральные государственные служащие (п. 3 Положения, утвержденного Указом № 558; подп. «б» п. 3 Положения, утвержденного Указом № 559).

Все перечисленные лица также представляют сведения о доходах при назначении на должность (Указы № 557—560).

Рассмотрим подробнее положения Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

Установлена процедура контроля над расходами госслужащих, а также их супругов и несовершеннолетних детей.

В частности, необходимо следить за тратами чиновников федерального и регионального уровней, муниципальных служащих, членов Совета директоров ЦБ РФ, а также государственных корпораций, сотрудников ПФР и ФФОМС. Они должны отчитываться о каждой сделке по приобретению недвижимости (в т. ч. земельных участков), транспорта, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных [складочных] капиталах организаций), а также об источниках, за счет которых они были куплены. При этом сведения предоставляются, если расходы на указанные цели превысят общий доход лица и его супруги (супруга) по основному месту их службы (работы) за 3 года, предшествующих сделке. Эта обязанность возникает в отношении сделок, совершенных с 1 января 2012 г.

Установлено, как осуществляются контрольные мероприятия. Определены лица, полномочные возбуждать проверку, и органы (подразделения), проводящие ее.

Проверяемый должен быть письменно уведомлен об осуществляемых в отношении него контрольных мероприятиях.

В ходе проверки лицо может быть отстранено от должности на срок до 60 дней. В исключительных случаях — до дней. При этом сохраняется заработная плата по занимаемой должности.

Если в результате проверки выявлены обстоятельства, свидетельствующие о несоответствии расходов общему доходу, ее материалы направляются в прокуратуру. Если обнаружены признаки преступления или иного правонарушения — в компетентные органы.

В законе вводится новый вид ответственности — возможность изъятия имущества в казну по иску генпрокурора в том случае, если не будет подтверждена законность трат.

Согласно ст. 17 рассматриваемого закона Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных [складочных] капиталах организаций), в отношении которых лицом, замещающим соответствующую должность, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

Сведения об источниках, за счет которых приобретено вышеуказанное имущество, размещаются на официальных сайтах по месту службы. Они предоставляются для опубликования СМИ.

Согласно ст. 14 данного закона результаты проверки сведений с письменного согласия лица, принявшего решение о ее проведении, направляются с одновременным уведомлением об этом лица, представившего такие сведения, в органы и организации (их должностным лицам), политическим партиям и общественным объединениям, в Общественную палату РФ и в СМИ, которые предоставили информацию, явившуюся основанием для проведения проверки сведений, с соблюдением законодательства РФ о персональных данных и государственной тайне.

Федеральным конституционным законом от 3 декабря 2012 г. № 4-ФКЗ внесены также поправки в ст. 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». С 1 января 2013 г. введен контроль над расходами членов российского правительства.

На сегодняшний день в мировой практике не сформулировано единое легальное определение понятия «заявитель о коррупции». Прежде всего, следует отметить, что в практике международного регулирования существует термин «whistleblowing», означающий «сообщение о подозрениях в совершении неправомерных действий» 1. В данном случае категория практики сообщений будет зависеть от характера действий, в совершении которых имеются подозрения. Заявление о коррупции, в таком случае, является одной из категорий практики сообщения о подозрениях в совершении неправомерных действий (whistleblowing) 2.

Как известно, в рамках саммита «Группы двадцати» в Сеуле в ноябре 2010 г. был принят Антикоррупционный план действий (Приложение III к Рамочному соглашению «Группы 20» по обеспечению уверенного, устойчивого и сбалансированного экономического роста 3), который предусматривает обязанность сторон принять до конца 2012 г. законодательные акты, направленные на защиту заявителей о случаях коррупции:

«7. В целях защиты от дискриминации и репрессивных мер в отношении лиц, добросовестно сообщающих о предполагаемых актах коррупции, страны “Группы двадцати” к конВпервые данный термин был предложен Р. Надер в книге: Nader R., Petkas K. Blackwell K. Whistleblowing (1974).

Подробнее см.: Ткачева Ю., Конник К. Проект концепции о системе защиты заявителей // Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл — Р. М., 2012. С. 3 и далее.

Официальный перевод на русский доступен на: http://news.kremlin.

ru/ref_notes/ цу 2012 года примут и будут осуществлять правила по защите таких лиц. С этой целью, опираясь на имеющийся опыт работы таких организаций, как ОЭСР и Всемирный Банк, эксперты “Группы двадцати” изучат и обобщат действующие законы и правоприменительную практику в области защиты лиц, сообщающих информацию, и предложат наилучшие виды практики и законы по защите указанных лиц».

Необходимо учитывать то обстоятельство, что обязательства по принятию надлежащих мер по эффективному обеспечению защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции, возложены на Российскую Федерацию как на государство-участника Конвенции ООН против коррупции (ст. 33).

Согласно Национальному плану противодействия коррупции на 2012—2013 гг., утвержденному Указом Президента РФ, Министерству здравоохранения и социального развития РФ совместно с Министерством юстиции РФ, Министерством экономического развития РФ и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти поручается внести в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции предложения по повышению юридической защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции представителю нанимателя, в средства массовой информации, органы и организации.

Однако данное поручение предполагалось исполнить в срок до 1 апреля 2013 г., несмотря на сроки, определенные в рамках указанного саммита «Группы двадцати» в Сеуле.

В контексте ст. 33 Конвенции ООН против коррупции, заявитель о коррупции — это лицо, сообщающее о любых фактах, связанных с преступлениями коррупционного характера, признанными таковыми в соответствии с положениями Конвенции 1.

Таким образом, в процессе создания системы мер по защите заявителя о коррупции необходимо учитывать характер и особенности национального публичного порядка и законодательства. При таких условиях заявитель о коррупции — это лицо, сообщающее о фактах, связанных с неправомерными http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.

shtml деяниями коррупционного характера, признанных таковыми в соответствии с национальным законодательством.

Целью защиты заявителей о фактах коррупции является побуждение лиц раскрывать информацию о нарушениях и защищать их от возможных неблагоприятных последствий таких действий. Для этих целей в законодательстве должны быть определены субъекты защиты, нарушения, о которых они могут сообщать, механизмы защиты и санкции за нарушения прав заявителей.

Так, ст. 33 Конвенции ООН против коррупции предписывает для государств-участников рассмотреть возможность включения в свою внутреннюю правовую систему надлежащих мер по обеспечению защиты любых лиц, заявляющих о фактах коррупции, от любого несправедливого обращения.

В некоторых странах защита предоставляется только государственным служащим (как, например, в США), однако в таких странах, как Великобритания, Корея, Япония, Южно-Африканская Республика, защита предоставляется также работникам частных компаний.

В некоторых странах (Австралия 1, Великобритания 2) защита распространяется не только на постоянных работников (служащих), но и на консультантов, контрагентов, временных работников, бывших работников, стажеров, практикантов, и тех, кто выполняет агентские функции 3.

На определенные категории работников (служащих) общие правила о предоставлении защиты не распространяются в связи с тем, что раскрытие ими информации может нанести больше вреда, чем пользы. К таковым, например, следует отнести работников спецслужб и военных ведомств. Для их защиты принимаются специальные акты.

Более того, во многих странах разработаны механизмы премирования за сообщения о коррупционных проявлениях.

Например, в США в Законе о реформе Уолл-Стрит и защите Public Interest Disclosures Act 1994. В каждом австралийском штате действует свой закон. Подробнее см.: http://www.whistleblowers.org.au/ statepse.html Public Interest Disclosure Act 1998.

Защита заявителей: Доклад / Под ред. Ю. Ткачевой // Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл — Р. М., 2012. С. 7.

потребителя (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act [Dodd-Frank Act]) (2010 г.) предусмотрена норма стимулирования заявителя в области ценных бумаг и его защиты (“Securities Whistleblower Incentives and Protection” — 21f), которая предусматривает выплату заявителю премии в размере от 10% до 30% от суммы начисленной санкции 1.

Выплата происходит за счет фонда защиты вкладчиков, созданного при Комиссии по ценным бумагам и операциям, и в силу ст. 924 вышеназванного закона управляется отдельным Департаментом по делам заявителей (Commission’s Office of the Whistleblower) 2.

Подробнее см.: Annual Report on the Dodd-Frank Whistleblower Program Fiscal Year 2012 // U. S. Securities and Exchange Commission. P. 1.

Доступно на: http://www.sec.gov/about/offices/owb/annual-report-2012.pdf http://www.sec.gov/whistleblower зАРубежный опыТ АнТИкоРРупцИонной полИТИкИ нА МеСТноМ уРовне Российская Федерация по многим характеристикам является уникальной страной. Задача сопоставления ее с другими странами тесно связана с рядом ограничений: размер территории, постсоциалистическое переходное состояние, многонациональность и федеративное устройство. Невозможно найти вторую страну с похожим набором специфических качеств. При сравнении мы абстрагируемся от целого и попытаемся посмотреть на зарубежный опыт с двух ключевых, на наш взгляд, точек зрения.

Во-первых, мы рассмотрим Германию, чьи федеративное устройство и правовая система наиболее близки системе, декларируемой в России. Учитывая развитость и стабильность немецких институтов, пристальный взгляд позволит найти подходы к преодолению трудностей в построении российских институтов антикоррупционной политики на местном уровне.

Во-вторых, мы обратим взгляд на Украину — страну, географически, исторически и культурно близкую к России. Ситуация в сфере антикоррупционной политики тоже сопоставима: в Индексе восприятия коррупции (Corruption Perception Index), выпускаемом международной организацией Transparency International, Украина занимает 144-е место из 176 стран, а Россия — 133-е 1. Украина позволит нам оттенить влияние переходного состояния обеих постсоциалистических стран.

Германия, как и Российская Федерация, представляет собой государство с федеративным устройством, где субъекты страны обладают определенной формой независимости и самостоятельности. Следовательно, это позволяет нам сравнивать антикоррупционные практики данных государств на уровне местного самоуправления. Стоит также отметить, http://cpi.transparency.org/cpi2012/results/ что, согласно последним результатам Индекса восприятия коррупции 2012 г., Германия занимает 13-е место среди 176 стран мира, в отличие от России, которая находится на 133-м.

Таким образом, антикоррупционные практики на уровне местного самоуправления в Германии могли бы стать хорошим примером для Российской Федерации, что позволило бы сделать борьбу с коррупцией в России на местном уровне более эффективной.

Общие тренды борьбы с коррупцией на местном уровне в Германии Федеративная Республика Германия (ФРГ) состоит из субъектов 1 — земель (Bundeslnder), три из которых — города Берлин, Гамбург и Бремен. В данном разделе мы будем говорить о трендах и практиках противодействия коррупции в землях Германии. Обзор общих трендов сделан на основании доклада TI-Deutschland «Борьба с коррупцией в Германии:

институциональные ресурсы земель Германии в сравнении» 2.

В первую очередь, стоит отметить, что для всех земель Германии существуют определенные требования к отчетности их деятельности по борьбе с коррупцией. Некоторые земли (Нижняя Саксония, Бранденбург и Баден-Вюртемберг) используют более эффективную электронную форму отчетности. К сожалению, эта практика распространена не во всех землях.

В пяти землях 3 функционируют специальные уполномоченные лица, которые принимают анонимные заявления о коррупции или о возможности возникновения коррупционных преступлений. В некоторых землях существуют анонимные телефоны, по которым можно заявить о случаях коррупции.

Борьба с коррупцией в землях Германии осуществляется через институт полиции, который, в свою очередь, связан http://www.statistik-portal.de/Statistik-Portal/de_jb01_jahrtab1.asp Mller D. Korruptionsbekmpfung in Deutschland: Institutionelle Ressourcen der Bundeslnder im Vergleich — Transparency International — Deutschland e. V. Die Koalition gegen Korruption. — 2012.

Баден-Вюртемберг, Берлин, Гамбург, Рейнланд-Пфальц, ШлезвигГольштейн.

с местными департаментами уголовного розыска и другими органами уголовного преследования. Также важно отметить, что в организационном смысле борьбу с коррупцией в землях осуществляет Министерство внутренних дел, а не напрямую полицейские (например, Бремен и Гамбург). В Гамбурге в Министерстве внутренних дел функционирует специальный отдел, где происходит разработка мер по борьбе с коррупцией.

В Шлезвиг-Гольштейне существует Общественная группа по исследованию коррупции (под руководством полиции и Министерства юстиции), которая была создана в рамках федерального проекта «Концепция экономических преступлений и коррупции».

Как было сказано выше, в некоторых землях Германии функционирует уполномоченное лицо, с которым можно проконсультироваться по вопросам коррупции. Оно работает в каждом департаменте. Чаще всего эту должность занимает полицейский.

Особую роль в противодействии коррупции в субъектах играет Прокуратура, в то время как в других странах очень часто решение вопросов, связанных с коррупцией, отдается в распоряжение специальных подразделений департаментов экономического развития.

Во Франкфурте, что заслуживает особого внимания, существует Центр по борьбе с коррупцией в сфере здравоохранения — в пределах главного управления городской прокуратуры.

В землях Германии постоянно проводятся программы, нацеленные на повышение уровня профессиональной компетенции в вопросах коррупции. К примеру, в некоторых субъектах страны для аудиторов и налоговых инспекторов было выпущено специальное руководство «Взяточничество», чтобы при написании налоговой отчетности не возникало ошибок, которые могли бы привести к возникновению коррупции.

Практически во всех землях существуют административные правила противодействия коррупции в органах государственного управления. Эти правила постоянно дополняются или конкретизируются. Многие такие предписания регулируют (также и в обязательной форме) порядок проведения аудита в органах государственного управления в целях предотвращения коррупции. Стоит отметить, что сейчас в Баварии существует специальная электронная программа обучения государственных служащих — «Противодействие коррупции».

В итоге, говоря о стране в целом, можно отметить, что земли Германии ведут активную борьбу с коррупцией на местном уровне, что подтверждается существованием различных практик, направленных на противодействие ей.

Бремен — один из городов Федеративной Республики Германии. Население города составляет около 550 тыс. человек 1. Бремен является десятым по величине городом ФРГ.

Общая информация об антикоррупционных практиках В городе функционирует Центральный отдел по борьбе с коррупцией в Бремене (ZAKS), у которого есть свой сайт 2, электронный адрес и телефон (Zentrale Antikorruptionsstelle Bremen [ZAKS], 0421/361—16969, E-mail: [email protected].

de). Более того, информация о деятельности ZAKS доступна для всех правоохранительных органов (полиция, прокуратура). ZAKS предоставляет возможность анонимного сообщения (в виде электронного письма, телефонного звонка или простого анонимного почтового письма) для заявления о случаях коррупции.

Полиция и прокуратура С 2007 г. ZAKS осуществляет уголовное преследование за коррупционные преступления. Следовательно, полиция Бремена не несет прямой ответственности за преступления такого характера, так как вся ответственность лежит на ZAKS, который связан напрямую с департаментами внутренних дел и спорта Сената Бремена для осуществления уголовного преследования за коррупционные преступления.

Последний, в свою очередь, включает специальный независимый отдел по организации борьбы с коррупцией в городе.

Население города Бремена: http://www.statistik-bremen.de/aktuelle_ statistiken/01b.htm ZAKS Bremen: http://www.zaks.bremen.de/sixcms/detail.

php?gsid=bremen137.c.1841.de В настоящее время ZAKS имеет в своем распоряжении четырех сотрудников уголовной полиции, одного государственного служащего и одного юриста. Предупреждение и предотвращение коррупции является основной целью ZAKS, и прежде всего эта цель достигается путем проведения постоянных консультаций по вопросам противодействия коррупции (около 100 раз в год), а также непрерывного сотрудничества через официальный сайт ZAKS с теми, кто активно участвует в деятельности по борьбе с коррупцией в Бремене.

Прокуратура Бремена тоже несет ответственность за осуществление мер по противодействию коррупции в городе.

Координационные группы В Бремене организован Антикоррупционный совет (AKR), сформированный из числа представителей Сената города, представителей Прокуратуры и руководства ZAKS. Кроме того, в деятельности AKR регулярно принимают участие граждане города, члены канцелярии Сената, члены Департамента здравоохранения Бремена. Собрания AKR происходят каждые три месяца, на них обсуждают основные вопросы, касающиеся противодействия коррупции в городе и дальнейшего сотрудничества, а члены AKR делятся накопленным опытом. К примеру, сейчас AKR сформировал рабочую группу для обсуждения и разработки нового закона о регистре коррупции.

Сотрудничество с налоговыми органами Налоговые органы ведут постоянное сотрудничество с ZAKS по вопросам формирования итоговой отчетности своей работы для того, чтобы избежать возможности возникновения ошибок.

Предотвращение. Просвещение. Контроль С 2000 г. было принято положение о правилах принятия наград и подарков государственными служащими. В 2001 г.

администрация Бремена начала вести активные действия в целях предотвращения коррупции. Для этого был выработан ряд мер по осуществлению контроля над гражданской службой, над проведением внутреннего аудита в органах власти города, над назначением доверенных лиц — для решения вопросов, связанных с предотвращением коррупции.

Институты доверенных лиц, в свою очередь, функционируют в департаментах Сената Бремена для того, чтобы служащие в любой момент могли обратиться по вопросам коррупции.

До того как было принято решение о создании ZAKS, в Бремене функционировал соответствующий орган, но только при Департаменте финансов Сената.

Регистр коррупции С 2011 г. при Департаменте финансов Сената города Бремена ведется регистр коррупции. Регистр коррупции содержит информацию о предприятиях, которые были уличены во взяточничестве или где был нарушен порядок трудоустройства, к примеру, сюда относится нарушение принципа конкуренции. Регистр используется при проведении тендеров: организатор конкурса может подать запрос в регистр, чтобы узнать информацию о той или иной фирме на предмет совершения ею коррупционных преступлений.

Стратегия противодействия коррупции Еще в конце 1990-х гг. Сенат Бремена принял концепцию контроля и противодействия коррупции в городе. К основным стратегическим элементам противодействия коррупции относятся:

— принятие в 2011 г. административного распоряжения по борьбе с коррупцией в городском управлении Бремена;

— принятие положения по контролю над получением наград и подарков государственными служащими, которое действует, начиная с 2000 г.;

— обязательное проведение внутреннего аудита (в органах власти Бремена);

— назначение доверенных лиц, которые в любой момент могут дать консультацию по вопросам коррупции;

— с 2008 г. ведется административный контроль над средствами, полученными от спонсоров, или рекламы для финансирования деятельности органов власти города.

С 2007 г. в Бремене функционирует ZAKS, который ведет комплексную борьбу с коррупцией в городе.

Город Мюнхен является столицей одной из земель Германии — Баварии. Население города составляет 1 440 578 человек 1. Мюнхен позиционирует себя как город, который активно борется с коррупцией.

В Мюнхене разработан ряд мер по противодействию коррупции 2.

• Назначение особых доверенных лиц, занимающихся борьбой с коррупцией во всех городских образованиях.

• Создание Городского отделения по противодействию коррупции (Antikorruptionsstelle [AKS]).

• Предоставление возможности анонимного звонка жителям города, чтобы заявить о случаях коррупции.

• Постоянное проведение внутреннего аудита в Городском отделении по противодействию коррупции.

• Сотрудничество с аудиторами из городского управления аудиторов в действиях по противодействию коррупции.

• Создание мобильных групп проверок.

• Ротация.

• Осуществление контроля над процессом управления.

• Разработка руководства по введению ограничений на получение подарков государственными служащими.

• Повышение квалификации сотрудников.

Основный принцип функционирования городских властей Мюнхена — абсолютная неподкупность администрации и доверие граждан.

Городское отделение по противодействию коррупции (AKS) было создано в Мюнхене в 2000 г. местными органами городского самоуправления. Его основные цели: решать дела с коррупционным содержанием путем сотрудничества с правоохранительными органами города, поддерживать постоянный контакт с гражданами, постоянно накапливать опыт, а также осуществлять постоянный информационный обмен с городскими частными предприятиями. Команда AKS забоится о том, чтобы давать точные рекомендации к действиям http://www.muenchen.de/rathaus/Stadtinfos/Statistik/Bev-lkerung.html http://www.muenchen.de/rathaus/Stadtverwaltung/Personal-undOrganisationsreferat/Personalentwicklung/Konfliktsituationen/Antikorruption.

html в случае возникновения преступлений с коррупционной составляющей. AKS позиционирует себя как надежный партнер для органов уголовного преследования Мюнхена.

AKS обеспечивает возможность анонимного звонка.

По инициативе этой организации был создан «Антикоррупционный телефон» Мюнхена, чтобы предоставить возможность абсолютно бесплатно позвонить по специальному номеру. И граждане, и государственные служащие, и предприниматели могут по телефону заявить о коррупционном преступлении или о подозрении в коррупции, а также просто проконсультироваться с экспертами AKS по теме «коррупция». У телефона нет специального дисплея, где отражается номер, поэтому заявитель может быть уверен в анонимности и сообщить свое имя только по собственному желанию.

Представители AKS работают во всех 12 департаментах городской администрации Мюнхена, и таким образом у городских служащих есть возможность постоянного консультирования с ними по вопросам противодействия коррупции.

В сети Интернет любой гражданин на официальном сайте Мюнхена может найти всю необходимую информацию о деятельности AKS, узнать электронный адрес и телефон, чтобы проконсультироваться обо всех интересующих его вопросах.

Рассмотрев опыт противодействия коррупции в таких городах Германии, как Бремен и Мюнхен, можно отметить, что в целом антикоррупционная деятельность на местном уровне в этой стране представляет собой совокупность достаточно четко проработанных практик, которые опираются на федеральную программу Германии по борьбе с коррупцией. Особое место в противодействии коррупции на местном уровне в ФРГ занимает просветительская деятельность, что подтверждается функционированием специальных лиц, которые в любой момент могут дать консультацию по вопросам коррупции как гражданам, так и государственным служащим. В обоих городах существует особый отдел по борьбе с коррупцией на местном уровне, в деятельности которого принимает участия целый ряд лиц: члены городского Сената, полицейские, прокуроры, граждане и др. Особое внимание уделяется возможности анонимного заявления о случаях коррупции гражданами и государственными служащими, а также созданию регистра коррупционных дел. Однако один из недостатков борьбы с коррупцией на местном уровне в Германии — слабое внимание к вопросу декларирования доходов государственными служащими.

В итоге мы можем сказать, что в целом опыт Германии в борьбе с коррупцией на местном уровне мог бы стать хорошим примером для антикоррупционных практик Российской Федерации в системе местного самоуправления.

Украина — соседнее с Россией государство, которое связано с ней не только географически, но и на уровне истории, культуры и языка. Несмотря на то что Украина, в отличие от Российской Федерации, является унитарным государством, она удобна для сопоставления по ряду ключевых причин.

• Обе страны представляют постсоциалистический лагерь и входят в Содружество Независимых Государств. Текущие правовые системы сформированы за последние двадцать лет, и до сих пор в них важную роль играет советское наследие.

Помимо советского прошлого страны связывают тесные торговые, внешнеполитические и миграционные связи. Большинство граждан Украины разговаривают на русском языке и дружественно позиционируют себя по отношению к России.

• В 2012 г. Украина заняла 144-е место из 176 стран по Индексу восприятия коррупции (Corruption Perception Index) 1, публикуемому международной общественной организацией Transparency International, и оказалась среди наиболее коррумпированных государств мира (между Конго и Папуа Новой Гвинеей). Напомним: Россия в том же рейтинге разместилась на 133-м месте, а это с учетом статистической погрешности позволяет говорить о том, что Украина и Россия сталкиваются со схожим уровнем коррупции.

• За последние десять лет обе страны прошли похожий путь в сфере антикоррупционной политики. Во-первых, страны ратифицировали основные международные документы (Конвенция ООН против коррупции, Группа стран Совета Европы против коррупции, Конвенция ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок и др.). К выполнению обеими странами своих обязательств в рамках данных соглашений есть претензии со стороны международной общественности. Согласно обнародованным в конце мая 2011 г. выводам Организации экономического сотрудничества и развития Украина провалила план борьбы с коррупцией. По оценкам этой организации, Украина полностью выполнила лишь одну http://cpi.transparency.org/cpi2012/results/ из 24 антикоррупционных рекомендаций. Поэтому среди всех стран Европы, которые борются с коррупцией, Украина — в числе последних 1. Во-вторых, в 2008 г. Украина и Россия приняли первые в своей истории национальные антикоррупционные стратегии. В-третьих, представители власти и общественных организаций обоих государств осуществляют обмен практиками и поддерживают сотрудничество в рамках региональных геополитических структур, как СНГ, или международных инициатив, как Партнерство в сфере Открытого государства (Open Government Partnership).

На данный момент в Украине действует закон от 7 апреля 2011 г. «О предотвращении и противодействии коррупции» 2, утверждены Национальная антикоррупционная стратегия на 2011—2015 гг. и Государственная программа предотвращения и противодействия коррупции 3. Программа принята Кабинетом министров, Правительством Украины и находится под контролем Министерства юстиции.

В Украине под антикоррупционной политикой понимается, во-первых, законодательный процесс, принятие соответствующих документов; во-вторых, мероприятия по реализации антикоррупционных планов и активность некоммерческого сектора; в-третьих, меры, осуществляемые правоохранительными органами, направленные на предотвращение коррупции и раскрытие коррупционных дел.

Согласно закону «О предотвращении и противодействии коррупции» региональные органы власти обязаны принять собственные программы предотвращения и противодействия коррупции. Унитарное устройство Украины предполагает, что нижние уровни органов власти (муниципалитеты, областная администрация) имеют немного автономии и подчиняются вышестоящим органам власти (правительство) и государственному законодательству. Существует три уровня территориально-административного деления:

1. Автономная Республика Крым, 24 области и 2 города, имеющие специальный статус, — Киев и Севастополь.

http://vlasti.net/news/ http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/3206— http://www.unian.net/news/501453-ekspertyi-v-5-regionahobschestvennost-i-vlast-obyedinilis-protiv-korruptsii.html 2. Районы, города областного и республиканского подчинения.

3. Города районного подчинения, поселки городского типа, поселки и села.

В рамках настоящего издания нас интересуют практики противодействия коррупции на местном уровне, на уровне городов, районов и поселков. Однако специфика деятельности Украины в сфере антикоррупционной политики такова, что речь в этой главе пойдет об областных антикоррупционных программах и их имплементации. Это связано со следующими факторами:

1. Местные администрации утверждают планы действий в соответствии с региональными программами; финансирование проводимых мероприятий осуществляется областной администрацией.

2. Специалисты сталкиваются с серьезными трудностями при реализации государственной и областных антикоррупционных программ (об этом будет сказано ниже); в отношении городских программ эксперты сходятся в мнении, что они являются декларативными и никаких фактических мер по противодействию коррупции в местном самоуправлении не производится.

Мы рассмотрим две региональные программы, которые вступили в силу раньше других и имеют значительное финансирование: антикоррупционный раздел «Единой комплексной правоохранительной программы Винницкой области на 2010—2014 годы» (принята в декабре 2011 г.) и «Региональная программа предотвращения и противодействия коррупции на 2013—2014 годы в Львовской области» (принята в ноябре 2012 г.).

Винницкая область является новатором в сфере антикоррупционной политики — после принятия закона от 7 апреля 2011 г. «О предотвращении и противодействии коррупции».

Она оказалась первым регионом, принявшим трехлетний план действий. 23 декабря 2011 г. областная администрация внесла изменения в антикоррупционный раздел «Единой комплексной правоохранительной программы Винницкой области на 2010—2014 годы».

Новый план стал продолжением программы, осуществляемой с 2010 г. в соответствии с законом Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», вступившим в силу с 1 апреля 2010 г. и утратившим силу с 1 января 2011 г.

Изначальное содержание Программы 1. Организационно-кадровые мероприятия • Создание и обеспечение функционирования подразделений областной администрации по вопросам предотвращения и противодействия коррупции.

• Проведение ежемесячного анализа состояния соблюдения антикоррупционного законодательства с участием руководителей правоохранительных органов и рассмотрение сводных результатов на совещаниях.

• Внедрение обновленной обязательной учебной программы по вопросам предотвращения и противодействия коррупции для государственных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления.

• Координация сотрудничества всех специальных антикоррупционных подразделений правоохранительных и надзорных органов, общественных организаций.

2. Профилактические и просветительские мероприятия.

Формирование негативного отношения граждан к коррупции • Введение прямой линии «Общество против коррупции».

• Проведение в учебных заведениях «недель правовых знаний» с привлечением общественных организаций.

• Введение на Винницком областном государственном телевидении и на областном радио цикла передач «Общество против коррупции».

• Разработка и распространение антикоррупционных методических памяток.

• Создание социальной рекламы по вопросам противодействия коррупции с целью формирования негативного отношения граждан к ее проявлениям.

• Изготовление специальных информационных стендов с материалами антикоррупционного содержания и размещение их в помещениях органов исполнительной власти и местного самоуправления.

• Проведение среди студентов учебных заведений конкурсов на лучший плакат по антикоррупционной тематике.

• Подготовка информации о службах, занимающихся проблемой противодействия коррупции, и размещение ее в общественном транспорте.

• Разработка и размещение на сити-лайтах и бигбордах материалов по антикоррупционной тематике.

• Проведение ежегодного конкурса на лучший журналистский материал антикоррупционной направленности.

3. Взаимодействие общества/граждан и власти • Поддержка деятельности общественных организаций антикоррупционного направления, в том числе мероприятий по общественной антикоррупционной экспертизе распорядительных документов и решений исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления.

• Обеспечение уменьшения количества непосредственных контактов граждан и представителей юридических лиц с государственными служащими, в частности путем внедрения системы электронного документооборота и электронной цифровой подписи.

Реализация Программы и общественный мониторинг Программа включала неширокий круг базовых мер по противодействию коррупции и не пользовалась стабильной финансовой поддержкой, из-за чего большинство мер остались не выполнены. В октябре 2011 г. общественная организация из Винницы «Философия сердца» опубликовала результаты мониторинга исполнения антикоррупционного компонента «Единой комплексной правоохранительной программы Винницкой области на 2010—2014 годы» 1. Мониторинг проводился на основе открытой информации на сайте государственных органов, экспертных опросов, наблюдения на официальных мероприятиях и ответов из госорганов на запросы об информации.