«Научные труды № 99Р Дежина И.Г. Механизмы государственного финансирования науки в России Москва ИЭПП 2006 УДК [001:336.1](470+571)(066) ББК 65.497(2Рос) 93я54 Д26 Дежина, И.Г. Механизмы государственного финансирования ...»

Институт экономики переходного периода

Научные труды № 99Р

Дежина И.Г.

Механизмы государственного

финансирования науки в России

Москва

ИЭПП

2006

УДК [001:336.1](470+571)(066)

ББК 65.497(2Рос) 93я54

Д26 Дежина, И.Г.

Механизмы государственного финансирования науки в России /

Дежина И. Г. – Москва: ИЭПП, 2006. – 130 с.: ил. – (Научные труды / Ин т экономики переходного периода; № 99Р). – ISBN 5 93255 206 9.

Агентство CIP РГБ Работа посвящена анализу и систематизации основных инстру ментов и приоритетов бюджетного финансирования науки в Рос сии и сопоставлению их с международной практикой. Исследуются такие механизмы, как базовое бюджетное финансирование, фи нансирование в рамках федеральных целевых научно технических программ, бюджетное финансирование через государственные научные фонды. В заключении работы приводится перечень реко мендаций по оптимизации системы бюджетного финансирования науки.

Dezhina I.G. Mechanisms of Federal Financing of Science in Russia.

The book is devoted to analysis and systematization of major instru ments and priorities of financing research and development from the federal budget in Russia, in comparative context with foreign experi ence. Such mechanisms are analyzed as block financing, program fi nancing, and support through the system of federal science founda tions. In conclusion recommendations are given for optimization of the federal system of financing science.

JEL Classification: О30, О Настоящее издание подготовлено по материалам исследова тельского проекта Института экономики переходного перио да, выполненного в рамках гранта, предоставленного Агент ством международного развития США.

УДК [001:336.1](470+571)(066) ББК 65.497(2Рос) 93я ISBN 5 93255 206 9 © Институт экономики переходного периода, Содержание Введение

1. Основные формы, цели и структура бюджетного финансирования науки в России

1.1. Формы бюджетного финансирования науки и главные бюджетополучатели

1.2. Исполнение бюджета

1.3. Направления бюджетного финансирования:

периодизация государственной политики

1.4. Структура бюджетных ассигнований

1.5. Новая бюджетная классификация и бюджетирование, ориентированное на результаты

2. Базовое бюджетное финансирование науки:

проблемы и пути оптимизации

2.1. Масштабы базового бюджетного финансирования науки

2.2. Базовое бюджетное финансирование учреждений науки

3. Зарубежный опыт бюджетного финансирования науки

3.1. Прямое бюджетное финансирование:

назначение и объемы

3.2. Выбор и финансирование приоритетных проектов, оценка эффективности бюджетных расходов

4. Эволюция приоритетов и инструментов целевого бюджетного финансирования в России.............. 4.1. Приоритетные направления и критические технологии в России

4.2. Федеральные целевые программы

4.3. ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002–2006 гг.»

4.4. Государственно частные партнерства:

важнейшие инновационные проекты государственного значения

5. Анализ конкурсного грантового финансирования в системе государственных фондов

5.1. Основные принципы работы государственных научных фондов

5.2. Направления деятельности фондов

5.3. Отношение к фондам в российском научном сообществе

5.4. Экономические условия и проблемы функционирования государственных научных фондов

Заключение

Литература

Введение Бюджетное финансирование науки является одним из ключевых государственных инструментов, который широко используется во всех странах мира. Прямое финансирование выделяется для под держки отдельных организаций государственного сектора, уни верситетов или их сети, создания или поддержания инновацион ной инфраструктуры (в том числе на паритетной основе с частным сектором), а также селективной поддержки определенных направ лений исследований, реализуемых в рамках программ различного уровня. В развитых странах мира финансирование науки из госу дарственного бюджета покрывает от 1/5 до 1/2 суммарных расхо дов на эти цели. При этом финансируются организации не только государственного сектора науки, но и других секторов, причем, используя определенные формы и механизмы финансирования, государство может влиять на параметры этих секторов.

В России значение бюджетного финансирования для поддержки науки остается чрезвычайно высоким. В последнее десятилетие доля средств федерального бюджета в суммарных расходах на ис следования и разработки составляла около 60%, незначительно колеблясь вокруг этого «усредненного» показателя. Отчасти такой высокий уровень участия государства обусловлен значительными масштабами государственного сектора науки.

Характерно, что начиная с 2000 г. бюджетное финансирование науки постоянно растет, и в последние три года ежегодный при рост бюджетных ассигнований на науку составляет около 25%. Тем не менее кардинального улучшения ситуации в науке не произош ло. По прежнему продолжается сокращение общей численности исследователей, уровень финансирования науки со стороны пред принимательского сектора остается недостаточным, научная про дуктивность, измеряемая показателями индекса научного цитиро вания и патентования, падает. Динамика названных показателей за последние несколько лет наглядно показывает, что простой рост бюджетных ассигнований не решает глубинных проблем в сфере науки. Ключевое значение начинают приобретать механизмы рас ходования бюджетных средств и направления (объекты, приорите ты) финансирования. Безусловно, только изменение механизмов бюджетного финансирования, в отрыве от других инициатив по реформированию науки (в первую очередь по проведению инсти туциональной и организационной реформы), не решит всех про блем. Вместе с тем нахождение эффективных форм базового фи нансирования организаций, проектного и конкурсного грантового финансирования проектов является актуальной задачей. Рассмот рению этой проблемы и посвящена данная работа.

Целями исследования были анализ и систематизация основных инструментов и направлений (приоритетов) бюджетного финанси рования науки в России в сопоставлении их с международной практикой, а также разработка рекомендаций по оптимизации го сударственного финансирования науки. В работе исследуются та кие инструменты, как базовое бюджетное финансирование, фи нансирование в рамках федеральных целевых научно технических программ (ФЦНТП), бюджетное финансирование через государст венные научные фонды. Данные механизмы рассматриваются с точки зрения эффективности их использования в настоящее вре мя, направлений возможной оптимизации и потенциальных сфер применения для решения конкретных задач.

В научной литературе данные вопросы применительно к России еще недостаточно освящены. Как правило, исследования касаются отдельных инструментов финансирования (программ, грантов и др.) и оценки их эффективности, но не затрагивают анализа всего бюджетного процесса в науке, в том числе практически не изучен «отклик» научных организаций на различные инструменты бюджет ного финансирования. В работе предпринимается попытка оце нить эффективность бюджетного финансирования науки в зависи мости от его назначения и механизмов расходования средств. Эм пирическая часть исследования базируется на выборочных интер вью с руководителями научных организаций, двух государственных научных фондов – РФФИ и РГНФ, представителями научных сове тов федеральной целевой научно технической программы «Иссле дования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники», а также на результатах опроса грантополучате лей государственных научных фондов, проводившихся автором в 2002–2005 гг. На основе этих и других материалов, данных госу дарственной статистики, документов министерств и ведомств про водится анализ особенностей бюджетного финансирования науки в России.

Работа состоит из пяти разделов. В первом разделе изучаются основные формы, инструменты и направления бюджетного финан сирования. Во втором разделе рассматриваются проблемы базо вого бюджетного финансирования науки. В третьем разделе обобщается имеющийся зарубежный опыт в области бюджетного финансирования науки. Разделы четвертый и пятый посвящены подробному исследованию двух форм бюджетной поддержки: про граммно целевому финансированию, реализуемому через инст румент федеральных целевых программ, и грантовому конкурсно му финансированию научных проектов, осуществляемому через систему государственных научных фондов. В заключении приво дятся основные выводы, а также формулируется перечень пред ложений по оптимизации форм и инструментов бюджетного фи нансирования науки в России.

1. Основные формы, цели и структура бюджетного финансирования науки в России 1.1. Формы бюджетного финансирования науки и главные бюджетополучатели Федеральный бюджет является главным источником финанси рования российской науки на протяжении всего постсоветского периода. Независимо от абсолютных размеров бюджетных ассиг нований доля бюджетного финансирования остается примерно на одном и том же уровне, составляя около 60% суммарных внутрен них расходов на НИОКР (см. рис. 1.1).

Доля бюджетного финансирования в общих расходах на науку, % Бюджетные ассигнования в постоянных ценах 1991 г.

Сокращение / прирост бюджетного финансирования, % к 1994 г.

Рис. 1.1. Масштабы и динамика бюджетного финансирования Источники: 1. Наука в Российской Федерации. Статистический сборник. М.: ГУ– ВШЭ, 2005. С. 56.

2. Индикаторы науки. Статистический сборник. М.: ГУ–ВШЭ, 2006. С. 73.

Из средств государственного бюджета могут финансироваться только те работы и услуги, которые направлены на удовлетворение потребностей всего общества, либо поддерживаться государст венные структуры и организации, созданные для тех же целей.

Применительно к науке это:

• фундаментальные исследования (т.е. не имеющие на момент выполнения коммерческой направленности);

• социально значимые исследования и разработки;

• государственный оборонный заказ;

• программа освоения космоса, в которой переплетаются техно логические, фундаментальные и оборонные проблемы;

• разработка новых технологий, важных для государства в це лом, но не привлекательных на данный момент для других субъектов рынка;

• капитальные вложения в государственный сектор науки (на пример, создание уникальных исследовательских установок);

• программы реструктуризации самой сферы науки (например, конверсия, переподготовка кадров, трансформация наукогра дов и т.п.);

• работы по разработке и созданию общественно значимой ин фраструктуры (например, телекоммуникационные сети неком мерческих и государственных организаций, инкубаторы малого бизнеса, инновационно технологические центры и т.п.);

• программы поддержки субъектов инновационной деятельности (малых инновационной предприятий);

• программы конкурсного финансирования отдельных коммер ческих проектов на основе государственно частного партнер В данной работе анализ ограничен особенностями финансиро вания НИОКР. В структуре затрат на науку расходы на НИОКР со ставляют минимум 95%, а на капитальные вложения соответствен но приходится 3–5% суммарных внутренних затрат. Капитальные вложения, в том числе особенности бюджетного финансирования объектов инфраструктуры, в данном исследовании не рассматри ваются.

Бюджетное финансирование НИОКР может выделяться в каче стве так называемого базового (финансирование по смете), про граммного и в форме грантов.

Индикаторы науки. Статистический сборник. М.: ГУ–ВШЭ, 2006. С. 77.

При базовом финансировании средства выделяются на научную организацию в целом на основе общей оценки ее численности и прошлогоднего уровня затрат. Программное финансирование мо жет быть конкурсным или выделяться заранее известным исполни телям на реализацию проектов по конкретной тематике. Оно реа лизуется в рамках государственных программ различного уровня.

Как правило, на основе программного принципа реализуются про екты, направленные на решение конкретных, обычно крупных, на учно технических проблем (например, в области космоса, ядерной физики, авиастроения и т.п.). Грантовое финансирование является конкурсным и направлено на поддержку лучших работ и самых сильных научных групп. Грантовое финансирование осуществляет ся через систему государственных фондов – Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ), Российский гуманитар ный научный фонд (РГНФ), а также Фонд содействия развитию ма лых форм предприятий в научно технической сфере. Данные фон ды имеют установленный законом процент отчислений от суммар ного размера бюджетных ассигнований на гражданскую науку. Он не менялся уже около 10 лет, что свидетельствует о консервации данной формы финансирования. Через систему научных фондов – РФФИ и РГНФ – финансируются небольшие проекты фундамен тальных исследований, которые, как правило, имеют непредска зуемый результат. Это так называемая «малая» наука, поддержка которой органична именно в форме грантов.

На базовое финансирование научных организаций приходятся основные расходы из средств государственного бюджета. Оно реализуется через систему министерств и ведомств, в подчинении которых находятся научные организации и вузы. На две другие формы распределения бюджетных средств приходится около 30% бюджетных ассигнований (табл. 1.1). Как следует из представлен ных данных, доля финансирования программ достигла максимума в 2000 г. (24,9%), а затем начала снижаться. Однако в последние два года, как будет рассмотрено ниже, после перехода к новым принципам бюджетирования, программная часть финансирования резко возросла.

Распределение затрат по разделу «Фундаментальные исследования и содействие научно техническому прогрессу» федерального Финансирование, направляемое в министерства и ве- домства Научнотехнические различных уровней Целевые фонды Источники: Научный потенциал и технический уровень производства. М.: РИЭПП, 2003. С. 20; Научный потенциал и технический уровень производства. Вып. 3. М.:

РИЭПП, 2005. С. 5; Министерство финансов РФ.

Главными распорядителями бюджетных средств на науку явля ются:

1) Министерство образования и науки (и все его министерства предшественники);

2) академии наук, имеющие государственный статус:

Российская академия наук – РАН;

в том числе три региональных отделения:

Сибирское отделение РАН – СО РАН;

Уральское отделение РАН – УРО РАН;

Дальневосточное отделение РАН – ДВО РАН;

Российская академия медицинских наук – РАМН;

Российская академия сельскохозяйственных наук – РАСХН;

Российская академия архитектуры и строительных наук – РААСН;

Российская академия образования – РАО;

Российская академия художеств – РАХ;

3) Московский государственный университет;

4) бюджетные фонды поддержки науки:

Российский фонд фундаментальных исследований;

Российский гуманитарный научный фонд;

Фонд содействия развития малых форм предприятий в научно технической сфере – Фонд содействия;

5) министерства и ведомства.

В соответствии с новой редакций ст. 158 Бюджетного кодекса, вступившего в силу с 1 января 2005 г., главный распорядитель средств федерального бюджета – «орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здраво охранения и средств массовой информации. Наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здраво охранения и средств массовой информации вправе распределять средства федерального бюджета по подведомственным распоря дителям и получателям бюджетных средств». К наиболее значи мым бюджетным учреждениям науки были отнесены государст венные научные фонды, РАН, ее региональные отделения, осталь ные государственные академии и МГУ.

Наибольшая доля финансирования гражданской науки прихо дится на академии наук, имеющие государственный статус. Не смотря на некоторые колебания, эта доля остается стабильно вы сокой, практически вдвое превышая программно целевое финан сирование. Так, в течение 2001–2004 гг. бюджетное финансирова ние государственных академий составляло более 40% государст венных расходов на гражданскую науку (колебалось в интервале 40–43%). Следует отметить, что внутри академического сектора не все расходы являются базовым финансированием. Часть средств распределяется в виде программ фундаментальных исследований Президиума и Отделений РАН.

1.2. Исполнение бюджета В начале – середине 1990 х гг. основные проблемы бюджет ного финансирования науки состояли в том, что бюджет был ма лым, относился к незащищенным статьям, не исполнялся пол ностью, средства выделялись неравномерно, и при этом феде ральный бюджет был основным источником финансирования науки в России.

До экономического кризиса 1998 г. бюджет на науку выделялся помесячно, в течение года секвестировался (табл. 1.2), поэтому о приоритетах финансирования, равно как и о серьезной реализации программ, речи идти не могло.

Исполнение бюджета на науку по разделу «Фундаментальные исследования и содействие научно техническому прогрессу»

Показатели Расходы на науку в федеральном бюджете:

План, млн 1194,2 5047,55 7455,1 11565,3 12948,0* 8230,6** 11634,5 17094,7 23023, руб.

Факт, млн руб.

Отклонение, % * План после секвестирования. Первоначальный план – 15 257,5 млрд руб. Секве стирование составило 15% первоначального плана.

** Лимит бюджетных обязательств. Первоначальный план составлял 11 157,9 млрд руб. Сокращение плана составило 26,2%.

Источник: Министерство финансов РФ.

Самыми критическими с точки зрения соблюдения бюджетной дисциплины были 1994, 1996 и 1998 гг. Так, в 1996 г. исполнение государственного бюджета за первые 9 месяцев составило 30,3%, или половину от того объема финансирования, которое полагалось на этот период по плану. Финансирование РАН достигло 70% пла на, однако академия получала средства только на заработную пла ту в пределах лимитов Министерства финансов и с жесткой регла ментацией расходов. В 1997 г. было проведено секвестирование бюджета, при котором в наибольшей мере пострадали государст венные научные фонды, бюджетные ассигнования на деятельность которых были урезаны практически вдвое. Как следствие, фонды были вынуждены пойти на консервацию ряда своих программ.

В 1998 г. был совершен переход к системе казначейств, что привело к задержке финансирования. Так, в первом полугодии гранты Российского фонда фундаментальных исследований были профинансированы на уровне 15,8% их годового бюджета. Введе ние системы казначейств совпало с финансовым кризисом. Ис ходный бюджет на науку был секвестирован на 26,2%, и то, что ос талось, сначала называлось «гарантированным», а затем – «пре дельным» бюджетом со всеми вытекающими из такого переимено вания последствиями. В итоге ассигнования на науку из средств федерального бюджета составили рекордно низкую величину за весь постсоветский период – 0,39% ВВП.

От секвестирования и неисполнения бюджета в равной мере страдали все формы бюджетного финансирования. Однако осо бенно негативно это сказывалось на программно целевом финан сировании, потому что средства на программы секвестировались в первую очередь. Так, по данным за 1993–1996 гг., выполнение бюджета по программам и приоритетам Министерства науки и технологий РФ не превышало 60%, тогда как выполнение плана по базовому финансированию составляло более 80%. В этих условиях практически не предпринималось никаких мер по повышению эф фективности программного финансирования. Перечень и структу ра программ менялись незначительно. То же самое касалось со става экспертных советов и лидеров подпрограмм. Поэтому руко водством большинства институтов – участников проектов про граммные средства рассматривались как своего рода дополнение к базовому финансированию организации.

В 1999 г. бюджетное финансирование науки стало более ста бильным, а с 2003 г. бюджет на науку выполняется полностью и даже перевыполняется. Перевыполнение бюджета обусловлено отражением в составе расходов средств, полученных от сдачи в аренду федерального недвижимого имущества, закрепленного за соответствующими учреждениями науки. Эти средства не плани ровались, однако они учитываются в фактически собранных дохо дах и произведенных расходах и направляются на дополнительное финансирование учреждений науки. После принятия в 2002 г. «Ос нов политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу»

начался ежегодный существенный прирост бюджетных ассигнова Новости РФФИ. № 5. Август 1998 г. С. 3.

Наука России в цифрах – 2000. Статистический сборник. М.: ЦИСН, 2000. С. 45.

ний на науку. В 2003 г. он составил 32,7% к уровню предыдущего года, в 2004 г. – около 15%, в 2005 г. – 21,2%, в 2006 г. – 28% (табл.

1.3). Это позволило правительству пересмотреть бюджетную по литику в отношении науки и инициировать ряд принципиальных изменений.

Динамика финансирования гражданской науки Утвержденный бюджет, млрд руб.

Прирост, % к предыдущему году Источник: Министерство финансов РФ.

1.3. Направления бюджетного финансирования:

периодизация государственной политики Основываясь на том, какой подход преобладал в то или иное время, какими государство располагало финансовыми ресурсами и в какой мере политика была последовательной и преемственной, можно предложить следующую периодизацию государственной научно технологической политики в России с точки зрения направ лений расходования бюджетных средств.

Первый этап приблизительно длился с 1991 по 1996 г. Он за вершился принятием Федерального закона «О науке и государст венной научно технической политике» – основного документа, ре гулирующего отношения в научно инновационной сфере, а также Доктрины развития российской науки. Для этого периода харак терны действия государства по сохранению науки в кризисных ус ловиях и одновременно – активное строительство новых элемен тов научного комплекса страны.

Ключевые понятия новой научной политики этого периода – се лективная поддержка приоритетных направлений науки и техники, финансирование конкретных проектов и программ и их непосред ственных исполнителей (научных коллективов или отдельных уче ных), обеспечение условий состязательности и конкуренции в борьбе за ресурсы, адресность поддержки и поиск конкретных по требителей и заказчиков для различных видов «научного продук та». В этот период было принято законодательство о государст венных научных фондах, о Российском фонде технологического развития, о внебюджетных фондах НИОКР.

Однако реструктуризацию в этот период времени было сложно проводить, поскольку государство было не в состоянии использо вать арсенал «дорогостоящих» преобразований, и функции под держки науки осуществлялись лишь в меру поступления бюджет ных средств. В реальном исчислении расходы на гражданские ис следования и разработки из средств федерального бюджета со кратились в этот период в 4,3 раза.

Ввиду хронического дефицита финансовых ресурсов основные бюджетные средства направлялись на материальную поддержку ученых (доплаты за степени, звания и квалификацию, надбавки молодым). Тогда же были выделены и привилегированные научные коллективы, названные «ведущими научными школами», которым с 1996 г. стала выделяться дополнительная поддержка из средств бюджета. Для сильных прикладных институтов был введен статус государственного научного центра (ГНЦ) с соответствующим до полнительным бюджетным финансированием, распределявшимся фактически по базовому принципу.

Второй этап – с 1997 по 2001 г. – период частой смены руково дителей науки, и потому существовало разнообразие применяв шихся подходов и мер государственного регулирования, но отсут ствие преемственности между ними. Предпринимавшиеся инициа тивы не были радикальными по своей сути. Кроме того, они неред ко не доводились до конца – приходил новый руководитель ведом ства и провозглашал собственный курс. В итоге баланс между стратегическими и текущими задачами нарушился в пользу реше ния тактических задач. В этот период произошло усиление курса на сохранение научно технического потенциала. Были увеличены доплаты за звания и степени, разрешено использование доходов Салтыков Б. Актуальные вопросы научно технической политики // Науковедение.

2002. № 1. С. 57.

Наука в России сегодня и завтра. Аналитический доклад. Состояние и перспективы науки в 1995 г. М.: Аналитический Центр по научной и промышленной политике Ми нистерства науки и технической политики и Государственного комитета РФ по про мышленной политике, 1995. С. 16.

от аренды на развитие научно технической деятельности органи заций. Вместе с тем поддержка молодых ученых была минималь ной, и политика этого периода внесла вклад в ухудшение кадровой ситуации в науке.

Третий этап начался в 2002 г. и продолжается в настоящее время. Он открыл период активной подготовки концептуальных до кументов, призванных определить стратегическую, долгосрочную научную и инновационную политику и встроить ее в другие эконо мические инициативы государства.

На данном этапе также было выпущено большое число докумен тов, направленных на сохранение научного потенциала. Так, было принято рекордное число нормативно правовых актов, касающих ся материальной поддержки и поощрения молодых ученых и аспи рантов, – больше, чем за предшествующие 10 лет.

Одновременно началась системная реструктуризация научно технологического комплекса: была отменена государственная ак кредитация научных организаций, началась разработка принципов бюджетирования, ориентированного на результаты, введена новая бюджетная классификация.

Финансиров ание науки из средств федерального бюджета Рис. 1.2. Динамика финансирования науки из средств федерального Источник: Наука в Российской Федерации. Статистический сборник. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. С. 32, 56.

Возросший бюджет науки и сократившиеся масштабы (с точки зрения численности занятых) научного комплекса (см. рис. 1.2) позволили начать реализацию ряда долгосрочных и ресурсоемких проектов, в том числе основанных на государственно частном партнерстве (в рамках федеральных целевых программ).

1.4. Структура бюджетных ассигнований До 2005 г. основную часть бюджетных расходов на гражданскую науку составлял раздел 06 «Фундаментальные исследования и со действие научно техническому прогрессу». Он состоял из двух подразделов: 0601 «Фундаментальные исследования» и «Разработка перспективных технологий и приоритетных направле ний научно технического прогресса». По форме это деление было совершенно правильным, однако реальное наполнение этих раз делов не соответствовало заявленному в названиях существу.

В первом подразделе распределение средств осуществлялось по ведомствам и фондам. И если в последних действительно в ос новном финансируются фундаментальные исследования, то в ор ганизациях академического сектора ведутся все виды работ, вклю чая опытно конструкторские разработки. Во втором подразделе ситуация была похожей. Кроме научно технических программ, ко торые в основном направлены на создание технологий и образцов техники, через этот же раздел выделялось базовое финансирова ние подведомственным научно техническим организациям мини стерств и ведомств, в которых также проводились работы всех ви дов. Кроме того, через этот раздел финансировались программы поддержки государственных научных центров, в которых реализу ются все стадии инновационного цикла.

Действовавшая бюджетная классификация расходилась также с системой понятий и терминов, используемых в Федеральном за коне «О науке и государственной научно технической политике».

Часть расходов на то, что согласно этому закону определяется как «научно исследовательская», «научно техническая» или «экспери ментальная деятельность», проходило не по разделу 06, а по дру гим разделам бюджетной классификации. Например, вид расхо дов 408 «Геологическое изучение недр Российской Федерации, континентального шельфа и Мирового океана для федеральных нужд» входил в подраздел 3107 «Федеральный фонд воспроизвод ства минерально сырьевой базы»; отдельными подразделами бы ли выделены 0904 «Гидрометеорология» и 0905 «Картография и геодезия» и т.п.

Бюджетная классификация не давала ясного представления о структуре расходов на науку. Функциональная бюджетная класси фикация в разделе 06 на третьем (целевые статьи) и четвертом (виды расходов) уровнях в основном определялась системой ве домств, традиционно несущих ответственность за науку. По сути дела, на этом уровне функциональная классификация если не сов падала, то коррелировала с ведомственной и даже определялась ею. В то же время целевые статьи и виды расходов «вневедомст венного» характера носили, как правило, либо предельно агреги рованный (как, например, виды расходов 187 «Проведение НИОКР в рамках федеральных целевых программ» и 216 «Другие НИОКР»), либо весьма узкий (273 «Содержание особо ценных объектов куль турного наследия народов РФ») характер.

Таким образом, действовавшая бюджетная классификация не позволяла оценить структуру финансирования по видам работ как в целом, так и по отдельным ведомствам. Опираясь на данную классификацию, можно только констатировать, что опережающи ми темпами происходил прирост финансирования фундаменталь ных исследований в суммарных расходах на гражданскую науку.

Исключением был только 2003 г., когда доля фундаментальных ис следований снизилась до 48,7% (против обычных 52–53%) за счет появления новой целевой статьи расходов в подразделе приклад ных работ – «Финансирование научного сопровождения важней ших инновационных проектов государственного значения».

В сравнительном контексте обращает на себя внимание то, что удельный вес расходов на фундаментальные исследования в сум марных бюджетных ассигнованиях на науку превышает данный по казатель для США – страны, которая обладает достаточными ре сурсами для широкой поддержки фундаментальной науки. По дан ным на 2006 г., расходы на фундаментальные исследования в США составили 19,8% суммарных бюджетных ассигнований на науку (включая оборонные НИОКР), в России – 20,6%. При этом в дина мике доля бюджетных ассигнований на фундаментальные иссле дования в США снижается (в 2005 г. – 20,3%), а в России – растет.

Если же сравнивать Россию и США по затратам на фундаменталь ные исследования в общих бюджетных ассигнованиях на граждан скую науку, то в России, по данным на 2006 г., они составляют око ло 53%, в США – 46,6% (в 2005 г. – 47,5%). За 5 лет, с 2000 по 2005 г., произошло четырехкратное увеличение расходов феде рального бюджета на фундаментальные исследования (с 7,9 млрд до 29,6 млрд руб.). Вместе с тем наращивание бюджетного фи нансирования фундаментальных исследований по сути означало рост финансирования РАН и других государственных академий, но не собственно фундаментальной науки. Вузы, где также проводят ся фундаментальные исследования, ничего не получали от прира щения бюджета по подразделу 01. Только начиная с бюджета 2003 г. стали выделяться целевые бюджетные средства на прове дение фундаментальных исследований в вузах.

Распределение финансирования в разрезе экономической классификации показывает, что основными были текущие расходы (они составляли около 94% бюджетных расходов) при минималь ных капитальных затратах. Структура текущих расходов в бюджете на науку существенно различалась по подразделам функциональ ного раздела 06. По подразделу 0601 (преимущественное финан сирование академических институтов, фонды поддержки фунда ментальных исследований) на оплату труда приходилось более 40% текущих расходов, на оплату коммунальных услуг – около 11%, на субсидии и субвенции – 20%, на оплату услуг научно исследовательских организаций – менее 1%. Данные Финансово экономического управления РАН показывают, что бюджетное фи нансирование организаций академического сектора науки направ лялось на оплату труда с начислениями (около 60%), на комму нальные услуги (около 10%), а также на программы целевых расхо Источники: Закон о бюджете РФ на 2006 г. Министерство финансов РФ; Congres sional Action on R&D in the FY 2006 Budget. Total R&D by Agency. AAAS, December 30, 2005.

Проблемные вопросы развития науки, технологий и техники. Ежегодный доклад Правительства РФ Президенту РФ. Май 2006 г. С. 2.

дов Президиума РАН и Программы фундаментальных исследова ний (20–22%).

По подразделу 0602 (распределение ресурсов по федеральным целевым программам, базовое финансирование подведомствен ных организаций – учреждений и унитарных предприятий) структу ра была другой: на оплату труда приходилось около 9% текущих расходов, на оплату коммунальных услуг – около 1,2%, на субси дии и субвенции – 15%, на оплату услуг исследовательских орга низаций – 68%.

Эти структуры подчеркивают различие принципов финансиро вания науки по подразделам: в первом подразделе преимущест венно поддерживались организации, во втором – программы и ор ганизации.

Оценка общего объема капитальных затрат в науке представля ет определенные сложности, поскольку они проходили по разным разделам бюджета. Значительная часть капитальных расходов раздела 06 выделялась по подразделу 0601 (соотношение текущих и капитальных расходов по этому подразделу составляло пример но 12:1, а по подразделу 0602 – 22:1). Таким образом, в организа ции РАН и отраслевых академий, а также МГУ направлялись суще ственно большие средства на капитальные расходы (на модерни зацию и закупку оборудования), чем в подведомственные органи зации министерств, которые финансировались по подразделу 0602.

Министерства и ведомства распределяли значительную часть получаемых ими средств в рамках целевых программ, а также реа лизовывали собственные, отраслевые и межотраслевые целевые программы. Оценить цели, масштабы и эффективность этой дея тельности невозможно по причине отсутствия соответствующих данных. Особое место в финансировании НИОКР отводилось Ми нистерству науки (на всех этапах существования министерства (комитета), отвечающего за развитие науки). Министерство науки распределяло бюджетные ресурсы (около 25% всего финансиро Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учре ждений и управления государственными унитарными предприятиями. Т. 1: Совер шенствование системы управления и финансирования бюджетных учреждений. М.:

Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2003. С. 145.

вания по разделу 06) в основном по целевым статьям, связанным с развитием приоритетных направлений НТП. Кроме того, через не го финансировался Российский научный центр «Курчатовский ин ститут», Объединенный институт ядерных исследований, а также сеть подведомственных научных организаций.

В настоящее время основные направления расходов ведомств на науку не изменились. Каждое ведомство исходит из собствен ной системы приоритетов, в соответствии с которыми распреде ляет средства.

Таким образом, бюджетное планирование было сориентирова но на поддержание существующей структуры ведомств и органи заций. Структура бюджета автоматически отдавала приоритет ба зовой форме финансирования науки. В рамках действовавшей бюджетной классификации практически невозможно было осуще ствлять планирование и контроль расходов с точки зрения целей и задач государственного регулирования научного сектора. Сама структура бюджетной классификации являлась серьезным препят ствием для перехода к целевому принципу распределения бюд жетных средств.

В 2003 г. была создана правительственная Комиссия по вопро сам оптимизации бюджетных расходов (КОБР), целью которой бы ло формирование предложений по рациональному расходованию бюджетных средств. Ключевые предложения Комиссии состояли в том, чтобы сократить количество главных распорядителей бюд жетных средств (в частности, выведя из их числа государственные научные фонды, МГУ и РАН), консолидировать государственные расходы на науку вокруг приоритетных направлений и соответст венно сократить число научных организаций, получающих средст ва из федерального бюджета. Действительно, уже стало очевид ным, что модернизация необходима, однако предлагаемые шаги не учитывали специфику финансирования науки. Так, переподчи нение научных фондов министерствам могло разрушить саму идею независимого грантового финансирования, а ориентация бюджет ной классификации на приоритетные научно технические направ ления – означало необходимость ее частого пересмотра. Приори теты регулярно корректируются, а постоянно пересматривать со став бюджетополучателей трудозатратно. В то же время закрепле ние состава выделенных приоритетов на длительное время озна чает консервацию структуры научных исследований, сдерживание развития новых научных направлений.

Ни одна из обсуждавшихся мер не была реализована. В конце 2003 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 24, 158 и 160 Бюджетного кодекса» (№ 158 ФЗ от 8 декабря 2003 г.), который закрепил за МГУ, государственными академия ми, государственными научными фондами право быть главными распорядителями бюджетных средств. Это положение затем на шло отражение в новой редакции ст. 158 Бюджетного кодекса.

1.5. Новая бюджетная классификация и бюджетирование, ориентированное на результаты В 2004 г. постановлением Правительства Российской Федера ции от 22 мая 2004 г. № 249 г. «О мерах по повышению результа тивности бюджетных расходов» было принято Положение о докла дах о результатах и основных направлениях деятельности субъек тов бюджетного планирования, т.е. практически введено бюджети рование, ориентированное на результаты (БОР). Соответственно согласно Федеральному закону «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» (№ 45 ФЗ от 26 мая 2004 г.) начиная с 2005 г. была введена новая бюджетная классификация.

Новая классификация разрешила ряд существенных проблем, однако и создала новые. Если раньше специальный раздел бюдже та 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно техническому прогрессу» при всех его известных недостатках да вал достаточно ясное представление о размерах и направлениях финансирования гражданской науки в России, о степени выполне ния обязательств перед государственными научными фондами, то новая классификация усложняет разделение расходов на граждан скую науку и оборонные НИОКР.

Вместе с тем в новой бюджетной классификации наименования разделов больше соответствуют виду поддерживаемых работ.

Фундаментальные исследования объединены в один подраздел независимо от того, где они выполняются (т.е. по всем главным распорядителям федерального бюджета, у кого есть такие расхо ды). Таким образом, стали более полно учитываться реальные ис полнители фундаментальных исследований, поэтому в число бюд жетополучателей по новому подразделу вошли и вузы.

Расходы на финансирование фундаментальных исследований сосредоточены в разделе «Общегосударственные вопросы». Рас ходы на прикладные исследования разбиты по 10 функциональным разделам бюджетной классификации (табл. 1.4).

Распределение расходов НИОКР по основным направлениям и сферам деятельности органов государственной власти Фундаментальные исследования Прикладные исследования – всего В том числе:

Общегосударственные вопросы ная деятельность Жилищно-коммунальное хозяйство Охрана окружающей среды Культура, кинематография, СМИ * Снижение расходов на проведение прикладных научных исследований в области образования связано с их перераспределением и направлением на увеличение финансирования фундаментальных научных исследований, выполняемых вузов ским сектором науки.

Источник: Министерство финансов РФ.

Новая бюджетная классификация по видам расходов несопос тавима с прежней структурой. Так, новый подраздел «фундамен тальные исследования» включает подраздел «фундаментальные исследования» (0601) прежней классификации, а также часть рас ходов, которые ранее производились по подразделам 0304 «Меж дународные культурные, научные и информационные связи», «Реализация договоров в рамках СНГ», 0401 «Строительство и со держание Вооруженных сил РФ» (в части фундаментальных иссле дований).

Не меньшие проблемы возникают при попытках сопоставления расходов на прикладные НИОКР. Например, новый подраздел «Прикладные научные исследования в области общегосударст венных вопросов» включает часть расходов, которые ранее про изводились по подразделу 0602 «Разработка перспективных тех нологий и приоритетных направлений НТП», а также расходы по подразделу 0304 «Международные культурные, научные и ин формационные связи». Значительная часть расходов по бывшему подразделу 0602 сосредоточена теперь в подразделе «Приклад ные научные исследования в области национальной экономики».

Как свидетельствуют данные о распределении бюджетных расходов в 2005–2006 гг., приоритетность поддержки фундамен тальной науки гражданского назначения сохраняется. Это соот ветствует программным документам в области науки, деклари рующим данный приоритет. По сравнению с бюджетом 2005 г.

рост ассигнований на фундаментальные исследования составля ет 28,2%, на прикладные исследования гражданского назначения – 18,2% при общем росте расходов на науку на 20,1%. Ведомст венная структура распределения расходов на фундаментальные исследования также практически не изменилась. Около 40% рас ходов на фундаментальные исследования приходится на Россий скую академию наук, 6% – на Российскую академию медицинских наук, 5,2% – на вузы. Таким образом, финансирование фундамен тальных исследований в вузах остается незначительным в срав нении с финансированием академического сектора.

То, что финансировать фундаментальные исследования важно и нужно, это неоспоримо: фундаментальные исследования соз дают базу для экономического развития, они стимулируют меж дународные партнерства, а потому трансфер знаний идет в двух направлениях – не только из страны, но и в страну, проводящую фундаментальные исследования. Наконец, недавние исследова ния американских ученых показали, что фундаментальные ис следования стимулируют развитие инновационной деятельности, внося, таким образом, вклад в экономический рост. Однако чрез вычайно важным является то, как поддерживаются фундамен тальные исследования. Пока же существующие пропорции в рас пределении средств по исполнителям представляют определен ную проблему.

Распределение финансирования в соответствии с функцио нальной структурой показывает, что в наибольшей степени воз росли расходы на науку в области здравоохранения и развития на циональной экономики. В последнем подразделе значительный объем составляют оборонные НИОКР. Рост финансирования здра воохранения является безусловно позитивной тенденцией, хотя абсолютный размер расходов по данному разделу пока остается очень небольшим (1% суммарных расходов федерального бюдже та на НИОКР).

Растет также приоритет финансирования оборонных НИОКР.

Расходы на них по статьям «национальная оборона» и «националь ная безопасность» составят в 2006 г. 96,5 млрд руб. С учетом того, что часть оборонных НИОКР рассредоточена и по другим функцио нальным статьям, в настоящее время их финансирование выше, чем поддержка НИОКР гражданского назначения.

Таким образом, новая бюджетная классификация дает более четкое по сравнению с прежней системой представление о при оритетах государственного финансирования в области науки – как по типам работ, так и по их тематической направленности. Однако Audretsch D., Aldridge T., Oettl A. The Knowledge Filter and Economic Growth: The Role of Scientists Entrepreneurship. Preliminary draft. Prepared for the Ewing Marion Kauff man Foundation. March 29, 2006. http://www.kauffman.org/ pdf/scientist_ entrepre neurs_audretsch.pdf бюджет остается недостаточно прозрачным в части его деления на гражданские и оборонные НИОКР, а также с точки зрения структу ры расходов.

Одновременно с изменением бюджетной классификации в 2004 г. началась разработка методики бюджетирования, ориен тированного на результаты, т.е. формирование целей, задач и показателей для оценки деятельности субъектов бюджетного пла нирования. Министерство образования и науки, отвечающее в структуре стратегических целей государства за развитие науки и инновационной деятельности, разработало свое видение целей и способов их достижения. Были сформулировано две цели, отно сящиеся к сфере науки инноваций:

• создание условий для развития и эффективного использования научно технического потенциала;

• создание условий для активизации инновационной деятель Данные формулировки практически не дают возможности оце нить степень выполнения поставленных целей, поскольку они от ражают сущность планируемого процесса, а не желаемого резуль тата. Неконкретное определение целей не позволяет выявить ме ханизмы их реализации. Представляется, что более точными могли бы быть такие цели:

• повышение результативности науки для решения задач эконо мического и социального развития страны;

• создание инновационно восприимчивой среды и активизация инновационной деятельности.

Состав индикаторов, предназначенных для оценки достижения целей, пока изобилует ресурсными и структурными показателями, которые могут служить основанием для запроса дополнительных бюджетных средств. Второй существенный недостаток предлагае мой системы показателей состоит в том, что многие из них устаре ли и требуют изменения методологии расчета, а некоторые имеют слишком обобщающий характер. Выбор их можно объяснить тем, что все они ежегодно собираются органами государственной ста тистики, а потому доступны и не требуют дополнительной работы.

Действительно, показатели, для которых нужно разрабатывать принципиально новые формы и методики расчета, вводить сложно.

Вместе с тем попытки строить оценку эффективности на устарев ших индикаторах и легко собираемых данных будут, как минимум, неэффективными, а, как правило, опасными для процессов модер низации.

Представляется, что при выборе показателей, являющихся ин дикаторами достижения целей и решения поставленных задач, следует руководствоваться следующими основными предпосыл ками:

1. Каждой из сформулированных задач должен соответствовать хотя бы один индикатор, на основании которого можно оценить степень ее решения. Не должно быть показателей достижения целей, сформулированных таким образом, что их сложно отне сти к какой либо конкретной задаче. Классический пример – показатель «доля расходов на науку в ВВП». Он является слиш ком общим, поэтому его значение в меньшей степени зависит от работы какого либо министерства или агентства, чем от других факторов. Так, например, Министерство образования и науки не несет ответственности за изменение параметров фи нансирования оборонных НИОКР, которые являются сущест венной частью внутренних затрат на исследования и разработ ки. В то же время, являясь финансовым показателем, он может служить обоснованием для запроса дополнительных бюджет ных средств только на основании запланированного роста дан ного показателя.

2. Число ресурсных показателей (показывающих уровень затрат на выполнение какого либо мероприятия либо в абсолютном выражении число осуществленных мероприятий, построенных объектов и т.п.) должно быть минимальным. В идеале их вооб ще не должно быть, поскольку они создают потенциальную возможность погони за валовыми характеристиками в ущерб качеству и долгосрочным целям и потому не имеют прямого отношения к характеристике деятельности субъекта бюджетно го планирования.

3. На этапе становления системы бюджетирования число показа телей, которые требуют разработки принципиально новых форм и методик расчета, должно быть небольшим, поскольку это влечет необходимость внесения изменений в действующую систему государственной статистической отчетности. Этот фактор является естественным ограничением. В дальнейшем, однако, следует переходить к более гибкой системе индикато ров, оставив для обеспечения преемственности лишь неболь шое количество стандартных показателей, собираемых орга нами государственной статистики.

4. Следует осторожно относиться к использованию показателей, рассчитываемых на основе социологических опросов и иссле дований. Их широкому использованию препятствует ряд мето дологических сложностей, таких как: обеспечение достоверно сти собираемых данных, их сопоставимости в динамике, мето ды работы с выборкой и т.п. Тем не менее на этапе реформи рования, когда ситуация очень быстро меняется, социологиче ские данные могут раньше выявить то, что статистика показать не в состоянии.

5. Желательно, чтобы выбираемые показатели имели зарубежные аналоги. Это делает систему оценки международно сопоста Следует отметить, что большинство введенных показателей для бюджетирования, ориентированного на результаты, имеет зару бежные аналоги (табл. 1.5). Вместе с тем опыт стран, применяю щих БОР, показывает, что набор используемых показателей дол жен быть значительно меньшим, и, помимо количественных, долж ны широко использоваться качественные (экспертные) показате ли. Действительно, множество аспектов, составляющих суть науч ной деятельности, неформализуемы. Именно поэтому за рубежом система показателей для бюджетирования, ориентированного на результаты, обязательно сопровождается системой peer review, т.е. экспертной оценкой проводившихся министерством или ве домством инициатив в сфере НИОКР. Кроме того, за рубежом подход к формулированию целей бюджетирования принципиально Более подробно зарубежный опыт БОР представлен в разделе 3 настоящей ра боты.

другой. Определение целей обязательно содержит указание на то, зачем нужно предпринимать то или иное действие. Если в россий ском варианте «создание условий для развития и эффективного использования научно технического потенциала» и «создание ус ловий для активизации инновационной деятельности» являются по сути самоцелью, то в странах, где также ставится задача роста на учного потенциала, объясняется, зачем это следует делать (уско рение социального развития и экономического роста, укрепление позиций экономики, основанной на знаниях). Еще в большей мере детализируются цели в области инновационного развития. Таким образом, в России сама постановка целей в нынешнем их виде создает предпосылки для замыкания науки и инновационной сфе ры на себя, отделения ставящихся перед ними задач от проблем экономического, социального развития и даже от задачи построе ния целостной национальной инновационной системы.

На это же обстоятельство указывает и то, что задачи по разви тию науки и инноваций формирует только одно ведомство. В то же время представляется, что Министерство образования и науки должно более тесно сотрудничать по крайней мере с еще двумя ве домствами – МЭРТ и Минпромэнерго, поскольку инновационное раз витие непосредственно связано с экономическим развитием (и, в ча стности, вносит вклад в решение проблемы повышения конкуренто способности). В свою очередь, задача повышения конкурентоспо собности входит в зону ответственности МЭРТ и Минпромэнерго.

Поэтому представляется целесообразным рассматривать задачи Министерства образования и науки в области развития инноваци онной деятельности как элемент более общих задач, решаемых Минпромэнерго, МЭРТ и рядом других ведомств.

Зарубежные аналоги для российских показателей бюджетирования, ориентированного на результаты Удельный вес исследователей в возрасте 30–39 лет Доля публикаций исследователей данной страны в соавторстве с зарубежными исследователями в общем числе публикаций страны Доля научного оборудования со сроком службы менее 10 лет Удельный вес внебюджетных средств ния и разработки Объем венчурных инвестиций, направленных на «посевное» финансирование и поддержку ранних стадий в общем объеме венчурного финансирования Ежегодный прирост рабочих мест на малых инновационных предприятиях Удельный вес малых предприятий, ставших средними в течение 5 лет Удельный вес фирм-экспортеров среди малых инновационных предприятий Удельный вес бизнес-сектора в финансировании НИОКР, выполняемых в государственном секторе науки и секторе высшего образования Удельный вес затрат на патенты, лицензии и ноу-хау в суммарном объеме Аналога нет экспорта технологий Источники: 1. Science and Engineering Indicators – 2004. NSB, Arlington, VA, 2004.

2. OECD Science, Technology, and Industry Outlook – 2002. OECD, 2002.

В целом цели и индикаторы бюджетирования важно согласовы вать между ведомствами, занимающимися вопросами научной, инновационной, структурной и общеэкономической политики. По скольку инновационная деятельность является сложной и много плановой, она не может находиться в зоне ответственности одного только Министерства образования и науки. Инновационная поли тика в какой то мере объединяет все другие политики (в том числе научную и промышленную) при решении задач общеэкономиче ского развития, включая задачу повышения конкурентоспособно сти отечественной экономики.

2. Базовое бюджетное финансирование науки:

проблемы и пути оптимизации 2.1. Масштабы базового бюджетного финансирования науки Действующая структура бюджетной классификации не позволя ет точно определить, какая часть средств, выделяемых в бюджете страны на науку, направляется в бюджетные учреждения на осно вании сметы расходов и доходов.

Бюджетные расходы на содержание бюджетных учреждений со ставляют только часть финансирования, направляемого через ми нистерства и ведомства, а также через академии наук, имеющие государственный статус. Поскольку в структуре РАН сосредоточено подавляющее число бюджетных учреждений, рассмотрим ее расхо ды в разрезе бюджетных классификаций более подробно, для того чтобы ориентировочно определить масштабы базового бюджетного финансирования подведомственных научных организаций.

РАН получает бюджетные средства на проведение НИОКР, ме ждународную деятельность, капиталовложения, а также на содер жание подведомственных объектов социально культурной сферы, образования и здравоохранения.

По бюджетной классификации, действовавшей до 2004 г., доля ассигнований по разделу 06 (проведение НИОКР) составляла 84% бюджетных средств, выделяемых РАН.

В свою очередь, бюджетные средства на НИОКР, направляемые в РАН, распределялись по следующим основным направлениям:

• Содержание подведомственных структур (исключая собствен но НИОКР).

• Содержание управления делами и президиума академии (от деления).

• Геологоразведочные работы.

• Другие НИОКР.

На проведение НИОКР (статья «Другие НИОКР») тратилось 86,5% средств, выделяемых по разделу 06 (табл. 2.1). При этом статья «Другие НИОКР» включала как расходы на содержание по смете подведомственных учреждений, так и финансирование программ НИОКР отделений и Президиума РАН, реализуемых на конкурсной основе. Оценить пропорцию между «программно» распределяемой и сметной частями по данной статье можно только приблизительно, основываясь на данных, представляемых ежегодно на Общих соб раниях РАН. Согласно обнародованной информации за 2003 г., «программная» часть в бюджете академии на НИОКР возросла и со ставила около 10%. При этом на программы отделений направля ется около 40% «программных» средств, тогда как остальное – на программы Президиума РАН. Ситуация по региональным отделени ям – Сибирскому, Уральскому и Дальневосточному, которые явля ются самостоятельными распорядителями бюджетных средств, в части «программного» финансирования различались. Так, в СО РАН конкурсно распределяемая часть бюджетного финансирования НИ ОКР составляет 50%. Таким образом, базовое бюджетное финанси рование подведомственных научных организаций в системе РАН составляло в 2004 г. около 80% расходов, направляемых в РАН из средств государственного бюджета на НИОКР.

Направления финансирования РАН в структуре расходов федерального бюджета по разделу 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно техническому прогрессу»

Содержание подведомственных структур (исключая собственно 319 06 01 273 075 232 000,0 2, НИОКР) Содержание управления делами ления) Содержание особо ценных объектов культурного наследия 319 06 01 270 273 75 000,0 0, народов РФ Источник: Министерство финансов РФ.

Доклад главного ученого секретаря Президиума РАН В. Костюка на Общем собра нии РАН 25 мая 2004 г.

После введения новой бюджетной классификации в 2005 г.

структура бюджетных расходов РАН была модифицирована. Те перь средства выделяются на:

• международное сотрудничество;

• обеспечение деятельности подведомственных учреждений;

• содержание центрального аппарата и субсидии;

• капитальные вложения (включая жилищное строительство);

• обеспечение подведомственных образовательных, культурных учреждений и учреждений здравоохранения.

Подробнее структура бюджетных ассигнований, направляемых в РАН, показана в табл. 2.2 на примере данных за 2005 г.

Направления финансирования РАН в структуре расходов федерального бюджета (данные за 2005 г.) Международное сотрудничество (взносы в международные организации и реализация договоров (контрактов) с иностран- 0,5 3, ными фирмами в области научного сотрудничества) В том числе:

Международное сотрудничество (обеспечение реализации соглашений с правительствами иностранных государств и 0,2 1, организациями) Обеспечение деятельности подведомственных учреждений Премии в области литературы и искусства, образования, печатных средств массовой информации, науки и техники 0,2 1, и иные поощрения за особые заслуги перед государством Обеспечение деятельности особо ценных объектов (учреждений) культурного наследия народов РФ Капитальные вложения (строительство объектов общегражданского назначения) ЖКХ (мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан) Обеспечение подведомственных образовательных, культурных учреждений и учреждений здравоохранения Источник: Закон о Федеральном бюджете на 2005 г. Приложение 9. Министерство финансов РФ.

Анализ данной структуры расходов федерального бюджета по казывает, что, как и прежде, сложно определить размер базового бюджетного финансирования бюджетных учреждений науки. Ори ентировочные оценки позволяют предположить, что на содержа ние подведомственных учреждений направляется около 75% об щего бюджетного финансирования РАН, и часть этих средств вы деляется на основе конкурсов Президиума РАН. Предположитель но можно считать, что базовое бюджетное финансирование ака демических институтов составляет около 60–65% суммарных бюд жетных ассигнований, направляемых на функционирование РАН.

Оценить расходы других министерств и ведомств на содержа ние подведомственных научных организаций аналогичным обра зом нельзя: расходы на содержание подведомственных учрежде ний разбросаны по разным подразделам бюджетной классифика ции. Поэтому вычислить среднестатистическую величину ассигно ваний на базовое бюджетное финансирование учреждений науки в настоящее время не представляется возможным.

Вероятно, каждое из ведомств, действующих в научно технической сфере, располагает собственной статистической ба зой, в том числе и набором данных в разрезе организационно правовых форм подведомственных научных организаций, однако такая информация не является общедоступной. В то же время внутриведомственные базы данных нигде не обобщаются и не со поставляются. Более того, по некоторым оценкам, даже внутри от дельных ведомств существуют нестыковки и противоречия в со ставе собираемых данных (например, на уровне департаментов).

Поэтому принятие обоснованных управленческих решений в отно шении путей оптимизации базового бюджетного финансирования на сегодняшний день крайне затруднено.

2.2. Базовое бюджетное финансирование учреждений науки Согласно действующему законодательству, базовое бюджетное финансирование получают только научные организации, дейст вующие в организационно правовой форме бюджетных учрежде ний. Размер базового бюджетного финансирования организации определяется сметой доходов и расходов и должен быть таким, чтобы покрывать все потребности научного учреждения.

На практике из за общего дефицита средств, выделяемых на науку, научные организации недофинансируются, поэтому оста лось немного таких учреждений, единственным источником фи нансирования которых является государственный бюджет. Это подтверждают результаты анализа источников финансирования бюджетных учреждений различной ведомственной принадлежно сти, проведенного в 2002 г. на примере учреждений разных секто ров науки, а именно государственного (в том числе академическо го) и вузовского.

Признавая, что выделяемое научным организациям бюджетное финансирование не покрывает всех потребностей по их содержа нию, государство разрешило учреждениям получать дополнитель ный доход за счет использования переданного им в оперативное управление имущества (прежде всего за счет сдачи в аренду по мещений), а также за счет выполнения платных работ по заказу других организаций.

В соответствии с Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюд жетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. № 107н (далее – Инструкция № 107н), начиная с 2000 г. введена классификация источников финансирования бюд жетных учреждений, в которой выделены 3 основных источника средств, направляемых на содержание учреждения и другие меро приятия:

• бюджетное финансирование;

• средства от предпринимательской деятельности;

• целевые средства.

В табл. 2.3 представлена структура источников финансирова ния НИИ различных секторов науки, из которой следует, что бюд жетное финансирование не превышает 65% бюджета институтов.

Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учре ждений и управления государственными унитарными предприятиями. Т. 1. М.: Кон сорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2003.

Структура источников финансирования бюджетных учреждений сферы науки, % (по данным обследования за 2002 г.)

НИИ НИИ

Средства от предпринимательской деятельности Целевые средства и безвозмездные поступления Источник: Повышение эффективности бюджетного финансирования государствен ных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями. Т. 1.

М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2003.

В соответствии с Инструкцией № 107н бюджетное финансиро вание подразделяется на основное финансирование и дополни тельные источники бюджетного финансирования. Основное фи нансирование осуществляется как путем прямого выделения бюд жетных средств, так и за счет установления государством обяза тельной платы за совершение действий, связанных с осуществле нием государственных полномочий (при условии, что федераль ный закон о федеральном бюджете на текущий год предусматри вает включение этих видов платежей в состав неналоговых дохо дов бюджета).

Перечень дополнительных источников бюджетного финансиро вания определяется в соответствии с федеральным законом о фе деральном бюджете. Для сферы науки к ним относятся доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собст венности и переданного учреждениям науки в оперативное управ ление. Достоверная информация о стоимости и составе имущест ва, которое может быть внебюджетным источником финансирова ния бюджетных учреждений, и о величине дополнительных дохо дов, в том числе зачисляемых на счета в Казначействе, отсутству ет. Есть лишь ориентировочные данные, периодически представ ляемые Президиумом РАН, согласно которым доходы от сдачи в аренду недвижимого имущества РАН составляют 5–7% общего объема финансирования РАН изо всех источников.

Права бюджетных учреждений по использованию этого имуще ства, как правило, определяются ведомственными нормативными актами или произвольными решениями руководителей мини стерств и ведомств. Права бюджетных учреждений по получению и расходованию внебюджетных доходов также четко не определены.

В целом доходы от сдачи бюджетными учреждениями помещений в аренду, направляемые через Казначейство на финансирование текущего содержания подведомственных структур и выполнение НИОКР, составляют около 3% бюджетных расходов на граждан скую науку. Между тем выборочные исследования финансового состояния учреждений науки показывают, что доходы от сдачи в аренду, т.е. дополнительные источники бюджетного финансирова ния, могут обеспечивать от 0 до 80% общего объема финансиро вания бюджетного учреждения науки.

Еще одним, по сути бюджетным, источником финансирования, имеющим наименование «целевые средства», являются гранты бюджетных фондов поддержки науки и субвенции, т.е. бюджетные средства, направляемые институтам различными министерствами в течение года для оплаты работ, выполняемых вне тематического плана (т.е. вне рамок основного бюджетного финансирования).

Состав целевых средств регламентирован Инструкцией № 107н.

Основными направлениями расходования бюджетных средств по смете доходов и расходов являются следующие статьи:

• Оплата труда.

• Начисления на оплату труда.

• Оплата коммунальных услуг.

• Прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг.

• Капитальные вложения в основные средства.

Удельный вес каждой из статей для учреждений науки различ ных секторов представлен в табл. 2.4.

По данным за 2005 г. эта цифра составила 7%. Источник: Поиск. № 15. 14 апреля 2006 г. С. 3.

По данным об исполнении федерального бюджета за 2001 и 2002 гг.

Структура расходов бюджетных средств по бюджетным учреждениям науки различных секторов, % Оплата труда гражданских слу- жащих Оплата труда внештатных сотрудников Начисления на оплату труда (страховые взносы на государственное социальное страхование граждан) Командировки и служебные разъезды Прочие текущие расходы на закупку товаров и оплату услуг Капитальные вложения в основные средства Источник: Повышение эффективности бюджетного финансирования государствен ных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями. Т. 1.

М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2003.

Анализ сметы доходов и расходов по бюджетным средствам по зволяет сделать вывод о том, что общий объем основного бюджет ного финансирования существенно меньше средств, необходимых для обеспечения нормального функционирования институтов. Ру ководство обследованных бюджетных учреждений оценивали не достающую потребность в сметном финансировании в пределах 35–80%.

Более того, по ряду расходов, необходимых для обеспечения функционирования институтов, бюджетное финансирование прак тически не предусматривается. Это, в частности, касается расхо дов по оплате услуг связи; научно исследовательских, опытно конструкторских и технологических работ; командировок, а также капитальных вложений в основные средства.

Отдельную проблему представляет собой уровень оплаты труда в бюджетных учреждениях науки. Он определяется тарифной сет кой и различными стимулирующими надбавками (за ученую сте пень, административную нагрузку, подготовку аспирантов и др.).

Безусловно, ученые имеют различные источники доходов помимо оклада и надбавок (участие в грантах, договорных работах, препо давание и т.д. ). Однако поскольку надбавки (за исключением над бавок за степень) нестабильны, а базовая часть заработной платы ученых очень низкая, это является одной из серьезных причин кад рового дисбаланса в науке, отсутствия притока и закрепления в ней молодых кадров. При этом в научном сообществе доминирует пауперистское сознание, что также снижает привлекательность работы в бюджетных учреждениях науки для молодежи. 71% уче ных относят себя к малообеспеченным социальным слоям, 29% – к среднеобеспеченным, а к хорошо обеспеченным не относит никто.

Не исключено, что данный феномен – это как раз результат того, что научным работникам необходимо постоянно искать различные источники финансирования, поэтому к гарантированно обеспечен ным никто себя не относит. Развитие ситуации показало, что пози тивные изменения более всего были характерны для ученых вузов ского сектора, а академическое сообщество отмечало отсутствие перемен.

В 2006 г. Президиум РАН разработал и с 1 мая ввел новую сис тему оплаты труда научных работников РАН. Изменение принципов оплаты труда предусматривает проведение оценки институтов по ряду критериев, по итогам которой общее сокращение численно сти занятых в академическом секторе не должно превышать 20% за три года. За счет таких изменений, а также запланированного до 2010 г. роста расходов на гражданскую науку средняя заработная В среднем заработная плата и пенсия составляли менее половины доходов для 47% ученых, опрошенных в ходе исследования Института истории естествознания и техники РАН, проведенного в 2003 г. на выборке из 786 человек, представлявших все сектора науки и различные регионы страны. Источник: Юревич А., Цапенко И., Прихидько А. Сколько и как зарабатывают наши ученые? // Науковедение. 2004.

№ 1. С. 55–75.

плата ученых академического сектора науки должна возрасти в среднем до 30 тыс. рублей в месяц. Из них гарантировано будет 50% данной суммы, а остальное должно складываться из различно го рода надбавок (за степень, срочность выполнения работ, важ ность исследований, подготовку аспирантов, секретность и т.д.).

С одной стороны, повышение базовых ставок важно и оправ данно. С другой стороны, урезание вакансий и штатных единиц означает, что в ближайшее время у институтов не будет возможно сти принимать на работу молодых научных сотрудников. Это кон сервирует кадровую структуру академического сектора науки, ос тавляя нерешенными демографические проблемы и связанные с ними проблемы преемственности. Ситуация могла бы быть гораз до лучше, если одновременно с разработкой новой системы опла ты труда была бы усовершенствована система пенсионного обес печения научных работников. Кроме того, важно определить, каким образом следует оказывать помощь в трудоустройстве тем со трудникам, которые будут подлежать сокращению.

Повышать зарплату предполагается за счет замораживания на три года объемов финансирования, выделяемых на обновление приборной базы. Главный аргумент состоит в том, что если не по высить зарплату, то на новом оборудовании будет некому рабо тать. Однако не менее весомым представляется и контраргумент, что в условиях устаревшего оборудования наука не может быть конкурентоспособной, сложно будет привлекать внебюджетные источники, публиковаться в ведущих научных журналах и т.п. По данным главного ученого секретаря Президиума РАН, академика Валерия Костюка, 57% приборов в институтах РАН уже имеют срок службы более 10 лет, новых приборов – всего 14%. Это гово рит о том, что избранный подход способен усугубить кадровую си туацию в науке.

Ситуация хронического недофинансирования бюджетных учре ждений науки отчасти является следствием практикуемого подхо да к составлению смет доходов и расходов бюджетных учреждений науки. Они целиком формируются исходя из уровня и структуры предшествующего года.

Интервью с академиком С. Алдошиным // Поиск. № 42. 21 октября 2005 г. С. 5.

Новые Известия. 23 мая 2005 г.

Так, в НИИ ведомственной подчиненности процедура состоит из итеративного процесса согласований сметы между администра цией института и ведомством, в ведении которого находится орга низация. При этом первоначальную бюджетную заявку составляет институт. Как показал анализ практики формирования бюджетной заявки на базовое финансирование, при подготовке предложений институты исходят из следующих предпосылок: запрос должен быть завышен, поскольку заявку все равно будут урезать; парамет ры роста заявки должны несколько опережать инфляцию и отра жать динамику численности и структуры занятых в институте; ожи даемый рост оплаты труда в науке, а также рост расходов по опла те коммунальных услуг в связи с увеличением тарифов. После представления в ведомство предварительной сметы расходов ин ститута начинается процесс ее поэтапной корректировки, которая сводится к постепенному сокращению общего объема расходов и распределению этого сокращения между отдельными статьями.

В академических научных организациях положение институтов является еще менее гибким. Особенности правового положения РАН, определенные законом о науке и Уставом РАН, в значитель ной степени предопределяют действующий порядок составления сметы академических институтов. В соответствии с Уставом РАН направления и приоритеты формирования плана бюджетного фи нансирования на следующий финансовый год определяет Общее собрание РАН, а годовой план бюджетного финансирования, в ко тором, в частности, предусматривается и распределение средств между научными организациями, утверждает Президиум РАН. При этом предложения РАН по объему финансирования за счет средств федерального бюджета на следующий год готовит Финан сово экономическое управление РАН без участия конечных бюд жетополучателей (т.е. собственно академических институтов).

Бюджетная заявка, подготавливаемая Финансово экономическим управлением РАН и представляемая в Минфин России, формиру ется с учетом показателей бюджетного финансирования РАН в предшествующем году, установленных Минфином коэффициентов Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учре ждений и управления государственными унитарными предприятиями. Т. 1. М.: Кон сорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2003. С. 409, 413.

индексации бюджетных расходов на науку, а также предполагае мого повышения уровня оплаты труда в бюджетной сфере. Только начиная с бюджетного процесса 2003 г. Президиум РАН стал за прашивать у институтов предложения по объемам финансирова ния НИОКР из средств федерального бюджета.

Следует отметить, что, несмотря на доминирование подхода к формированию базового бюджета «от достигнутого» уровня, по нимая под этим количественные параметры ресурсного обеспече ния предыдущего бюджетного года, существуют прецеденты дру гого подхода. Наиболее интересной представляется практика Си бирского отделения РАН. Там начиная с 1998 г. при распределении по подведомственным институтам бюджетных средств учитывают ся результаты работы научных организаций. Концентрированным показателем результатов работы институтов выступает их рейтинг, который формируется на основе набора показателей. Рейтинги используются для распределения не всего базового финансирова ния, а некоторой его части, которая фактически рассматривается как «премия» за хорошую работу. На стандартной базовой основе институты получают средства на оборудование, реактивы, расход ные материалы, а «зарплатная» составляющая базового финанси рования привязана к результатам работы организации.

В качестве показателей, учитываемых при составлении рейтин гов, используются: число публикаций в расчете на научного со трудника, импакт фактор журналов, где опубликованы статьи, ко личество монографий, грантов, премий, патентов, доля молодых сотрудников, показатели защиты диссертаций. Сопоставление по казателей проводится с учетом специфики научных направлений, и лучшим институтам выделяются средства из централизованного фонда. Критерии не являются неизменными, они периодически пересматриваются, равно как и вес каждого из них в агрегатном показателе, определяющем рейтинг института. Помимо общеин ститутских, формируются и индивидуальные рейтинги научных со трудников, в которых учитываются научная, организационная и хо зяйственная деятельность сотрудника.

Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учре ждений и управления государственными унитарными предприятиями. Т. 1. М.: Кон сорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2003. С. 353–357.

Построение рейтингов имеет свои ограничения: они не создают стимулов к лучшей работе для «средних» по своему потенциалу ученых и научных групп. Представляется, что рейтинги оптимальны именно на уровне лабораторий и институтов, поскольку в данном случае нивелируются недостатки, характерные для количествен ных показателей научной продуктивности и методики их расчета.

Важно также, чтобы рейтинги применялись не ко всему объему ба зового финансирования, а к его части, поддерживая таким обра зом среду в различных научных институтах и создавая потенциал для их развития.

Поскольку практика подтверждает, что базовое бюджетное фи нансирование более эффективно в том случае, когда в нем есть элементы конкурсности, то можно было бы опробовать следующий подход: до 80% бюджетных средств распределять традиционным путем, а оставшиеся 20% – в зависимости от результатов работы научных институтов. Таким образом, целесообразно опираться на рейтинги при распределении не всего объема базового финанси рования, а его части (20%). Это позволит поощрять лучшие орга низации и поддерживать среду в различных научных институтах, создавая тем самым условия для их развития. При этом «конкурс ная» часть может представлять собой либо стимулирующие над бавки к заработной плате, либо средства, направляемые на фи нансирование долгосрочных (например, пятилетних) проектов, вы полняемых научными коллективами институтов. Выбор исполните лей проектов может проводиться с учетом прежних результатов их работы (измеренных по показателям предыдущих контрактов, чис лу и качеству научных публикаций, патентованию и т.п.). Положи тельная оценка такого опыта уже есть: на основе подобной схемы университеты Великобритании получают базовое финансирование на научные исследования. Причем в динамике доля традиционно распределяемого базового бюджетного финансирования постоян но сокращается.

Еще одним направлением оптимизации базового бюджетного финансирования в условиях, когда институты не получают его в объеме, соответствующем объективным потребностям, могло бы стать предоставление большей свободы научным организациям в постатейном распределении средств. При этом могут быть уста новлены определенные нормативы расходов (например, на зара ботную плату). В этом случае эффективность будет повышаться за счет того, что средства станут расходоваться на первоочередные нужды институтов, и они будут избавлены от мелочного контроля.

В то же время регулирование и корректировка финансирования при таком подходе должны осуществляться по результатам работы организаций.

3. Зарубежный опыт бюджетного финансирования науки 3.1. Прямое бюджетное финансирование:

назначение и объемы За рубежом прямая финансовая поддержка науки является од ной из основных функций государства. Прямое воздействие осу ществляется через выделение бюджетных средств на развитие ис следований и разработок, а также мероприятий в сфере науки, ко торые отвечают целям и задачам государства. В круг таких задач входит решение проблем обороноспособности и национальной безопасности, энергетики, здравоохранения, сельского хозяйства, т.е. социально значимых, а также тех, в поддержке которых не за интересован частный сектор (фундаментальные исследования).

Степень приоритетности национальных целей меняется в зависи мости от того, какие проблемы являются наиболее острыми в тот или иной период (например, проблемы энергосбережения, борьбы со СПИДом, противодействия терроризму и т.д.). В связи с этим структура распределения средств по приоритетам подвижна. Кро ме того, в разных странах при совпадении набора основных целей приоритеты неодинаковы (табл. 3.1). Так, США, Великобритания и Франция тратят значительные средства на оборону, тогда как в Германии и Италии основной статьей расходов является фунда ментальная наука, в Японии – решение проблем энергетики, в Ка наде – промышленного развития.

Государственные средства могут выделяться из бюджетов как государственных министерств, так и различных фондов, получаю щих бюджетное финансирование.

Прямое финансирование выделяется для решения разнообраз ного спектра задач. К ним относятся поддержка отдельных органи заций государственного сектора, университетов или их сети; фи нансирование инновационной инфраструктуры (в том числе на па ритетной основе с частным сектором); селективное финансирова ние определенных направлений исследований, осуществляемое в рамках программ различного уровня. В случае финансирования конкретных направлений и проектов государство выбирает их, ис пользуя такой инструмент, как прогнозирование.

Распределение государственных расходов на НИОКР Великобритания Источник: Science & Engineering Indicators – 2004. NSB: Washington, DC, 2004. Vol. 2.

P. A4 96.

Прямое финансирование обычно бывает в форме грантов (суб сидий), займов (предоставление финансирования на возвратной основе), паритетного (долевого) финансирования. При этом за ключается государственный контракт. Он применяется, если при обретение государством результатов НИОКР приносит ему непо средственную выгоду или пользу; при этом не исключается ситуа ция передачи приобретенного продукта третьей стороне. Заклю чение контракта, за исключением специально оговоренных ситуа ций, является результатом конкурса. В процессе работ по контрак ту представитель государства имеет право контролировать выпол нение работ и корректировать их.

При софинансировании со стороны промышленности может заключаться кооперативное соглашение. Оно не требует заранее жестко заданного и сиюминутно полезного результата, но в нем государству принадлежит право контроля хода работ и четко оп ределяются права и вклад участников соглашения. Соглашение служит важным инструментом организации кооперативных про цессов между частным и государственным секторами, определе ния форм совместного инвестирования и разделения полученных результатов.

В развитых странах поддержка науки из государственного бюд жета покрывает от 1/5 до 1/2 суммарных расходов на эти цели. При этом финансируются организации не только государственного сектора науки, но и других секторов. Характерно, что в динамике доля НИОКР, выполняемых в государственном секторе, снижается практически во всех странах (табл. 3.2), и в то же самое время в абсолютных размерах НИОКР, выполняемые в госсекторе, про должают расти. Правительства стран ОЭСР планируют дальней шее наращивание расходов на НИОКР, но при опережающем росте расходов на науку со стороны частного сектора. К 2010 г. заплани ровано увеличить расходы на НИОКР в ВВП с текущих 1,9 до 3% (на 1/3 – за счет государственных расходов и на 2/3 – за счет частных инвестиций).

Удельный вес государства в финансировании НИОКР Источники: Science & Engineering Indicators – 2002. NSB: Washington, DC, 2002.

Vol. 2. P. A4 80; Science & Engineering Indicators – 2004. NSB: Washington, DC, 2004.

Vol. 2. P. A4 93.

В области прямого финансирования одним из наиболее попу лярных и эффективных инструментов стало развитие государст венно частных партнерств (ГЧП).

Общепризнанного определения государственно частного парт нерства нет. В разных странах существуют свои нюансы, связан ные с тем, какие формы взаимодействия с бизнесом используют ся. Для целей данной работы можно принять такое определение государственно частного партнерства: ГЧП в инновационной сфе ре – это институциональный и организационный альянс между го сударством и бизнесом в целях реализации общественно значи мых проектов и программ в широком спектре отраслей промыш ленности и областей научных исследований. При этом государство использует механизмы, стимулирующие участие частного бизнеса в инновационной сфере (разделение рисков, софинансирование и др.).

Партнерства могут быть реализованы в различных формах для решения целого комплекса задач научной политики. Они позволя ют объединять ресурсы, разделять прибыли и риски, ГЧП способ ствуют формированию конкурентной среды и одновременно более эффективному использованию бюджетных средств.

Следует отметить, что инструмент частно государственного партнерства можно рассматривать не только как способ разделе ния расходов на реализацию каких либо инициатив в научно инновационной сфере, но и как метод регулирования отношений между субъектами научной и инновационной деятельности. В большинстве развитых стран ГЧП применяются как при софинан сировании, так и при регулировании. В качестве инструмента со финансирования ГЧП преобладают в большинстве стран ЕС, а как инструмент регулирования – в США и Японии.

Практика применения государственно частных партнерств по казывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать полностью самостоятельно и независимо друг от друга. В научно технологической и инновационной сферах чаще всего встречаются такие формы ГЧП, как софинансирование научно исследовательских проектов на доконкурентной стадии (и тогда стимулом для участия промышленности является передача прав на результаты исследований и разработок для их дальнейшей коммерциализации); софинансирование ранних стадий коммер циализации («посевное», венчурное финансирование); создание совместных исследовательских центров в областях, которые тра диционно находятся в зоне ответственности государства (здраво охранение, охрана окружающей среды, оборона); ускорение раз вития технических стандартов, необходимых для регулирования Caloghirou N., Vonortas N., Loannides S. Science and Technology Policies Towards Research Joint Ventures // Science and Public Policy. 2002. Vol. 29. No. 2.

научно инновационной деятельности, развитие кластеров и объек тов инновационной инфраструктуры, поддержка малых инноваци онных предприятий и стимулирование создания новых малых фирм.

Управление ГЧП достаточно сложное, поэтому изначально важ но определить зоны ответственности государства и частного биз неса и предусмотреть механизмы их пересмотра, не подвергаю щие существенному риску ни одну из сторон. Практика зарубеж ных стран показывает, что организационно реализация ГЧП проис ходит либо путем создания независимого агентства для реализа ции программ партнерств, либо осуществляется передача таких программ в ведение уже существующих независимых организаций для отбора заявок, оценки хода реализации программ и в ряде случаев – для оперативного менеджмента.

Во многих странах ОЭСР доля государственного бюджета, рас пределяемого с помощью инструмента ГЧП, постоянно растет. Так, например, во Франции в общем объеме конкурсно распределяе мых средств доля ГЧП возросла с 37% в 1998 г. до 78% в 2002 г.

Важным является вопрос о том, каков должен быть уровень софи нансирования со стороны государства в рамках ГЧП. Опыт ряда развитых стран свидетельствует о том, что слишком большая доля государственного финансирования является дестимулирующей для частного бизнеса, и оптимальным является паритетное финан сирование или даже меньшее в процентном отношении участие государства.

Таким образом, бюджетная поддержка научной деятельно сти осуществляется на всех ее стадиях (от выполнения научно исследовательской работы до реализации полученных результа тов). Как правило, государством предлагается целый спектр про грамм в зависимости от стадии развития нового знания. Каждая из стадий развития получает финансовую, консультационную, ин формационную и другие виды поддержки. Положительными каче ствами прямого бюджетного финансирования как инструмента Public / Private Partnerships for Innovation: Policy Rationale, Trends and Issues. OECD.

2004. P. 8.

Public / Private Partnerships for Innovation: Policy Rationale, Trends and Issues. OECD.

2004. P. 17.

поддержки науки являются адресность его предоставления и воз можность государственного контроля за использованием средств.

Вместе с тем прямая государственная поддержка создает условия для лоббирования, коррупции, а также повышает уровень админи стративных расходов на сопровождение государственных инициа тив. Именно с прямой поддержкой государства связан феномен «провала государства».

3.2. Выбор и финансирование приоритетных проектов, оценка эффективности бюджетных расходов Традиционным направлением деятельности государства явля ется целеполагание, в том числе многоуровневое и многомерное прогнозирование. В настоящее время одним из наиболее перспек тивных признается метод «Форсайт», или «Предвидение», который уже используют более 30 стран мира.

«Форсайт» – это процесс отбора стратегических направлений научного и технологического развития на национальном уровне, который происходит с учетом мнений основных субъектов нацио нальной инновационной системы. Поэтому наибольшее развитие он получил в странах с развитыми горизонтальными связями, на лаженными сетями взаимодействий, поддерживаемыми на госу дарственном уровне. Новый механизм имеет 4 главных признака :

1) это систематический процесс;

2) объектом анализа и выбора являются направления развития, а не отдельные технологии;

3) данные направления рассматриваются в первую очередь с точ ки зрения их влияния на социально экономическое развитие страны;

4) временной горизонт планирования составляет 10–20 лет.

Данный метод является дорогостоящим, поскольку для его реа лизации требуется привлечение широких слоев научной, деловой общественности, федеральных и региональных властей. Финанси рование прогнозирования по методу «Форсайт» производится не Martin B. Technology Foresight in a Rapidly Globalizing Economy. International Practice in Technology Foresight. Vienna: UNIDO, 2002. P. 14.

только из федеральных источников, но и из средств регионов и ча стного бизнеса.

Практический опыт использования метода «Форсайт» показы вает, что универсальной методики его реализации не существует, она находится в постоянном развитии. Каждая страна адаптирует этот подход с учетом своих национальных интересов. Оценок эф фективности данного метода пока не проводилось, однако сам принцип построения процедуры предвидения предполагает, что оно будет эффективным в случае, когда есть готовность общества совместно оценить долгосрочные перспективы развития страны.

Следует отметить, что сами понятия приоритетных направлений и критических технологий претерпели значительные изменения за последние 30–40 лет. Приоритетные направления выбираются да леко не во всех развитых странах мира. Более важное значение придается определению критических технологий. Изначально их выбор был в первую очередь обусловлен потребностями обороны (США, Франция). Неслучайно поэтому большая роль в этом про цессе отводилась Министерству обороны. Тогда критичность тех нологии определялась характером ее конечного использования, назначением конечного продукта, в котором технология является частью. Соответственно, инструментом создания критических технологий были государственные программы различного уровня – ведомственные (целевые) либо комплексные межведомственные.

Со временем такое понятие критических технологий все в большей степени стало подвергаться критике, поскольку оно не принимало во внимание возможные социальные и экологические издержки создаваемых технологий и их влияние на смежные отрасли.

В 1990 е годы понятие критичности значительно расширилось.

Под критическими технологиями стали пониматься не конкретные направления науки и технологий, а адекватность инфраструкту ры, методов подготовки кадров, уровня взаимодействий между элементами национальной инновационной системы. Выбираемые Инновационные перспективы США, ЕС, Японии (технологические приоритеты и методология их формирования) / Отв. ред. А.А. Дынкин. М.: ИМЭМО РАН, 2004. С. 15.

Инновационные приоритеты государства / Отв. ред. А.А. Дынкин, Н.И. Иванова.

М.: Наука, 2005. С. 52.

на государственном уровне приоритетные направления превра тились в своего рода индикаторы, показывающие важность тех или иных направлений для страны, и в зоне особого внимания оказались междисциплинарные исследования. Известно, что именно в таких областях происходят в настоящее время главные прорывы (яркий пример последних лет – нанотехнологии). Соци ально экономическая направленность выбора обусловливает смещение приоритетов от таких изначально традиционных облас тей, как энергетика, оборона, космос, авиация, в пользу информа тики, медицины, биотехнологии, экологии. Определяемые таким образом приоритеты далеко не всегда реализуются на основе про граммного подхода и не являются жесткими критериями для выде ления бюджетного финансирования на НИОКР.

Именно поэтому выбор приоритетов все в большей мере начи нает базироваться на методе «Форсайт», который показывает пер спективы не только научно технического, но и социально экономического развития. Сказанное, однако, не означает, что программ и правительственных инициатив больше не существует.