«Научные труды № 99Р Дежина И.Г. Механизмы государственного финансирования науки в России Москва ИЭПП 2006 УДК [001:336.1](470+571)(066) ББК 65.497(2Рос) 93я54 Д26 Дежина, И.Г. Механизмы государственного финансирования ...»

Ведомства продолжают реализовывать определенные инициативы и программы, направленные на создание нужных им критических (ключевых) технологий. Списки критических технологий изначаль но являются ведомственными, и затем они согласовываются, ко ординируются, в том числе в рамках реализации бюджетного про цесса. При выборе критических технологий учитываются три глав ных фактора: социальные потребности, рыночный спрос, логика развития науки и техники. При выборе критических технологий оп ределяется ее важность для какого либо звена производства про дукта, признанного приоритетным, либо ее значимость как родо вой или предконкурентной технологии.

Совершенствование методов оценки текущих и будущих проек тов, равно как и деятельности самих органов государственного управления, все больше находится в центре внимания прави тельств развитых стран мира. Со временем стала расти потреб ность в объективной оценке работы ведомств, распределяющих бюджетные средства. Одним из направлений, создающих базу для National Critical Technologies Report. Washington, DC: March, 1995.

таких оценок, является метод бюджетирования, ориентированного на результаты.

Так, в США в соответствии с Актом о результатах деятельности государственных агентств – GPRA («Government Performance and Results Act of 1993») ежегодно проводится оценка как программ, реализуемых государственными ведомствами, так и работы самих ведомств. Было установлено, что приблизительно 1–1,5% стоимо сти каждой поддержанной государством программы должно на правляться на финансирование оценки ее результатов. Цели бюд жетирования, ориентированного на результаты, состоят в том, чтобы, во первых, через оценку повысить эффективность феде ральных программ, а во вторых, предоставить общественности информацию о важности и ценности реализуемых государствен ными ведомствами инициатив.

Для государственных ведомств введение этой системы стало очень болезненным, поскольку оперативная количественная оцен ка в области научных достижений сложна по ряду причин. Оказа лось, что труднее всего определить и выделить объекты измере ния. Но есть еще ряд специфических особенностей оценки. Во первых, сложно выявить зависимость между краткосрочными ин дикаторами научной деятельности и долгосрочными эффектами.

Во вторых, существуют значительные расхождения в понимании того, как надо измерять результативность НИОКР и интерпретиро вать полученные результаты. В третьих, оценка результативности в сфере науки по своей сути практически всегда является ретро спективной, поэтому требует участия квалифицированных экспер тов. В четвертых, границы между областями знаний и видами ра бот размыты – так, все более формально статистическим стано вится понятие фундаментальных исследований, и все сложнее провести грань между фундаментальными и прикладными работа ми на практике.

В последние 10 лет федеральные ведомства США, имеющие значительные бюджеты на науку, ведут активные поиски измерите лей для оценки научно технологических программ и эффективно сти трансфера технологий. Механизмы оценки работы таких мини стерств и агентств отдельно согласовываются с Офисом управле ния и бюджета (Office of Management and Budget, ОМВ). Для оцен ки эффективности вложений в сферу науки был принят специаль ный формат: измерение уровня достижения целей на основе каче ственных, а не количественных показателей. Кроме того, помимо экспертной оценки все чаще используются методы кейс стади (case study), позволяющие определить, как благодаря деятельно сти в сфере науки можно достичь социально значимых результа тов. Опасность ориентации исключительно на количественные показатели состоит в том, что при таком подходе из числа приори тетных задач, как правило, исключаются те, решение которых не может быть надежно оценено количественно, а также игнорируют ся компоненты решения задачи, которые непосредственно не влияют на значения установленных для оценки показателей.

Так, для Национального научного фонда США все цели его дея тельности были разделены на две группы: цели достижения ре зультатов в сфере науки и цели, связанные с повышением эффек тивности деятельности самого Фонда и его работы с контрагента ми. Эффективность работы Фонда оценивается на основе количе ственных показателей, которые показывают степень выполнения конкретных задач. Такие задачи имеют в своей формулировке оп ределенные количественные ориентиры, например : направлять не менее 85% финансирования на поддержку проектов на конкурс ной основе, на базе оценки их научного уровня и качества; добить ся того, чтобы 95% объявлений о новых программах и конкурсах было опубликовано в открытой печати по крайней мере за три ме сяца до конечного срока подачи документов на конкурс; увеличить средний размер гранта на определенную величину в сравнении с уровнем предыдущего года и т.п. Таким образом, уровень ме неджмента в министерстве (агентстве) имеет вполне конкретные измерители, а результаты реализации тех или иных инициатив по лучают качественную оценку.

Достижение результатов в сфере науки измеряется исключи тельно экспертным путем, с привлечением внешних экспертов.

Например, экспертным путем оцениваются эффективность и отда Roessner D. Outcome measurement in the United States: State of the Art. Paper pre sented at the Annual Meeting of the AAAS. Boston, MA. February 17. 2002.

National Science Foundation: FY 2003 Performance Highlights. Arlington, VA: NSB, 2004. P. 9–12.

ча созданной инновационной инфраструктуры (такой, как инже нерные исследовательские центры, отделы по передаче техноло гий), продуктивность партнерств между университетами и госу дарственными организациями, с одной стороны, и бизнесом – с другой.

В качестве примера можно рассмотреть показатели, исполь зуемые в Канаде, Австралии и Новой Зеландии, для определения эффективности бюджетных расходов в сфере науки и инновацион ной деятельности (табл. 3.3).

В Европе разные страны также пытаются разрабатывать подхо ды к оценке результатов НИОКР, финансируемых из бюджетных средств. Характерным примером является программа EUREKA, в рамках которой выработана определенная система оценки резуль татов. Европейский подход изначально состоял в том, что сначала выбирался универсальный набор показателей для измерения, а затем уже формулировались вопросы, ответ на которые должна была дать оценка результатов НИОКР.

Цели, задачи и показатели бюджетирования, ориентированного на результаты, в ряде зарубежных стран Цель: занять лидирующую позицию как минимум в трех основных обласКанада тях исследований и инженерной науки, чтобы помочь Канаде преуспеть в глобальной экономике, основанной на знаниях 1. Лидерство в новых областях науч- Публикации в реферируемых журнаных знаний и исследований лах и технических докладах 2. Высокое качество исследований и 3. Управление инфраструктурой в области науки и технологий 4. Вклад в общегосударственные ини- Лидерство и вклад в горизонтальные 5. Исследования, приносящие пользу Сети сотрудничества исследователей Цель: вклад в эффективность системы инноваций в Канаде, которая облегчает доступ к международным исследовательским сетям и институтам, предоставляет новые возможности предприятиям и способствует созданию исследовательских и технологических альянсов 1. Интегрировать и оказывать под- Количество и объем международных держку национальным исследованиям соглашений о сотрудничестве 4. Обеспечение доступа к междунаПубликации в соавторстве с зарубежродным исследовательским институными партнерами 5. Стимулирование притока зарубежОбъем зарубежных инвестиций Цель: повышение потенциала Австралии в области науки, исследований и инноваций, а также вовлечение страны в международное сотрудничество в Австралия области науки, образования и обучения с целью ускорения социального развития и экономического роста 1. Исследовательская инфраструктура оценку качества в соответствии с 2. Помощь в области сотрудничества 3. Поддержка экспорта австралийской Финансируемые проекты успешно науки и образования и международ- вносят вклад в развитие двусторонних Цель: ускорение создания нового научного знания и развитие людей, обуНовая чающих систем и систем сотрудничества, которые позволят увеличить Зеландия возможности Новой Зеландии в области инноваций 1. База научных знаний, отражающая имуществ и рисков, стоящих перед ней 2. Квалифицированные ученые, способные справиться с текущими и бу- Индекс цитирования новозеландских 3. Общество и культура, высоко це- Примеры высокой оценки знаний и нящие науку, с доверием относящиеся науки, а также доверия к ученым и 4. Локальные и глобальные сети, создающие, использующие и способстКоличество научных публикаций вующие распространению новых Источники: 1. Сводный доклад о бюджете Министерства образования, науки и обу чения Австралии, 2004–2005 гг. http://www.dest.gov.au/budget/PBS/2004/pdf.htm.

2. Заявление о намерениях Министерства науки, исследований и технологий Новой Зеландии, 2003–2006 гг. http://www.morst.govt.nz/uploadedfiles/Documents/ Publica tions/Corporate%20reports/SOI2003.pdf 3. Ежегодный отчет Национального совета Канады по исследованиям, 2003– 2004 гг..http://www.tbs sct.gc.ca/rma/dpr/03 04/NRC CNRC/NRC CNRCd3401_e.asp #_Toc В настоящее время обсуждается ряд предложений о путях со вершенствования систем оценки. Например, одно из них состоит в том, чтобы изучать не только случаи успеха, но и провалы. Другой подход – ретроспективная оценка программ через рассмотрение инновации на ее конечном этапе и затем прослеживание всего пу ти развития назад, до момента ее инициации. Такие исследования возможны, но очень дорогостоящи. То же можно сказать и об ис следованиях по типу кейс стади, которые все больше рассматри ваются как альтернатива количественным методам.

Финансирование государственных инициатив осуществляется ведомствами на основе контрактов и проектов. Фундаментальные исследования во многих странах финансируются через специали зированные фонды на основе грантов.

Система государственных контрактов (государственных заку пок) регламентируется большим количеством документов. Важная особенность контрактной системы состоит в том, что она является не только формой финансирования, но и системой предоставле ния исполнителям работ различных льгот и преференций (доступ к имуществу государственных лабораторий, оборудованию, кадрам, использование государственной интеллектуальной собственности в виде патентов, лицензий, баз данных). При реализации про граммно целевого финансирования решается целый комплекс за дач: поддержка выбранных направлений научных исследований, подготовка по ним кадров, стимулирование участия промышлен ности в коммерциализации результатов НИОКР, подключение ма лого инновационного бизнеса к выполнению проектов программ.

Для достижения такого синергетического эффекта ведомства ак тивно взаимодействуют в ходе формирования программных задач и оценки полученных результатов. Важнейшим элементом оценки является использование международной экспертизы проектов.

В качестве примера можно рассмотреть организацию государ ственного финансирования и поддержки такого приоритетного на правления, как исследования в области нанотехнологий.

Национальные усилия по развитию НИОКР в области нанотех нологий предпринимают в настоящее время более 30 стран мира.

Основным источником финансирования этих работ являются госу дарственные ассигнования. В последние годы борьба за лидерст во в исследовании нанотехнологий усиливается, что выражается в постоянном росте финансирования данной сферы. Пока стабиль ное «первое место» в этой области занимают США (табл. 3.4). Со гласно Акту по исследованиям и разработкам в области нанотех нологий XXI в. (принятому в 2003 г.), из федерального бюджета США выделяется 3,7 млрд долл. на развитие нанотехнологий на период 2005–2008 гг. Кроме того, исследования в области нано технологий финансируют отдельные штаты (в 2003 г. они выделили около 300 млн долл.) и венчурные фонды.

Государственные расходы на исследования и разработки в области нанотехнологий, по регионам мира, млн долл.

Западная Европа Другие страны Источник: Roco M.C. Government Nanotechnology Funding: An International Outlook.

NSF. June 30. 2003.

В США основой национальной стратегии для расширения ис следований в области нанотехнологий является «Национальная инициатива США в области нанотехнологий» («National Nanotech nology Initiative» – далее по тексту NNI), которая была объявлена в январе 2000 г. Программа появилась в том числе благодаря лоб бированию университетов и представителей полупроводниковой промышленности США. Главными целями данной инициативы яв ляются: (1) проведение исследований и разработок на мировом уровне, (2) ускорение трансфера технологий, (3) развитие образо вательных ресурсов, подготовка квалифицированных кадров, (4) поддержка исследовательской инфраструктуры и инструментов.

В начале реализации NNI в ней участвовало 6 федеральных ми нистерств и агентств. В настоящее время 11 федеральных мини стерств и агентств финансируют НИОКР в рамках NNI, а всего в ней принимает участие 22 государственных ведомства. При составле нии научной программы NNI широко привлекались международные ученые эксперты. Их также приглашают для оценки результатов работы. Именно открытость экспертизы позволяет более объек тивно оценивать потенциал соискателей и результаты работы.

Около 65% расходов в рамках NNI – это поддержка фундаменталь ных исследований, однако немало внимания уделяется и поддерж ке государственно частных партнерств между исследователями академического сектора и частными компаниями. Помимо финан сирования собственно исследований в области нанотехнологий, NNI предусматривает средства для создания в университетах и государственных организациях отдельных институтов со специа лизированным оборудованием. Кроме того, в рамках NNI поддер живается образовательная деятельность с целью повышения ква лификации исследователей и подготовки кадров в области нано технологий для того, чтобы удовлетворять запросы растущей на ноиндустрии. В рамках инициативы поощряется также участие ча стного бизнеса в софинансировании исследований, а малый биз нес стимулируется к коммерциализации результатов нанотехноло гических исследований через механизмы различных государст венных программ.

По прогнозам «Национальной инициативы в области нанотехно логий», развитие нанотехнологий через 10–15 лет позволит соз дать новую отрасль экономики с оборотом в 15 млрд долл. и при мерно 2 млн рабочих мест.

Поскольку в США движущей силой развития нанотехнологий яв ляется именно государство, то для обеспечения взаимодействий между академической наукой, бизнесом и государственными ор ганами была создана государственная структура – Национальное управление по координации исследований в области нанотехноло гий. В Европе также существует специальный орган по координа ции развития нанотехнологий. Им стала созданная в 2002 г. не коммерческая организация Европейская ассоциация нанобизнеса (ENA), основная цель которой – содействие развитию сильной и конкурентоспособной европейской промышленности, базирую щейся на использовании нанотехнологий. Миссия ENA состоит в обеспечении профессионального развития зарождающегося на нобизнеса в ЕС. Государственная поддержка данной области яв ляется существенной: по данным за 2004 г., расходы на НИОКР со ставили около 1,3 млрд долл.

4. Эволюция приоритетов и инструментов целевого бюджетного финансирования в России 4.1. Приоритетные направления и критические технологии в России В России приоритеты развития науки и технологий всегда четко подразделялись на декларируемые направления и фактически реализуемые посредством государственных (федеральных) про грамм и иных инициатив. При этом уровень финансирования соот ветствующей программы являлся индикатором степени ее приори тетности.

Для позднесоветского периода можно выделить четыре инст румента реализации приоритетов, применявшихся одновремен но. Первую группу составляли крупные межотраслевые научно технические проблемы на приоритетных направлениях НТП, кото рые, согласно официальным документам, имели «важное общего сударственное значение». Начиная с 1986–1987 гг. они разрабаты вались в рамках 23 межотраслевых научно технических комплек сов. Вторая группа приоритетов – это государственные научно технические программы (ГНТП), которых к моменту распада СССР насчитывалось 38. Третью группу приоритетов составили между народные проекты, разделенные на 6 научно технических направ лений, 5 из которых соответствовали приоритетным направлениям бывшей Комплексной программы НТП СЭВ, прекратившей свое существование после упразднения СЭВ в июне 1991 г. Наконец, в течение 1987–1990 гг. существовала четвертая группа приорите тов НТП в виде 20 программ фундаментальных исследований Ака демии наук СССР. Кроме названных, были и другие формы разви тия приоритетных направлений, когда работам, выполняемым в рамках государственного заказа, придавался статус приоритетных в соответствии с постановлением Совета Министров СССР. Так, например, приоритетным направлением начиная с 1987 г. было Наука в экономической структуре народного хозяйства / Ред. Б.Г. Салтыков. М.:

Наука, 1990. С. 132.

названо развитие химической науки и технологии в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР.

Перечисленные приоритеты тематически пересекались, и зна чительное число работ дублировалось. При этом дублирование было не только между различными группами приоритетов, но и внутри каждой из групп. Например, по ГНТП «Высокотемператур ная сверхпроводимость» в рамках одной проблемы в 1989 г. раз рабатывалось 70 проектов, направленных на решение практически одинаковых задач.

В то же время существовал отдельный список приоритетных на правлений, который утверждался на правительственном уровне.

Эти направления не имели механизма реализации. Они во многом совпадали с ключевыми направлениями развития науки в развитых странах мира: среди них были информатика и электроника; науки о жизни, включая экологию; новые материалы. После распада СССР Россия унаследовала систему, состоящую из отдельно стоящего продекларированного перечня приоритетных направлений и фак тически реализуемых программ и проектов, не всегда отражающих перечень приоритетных направлений.

В 1994 г. был выработан новый список приоритетных направле ний науки и техники, включавший 13 позиций, в том числе – произ водственные технологии, информатика и связь, новые материалы, энергетика, транспорт, науки о жизни, биотехнология, экология и рациональное природопользование, космос, исследования фун даментальных свойств материи, фундаментальные проблемы со циального и культурного развития России. Этот перечень просу ществовал до 1996 г., после чего появился список 70 критических технологий и 7 приоритетных направлений развития науки и техни ки. Тогда же было определено, что следует понимать под крити ческой технологией. Это технология, носящая межотраслевой ха рактер, создающая существенные предпосылки для развития мно гих технологических областей или направлений исследований и Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 сентября 1987 г.

(№ 1022) «Развитие химической науки и технологии».

Дежина И.Г. Информационное обеспечение управления научным потенциалом на приоритетных направлениях НТП. Дисс. канд. экон. наук. М.: ИНП РАН, 1992. С. 38.

Перечень был подписан председателем правительственной комиссии по научно технической политике В.С. Черномырдиным 21.07.1996 г. № 2727п 178.

разработок и дающая в совокупности главный вклад в решение ключевых проблем реализации приоритетных направлений разви тия науки и технологий. Таким образом, основополагающими признавались некоторые обобщенные приоритетные направления исследований, а для их реализации устанавливался перечень кри тических технологий.

Данный список приоритетных направлений был не единствен ным. Так, в федеральной программе «Национальная технологиче ская база» были сформулированы другие приоритеты научно технологического развития, и одновременно РАН разработала собственный список приоритетов (табл. 4.1), который в значитель ной степени совпадал с утвержденным правительством перечнем.

Приоритетные направления РАН и ГКНТ РФ (1996 г.) Приоритетные направления ГКНТ РФ Приоритетные направления РАН Новые материалы и химические продукты Новые материалы и химические продукты Источник: Николаев И. Приоритетные направления науки и технологии. Выбор и реализация. М.: Машиностроение, 1995. С. 43.

Ограниченное бюджетное финансирование не позволяло реа лизовывать масштабный список из 70 критических технологий, и к 2002 г. был подготовлен новый перечень из 52 критических техно Николаев И. Приоритетные направления науки и технологии. Выбор и реализация.

М.: Машиностроение, 1995. С. 17–18.

логий, разделенных по 9 приоритетным направлениям. Рассмот рение нового списка приоритетов показывает, что государство по сути осталось приверженным идее «сплошного фронта» исследо ваний, поскольку среди приоритетов есть все – начиная от военных и космических исследований и заканчивая экологией и информа ционными технологиями. При этом принципы определения крити ческих технологий практически не изменились. Они были призваны обеспечивать развитие приоритетных научно технологических на правлений. Данный подход способствовал развитию лоббирования со стороны научных организаций в отстаивании «своих» приорите тов, что и происходило на практике. Косвенным подтверждением влияния научного лобби является факт чрезмерно большого числа критических технологий. Кроме того, как показал опрос ИМЭМО, списки критических технологий были мало знакомы представите лям промышленности.

В 2005 г. Министерство образования и науки инициировало разработку нового перечня приоритетов. В обсуждаемом в на стоящее время списке – 8 приоритетных направлений и 38 соот ветствующих им критических технологий. Как следует из сравне ния нового перечня с прежним списком приоритетов (табл. 4.2), они в значительной степени повторяются. При этом отсутствие в новом списке таких направлений, как «Производственные техноло гии» и «Космические и авиационные технологии» связано не со снижением степени их приоритетности, а с тем, что они не отно сятся к ведению Министерства образования и науки. Таким обра зом, предлагаемые приоритеты являются ведомственными и соот ветствуют зоне ответственности Министерства образования и нау ки РФ. Другие ведомства, такие, как Минпромэнерго, разрабаты вают собственные приоритеты, в том числе в области производст венных технологий. Проблема состоит в том, что ведомственные приоритеты никак не согласовываются на межведомственном уровне, и в целом отсутствует координация при их определении и Перечень приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Рос сийской Федерации, утвержден Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 г., Пр 577.

Инновационные приоритеты государства / Отв. ред. А.А. Дынкин, Н.И. Иванова.

М.: Наука, 2005. С. 73.

реализации. Вместе с тем Минобрнауки фактически отводится роль главного ведомства, определяющего приоритетные направ ления развития страны, что нашло отражение в Стратегии РФ в об ласти развития науки и инноваций на период до 2015 г. При этом научная общественность и представители бизнеса, как и раньше, недостаточно привлекаются к обсуждению перечня критических технологий.

Перечень приоритетных направлений НТП Действующий перечень (2002 г.) на рассмотрение Министерством Информационно-телекоммуникационные Информационно-телекоммуникационные Новые материалы и химические технологии Индустрия наносистем и материалы Экология и рациональное природопользование Энергосберегающие технологии Энергетика и энергосбережение Перспективные вооружения, военная и спе- Перспективные вооружения и военная Новые транспортные технологии Транспортные системы Источник: Министерство образования и науки РФ. http://mon.gov.ru/science politic/conception/priority.doc При рассмотрении нового перечня можно заключить, что он объединяет разномасштабные проблемы. Так, появился принци пиально новый приоритет, названный «Безопасность и противо действие терроризму». Он обращает на себя внимание тем, что выбивается из общей логики построения перечня. Если остальные направления сформулированы в терминах широкой предметной области, то данный приоритет является конкретной задачей.

Обеспечение безопасности и противодействие терроризму может решаться в рамках других направлений, в том числе при разработ ке новых материалов, информационных технологий и т.п. Если пе речень приоритетов составлять в терминах конкретных задач, то тогда, например, вместо направления «Живые системы» следует ввести такой приоритет, как «Борьба с туберкулезом» и т.п., то есть должна быть сформулирована задача, решаемая усилиями разных научных дисциплин и специализаций. Безусловно, возможны раз ные подходы к выбору приоритетов, но важно, чтобы получаемый в итоге перечень выглядел единообразно.

Согласно Стратегии РФ в области развития науки и инноваций на период до 2015 г., для отбора критических технологий исполь зовались два основных критерия:

• обеспечение национальной безопасности России, включая ее технологическую безопасность;

• вклад в ускорение роста ВВП и повышение конкурентоспособ ности российской экономики.

Таким образом, к числу критических были отнесены технологии, которые позволяют обеспечить по отдельным группам высокотех нологичных товаров (услуг) повышение конкурентоспособности и рост производства, значительно опережающий средние темпы роста ВВП. Одновременно оценивалось значение технологий для обеспечения оборонной и технологической безопасности страны.

Означенные критерии выбора критических технологий отлича ются от используемых в развитых странах мира. Там на первый план выходят не только характеристики технологии, возможности по ее созданию, ее государственное значение, но и наличие ры ночного спроса. Не все критические технологии служат решению исключительно государственных задач (национальной безопасно сти, роста ВВП и т.д.). Вместе с тем новый подход к определению критических технологий представляет безусловный шаг вперед в сравнении с прежними понятиями и процедурами, когда во главу угла ставились потребности научно технологического развития, отделенные от общеэкономических и социальных задач.

Наряду с ведомственными приоритетами по прежнему есть спонтанно появляющиеся, в основном президентские, инициати вы приоритеты. В настоящее время, например, таким приорите том становится развитие информационных технологий. Они были названы президентом РФ в качестве приоритета для развития на циональной экономики.

В последние несколько лет на правительственном уровне наме тилась тенденция к более внимательному отношению к приорите там. Это проявляется в том, что ведомства и государственные на учные фонды, финансирующие научные исследования, все в боль шей мере ориентируются на список приоритетов (например, науч ные фонды стали объявлять конкурсы по тематике приоритетных направлений). Кроме того, соответствие работ, выполняемых в той или иной научной организации, перечню приоритетных направле ний предлагается использовать в качестве одного из важных кри териев при реформировании государственного сектора науки.

Помимо специально назначаемых приоритетов всегда есть зо ны приоритетной ответственности государства. Они примерно одинаковы для всех стран и представляют собой социально экономические цели деятельности государства. Динамика финан сирования НИОКР в России по социально экономическим целям (табл. 4.3) позволяет выявить изменения в традиционной структу ре приоритетов деятельности государства, а также провести меж дународные сопоставления.

Структура внутренних затрат на исследования и разработки в России по социально экономическим целям (%) Источник: Наука в Российской Федерации. Статистический сборник. М.: ГУ–ВШЭ, 2005. С. 80.

Вступительное слово президента В. Путина на заседании президиума Госсовета «Об информационных и коммуникационных технологиях в Российской Федерации».

Нижний Новгород. 16.02.2006 г.

Данные таблицы свидетельствуют о том, что в России растет приоритет таких направлений, как оборона, общее развитие науки (фундаментальные исследования), энергетика, и остается ста бильно высокой поддержка промышленных исследований и разра боток. Чрезвычайно высоким по сравнению с развитыми странами мира является удельный вес финансирования фундаментальных исследований и промышленных НИОКР и очень низким – исследо ваний в области здравоохранения. Характерно, что в динамике пропорции в распределении финансирования меняются очень не значительно.

Таким образом, эволюция подходов к выбору приоритетных на правлений и критических технологий в России свидетельствует о том, что в иерархической системе «приоритетные направления – критические технологии» именно приоритетным направлениям придавалось большее значение. Однако наличие государственного списка научно технологических приоритетов не оказывало влияния на распределение бюджетных ассигнований и потому не опреде ляло направлений развития. Такой перечень имел декларативный характер, несмотря на его периодический пересмотр. Вместе с тем в настоящее время значение приоритетов при распределении бюджетных ассигнований на НИОКР растет. На них ориентируется в своей работе растущее число ведомств.

В связи с этим при отборе критических технологий важно рас ширять взаимодействия всех участников национальной инноваци онной системы для объективизации их выбора, учета потребностей рынка и, таким образом, для повышения отдачи от вкладываемых в их развитие ресурсов.

4.2. Федеральные целевые программы Федеральные целевые программы (ФЦП) являются инструмен том реализации приоритетных задач государства и одновременно формой бюджетного финансирования науки. В 1990 х гг. число ФЦП было чрезмерно большим: финансировалось от 96 до федеральных целевых программ. Наращивание числа ФЦП приве ло к тому, что ресурсы, необходимые для их реализации, стали превосходить экономические возможности государства. Следст вием этого стало хроническое невыполнение обязательств бюдже та по финансированию ФЦП, усугублявшееся невыполнением планов по их внебюджетному финансированию. Это в первую оче редь отражалось на финансировании научных проектов этих про грамм. Практически не повлияло на сложившиеся подходы к фор мированию научных блоков ФЦП утверждение в 1996 г. перечня приоритетных направлений науки, техники и критических техноло гий федерального уровня. Все ограничилось выявлением наличия этих приоритетов в научных разделах уже выполняемых ФЦП.

Вследствие этих причин НИОКР в составе ФЦП оказались слабо связаны с целями и задачами этих программ. В ряде ФЦП поддер живались научные проекты, вклад которых в конечные цели про грамм был далеко не очевидным.

В 2004 г. система ФЦП подверглась значительному пересмотру, в результате которого общее число программ сократилось таким образом, что в 2005 г. финансировалось уже 54 ФЦП. Реструктури зация ФЦП продолжилась и в 2006 г. На сегодняшний день реали зуется 52 ФЦП. Основным направлением изменений является ук рупнение ФЦП через их слияния. Инициатором пересмотра ФЦП выступило Министерство экономического развития и торговли, которое одновременно с сокращением общего числа ФЦП пред ложило увеличить удельный вес их финансирования в общей структуре бюджетных расходов и ужесточить контроль над исполь зованием бюджетных средств. Таким образом, было признано, что целевые расходы являются более прогрессивными, чем базовое бюджетное финансирование, и потому увеличение их доли приве дет к более эффективному расходованию бюджетных средств.

В 2004 г. финансирование НИОКР осуществлялось в рамках 40 ФЦП. В 2005 г. к финансированию было принято 33, а в 2006 г. – 23 ФЦП, включающие проведение НИОКР. Несмотря на сокраще ние количества ФЦП, имеющих научный компонент, объем расхо дов федерального бюджета на их реализацию в 2006 г. возрос.

По некоторым программам недофинансирование было значительным. Например, финансирование ФЦП «Электронная Россия» осуществлялось на уровне 20% ут вержденных объемов, а ФЦП «Развитие единой общеобразовательной информаци онной среды на 2001–2005 гг.» была профинансирована на 52%. Источник: Стено графический отчет о заседании президиума Государственного совета «Об инфор мационных и коммуникационных технологиях в Российской Федерации». Нижний Новгород. 16.02.2006 г.

К сожалению, существующие государственные программы фи нансирования НИОКР по прежнему направлены на закрепление старой советской практики финансирования исследований без учета реального спроса на их результаты со стороны частного сек тора. Более того, ФЦП лишь в незначительной степени стимули руют или содействуют привлечению ресурсов частного сектора.

Слишком часто случается так, что определяются приоритетные на правления научных исследований в гражданских областях, ини циируются проекты НИОКР, но без должного учета того, имеется ли необходимость в таких исследованиях или конкретный спрос на их конечные результаты.

На сегодняшний день самыми наукоемкими являются четыре ФЦП:

• Федеральная космическая программа.

• Развитие гражданской авиации.

• Национальная технологическая база.

• Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники.

На данные программы приходится почти 87% суммарных рас ходов на НИОКР, финансируемых в рамках ФЦП (табл. 4.4). Дан ные по программам в динамике не вполне сопоставимы, поскольку происходило постоянное изменение состава программ без изме нения их названия. Этим, в частности, объясняется существенный рост ассигнований на ФЦНТП «Исследования и разработки по при оритетным направлениям развития науки и техники».

Данные табл. 4.4 свидетельствуют о том, что по всем наукоем ким программам идет постоянный прирост финансирования. Ли дерами являются программы развития гражданской авиации и на циональной технологической базы. Рост бюджетного финансиро вания данных программ отражает общую тенденцию увеличения бюджетного финансирования по программно целевому принципу (табл. 4.5).

Основные показатели бюджетного финансирования НИОКР для ряда федеральных целевых программ Федеральная косми ческая программа Развитие граждан ской авиации Исследования и раз работки по приори ям развития науки и техники Национальная технологическая база Доля расходов на НИОКР по данным общим расходам на НИОКР по всем ФЦП * В пояснительной записке к бюджету 2006 г. есть сведения только о суммарных расходах на гражданские НИОКР в рамках ФЦП, которые составляют 18 388,7 млн руб. Космическая программа содержит НИОКР оборонного назначения, поэтому использовать показатель финансирования НИОКР гражданского назначения по всем ФЦП нельзя.

Источник: Данные Министерства финансов РФ по утвержденным бюджетам 2004, 2005, 2006 гг.

Суммарные расходы федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ (млн руб.) В том числе:

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность Жилищно-коммунальное хозяйство * Уменьшение расходов связано с учетом в этой статье ассигнований федерального бюджета на планируемое принятие ФЦП «Культура России».

Источник: Данные Министерства финансов РФ.

Как видно из представленных данных, наибольший прирост программно целевого финансирования характерен для таких на правлений, как «Национальная безопасность и правоохранитель ная деятельность», «Социальная политика» и «Жилищно коммунальное хозяйство».

4.3. ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002–2006 гг.»

Отдельного внимания заслуживает ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и тех ники на 2002–2006 гг.». Выделение ФЦНТП из состава прочих фе деральных программ, содержащих НИОКР, связано с тем, что именно она призвана выполнять функции основного механизма реализации национальных приоритетов в области науки и техни ки. В этой связи бюджетное финансирование программы можно рассматривать как отражение этих приоритетов в бюджетном процессе.

Программа предшественница, ФЦП «Исследования и разра ботки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения на 1996–2000 гг.», аккумулировала реализовывавшихся до того времени государственных научно Постановление Правительства РФ от 23.01.1996 г. № 1414.

технических программ. Объединение программ было возможным и логичным благодаря небольшому объему их финансирования. В бюджете на науку 1996 г. на реализацию государственных научно технических программ было предусмотрено около 6% средств. И таким образом новая единая программа стала одной из федераль ных целевых программ.

Структура распределения затрат по подпрограммам ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения»

Экологически безопасные и ресурсосберегающие процессы химии и химической 8,3 8,7 8,4 8,4 11, технологии Технологии, машины и производства будущего Перспективные информационные технологии Создание новых лекарственных средств синтеза Прогрессивные экологически чистые технологии и технические средства транспорта Перспективные средства телекоммуникаций и интегрированные системы связи Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникно- 4,8 4,9 3,9 3,9 3, вения природных и техногенных катастроф Источник: Госкомстат РФ.

Поскольку ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения»

появилась в результате формального объединения программ без их пересмотра, то ее структура отражала приоритеты советского периода. Наиболее ресурсоемкими оказались направления, свя занные либо с фундаментальными исследованиями в области фи зики, либо с поддержкой сырьевых, ресурсодобывающих отрас лей. При скромном общем финансировании современных пер спективных направлений исследований внутри ФЦП удельный вес ряда направлений постоянно сокращался. К ним относились такие, как «Перспективные средства телекоммуникаций и интегрирован ные системы связи», «Безопасность населения и народнохозяйст венных объектов с учетом риска возникновения природных и тех ногенных катастроф», «Геном человека» (табл. 4.6). Все это свиде тельствовало о том, что Россия в недостаточной степени принима ла участие в решении наиболее актуальных прикладных проблем современности.

В 2001 г. правительство выделило специальное целевое финан сирование на пересмотр числа и состава федеральных программ, в том числе на инвентаризацию ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники граж данского назначения».

В итоге появилась новая структура программы. В редакции По становления Правительства Российской Федерации от 21 августа 2001 г. она состояла из разделов, которые были объединены в два блока: «Ориентированные фундаментальные исследования» и «Поисково прикладные исследования и разработки». Кроме этого, в качестве самостоятельных были выделены разделы «Исследова ния и разработки, выполняемые государственными научными цен трами Российской Федерации» и «Социально экономические тех нологии». Постановлением также предусматривалась необходи мость привлечения внебюджетных средств для реализации НИОКР на уровне 30–35% суммарного бюджетного финансирования про граммы. По данным за 2004 г., это соотношение было выполнено:

объем привлеченного для выполнения НИОКР внебюджетного фи нансирования составил 38,1% относительно объема средств фе дерального бюджета, предусмотренных по программе на выполне ние НИОКР. Несмотря на наличие внебюджетного финансирова Постановление Правительства РФ от 21.08.2001 г. № 605 «О Федеральной целе вой научно технической программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002–2006 гг.».

ния, оценки, проведенные Минобразования и науки, показали, что мероприятия программы не вполне соответствовали представле ниям бизнес сообщества об актуальности и их потребностям по обеспечению роста высокоэффективных производств.

Данная версия программы просуществовала до 2004 г., когда была утверждена новая структура ФЦНТП. Реализация обновлен ной программы началась в 2005 г. Была изменена идеология про граммы: теперь в ее рамках поддерживаются работы по всему ин новационному циклу – от научных исследований до коммерциали зации результатов НИОКР. Согласно паспорту программы, ее це лями являются: получение новых знаний, научно техническое обеспечение перехода отраслей экономики на качественно новые технологические уровни; выход на внутренний и мировой рынки высокотехнологичной продукции; развитие научно технического интеллектуального потенциала России, сохранение ведущих науч ных школ и коллективов; сохранение приоритета страны в ряде важных областей науки, техники и технологий.

Соответственно, в рамках программы поддерживаются все ви ды работ: поисковые исследования, разработка критических тех нологий, мероприятия по коммерциализации результатов НИОКР, развитие инновационной инфраструктуры, поддержка материаль ной базы исследований, а также совершенствование нормативно правового обеспечения и системы подготовки и переподготовки специалистов для инновационной сферы. Программа состоит из трех основных блоков в соответствии со стадиями линейного ин новационного цикла:

• генерация знаний;

• разработка технологий;

• коммерциализация технологий.

Из имеющихся на сегодняшний день 9 приоритетных направле ний и 52 критических технологий в рамках программы финансиру ются проекты по 6 приоритетным направлениям и 32 критическим технологиям. Остальные приоритеты и технологии реализуются через другие программы. Таким образом, ведомственная разоб Постановление Правительства РФ от 12.10.2004 г. № 540 «О внесении изменений в федеральную целевую научно техническую программу «Исследования и разра ботки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002–2006 гг.».

щенность характерна как для процесса целеполагания (выбора приоритетов), так и для этапа реализации приоритетных про грамм.

Одновременно произошло укрупнение проектов программы и сокращение их общего числа. Если раньше средний размер фи нансирования проекта составлял 800–900 тыс. руб., то с 2005 г.

финансирование проектов стало зависеть от того, к какому блоку отнесен проект. На исследовательские проекты выделяется около 3 млн руб., на проекты в области опытно конструкторских разрабо ток – в среднем до 10 млн руб. К программе был присоединен ряд ранее самостоятельно существовавших программ, в частности, в нее вошли такие программы, как «Интеграция науки и образова ния», ведущих научных школ, а также важнейшие инновационные проекты государственного значения, представляющие собой одну из первых попыток реализации государственно частного партнер ства в сфере науки. Переход к единой Программе ознаменовал также увеличение удельного веса конкурсного финансирования.

Если в 2004 г. Министерство образования и науки распределяло на конкурсной основе 23% финансирования, то в 2005 г. – 73%.

Создание столь масштабной единой программы было продик товано стремлением увязать научные исследования и их коммер ческие приложения, т.е. сформировать замкнутый инновационный цикл. Однако на практике между проектами, выполняемыми в каж дом из трех блоков, нет преемственности. Укрупнение проектов также должно было иметь исключительно положительный эффект:

в большинстве развитых стран мира средства концентрируются на ограниченном числе приоритетов, формируются полновесные проекты, которые реализуются в течение достаточно длительного времени. Вместе с тем в российском варианте появление ограни ченного числа укрупненных проектов в условиях громоздкого госу дарственного сектора науки, все организации которого рассчиты вают на бюджетную поддержку, означает резкое сокращение числа потенциальных получателей бюджетных средств. Как следствие, возрос конкурс. Если раньше финансирование получал каждый второй проект, поданный на конкурс, то теперь конкурс составляет около 4 заявок на проект. Соответственно, усилилось лоббирова ние и в определенной степени – монополизация бюджетного фи нансирования. Это можно проиллюстрировать данными о финан сировании проектов программы в 2005 г.

Практика реализации программы несколько расходится с ут вержденными положениями о ее структуре и финансировании. Так, инновационные проекты очень различаются по объемам бюджет ного финансирования, и положение о том, что проекты НИР полу чают меньшие бюджетные средства, чем проекты ОКР, а на инно вационные проекты приходится максимальное финансирование, не выдерживается. Так, финансирование 15 инновационных проек тов, отобранных в 2005 г., варьирует от 3 млн до 160 млн руб. При этом софинансирование из внебюджетных источников есть только по 7 из 15 проектов, а размер бюджетного финансирования никак не связан с объемом привлекаемых внебюджетных средств.

Распределение проектов и финансирования по приоритетным направлениям также крайне неравномерно. Данные за 2005 г. на глядно демонстрируют области, наиболее приоритетные для госу дарственного заказчика (табл. 4.7).

Помимо 6 приоритетных направлений, отдельным направлени ем программы является развитие инфраструктуры. Это направле ние нельзя по формальным показателям сравнивать с остальными, поскольку оно включает широкий спектр разнообразных проектов – от обеспечения функций министерства и агентства до финансиро вания материальной базы исследований и поддержки инновацион ной инфраструктуры. Поэтому сравнивать между собой можно только 6 тематических направлений.

Дискуссия вокруг особенностей процедур конкурсного отбора проектов в рамках ФЦНТП и оценок размеров коррупции в научно технической сфере была в прессе очень активной. См., например: Сотникова Н. Рецидивы имитации // Поиск. № 8.

25 февраля 2005 г. С. 4; Гельфанд М. Ремонтировать – не значит ломать // Поиск.

№ 12. 25 марта 2005 г. С. 4; Моргунова Е. Вперед, к руинам? Государство хочет из бавиться от отраслевой науки // Поиск. № 25. 24 июня 2005 г. С. 4; Письменная Е.

Откати, тогда покатит // Newsweek. № 57. 25–31 июля 2005 г. С. 17–20.

Распределение поддержанных проектов и финансирования по ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» по приоритетным направление Энергетика и ние материалов Информационотелекоммуникационные системы Рациональное зование Безопасность и вие терроризму Развитие инфраструктуры Источник: Данные Министерства образования и науки РФ о результатах конкурсов на 1 января 2006 г. http://www.mon.gov.ru/ Как видно из представленных данных, с точки зрения размеров бюджетного финансирования наиболее приоритетным является направление «Живые системы», на которое было выделено средств больше, чем на направления «Информационно коммуникационные технологии», «Рациональное природопользо вание», «Безопасность и противодействие терроризму», вместе взятые. При этом по данному направлению было привлечено наи меньшее из всех приоритетных направлений внебюджетное фи нансирование. Наиболее обеспеченными внебюджетными средст вами являются направления «Энергетика и энергосбережение» и «Рациональное природопользование». Только по этим двум на правлениям выполнен норматив привлечения внебюджетных средств, согласно которому внебюджетное финансирование должно составлять не менее 30% бюджетных средств, направлен ных на поддержку направления. По 6 направлениям объем вне бюджетного финансирования составил в 2005 г. 22,8% суммарного бюджетного финансирования НИОКР. Обращают на себя внимание скромные масштабы направления «Безопасность и противодейст вие терроризму». Отчасти это можно объяснить узкой тематиче ской формулировкой, отличающей данное направление от всех остальных.

По всем направлениям наблюдается сильная концентрация го ловных организаций исполнителей в Москве и Московской облас ти. Несколько более разнообразный региональный спектр харак терен только для направления «Индустрия наносистем и материа лов», где на московские организации приходится менее 50% уча стников проектов, 13,5% организаций исполнителей расположены в Санкт Петербурге, 10,8% – в Новосибирске и 5,4% – Томске. По остальным направлениям вторыми по численности после москов ских являются организации Санкт Петербурга – они составляют около 15% общего числа головных организаций.

Следует отметить, что некоторые организации выполняют по направлению несколько проектов. Есть организации, которые яв ляются головными разработчиками сразу в нескольких направле ниях. Наиболее ярким примером является РНЦ «Курчатовский ин ститут»: по направлению «Индустрия наносистем и материалов»

Центр является головной организацией по 4 проектам, и на его до лю приходится 24,6% суммарного бюджетного финансирования направления. Вместе с тем в общем объеме внебюджетных средств на долю Центра приходится только 13%. Кроме того, РНЦ «Курчатовский институт» является головной организацией по двум проектам направления «Энергетика и энергосбережение» (сум марный объем бюджетного финансирования – 75 млн руб., или 8,8% бюджетных ассигнований направления). Резкую неравномер ность финансирования можно обнаружить по направлению «Живые системы», где на МГУ приходится 24,2% бюджетного финансиро вания. Однако одновременно МГУ привлек 44,9% внебюджетных средств. По направлению «Энергетика и энергосбережение» на 5 организаций приходится 11 проектов (37% бюджетного финан сирования, 31,5% внебюджетных средств).

В отношении типологии организаций, являющихся головными исполнителями работ по проектам программы, можно отметить следующее (табл. 4.8).

Характеристика организаций – головных исполнителей Энергетика и энер госбережение Индустрия наноси Академические организа Академические организации / Информационно нные системы Рациональное ние Безопасность и противодействие терроризму Источник: Данные Министерства образования и науки РФ о результатах конкурсов на 1 января 2006 г. http://www.mon.gov.ru/.

По 4 направлениям из 6 чаще всего головными исполнителями проектов являются академические научные организации (РАН, РАМН, РАСХН), в оставшихся 2 направлениях – ФГУП. В то же вре мя наибольшие объемы бюджетного финансирования приходились на разные типы организаций, среди которых есть академические организации, ФГУП, вузы, а также коммерческие структуры. При этом организации, получившие наибольший объем бюджетного финансирования, привлекли и наибольшие объемы внебюджетных средств. Исключение составляет только направление «Живые сис темы», где наибольшие число проектов и объем бюджетного фи нансирования получили академические организации, а практиче ски половину внебюджетных средств привлекли вузы.

При рассмотрении результатов конкурсного распределения средств по приоритетным направлениям программы можно заклю чить, что финансирование распределяется неравномерно, наблю даются региональная и секторальная их концентрация с домини рованием соответственно московских академических организа ций. При этом есть ряд организаций, получивших непропорцио нально большие средства сразу по ряду проектов и научных на правлений. Внебюджетное финансирование привлекалось в скромных масштабах, и даже по инновационным проектам вне бюджетное финансирование было более чем скромным, составив 12,1% выделенных бюджетных средств.

В направлении программы, называемом «Развитие инфраструк туры», можно выделить следующие области поддержки:

1. Обеспечение мониторинга реализации работ по 6 приоритет ным направлениям, а также по инфраструктурным проектам, мегапроектам, проектам поддержки материальной базы науки, совместным проектам.

2. Методолого методическое и нормативно правовое обеспече ние деятельности министерства и агентств.

3. Поддержка инновационной инфраструктуры.

4. Поддержка центров коллективного пользования оборудовани 5. Формирование научно образовательных центров и исследова тельских университетов.

Большинство расходов в направлении «Развитие инфраструкту ры» представляет собой бюджетную роспись на выполнение НИ ОКР, а не капитальные вложения, что лимитирует возможности поддержки инфраструктуры. Первые два поднаправления по сути представляют собой аутсорсинг по обслуживанию функций и по требностей министерства и агентств. На них приходится 19,5% суммарного финансирования по направлению «Развитие инфра структуры». Оставшиеся средства распределяются следующим образом: 59,8% – поддержка центров коллективного пользования оборудованием, 15,1% – развитие инновационной инфраструкту ры, 5,6% – создание научно образовательных центров и исследо вательских университетов. В этом распределении обращают на себя внимание скромные размеры финансирования инновацион ной инфраструктуры, куда относятся такие проекты, как формиро вание и поддержка деятельности центров по продвижению техно логий, венчурных фондов, подготовка и переподготовка кадров для инновационного бизнеса, инкубирование начинающих малых фирм, создание электронной торговой площадки, а также инфор мационное обеспечение инновационной деятельности. Причем на информационное обеспечение приходится почти треть всех средств, выделяемых на развитие инфраструктуры.

Представляется, что некоторые из обозначенных выше проблем связаны с процедурами управления программой и отбором проек тов. В 2004 г. была проведена реструктуризация программы, на правленная на снижение вероятности принятия волюнтаристских решений. Согласно новым принципам управления программой, чиновники теперь отделены (1) от процесса выбора тематики, по которой объявляются конкурсы проектов, (2) от определения раз меров финансирования выбранных направлений. Эти функции пе реданы научно техническим советам, в которых чиновники явля ются ответственными секретарями, поэтому они могут влиять на процесс принятия решений не так жестко. Процедура выбора про ектов является двухступенчатой: сначала исследователи и разра ботчики подают заявки на формирование лотов (конкурсных тем), а затем на выбранные лоты объявляется конкурс. Однако лоты, ко торые формулирует рабочая группа экспертов, затем могут быть отвергнуты комиссией в агентстве. При этом независимой внеш ней оценки проектов нет: международные эксперты к оценке про ектов не привлекаются.

Наивысшие шансы выиграть такой конкурс имеют те, чей лот был выставлен на конкурс. Так и происходит в подавляющем числе случаев, несмотря на то, что отбор проектов, поданных на конкурс, осуществляют эксперты, которые по своему персональному соста ву отличаются от членов научно технических советов, формирую щих лоты. К сожалению, пока сделать процедуру прозрачной не удалось, и лоббирование сместилось с этапа конкурса на этап его формирования.

Ситуация осложняется и недоработками в системе критериев отбора проектов. В их число не входят такие показатели, как число публикаций и их цитируемость, количество и размеры прошлых грантов, наличие контрактов. Главным является содержание самой заявки и в какой то мере – статусность руководителя и коллектива заявителя. Есть и другая проблема. В настоящее время финанси рование крупных прикладных проектов осуществляется без оценки перспективности темы, которая должна включать предваритель ные патентные и маркетинговые исследования, определение по тенциальных рынков сбыта, контакты с компаниями – потребите лями результатов НИОКР. Это увеличивает риск неэффективного расходования средств. При этом в очень незначительном числе случаев финансирование работы прекращается ввиду отсутствия по ней удовлетворительных результатов. Так, по результатам оценки 2003 г., были признаны малоэффективными и прекращены работы по 33 из почти 700 контрактов.

Новое в управлении программой состоит также в том, что для оценки успешности ее реализации был разработан ряд количест венных показателей. Показатели лежат в русле подхода к бюдже тированию, ориентированному на результаты, т.е. являются пре имущественно количественными и нередко – валовыми. Характер но, что пока у генерального заказчика нет ясного представления, как он будет распоряжаться результатами программы. Серьезной проблемой остается то, что никто не несет персональной ответст венности за результаты работ по программе. Обсуждается воз можность открытого опубликования результатов реализации про ектов, что могло бы стать определенным заслоном лоббированию при выделении финансирования. Однако здесь возникает пробле ма возможного нарушения прав разработчиков на результаты ра боты, поскольку проекты в рамках ФЦНТП не являются фундамен тальными исследованиями.

Интервью с директором Департамента государственной научно технической и инновационной политики Министерства образования и науки РФ А. Хлуновым // Поиск. № 6. 10 февраля 2006 г. С. 5.

Приоритетные направления, выделенные в рамках ФЦНТП, фи нансируются и другими ведомствами в рамках своих инициатив, а также государственными научными фондами. Однако между ними нет координации и отсутствует информационный обмен о резуль татах работ. Более того, даже точных данных о суммарном финан сировании тех или иных направлений из бюджетов различных ве домств на сегодняшний день нет. В том случае, когда межведомст венные согласования происходят (как правило, на этапе формиро вании программ), – они сложны, затянуты во времени и не включа ют последующий мониторинг.

Перспективным представляется более активное подключение бизнес сообщества как к процессу определения состава ФЦП, так и к их финансированию. Кроме того, возможно введение механиз ма контрактации части НИОКР малым фирмам – как условие пре доставления финансирования крупным компаниям. Это будет спо собствовать созданию связей между наукой и производством че рез сектор малого инновационного предпринимательства.

Зарубежный опыт показывает, что в современных условиях реа лизация крупных программ уровня ФЦНТП требует одновременно го участия разных ведомств, «отвечающих» за различные аспекты программы. В этом случае наиболее эффективно достигаются це ли программы (не только научные, но образовательные и коммер ческие). Так, если подключить к ФЦНТП Рособразование, Фонд со действия развитию малых форм предприятий в научно технической сфере и другие ведомства, то можно достичь ком плексного эффекта. В ведении Рособразования будет находиться корректировка образовательных стандартов по избранным на правлениям, через Фонд содействия могут подключаться к выпол нению проектов и осуществлению первых стадий коммерциализа ции малые предприятия. Отраслевые ведомства могут сертифици ровать разработки, выполняемые по избранным критическим тех нологиям. Это обеспечит комплексное решение научных, кадровых и инновационных задач.

Целесообразным представляется также введение внешнего ме неджмента ряда проектов, выполняемых в рамках ФЦНТП. Такой подход был бы наиболее оправданным при реализации программ, предусматривающих выделение большого числа малых грантов, – например, при оказании поддержки молодым ученым и аспиран там (гранты на стажировки и посещение конференций). Реализа ция таких программ могла бы быть передана с централизованного федерального уровня в регионы. Помимо более оперативной реа лизации и снятия излишней нагрузки с федерального центра, предлагаемая схема управления может способствовать развитию горизонтальных связей между университетами, научными органи зациями и, наконец, самими реципиентами программы.

Таким образом, в последние несколько лет был усилен про граммно целевой компонент, предприняты попытки сделать его более прозрачным и создать структуры управления программами, менее подверженные лоббированию со стороны как чиновников, так и научной элиты. Однако серьезной проблемой остается то, что финансирование крупных прикладных проектов осуществляется без оценки перспективности темы, а это увеличивает риск неэф фективного расходования средств.

Помимо федеральных целевых программ, государство исполь зует и такой инструмент целевой поддержки, как государствен ный заказ. В Российской Федерации законодательная база, регу лирующая закупки и поставки продукции для государственных нужд, представляет собой сложную и противоречивую систему за конодательных и иных правовых актов, которая делает процесс реализации госзаказа чрезвычайно сложным. Большинство норма тивно правовых актов было принято в период 1997–1999 гг., а с 1 января 2001 г. вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Фе дерации, который должен был урегулировать вопросы финансиро вания закупок и поставок продукции для государственных нужд. До этого в законодательных и иных правовых актах, действующих в сфере поставок продукции для федеральных государственных нужд, этот вопрос практически не рассматривался.

Одной из острых проблем в практической деятельности госу дарственных заказчиков при закупках продукции является запу танность финансовых вопросов организации и проведения конкур сов: источники средств на проведение конкурсов, порядок поступ ления и использования средств, полученных за конкурсную доку ментацию и от различного рода гарантий, порядок использования сэкономленных бюджетных средств и т.д. – все это нуждается в правовом регулировании или, как минимум, в однозначном толко вании.

Кроме того, общее законодательство, действующее в этой сфе ре, не учитывает специфики сферы науки. Во первых, проведение конкурсов не всегда возможно и целесообразно, поскольку для выполнения определенного проекта только одна организация мо жет располагать нужными для его реализации уникальными зна ниями (ноу хау). Во вторых, контракт завершается процессом за купки, а в сфере НИОКР получение научного результата – это толь ко первый шаг к процессу коммерциализации, который также дол жен поощряться и для осуществления которого должны быть соз даны адекватные нормативно правовые условия.

В третьих, в действующих нормативных документах не отра жены вопросы, касающиеся интеллектуальной собственности, что важно с точки зрения дальнейшего промышленного освоения ре зультатов НИОКР. В ст. 778 Гражданского кодекса РФ установле но, что к государственным контрактам на выполнение научных исследований и опытно конструкторских разработок для госу дарственных нужд применяются правила ст. 763–768 кодекса, относящиеся к подрядным работам для государственных нужд.

Но в этих статьях ничего не говорится о правах сторон на резуль таты подрядных работ.

Вне внимания находится также такая особенность госзаказа, как побочность цели коммерческого использования результата для госзаказчика. Государственный заказчик – это, как правило, орган государственного управления в лице министерства или ведомства, который не может заниматься хозяйственной деятельностью. По этому получается, что, с одной стороны, заказчик обладает неог раниченными возможностями диктовать исполнителю условия контракта, включая распределение прав на результаты НИОКР, а с другой – он не может воспользоваться правами на полученные ре зультаты с выгодой для себя или с пользой для государства.

4.4. Государственно частные партнерства: важнейшие инновационные проекты государственного значения Механизм государственно частного партнерства при финанси ровании НИОКР был впервые опробован правительством в 2002 г.

Среди разнообразных видов ГЧП приоритет был отдан поддержке важнейших инновационных проектов государственного значения (так называемых мегапроектов).

Мегапроекты – это крупные инновационные проекты, выпол няемые коллективами, объединяющими представителей науки и промышленности. Инициатором их формирования выступило Ми нистерство промышленности, науки и технологий РФ. В основе данной инициативы лежит идея о том, что, поддерживая крупные инновационные проекты, государство принимает на себя техноло гические риски и таким образом создает условия для развития вы сокотехнологичного бизнеса. Проекты должны решать ключевые проблемы конкурентоспособности, в том числе снижения издер жек производства за счет ресурсосбережения. В состав обяза тельств исполнителей проектов было включено положение, со гласно которому они должны гарантировать пятикратное превы шение объемов продаж созданной продукции над суммой бюд жетных средств по проекту.

Первый тендер на выполнение крупных инновационных проек тов был объявлен в мае 2002 г. Всего было выбрано 12 мегапроек тов. Каждый из выигравших проектов получил 20 млн долл. США на два года, что для научно инновационной сферы является весьма значительным финансированием. Было объявлено, что бюджетные средства составят не более половины общего объема финансиро вания каждого проекта, а остальное должно быть получено от за интересованных инвесторов. На практике оказалось, что по 2/ Согласно «Основным направлениям государственной инвестиционной политики Российской Федерации в сфере науки и технологий» (утверждены распоряжением правительства от 11 декабря 2002 г. РФ № 1764 р), важнейшие инновационные проекты базируются на результатах мирового уровня, полученных при осуществле нии исследований по приоритетным направлениям, и позволяют создавать крупно масштабные высокотехнологичные производства наукоемкой конкурентоспособной продукции за счет привлечения внебюджетных средств.

проектов бюджетное финансирование составляет 50% и более (табл. 4.9).

Проекты отбирались в значительной мере на основе совпаде ния интересов науки и частного бизнеса, поскольку конкурсная ко миссия включала не только чиновников и ученых, но и представи телей крупного бизнеса. Это и должно было обеспечить отбор про ектов, которые имеют рыночную привлекательность.

Структура бюджетного финансирования мегапроектов Головные исполнители Государственные и негосударствен ные научные организации Негосударственные интегрирован ные научно производственные структуры Источник: Министерство образования и науки РФ, данные за 2004 г.

После проведения административной реформы и введения но вой бюджетной классификации статья расходов на мегапроекты была раскассирована между двумя министерствами, которые в определенной степени стали преемниками бывшего Минпромнауки:

Министерством образования и науки РФ и Министерством про мышленности и энергетики РФ. Мегапроекты были поделены по ровну между двумя названными ведомствами. С разделением ме гапроектов по двум министерствам нарушилась координация дан ной инициативы как единой программы. Пока каждое из ведомств заказчиков самостоятельно финансирует существующие мегапро екты и формирует новые. Так, в настоящее время Министерство образования и науки уже реализует тринадцать мегапроектов, а Министерством промышленности и энергетики пять мегапроек тов.

Мегапроекты являются своего рода пилотным проектом по ис пользованию инструмента государственно частных партнерств, Данные на начало 2006 г. Источник: Проблемные вопросы развития науки, техно логий и техники. Ежегодный доклад правительства РФ президенту РФ. Май 2006 г.

поэтому сложно было предвидеть все возможные проблемы. На начало 2006 г. из общего числа мегапроектов два вышли на уро вень инвестиционных и были переданы на экспертизу в МЭРТ. При этом объем вложенных в мегапроекты бюджетных средств соста вил 2,56 млрд руб., привлеченных внебюджетных – более 2, млрд руб., а прогнозируемый суммарный объем продаж инноваци онной продукции ожидается в 2006 г. в размере 5 млрд руб. Та ким образом, планируемого пятикратного превышения объема продаж над размером бюджетного финансирования не произош ло, но уже достигнуто почти двукратное превышение.

При выборе мегапроектов не удалось преодолеть лоббирова ния, а принятая схема финансирования создала некоторые про блемы, которые возникли при согласовании объемов и видов НИОКР.

Бюджетное финансирование выделяется научной организации или вузу, являющимся партнерами промышленного предприятия. В то же время коммерциализация результатов НИОКР должна осущест вляться предприятием. Практика показала, что при такой схеме непросто согласовать интересы бизнеса и возможности (пред ставления) научной организации о том, какие НИОКР следует вы полнять. Оказалось, что даже инновационно ориентированные предприятия воспринимают сотрудничество с государственными научными организациями как фактор дополнительного риска.

Вместе с тем есть и положительный опыт: при реализации ряда мегапроектов был использован принцип аутсорсинга функций по управлению и мониторингу, который дал хорошие результаты.

Внешний менеджмент позволяет более объективно и оперативно отслеживать развитие работ по проектам и в случае необходимо сти вносить корректировки.

Остался также открытым вопрос: в какой мере эти проекты дей ствительно инновационные и не финансируется ли простая модер низация производства? Другими словами, не происходит ли фи нансирования из бюджетных средств тех проектов, которые долж ны поддерживаться только бизнесом.

Выступление министра образования и науки РФ А. Фурсенко на коллегии Мини стерства образования и науки по вопросу «Об итогах деятельности Министерства образования и науки РФ в 2005 году и задачах на 2006 год». 26 февраля 2006 г.

Следует отметить, что сама возможность использования инст румента ГЧП лимитирована, поскольку ГЧП находятся вне правово го поля. В российском законодательстве (в том числе и в Феде ральном законе «О науке и государственной научно технической политике») нет упоминания о кооперативном соглашении при про ведении научно исследовательских работ.

Зарубежный опыт свидетельствует, что при выделении бюджет ных средств на прикладные НИОКР в рамках ГЧП всегда принима ется во внимание предметная область. Отбираемые для финанси рования проекты должны иметь высокий потенциал обществен ной отдачи. В российском варианте при отборе мегапроектов об ласть исследований и ее общественная значимость не имели серьезного значения. Все поддержанные проекты можно условно разделить на два типа – объектно ориентированные и предметно ориентированные. Первый тип проектов предполагает создание новых технологий изготовления отдельных видов продукции (мик роскопов, автомобильных дизелей, парогазовых энергетических установок и т.д.). Второй тип проектов направлен на разработку и адаптацию новых базовых технологий для производства широкого ассортимента продукции (материалов, сталей, кристаллов и др.).

Поскольку одним из основных критериев отбора проектов было обеспечение значительного роста продаж продукции за короткий период времени, в ряде случаев к финансированию были приняты проекты, решающие мелкие технические проблемы, не соответст вующие уровню мегапроектов, но гарантирующие быстрый рост объема продаж. Целесообразно было бы при выборе новых мега проектов сместить акценты на поддержку базовых технологий.

Кроме того, при выполнении НИОКР в рамках мегапроектов следует рассмотреть возможность выделения бюджетного финан сирования не научным организациям, а предприятиям частного бизнеса на условии контрактации НИОКР в научных организациях государственного сектора и вузах. Это может способствовать дос тижению баланса между спросом частного сектора на НИОКР и предложением со стороны государственного сектора науки. Пока организации государственного сектора науки в значительной мере ориентированы на бюджетное финансирование, и их интерес к ин струменту государственно частных партнерств невысокий. Пере дача функции заказчика от государства к частному бизнесу будет способствовать «мягкой» адаптации государственного сектора науки к потребностям рыночной экономики.

5. Анализ конкурсного грантового финансирования в системе государственных фондов 5.1. Основные принципы работы государственных науч ных фондов Создание в России государственных научных фондов стало ре зультатом стремления государства смягчить обострившееся несо ответствие между традиционными организационными формами науки, структурой и объемом исследовательских работ, с одной стороны, и резко сократившимися возможностями их ресурсного обеспечения – с другой. В стране к началу 1990 х не существовало механизма отбора перспективных направлений научных исследо ваний, который бы учитывал мнение научного сообщества. Отсут ствовала система постоянно действующей научной экспертизы, не была отработана система адресного финансирования. Создание в 1992 г. первого государственного научного фонда – Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), финансирующего фундаментальные исследования по всем областям наук, а затем – Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) в 1994 г. по зволило решить эти проблемы. РГНФ выделился из состава РФФИ, поэтому правила, механизмы и регламенты работы этих двух фондов практически идентичные. Создание отдельного госу дарственного научного фонда, поддерживающего только гумани тарные направления науки, было вызвано в основном двумя при чинами.

Во первых, катастрофически низким уровнем исследований в целом ряде направлений общественных наук бывшего СССР, что, в свою очередь, явилось следствием их мощнейшей идеологизации и оторванности от мировых тенденций.

Во вторых, первоначальный опыт финансирования «общество ведов» в рамках РФФИ показал, что последние подвергаются оп ределенной дискриминации со стороны ученых естественнонауч ных направлений. Ситуация же в общественном секторе требовала радикальных мер по ее исправлению.

Фонды не могли появиться в советской административно командной системе, потому что они базируются на принципиально отличной парадигме. Научный фонд – это новые идеология, техно логия и механизмы финансирования и контроля.

В основе идеологии научного фонда лежит свобода. Это озна чает, что любой исследователь (или научная группа) волен само стоятельно подать заявку и претендовать на получение государст венных ресурсов, необходимых для выполнения своего исследова тельского проекта.

В этой системе, во первых, поощряется инициатива самих ис следователей; во вторых, они не нуждаются в согласовании своих заявок (замыслов) с многоступенчатой иерархией внутринаучной и околонаучной бюрократии; в третьих, что особенно важно для фундаментальной науки, «структура фронта» исследований конст руируется «снизу», опираясь на представление самих ученых отно сительно актуальных направлений. При этом коллективы исследо вателей формируются не по формальному признаку принадлежно сти к одному институту, а по содержательному, для решения кон кретной научной задачи. Это, в свою очередь, способствует разви тию междисциплинарности проводимых исследований.

В фондах реализуется и принципиально новая технология вы бора проектов. Она основана на конкурсном отборе поступивших заявок на основе экспертизы, проводимой самим научным сооб ществом.

Наконец, в фондах действуют прозрачные механизмы финанси рования, отчетности и контроля за расходованием средств. Работа финансируется через предоставление заявителю, выигравшему конкурс, целевого гранта. Это – более экономное и прицельное финансирование. В заявке ученый должен обосновать смету рас ходов на исследование, а по его окончании – опубликовать резуль таты работы в открытой печати. Это означает, что научное сообще ство имеет возможность оценить уровень и качество проведенного исследования. Безусловно, описанные характеристики являются в некотором смысле идеализацией. На практике в науке, как в любой социальной системе, возникают помехи и искажения. Возможны сговор с экспертами, вмешательство аппарата фонда в процедуру экспертизы, возникновение экспертных (научных) кланов и т.п. Но в целом государственные научные фонды работают на общих принципах, характерных для открытой рыночной экономики с кон курентной средой. Основными характеристиками их деятельности являются:

• отбор проектов «снизу вверх», обусловленный инициативным характером подачи заявки;

• независимость проектов от ведомственной принадлежности;

• независимая экспертиза проектов;

• финансирование конкретных проектов, а не организаций;

• контроль за реализацией проекта;

• обязательность полного отчета о проделанной работе и на правлениях использования полученных средств.

При организации российских научных фондов учитывалась мо дель Национального научного фонда США (ННФ). Несмотря на схожие принципы деятельности, и ННФ, и частично действующие в качестве государственного научного фонда Национальные инсти туты здоровья (НИЗ) занимают в американской системе финанси рования научных исследований принципиально иное место. Доля ННФ и той части бюджета НИЗ, которая распределяется в виде конкурсных грантов (а это 80% бюджета НИЗ), составляют в сум ме 45–47% общих федеральных расходов на гражданскую науку.

Место российских научных фондов среди инструментов бюджетно го финансирования науки значительно скромнее.

Бюджет РФФИ и РГНФ представляет собой, согласно дейст вующему законодательству, фиксированную долю отчислений от суммарных государственных расходов на гражданскую науку. Вы деляемое фондам финансирование очень скромное и составляет в сумме 7% государственных расходов на гражданскую науку. При этом средства выделяются по разделу «Фундаментальные иссле дования», поэтому не могут тратиться на другие виды работ. Это накладывает определенные ограничения как на собственные про граммы фондов, так и на их возможности финансировать совмест ные инициативы.

Scarpa T. Peer Review at NIH // Science. Vol. 311. January 6, 2006. P.41.

По данным за 2005 г. – 46,5%, за 2006 г. – 45,9%. Источник: Congressional Action on R&D in the FY 2006 Budget. Total R&D by Agency. AAAS, December 30, 2005.

Это – прирост по сравнению с первоначальным уровнем. До 1997 г. РФФИ полу чал 4% ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на финансирова ние гражданской науки, а РГНФ – 0,5%.

Ключевым понятием в фондовой системе финансирования, не существовавшим до распада СССР, является понятие гранта. Оно получило строгий юридический статус и распространение в боль шинстве развитых индустриальных стран. Там грант как вид без возмездной субсидии легализует поддержку или стимулирование государством научных исследований и разработок — финансами, собственностью, услугами или еще чем либо ценным. Причем предполагается, что до окончания работ по гранту государство не имеет права контроля и вмешательства в их выполнение. Срок вы полнения работ оговаривается специальным соглашением. Грант используется особенно часто для поддержки исследований и раз работок со стороны государства, если результаты работ неопре деленные либо они не могут принести непосредственную пользу или выгоду в ближайшем будущем. Основными характеристиками гранта являются его целевой характер, общественная полезность, безвозмездность выделяемых по гранту средств.

Именно форму гранта – де факто, но не де юре, используют российские научные фонды. В действующих уставах РФФИ и РГНФ определены основные принципы поддержки науки через систему грантов:

• адресность поддержки: гранты выделяются преимущественно не организациям, а небольшим коллективам ученых (или инди видуальным ученым) независимо от возраста, ученого звания, ученой степени или должности, занимаемой ученым в научной организации, и от ее ведомственной принадлежности. Главное – качество научного предложения и возможности коллектива заявителя его реализовать. Однако и организация, в которой работают победители, получает дополнительные средства — около 15% размера самого гранта – на поддержание и разви тие инфраструктуры. Таким образом, те институты, в которых много грантодержателей, автоматически получают больше средств, чем остальные;

Вместе с тем в новом Уставе РФФИ сказано: «Фонд финансирует научные проек ты и иные мероприятия… выполняемые научными организациями» (п. 14 разд. Устава РФФИ). В Уставе РГНФ это же положение сформулировано немного иначе:

РГНФ может финансировать «научные проекты,... выполняемые в организациях».

Это дает несколько большие шансы научным коллективам грантополучателям на независимость от администрации институтов.

• конкурсность в предоставлении финансовой поддержки: гран ты выделяются строго на конкурсной основе в результате мно гоэтапной, независимой экспертизы проектов;

• безвозмездность и безвозвратность финансовой поддержки:

гранты выдаются безвозмездно и безвозвратно при условии целевого использования выделенных средств и при обяза тельстве ученых сделать результаты исследований обществен ным достоянием.

Таким образом, к достоинствам фондов как финансовых инсти тутов можно отнести то, что они:

1) позволяют выявить и поддержать наиболее значимые и при оритетные работы, поскольку в деятельности фондов зало жен механизм селекции; при этом предложение новых науч ных идей стимулируется через активизацию научного сооб 2) обладают действенным механизмом преодоления ведомст венных барьеров, региональной разобщенности и дисципли нарной обособленности в науке;

3) способствуют междисциплинарной, межведомственной и межрегиональной кооперации;

4) создают механизм интеграции науки на принципах и основа ниях, адекватных рыночной экономике;

5) способствуют продвижению в обществе полученных резуль 6) являются формой признания заслуг ученых и научных кол В то же время фонды не являются универсальным механизмом финансирования НИОКР и, конечно, имеют пределы эффективно сти, поскольку они:

1) не предназначены для системной поддержки инфраструкту ры науки, включая ее информационную составляющую;

2) не решают в полном объеме задачу восстановления кадро вой структуры и преемственности, хотя и способствует ее улучшению;

3) выявляют кадровый балласт в науке и косвенно свидетельст вуют об институциональном несовершенстве научных орга низаций, но сами по себе автоматически не устраняют ни то, 5.2. Направления деятельности фондов Главным направлением деятельности фондов является под держка инициативных исследовательских проектов в области фун даментальных исследований: на инициативные проекты идет не менее 60% средств РФФИ и более 50% средств РГНФ.

Поскольку бюджет фондов небольшой, то размеры грантов тоже невелики: по данным за 2005 г., средний размер инициативного гранта РФФИ составил 8–9 тыс. долл. в год (около 250 тыс. руб.). В 2006 г. он был увеличен до 300 тыс. руб. в год (около 10 тыс. долл.).

Следует при этом отметить, что 7% – это объем финансирования, которое фонды должны получать по закону. Фактически же они не всегда получали полностью причитающиеся им средства. В связи с ростом в последние годы государственных ассигнований на науку бюджеты фондов в абсолютных размерах также стали возрастать (табл. 5.1).

Источник: РФФИ, Министерство финансов РФ.

Средства инициативного гранта обычно расходуются на обнов ление компьютерной и оргтехники, на покупку материалов и ком плектующих, заработную плату, поездки на конференции. Соглас но опросам, преимущественно за счет грантов – как отечествен ных, так и зарубежных – начиная с 1993 г. научные институты заку пали новые приборы и оборудование.

Вместе с тем существенно обновить оборудование за счет средств грантов российских научных фондов нельзя: на сегодняш ний день минимальная стоимость проекта в области фундамен тальных исследований оценивается экспертами в 30–40 тыс.

долл., что примерно в 4 раза больше, чем выделяемое фондами финансирование по инициативным проектам. Поэтому закупать дорогостоящее оборудование на средства инициативных грантов невозможно. Кроме того, малый размер грантов предопределяет скромный объем работ по проектам, заставляет ученых ставить небольшие, легко решаемые задачи.

Основным направлением развития деятельности фондов стало увеличение числа программ. Помимо поддержки инициативных на учных проектов, стали появляться программы поддержки библиотек, развития телекоммуникаций, научного книгоиздания, поддержки материальной базы развития науки, создания центров коллективно го пользования оборудованием, поддержки молодых исследовате лей, инновационно ориентированных проектов, региональные кон курсы и т.д. Фонды пытались закрывать разнообразные «бреши» в сфере науки, возникшие в результате ее малого финансирования.

Так, в 1997 г. РФФИ инициировал региональные конкурсы, по усло виям которых финансирование проектов происходит из средств как фонда, так и региональных бюджетов. Это имело большое значение, поскольку такой конкурс являлся одновременно механизмом при влечения дополнительных средств в сферу науки. Регионы на тот момент были пассивны в поддержке науки: из местных бюджетов на науку тратилось в среднем 0,06–0,07%. В настоящее время ситуа ция несколько улучшилась, но незначительно: доля средств, выде ляемых для поддержки науки, от расходной части региональных бюджетов составляет в среднем 0,1–0,2%, максимум – 0,7%. Ре гиональные конкурсы фондов, безусловно, оказали стимулирующее воздействие на региональные администрации, выделившие пари тетное финансирование для поддержки науки.

Еще одна серьезнейшая проблема, которую фонды по мере своих возможностей стараются смягчить, – это стремительное ус таревание научного оборудования. Общий коэффициент обновле Стенограмма «круглого стола» «Роль научных фондов в финансировании научно технологического развития экономики России». Центр «Открытая экономика», 31 марта 2006 г. www.opec.ru Данные за 2003 г.

ния оборудования, по оценкам специалистов, составил за послед ние 10 лет 1,7%. При этом приборный парк в среднем не обновлял ся 6–10 лет. Начиная с 1995 г. РФФИ стал поддерживать создание центров коллективного пользования оборудованием, и оба фонда пытались реализовывать программы поддержки материально технической базы науки. Однако при столь малых бюджетах фон дов финансировать материальную базу сложно. Фонды в состоя нии оказать содействие только ограниченному числу организаций.

В 1999 г. РФФИ объявил о начале специальной программы под держки научной молодежи, что стало естественным откликом на ту критическую ситуацию, которая сложилась с преемственностью кадров в науке. В свою очередь, издательские программы фондов не только дали возможность сохранить выпуск научной литературы в наиболее сложные годы, но и способствовали развитию научного направления в самих издательствах.

Всего за прошедшие конкурсы РФФИ поддержку получили бо лее 150 тыс. ученых из 1500 научных организаций страны. В табл. 5.2 перечислены виды поддержки фундаментальной науки, которые РФФИ осуществлял в 1993–2005 гг.

По мере роста бюджета РФФИ стали меняться его приоритеты:

все большее значение придается поддержке работ, ориентирован ных на практический результат, и созданию условий для связи фундаментальной и прикладной науки, производства знаний и их практического использования. Это с очевидностью находит отра жение в структуре бюджетных ассигнований на различные инициа тивы фонда (табл. 5.3). Поскольку конкурсы по инженерным нау кам, ориентированные фундаментальные исследования и проекты в интересах министерств и агентств направлены на получение практических результатов, становится очевидным рост данного приоритета в динамике. Если в 2004 г. на практически ориентированные конкурсы приходилось 2,4% бюджета РФФИ, то в 2006 г. – 18,2%.

Программы, реализованные РФФИ в 1993–2005 гг.

Вид конкурса Инициативные научные проекты Ориентированные фундаментальные исследования Проекты создания и развития информационных, вычислительных и телекоммуникационных ресурсов для научных исследований Издательские проекты Поддержка материальнотехнической базы научных исследований Поддержка научных журналов Центры коллективного пользования Экспедиции Научные мероприятия в России Участие в зарубежных научных мероприятиях Региональные конкурсы Международные конкурсы Поддержка научных библиотек Электронные библиотеки Программное обеспечение супер-ЭВМ Конкурс научнопопулярных статей Конкурс аналитических обзоров Гранты молодым ученым Фундаментальные основы инженерных наук Источник: РФФИ.

Распределение бюджета РФФИ по программам, % Инициативные исследовательские проекты 83,5 63,2 59, Ориентированные фундаментальные исследования Фундаментальные основы инженерных наук – 4,3 6, Поддержка материально-технической базы – 8,4 6, Совместные конкурсы с министерствами и агентствами Источник: РФФИ.

Следствием ориентации фонда на практический результат стал больший учет утвержденных на правительственном уровне при оритетных направлений научно технологического развития. Это в первую очередь касается конкурса ориентированных фундамен тальных исследований, который тематически определяется исходя из состава федеральных целевых программ, и планируемых кон курсов в интересах министерств и агентств (Федерального агент ства по промышленности, Федерального агентства по атомной энергии, Федеральной службы по техническому экспортному кон тролю, РАМН, РАСХН). С одной стороны, справедливо то, что фонд, распределяя бюджетные средства, учитывает приоритеты государственной политики. С другой стороны, фонд призван под держивать фундаментальные исследования инициативного харак тера, и потому давление заданных «сверху» приоритетов может отсечь перспективные проекты, которые пока не соответствуют утвержденному правительством перечню. Поэтому для фонда важ но найти баланс между поддержкой государственных приоритетов и эволюционно развивающихся научных направлений.

В РГНФ за 1994–2004 гг. было поддержано почти 17 тыс. проек тов, в том числе около 9 тыс. исследовательских проектов, выпол няемых отдельными учеными и лучшими научными группами Рос сии; издано более 3 тыс. научных книг, и более 300 тыс. экземпля ров книг было передано в библиотеки. В значительной степени благодаря конкурсам РГНФ радикально изменилась тематика гу манитарных и социальных исследований, проводимых в стране.

Фонды поддержали около 40% всех поступивших заявок. Уро вень конкурса является практически оптимальным: считается, что объективный выбор проектов возможен в том случае, когда под держивается от 20 до 35% заявок. В последние 2–3 года уровень конкурса стал снижаться в связи с расширением внебюджетных источников финансирования науки, с одной стороны, и с сохране нием небольшого размера грантов – с другой.

Поскольку рост числа инициатив со стороны фондов не сопро вождался адекватным увеличением их бюджетов, возможности фондов по каждой из программ оказались ограниченными. Вместе с тем именно благодаря тому, что фонды пытались решать обшир ный круг проблем и хоть в какой то мере удовлетворить первооче редные потребности в сфере науки, они получили широкую из вестность и признание в научном сообществе. Показатель наличия гратов РФФИ и РГНФ является одним из критериев оценки научно го уровня коллектива и организации в целом. Он учитывается так же при аттестации научных работников и лабораторий, при госу дарственной аккредитации организаций, принимается во внима ние рядом зарубежных фондов при оценке потенциальных заяви телей.

Фонды стали неотъемлемым компонентом научной сферы Рос сии. Они позволили выявить число активно работающих ученых, а также то, где и над чем они работают. Благодаря инициативным грантам фондов получено около 30% всех научных результатов, если оценивать их общее количество по данным о публикационной активности российских ученых.

5.3. Отношение к фондам в российском научном сообществе За период работы российских научных фондов отношение к ним в научном сообществе менялось. При этом следует разделять от Бахмин В.И. О фондах в России. М.: Логос, 2004. С. 59.

Источник: экспертные данные РФФИ.

ношение к грантовой системе как таковой и к деятельности науч ных фондов, реализующих этот подход на практике.

Механизм грантового финансирования нашел широкую под держку в научном сообществе, причем доля тех, кто давал положи тельные оценки, неизменно росла. Согласно данным выборочных опросов, если в 1993–1994 гг. система грантового финансирова ния была положительно оценена 75% ученых, то в 1995 г. – уже 86% ученых. А в 1999–2000 гг. сама постановка вопроса о необ ходимости грантового финансирования казалась ученым неадек ватной. Летом – осенью 2003 г. автором был проведен почтовый опрос по формализованной анкете среди научных работников регионов России. В нем приняли участие 325 человек – научных сотрудников вузов, академических организаций и государственных учреждений науки. Итоги опроса показали, что грантовая система финансирования оценивается положительно 81% опрошенных ученых.

Те, кто приветствует грантовую систему, называли в качестве ее главных достоинств то, что гранты сегодня – единственная воз можность выживания и работы, поездок на конференции, покупки оборудования, доступа в Интернет, т.е. на грантах фактически держится обеспечение научного процесса. Еще одна позитивная сторона грантов состоит в том, что они дают моральный стимул к работе, дисциплинируют, учат формулировать цели исследования, руководить коллективом, осваивать научный менеджмент. Отмеча лось также, что гранты очень важны для молодых, не только и не столько как материальная поддержка, а как инструмент обучения самостоятельной научной работе.

Тот же опрос показал, что большинство респондентов относит ся к работе российских научных фондов скорее нейтрально, чем положительно. Отрицательные оценки нарастали по мере удале ния от Москвы и Петербурга, поскольку одно из главных нареканий состояло в том, что вокруг фондов сформировались свои, устояв шиеся группы грантополучателей, состоящие преимущественно из московских и петербургских ученых. Безусловно, наиболее кри Алахвердян А., Дежина И., Юревич А. Зарубежные спонсоры российской науки:

вампиры или Санта Клаусы? // Мировая экономика и международные отношения.

1996. № 5. С. 35–45.