«Ю.Х. Рысбеков Договор между США и Канадой 1909 г. по пограничным водам и создание Международной совместной комиссии: успехи, уроки и пример сотрудничества iwrm.icwc-aral.uz Ташкент - 2010 г. Швейцарское управление ...»

Поэтому необходимо принять межправительственное соглашение по принципам и приоритетам, которыми следует руководствоваться в соответствии с ожиданиями и во избежание недоразумений в будущем. Для этого Правительствам следует повторно обратиться к Д-1909, но рассмотреть его в свете общественного развития, достижений науки и права, новых вызовов за последние сто лет и увеличивающейся неуверенности в будущем.

Канада и США никогда не колебались заключать новые соглашения, чтобы решить проблемы, первоначально отраженные в Д-1909, и могут сделать то же самое и сейчас, оставляя без изменений язык Д-1909, как и полномочия МСК.

5. Ли Ботс52 (Lee Botts), Пауль Малдун (Paul Muldoon) Договор по пограничным водам в XXI столетии: оживление режима управления Великими Озерами Сообщение Л. Ботса и П. Малдуна [5] состоит из 5 частей, включая Введение (I).

I. Введение Печально, – подчеркивают эксперты, – что роль Д-1909 и Соглашения по качеству вод Великих Озер (СКВО), как руководства и помощи Правительствам в управлении ТВР, снизилась. Но текущие обстоятельства позволяют применить прошлый опыт в управлении Великими Озерами. Д-1909 и СКВО остаются эффективным правовым инструментом для урегулирования водных конфликтов на американо-канадской границе и противостояния вызовам XXI столетия.

II. Возможность отражения опыта управления Великими Озерами Анализ показывает, что подходы к управлению Великими Озерами, основанные на принципах и положениях Д-1909, остаются действенными. Управление Великими Озерами, согласно СКВО, требует разработки соответствующих программ и политики и достижения определенных целей, в контексте которых следует рассматривать адекватность управления Великими Озерами.

III. Снижение эффективности управления Великими Озерами Экспертами идентифицированы семь факторов, обеспечивших успех СКВО:

1. Двусторонний («bi-национальный») характер Соглашения 2. Продвижение сообщества (совместные действия) 3. Равенство и паритет в структуре и обязательствах 5. Совместное рассмотрение и исследование 6. Ответственность и открытость в информационном обмене 7. Гибкость и быстрая адаптация к изменению обстоятельств.

Три главных фактора снижают эффективность управления Великими Озерами:

А) Ослабление внимания к двусторонним отношениям и принижение роли МСК:

Этот принцип равенства является фундаментальным в Д-1909 и обеспечивает паритет каждой страны в совместных структурах управления. При этом МСК работает как орган, свободный от чисто национальных соображений, поэтому ищет лучшее решение общих проблем. Этот принцип был заложен и в СКВО.

Вместе с тем, имелись факторы, которые подрывали ценность принципа.

Основатель Федерации Озера Мичиган (ныне – Союз Великих Озер) Юрист по экологии К таким факторам относятся политизация процесса назначения СУ в МСК, начало которым положила Администрация Р.Рейгана в 1980 гг. Другим фактором в этом ряду была оппозиция Управления США по охране окружающей среды, которая признала цель СКВО как федеральный приоритет;

Б) Снижение понимания «смысла сообщества» (совместных действий), имевшее место в первые десятилетия после принятия СКВО Одним из уникальных особенностей режима Великих Озер является обстоятельство, что СКВО защищало специфические интересы местных сообществ (общин), несмотря на их разнообразие. Как основные ЗИС выступали ученые, федеральные агентства и должностные лица, защитники окружающей среды, лидеры промышленных компаний, благотворительные организации и др.

Наибольший вклад в понимание ситуации внесло научное сообщество, представлявшее обоснованную картину по той или иной конкретной проблеме, касающейся Великих Озер. К сожалению, в последние годы уменьшилось финансирование научных исследований по обе стороны границы, и их роль, как инструмента принятия решений, снизилась. С другой стороны, многие НПО по защите ОС среды сместили акцент от двустороннего («сингулярного») подхода к национальному подходу в этом деле. Так, на Саммите Великих Озер (Чикаго, 2003 г.), в присутствии трех членов Конгресса США, губернаторов Иллинойса и Чикаго, других высокопоставленных должностных лиц, представителей общественности и индейских племен – всего более 2000 участников, было заслушано 46 речей. Из 46 речей 42 речи начинаются с утверждения, что Великие Озера являются важными, так как они содержат около 20 % мировых пресных вод. Единственное отражением bi-национального измерения был показ канадского флага и отведение по три минуты для выступления генерального консула Канады в США и Председателя Американской секции МСК.

На Саммите Президент Д. Буш призвал вовлечь губернаторов и должностных лиц Правительства, членов Конгресса для решения проблем Великих Озер.

Эта встреча стала началом процесса принятия односторонних политических усилий для основного финансирования для Программ по Великим Озерам.

Впоследствии региональная Стратегия сотрудничества (РЕСС) развивалась автономно в канадской и американской части Великих Озер. В частности, в настоящее время американская неправительственная коалиция «Оживите наши воды» лоббирует РЕСС для американской части бассейна Великих Озер.

Президент Барак Обама заявил о поддержке РЕСС, но… он может и не знать Ди СКВО. Аналогичная ситуация складывается в Канаде: Великие Озера не являются высоким национальным приоритетом в парламентских и бюрократических кругах. Как правило, действия предпринимаются на локальном уровне, например, в отношении Озера Simcoe54.

1. Government of Canada’s Action Plan for Clean Water Delivers $30 Million to Clean Up Lake Simcoe // http://ecoaction.gc.ca/news-nouvelles/20080216-eng.cfm 2. The Ontario government passed the Lake Simcoe Protection Act on December 10, 2008 and is now developing a Lake Simcoe Protection Plan. // Ontario Ministry of the Environment, Protecting Lake Simcoe // http://www.ene.gov.on.ca/en/water/lakesimcoe Исключением является Соглашение Канада-Онтарио (СКО)55, которое является соглашением между федеральными и провинциальными правительствами относительно выполнения обязательств по СКВО, и это дает надежду;

В) Быстрое увеличение связанных Великими Озерами организаций Увеличение учреждений, агентств, программ и организаций, сосредоточенных на различных аспектах управления Великими Озерами, конкурирующих за ресурсы, и отсутствие понимания и согласия по приоритетам и стратегиям является третьим основным фактором, снижающим эффективность управления Великими Озерами. Этот фактор ведет к так называемой (в Вашингтоне) большей «усталости Великих Озер». Так, Федеральное Агентство защиты ОС США идентифицировало 148 программ, которые имеют отношение к Великим Озерам или включают Озера как часть программ федерального правительства56.

В то же время, не много членов Конгресса могут ясно отличить друг от друга функции и цели: МСК, Комиссии по Великим Озерам, Совета Губернаторов Великих Озер, Комиссии по рыболовству на Великих Озерах, Транспортной Ассоциации Озер и Корпорации управления фарватером, как и различий между СКВО и другими Соглашениями по Великим Озерам. Восемь штатов имеют почти две дюжины программ по Великим Озерам, реализуются проекты участия основных ЗИС местного уровня, например – Инициатива городов Великих Озер57, чтобы «иметь место для местных органов власти за столом переговоров».

Но вопрос: как такой «стол» обеспечит руководство и основные направления, которые учтут все различия для системы Великих Озер в целом?

Все это усложняет вопрос управления Великими Озерами.

IV. Потребность в лучшем управлении При оценке эффективности управления Великими Озерами необходимо учитывать возрастающие последствия глобализации, экономическую и энергетическую взаимозависимость Канады и США и другие факторы. Так, два соседа имеют полностью объединенную энергосистему, в которую входят гидроэнергетические мощности бассейна Великих Озер, которые были одной из первоначальных причин заключения Д-1909.

Эксперты задаются вопросом,– будет управление на основе эко-системного подхода или бассейнового принципа более эффективным (?), – и заключают, что будущее Великих Озер требует всесторонней оценки управления Озерами, включая подходы в СКВО (версия 1978г.), Д-1909, других договоренностях.

Такая оценка могла бы сэкономить ограниченные ресурсы и время, устранить дублирующие и/или устаревшие Программы по Великим Озерам, улучшить координацию и повысить эффективность совместного водного управления в бассейне Великих Озер. Для этого требуются лишь воля и желание.

Canada-Ontario Agreement Respecting the Great Lakes Basin Ecosystem (2007) // http://www.on.ec.gc.ca/greatlakes/default.asp?lang=En&n-=D11109CB- General Accounting Office, EPA needs to define organizational responsibilities better for effective oversight and cleanup of contaminated areas // http://www.gao.gov/new.items/d02563.pdf Great Lakes and St. Lawrence Cities Initiative // http://www.glslcities.org V. Назад в будущее: рекомендации по руководству Озерами Еще до 1783г. между только что образованными США и Канадой – английской колонией – имелись ряд взаимных соглашений, регулирующих использование пограничных вод. К концу XIX в. возникли проблемы, связанные с навигацией, со здравоохранением, с развитием гидроэнергетики и ирригации и др., которые нуждались в совместном рассмотрении.

К 1905г., когда политические лидеры США окончательно поняли, что Канада станет независимой, была учреждена МКВП, которая стала предпосылкой к разработке проекта Д-1909. Положения Договора не потеряли ценность и сегодня и могут быть применены для нейтрализации угроз и вызовов сохранению экологической целостности Великих Озер в XXI столетии.

Предложения экспертов сводятся к следующим:

1. Статья VIII Д-1909 наделила МСК псевдо-судебными полномочиями для разрешения споров по ТВР. Соответствующие полномочия МСК в отношении разрешения пограничных водных споров, отраженные в статье X Договора не были использованы, и это приветствуется. Разработка рекомендаций и проведение исследований, консультативные полномочия МСК могут быть использованы при проектировании и реализации мер по управлению Великими Озерами в перспективе.

2. Правительства США и Канады в лице их природоохранных ведомств запрашивают МСК провести всестороннюю оценку управления Великими Озерами, с разработкой соответствующих рекомендаций 3. Рекомендации Совместной Комиссии должны дать ответ на ключевой вопрос: отвечает ли текущий режим использования Великих Озер сохранению долгосрочной жизнеспособности, устойчивости экосистемы Озер? При этом необходимо ответить на вопросы:

- а) Какие текущие политические, экологические, социальные, и экономические вызовы угрожают экосистеме Великих Озер?

- б) Какие учреждения, агентства, организации и другие субъекты вовлечены в настоящее время в управление Великими Озерами, и имеют ли они полномочия и потенциал для эффективной нейтрализации вновь появляющихся вызовов?

Завершают эксперты свой доклад предложениями по вовлечению всех основных ЗИС в рассмотрение (анализ) вопроса и разработку рекомендаций, с включением в процесс bi-национальных, национальных и внутринациональных структур.

Анализ должен включить идентификацию соответствующих ролей для федеральных, государственных и провинциальных, муниципальных и других местных органов власти, Первых Наций, племен, и граждан.

Рекомендации должны включить также предложения об устранении, пересмотре или учреждении новых структур для управления Великими Озерами. Основная цель рекомендации в том, чтобы восстановлении bi-национального подхода в кооперативном управлении и совместной защите экосистемы Великих Озер.

6. Брэдли Карккайнен / Bradley C. Karkkainen Великие Озера и международное право окружающей среды:

время для размышлений?

Статья проф. Брэдли Карккайнена [6] состоит из 6 частей, включая Введение (I), и Заключения (VI). Во вводной части отмечается своевременность Симпозиума, посвященного 100-летию Д-190959, которое является одним из важных исторических дат в отношениях между двумя дружественными нациями.

«Подобно старой женатой паре, мы связаны друг с другом в хорошем и плохом, и мы обречены на взаимную близость с течением времени» – сентиментально, но мудро подмечает эксперт. Для каждой из наших стран водные отношения, возможно, наиболее важные двусторонние отношения. Канадцы понимают это неявно, для них это также естественно, как нос на лице. Мы же, американцы, осознаем и оцениваем это не полностью, так как для нас такое восприятие слишком обыденно. Наши взоры более направлены на экзотику, далекие от нас достопримечательности, великие приключения и т.д. Эти различия сами по себе являются источниками трений. Можно исправить ситуацию, для чего мы, американцы, нуждаемся в хорошей дозе холодного душа для пробуждения и возврата к действительности. Канада - не только наш наиболее важный торговый партнер, но и страна, с которой мы достигли такого уровня экономической интеграции, которой завидует Евросоюз. Мы разделяем общие природные ресурсы экстраординарной важности: наших атлантических и тихоокеанских побережий, лесов, каскадов, скалистых гор, Великих Озер и др. Мы не можем справиться друг без друга. И все же у нас есть некоторая напряженность в наших отношениях, которой пренебрегаем. Но у нас есть выбор – понять пережитое и удвоить наши усилия, чтобы заставить себя работать вместе.

Именно это обстоятельство обуславливает важность Симпозиума, так как он дает возможность самооценки и способствует более глубокому пониманию «общностей, разделяющих нас». Что общего между Договором 1909 г. и международным правом окружающей среды (МПОС)?

Часть II (Великие Озера и международное экологическое право) начинается с признания, что он верный страстный приверженец (буквально – «партизан») Великих Озер, так как вырос в этом регионе. Не будет неожиданностью заявление, что ресурсы Великих Озер находятся под большим антропогенным давлением и являются уязвимыми. В свое время (конец 1960гг. и начало 1970гг.) Озеро Эри считалось «мертвым, другие Озера ожидала та же участь, да и в настоящее время угроза качеству вод не нейтрализована в полной мере.

Профессор, Университет Миннесоты, юридический факультет Treaty Between the United States and Great Britain Relating to the Boundary Waters Between the United States and Canada, U.S.-Gr. Brit., Jan. 11, 1909, «Почему мы сделали мало для исправления существующего положения?» задается вопросом проф. Брэдли Карккайнен, – и полагает, что принятые меры («новаторские соглашения», сообщения МСК и др.) тогда были недостаточными, что обуславливает актуальность решения этих проблем в будущем в рамках Ди МСК. Согласно мнению эксперта, Д-1909 - классический пример «общественного международного права» в его «вестфальском» смысле, согласованная воля Сторон, реализованная через принятие ими определенных взаимных обязательств. Как одно из несомненных новшеств Д-1909 для своего времени признается создание МСК, которая выступает как беспристрастный судья. МСК не является дипломатическим или политическим форумом, СУ МСК принимают решения не как представители Правительств, а действуют как независимые советники Правительств Сторон.

Это был смелый для своего времени шаг. Как правило, независимые нации не склонны делиться властью с кем-либо для решения той или иной проблемы, не говоря о независимой Комиссии.

В отсутствии прецедента, это был также сильный ход в сфере управлении я ТВР.

Например, Комиссия навигации по Рейну была учреждена 1815 г. на Венском Конгрессе, является самым старым постоянным международным органом 14 стран Европы, но ее полномочия были значительно меньше, чем у МСК.

Кроме того, Д-1909 был одним из первых из международных соглашений, который имел нормы относительно «предотвращения существенного вреда» и защиты ОС вследствие трансграничного загрязнения, что явилось предпосылкой развития соответствующих принципов МПОС. В Д-1909 имелись обязательства ответственности за причинение серьезного вреда ОС. Вместе с тем, несмотря на громкие и лестные слова и перспективы Д-1909, вопрос управления трансграничным загрязнением остался второстепенным в первые десятилетия XX в. Исчерпывающие выводы исследований МСК, проведенные по инициативе Правительств Сторон (1912 г.) относительно болезней, связанных с качеством вод, были встречены Сторонами же «с каменным безразличием» (1919 г.).

Ситуация изменилась в лучшую сторону только во второй половине XX в.

Разработанные по инициативе МСК стандарты качества водных ресурсов положены в основу подходов, которые будут позже включены в основные программы снижения степени загрязнения вод в США и Канаде.

Возможно, – полагает эксперт, – самым большим вкладом Договора 1909 г. в развитие МПОС является его «прямое потомство» - Соглашение по качеству вод Великих Озер (СКВО, 1972 г.)60. В СКВО впоследствии вносились изменения.

СКВО впервые отразило нормы по контролю загрязнения ТВР, которые вошли не только в ряд национальных законов (Акт о чистой воде США и др.), но и в международно-правовые документы (Стокгольмская Декларация 1972 г. и др.).

В части III (Ревизия и пересмотр СКВО/GLWQA61) проф. Брэдли Карккайнен анализирует специфические вопросы загрязнения вод Великих Озер.

Great Lakes Water Quality Agreement, U.S.-Can., Apr. 15, Эти вопросы эксперт рассматривает в увязке с принятыми двусторонними договоренностями относительно загрязнения ТВР и их видов (промышленное загрязнение, сточные воды, процессы зарастания вод и др.) и принимаемых мер.

Согласно положениям СКВО, МСК должна была готовить периодические сообщения и рекомендации Правительствам о прогрессе в достижении целей Соглашения отношении качества вод. Так, среди установленных мер, которые вытекали из СКВО (1972 г.), были относящиеся к процессу общественного участия, институциональным преобразованиям и др. Позднее, в Соглашении 1978 г. по качеству вод Великих Озер были отражены такие широко известные в настоящее время принципы МПОС как «эко-системный подход» к управлению природными ресурсами, интегрированное управление экосистемами и др.

В этом плане, управление Великими Озерами, которое вытекало из Д-1909, было инновационным и важным для мирового сообщества. Дальнейшая работа над целями восстановления экосистем, отраженные в Соглашениях по Великим Озерам в 1972 г. и 1978 г., имело следствием заключение дополнительных Протоколов к ним, последним из которых является Протокол 1987 г.62.

В части IV (Самый лучший из законов, и их пределы) эксперт особо подчеркивает, Д-1909 и его «потомство» (другие «родственные» Соглашения) оказали позитивное влияние на национальное экологическое законодательство и МПОС как в пределах Великих Озер, так и вне его пределов. Эти МПА стали краеугольным камнем американо-канадских отношений, послужили как ранние опытные образцы и модели для последующего развития международного права.

Тем не менее, эксперт признает несколько ироничным звучание вынесенной в название части IV фразы «лучший из законов» и ее некоторую двойственность.

Даже наиболее восторженные сторонники принятых мер в отношении качества вод Великих Озер должны признать, что они часто и практически были в плену своих высоких амбиций, так как конкретные достижения весьма скромны. И это происходит, несмотря на 37 лет усилий, два («главных») пересмотра Соглашения 1972 г., критику и комментарии деятельности МСК научным сообществом, академическими лицами, политическими лидерами, общественными экспертами, неправительственными организациями (НПО), различными Комиссиями. Мы все еще не имеем устойчивого процесса действенно функционирующих учреждений, которые могли бы реально повлиять на ситуацию Имели место суждения, что Правительства США и Канады совершили стратегическую ошибку, – грубый расчет или «проницательный», но цинично расчетливый «выбор» – когда они решили оставить ответственность за осуществление СКВО (GLWQA) полностью в собственных руках, оставив менее значительные вопросы МСК или любому другому bi-национальной институту с «эксплуатационными» полномочиями по вопросам окружающей природной среды. Комиссия фактически осталась «вне игры», с полномочиями наблюдать, исследовать, сообщать, критиковать, предлагать.

Great Lakes Water Quality Agreement Protocol Amending the Agreement Between the United States of America and Canada On Great Lakes Water Quality, As Amending on October 16, 1983, U.S.-Can., 22, 1978, U.S.-Can., Nov. 18, Приходится сжимать челюсти, – с сожалением отмечает эксперт, – поскольку трансграничные проблемы ОС в бассейне Великих Озер продолжают оставаться острыми, а принятые Правительствами в рамках GLWQA номинальные обязательства – невыполненными. Возможно, наделение МСК полномочиями выносить обязательные решения относительно мер выполнения позволит реализовать положения Соглашения 1978 г. и Протокола к нему от 1987 г.

Эксперт предполагает, но полной уверенности у него нет, и выдвигает альтернативную гипотезу, что неудача выполнения СКВО кроется в попытках решить текущие вызовы безопасности Великих Озер, корень которых намного глубже. Они тесно связаны с вопросами о пределах выполнимости норм МПОС как инструмента решения комплекса трансграничных проблем управления природными ресурсами. Иными словами, ситуацию в регионе Озер следует понимать не как неудачу выполнить честолюбивое двустороннее Соглашение, хотя и это имеет место. Возможно, более фундаментальная проблема состоит в том, что характер инструмента выполнения плохо согласован с характером рассматриваемых проблем. Выражаясь более резко – Соглашение между двумя суверенными государствами не есть «инструмент» и не есть право структуры, которая должна реализовать «эко-системный подход к управлению». Тем более, в таком обширном бассейне, как Великие Озера.

Возможно, СКВО (GLWQA) действительно является лучшим, которое МПОС должен предложить в контексте «лучший из законов». Но, также возможно, проблема тогда будет состоять в том, что МПОС, традиционно и классически понимаемый как «взаимные договорные обязательства, принятые свободными национальными суверенами» - неадекватен к решению задач, стоящих перед нами. Если коротко – неудача выполнения договора не есть просто отказ выполнить договор, а что сам договорный подход является неверным подходом к выполнению СКВО.

Следующее предложение может звучать провокационно («и это так» – замечает эксперт) и несколько угрожающе, иметь несколько подрывной или анархический характер, но таковым… не является. Чтобы быть ясным: мое (проф. Брэдли Карккайнена – авт.) предложение не является посягательством на суверенные права государств и их прерогативы. Возможно, пришло время заново продумать наши взгляды в отношении управления комплексом трансграничных природных ресурсов или экосистем. Поразительно, но в отношении СКВО (GLWQA) подходы к реализации его положений не соответствуют эко-системному подходу и противоречат смелым заявлениям об этом подходе. Создается впечатление, что разработчики верили в волшебство фразы «эко-системный подход», повторенной в форме торжественных обязательств в рамках Соглашения.

Вместо этого, было бы достаточно предпринять обязательство, которое обеспечило бы «нормативное давление» на Стороны, чтобы заставить их выполнять обязательства, а не просто декларировать. В целом же эксперт предлагает вовлечь в дискуссию и в решение проблемы все заинтересованные стороны (МСК, Комиссии рыбной ловли Великих Озер, Комиссию Великих Озер, Совет губернаторов Великих Озер, представители индейских племен, общественность, НПО и др.), которые имеют интересы в регионе.

Это необходимо, – считает эксперт, – чтобы проблемы Великих Озер виделись как проблемы регионального международного водного объекта, а не как национальная проблема и, следовательно, как проблема вторичной важности.

По мнению эксперта, проблема Великих Озер в прошлые четыре десятилетия осталась в целом на бумаге, а участники процесса увязли в последние десятилетия (с момента заключения СКВО, 1978 г.) в спорах о «эко-системном подходе», который был впервые ясно сформулирован цель Соглашения.

Это – резкое, но справедливое обвинение – выносит вердикт проф. Б.Карккайнен В части V («Где, тогда, отсюда?») эксперт предлагает отвлечься от размышлений об управлении Великими Озерами как проблемы, требующей закрепления международно-правовым «решением» – Соглашением между суверенными государствами. Именно это мышление является вероятным препятствием прогресса в этом направлении. Вместо этого следует обдумать проблему как трансграничную, требующую другой формы управления.

Взамен эксперт предлагает «пост/суверенный» («пост/независимый») подход, замечая при этом повторно провокационность самого термина – гибрид трансграничного «нового управления». Суть подхода заключается в достижении договоренности с учетом природы проблем, с активным участием всех ЗИС. Это не просто «суверенные договоренности» между Сторонами, но договоренность с охватом заинтересованных групп субнациональных и межправительственных уровней, включая неправительственный гражданский сектор.

По мнению эксперта, именно гибридная новая договоренность может улучшить систему управления и реализовать эко-системный подход. Эксперт далек от мысли, что достижение такой договоренности будет легким, но было ошибкой, что эко-системный подход пытались осуществить на национальном уровне.

Правительства не сумели справиться с этой задачей. Почему?

Мы продолжаем принимать пассивно миф, что действия на национальном уровне улучшат ситуацию в регионе Великих Озер, в то время как необходимо создавать межгосударственные учреждения – организационные структуры.

Они - единственные вероятные механизмы, которые могут реализовать международное соглашение. В этом контексте эксперт обращается к практике реализации положений Европейской Водной Директивы, в основу которой положен бассейновый (гидрографический) подход.

В Заключении (VI) эксперт кратко обобщает положения своего доклада, особо подчеркивая роль создания МСК как межгосударственного института (органа) по разрешению трансграничных водных конфликтов между США и Канадой.

В то же время, пор мнению профессора Брэдли Карккайнена, была бы сделана плохая услуга духу Д-1909 и других двусторонних и других Соглашений, заключенных в его развитие, если не использовать трибуну Симпозиума для изучения недостатков этих договоренностей.

7. Джон Нокс / John H. Knox Договор по пограничным водам: впереди того и нашего времени Анализ [7] состоит из 5 частей, включая Введение (I) и Заключение (V).

Большинство положений Д-1909 относятся к вопросам свободы навигации и регулирования водозаборов на начало XX в., а не к защите ОС. Мандат МСК позволил Сторонам использовать пограничные воды такими способами, которые бы не противоречили положениям МП. Исключением является статья IV, в которой определено, что пограничные воды и воды, текущие поперек границы, не должны быть загрязнены с обеих сторон в такой степени, что будет нанесен ущерб здоровью населения или собственности на другой стороне. Принцип не нанесения трансграничного ущерба другой стороне, возможно, лучше всего отражен в Принципе 21 Стокгольмской Декларации (1972 г.)64:

- «…государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции» В дальнейшем принцип не нанесения трансграничного ущерба ОС был развит и отражен в ряде Деклараций и Соглашений66 и является не только частью МП, но и краеугольным камнем международного экологического права (МЭП).

Далее проф. Д. Нокс рассматривает случай с Арбитражем Trail Smelter (1941).

Статья IV и Принцип 21 Стокгольмской Декларации (СДП-21) заключают в себе больше, нежели абсолютное запрещение нанесения трансграничного ущерба (ТГУ). СДП-21 призывает государства действовать определенным образом.

И позднее государства в Соглашениях приняли обязательства, в ряде случаев – с определением специфических типов загрязнения. Аналогично, Канада и США, в соответствии со статьей IV Договора, приняли более определенные обязательства, учитывая и СДП-21.

Вместе с тем, они не сумели применить эти стандарты к другим пограничным водам, исключая Великие Озера. В итоге, соблюдение принципа, установленного в статье IV Д-1909 оставляет желать лучшего и в настоящее время.

Профессор права, Лесной Университет Вэйка, юридический факультет United Nations Conference on the Human Environment, June 5-16, 1972, Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, U.N. Doc. A/CONF.48/14, Principle 21 (June 16, 1972).

Дается по: Стокгольмская декларация ООН по окружающей среде (16 июня 1972 года) // http://law.edu.ru/norm/norm.asp?normID= UN Conference on Environment and Development, June 314, 1992, Rio Declaration on Environment and Development, Principle 2, U.N. DOC. A/CONF.151/5/Rev.1, Principle 2 (June 14, 1992); и др.

II. Несоответствие между загрязнением и запрещением СДП-21 как норма МП означает обязательство гарантировать, что действия в пределах юрисдикции государств не причиняют ТГУ окружающей среде (ОС).

Но загрязнение обычно пересекает границы независимо от действий государств, и это загрязнение МП рассматривает как нарушение. Канада и США также не смогли выполнить требования ст. IV Договора для предотвращения ТГУ здоровью или собственности, вызванного ТЗВР. Но имеется принципиальное различие между двумя типами отказа государства от выполнения обязательства:

1. Общий отказ государства от предотвращения ТГУ ОС, и это подрезает статус Принципа 21 как нормы обычного права;

2. Отказ предотвратить ТЗВР, что является нарушением статьи IV Д-1909.

Несмотря на усилия Сторон по СКВО67, загрязнение вод продолжается. МСК изучала проблемы загрязнения вод вне Великих Озер тоже, несмотря на то, что они не входят в сферу действия СКВО. Так, МСК изучала качество вод Залива Missisquoi, на границе штата Вермонт и провинции Квебек. В докладе МСК отмечено – ситуация «неблагоприятно воздействует на здоровье и собственности в обеих странах и составляет угрозу здоровью Озера Champlain»68. Аналогично – загрязнение реки Колумбия в США эмиссиями со стороны Канады. Этот конфликт был предметом долгих арбитражных процессов в 1930-1940 гг. Удивительно, но эти примеры показывают, что в случае Trail Smelter много «академических копий» было сломано, чтобы привлечь к ответственности канадскую компанию согласно внутренним Законам США, хотя было более чем очевидно, что имело место нарушение статьи IV Д-1909, длящееся десятилетиями. Трансграничное загрязнение воздуха (ТЗВ) продолжается и поныне. Согласно сообщениям МСК, некоторые успехи в сокращении некоторых видов ТЗВ в рамках Соглашения по качеству воздуха (2006 г.) «компенсируются» невыполненными обязательствами70. Так, провинция Онтарио относит более половины ТЗВ на его территории к американским источникам, и выдвигает конкретные обвинения, а именно:

– ТЗВ со стороны США есть причина 14 000 чрезвычайных вызовов на дом и более чем 2700 преждевременных смертных случаев ежегодно, нанесения ущерба здоровью населения в размере более $ 5.2 млрд.71.

Проблема ТЗВ не относится прямо к статье IV Д-1909, и в этом плане отличается от имеющего место и в настоящее время загрязнения пограничных вод, которое является явным нарушением Сторонами обязательств по Договору.

Agreement on Great Lakes Water Quality, Nov. 22, 1978, U.S.-Can., 30 U.S.T. 1383, reprinted in 30 I.L.M.

676 (as amended 1983) Trans-boundary Impacts of the Missisquoi Bay Causeway and the Missisquoi Bay Bridge Project (Feb. 2005) // http://www.ijc.org/php/publications-/pdf/ID1570.pdf 1. Pakootas v. Teck Cominco Metals, Ltd., 452 F.3d 1066 (9th Cir. 2006). 2. Austen L. Parrish, Trail Smelter Deja Vu: Extraterritoriality, International Environmental Law, and the Search for Solutions to Canadian-U.S.

Tran-sboundary Water Pollution Disputes, 85 B.U. L. REV. 363, 366 (2005) Canada-U.S. Air Quality Agreement Progress Report 2006 // http://www.ec.gc.ca/cleanairairpur/caol/canus/report/2006canus/toc_e.cfm Ontario Ministry of the Environment News Release, Government of Ontario Joins Legal Fight to Protect the Province’s Air Quality, May 10, 2006 // http://www.ene.gov.on.ca/envision/news/2006/051001.pdf III. Принцип 21 и международное право окружающей среды СДП-21 не является обязательным правилом, но правительства включали версии Принципа 21 в Соглашения как обязательный инструмент. Правительства часто смягчали СДП-21, помещая его в Преамбулу, нежели в «материальные» нормы соглашения. Эксперт приводит обширные примеры из Конвенций, Соглашений72, и заключает, что МЭП развило Принцип 21 через соглашения, включая определенные стандарты качества. Государства согласны включать в соглашения стандарты только в случае, если имеются соответствующие политические и технические условия их выполнения. Кроме того, даже если правительства не желают соглашаться на обязательство предотвращать ТГУ ОС и на контроль третьей стороны, принятие более мягкого обязательства предпринять должное усердие в этом направлении, следует приветствовать.

IV. Статья IV и Закон об Американо-Канадской границе Канада и США разработали детальные стандарты только в отношении загрязнения вод Великих Озер, оставив вне внимания другие ТВР, имеющие отношение к статье IV Д-1909. Это создает странную дихотомию, при которой более детальные правила управления Озерами кажутся менее строгими, по сравнению с общей нормой, регулирующей отношения по ТВР водам (статья IV). В 1912 г. Стороны попросили, чтобы МСК исследовала вопрос загрязнения ТВР, в связи со вспышками лихорадки тифа в ряде общин бассейна Озер. МСК считала, что понятие «ущерб» в ст. IV Д-1909 не означает просто вред или ущерб, но есть вред или ущерб, которые «перенесены» с точки зрения учета всех обстоятельств, в первую очередь – вреда человеческому здоровью, который должен быть признан «перенесенным» (трансграничным). В первом докладе МСК указала, что при некоторых обстоятельствах, разумный подход будет целесообразен для возмещения вреда, принимая во внимание финансовое бремя, чем отрицание нанесения вреда, согласно букве соглашения. В этом случае мог бы быть соблюден баланс интересов. В докладе МСК указан возможный путь решения проблемы, который «смягчал абсолютный язык» статьи IV Д-1909.

Позднее МСК использовала и другие подходы, включая рассмотрение вопросов о стандартах качества вод (1940 гг., и позже – авт.), в частности – загрязнение каналов, соединяющих Великие Озера, а также рек Санкт Мэрис и Ниагара.

Эти рекомендации стали основой принятия ряда НПА в США. Так, Акт качества вод (1965 г.), который стал прологом принятия в 1972 г. поправок к федеральному закону, который трансформировался в Акт чистой воды.

Возможно, одним из наиболее важных докладов МСК является ее всесторонняя оценка загрязнения в Озерах Эри и Онтарио, трансграничной части реки Святого Лаврентия (1970 г.), которая была ответом на запрос Сторон (1964г.)73.

Заключительный доклад МСК (1970 г.) включил всестороннюю оценку проблемы и конкретные рекомендации по достижению «целей качества воды».

1. United Nations Framework Convention on Climate Change; 2. Vienna Convention; 3 Convention on LongRange Trans-boundary Air Pollution; и др.

International Joint Commission, Pollution of Lake Erie, Lake Ontario and the International Section of the St.

Lawrence River (1970) Эти стандарты качества воды стали основой для заключения в 1972 г. СКВО74 и его обновления в 1978 г. В СКВО 1978 г. внесены поправки в 1983 г. и 1987 г.

В действительности, в докладах МСК и СКВО положения об абсолютном запрещении трансграничного загрязнения (ст. IV Д-1909) были заменены нормами об определенных стандартах качества вод (СКВ). И это было выгодно, так как МСК практически не могла настоять на полном прекращении трансграничного загрязнения водных ресурсов (ТЗВР), независимо от технической и экономической выполнимости этих решений. Принятие СКВ дало возможность Правительствам реализовать конкретные и осуществимые цели.

Установление СКВ заменяло практически неосуществимое общее обязательство «не загрязнять» конкретным обязательством. Подход, отраженный в СКВО, требует, чтобы Стороны пытались достичь некоторых СКВ. Согласно подходу, если Правительства не достигают согласованных СКВ, то они могут доказывать, что они имели честные намерения и пытались достичь этого, но их попытки были неудачны. Правительства США и Канады могли конкретизировать в СКВО взаимные обязательства, или уполномочить МСК или другую структуру решать эти вопросы. Но Правительства в этом не были заинтересованы. Как следствие, роль МСК была ограничена. Так, во время переговорного процесса по Д-1909, Канада предлагала, чтобы МСК обладала соответствующими («полицейскими») полномочиями для реализации положений статьи IV Договора, но США отказались от такого предложения. МСК были даны полномочия контроля, но не в полной мере. В отношении ТЗВР Великих Озер нормы разработаны достаточно хорошо, чего нельзя сказать о регионе вне Великих Озер.

Стороны должны заключить соглашение с большей детализацией, нежели нормы статьи IV Договора 1909 г., с определением СКВ. Нежелание Сторон иметь внешнюю структуру для контроля ТЗВР (так, МСК) не способствовало прогрессу в этом направлении. В то же время, требование статьи IV Д-1909 об абсолютном запрещении ТЗВР Правительства вряд ли примут. Так, ни одна из Сторон не реализовала положения статьи IV на национальном уровне (то есть – не приняла соответствующее национальное законодательство).

V. Заключение Во время переговоров по Д-1909 представитель США изложил содержание статьи IV Госсекретарю как «возможно..., слишком сильно» («сложно»)».

Прошедшие годы продемонстрировали, что это было действительно так – для Сторон выполнение статьи 4 Д-1909 оказалось непосильным.

Вместе с тем, это можно понять и как предзнаменование – в идеале ТЗВР следует избегать или смягчать его вредные последствия, и это, бесспорно, сыграло бы позитивную роль в разрешении ряда споров между Канадой и США по ТЗВР. Однако, подобно СДП-21, статья IV Д-1909 является больше камнем преткновения, чем краеугольным камнем.

Чтобы решить проблему ТЗВР, Правительствам США и Канады следует сделать намного больше, чем просто обсуждать проблему.

Great Lakes Water Quality Agreement, 8. Роберт Райт / Robert v. Wright Договор по пограничным водам: общественное участие, ответственность и доступ к правосудию Анализ эксперта Роберта Райта [8] состоит из 6 частей, включая Введение (I) и Заключение (VI), а также – Приложения А (проект Протокола К Д-1909).

Преамбула Договора (Д-1909) оговаривает его мандат. По мнению эксперта, в историческом контексте совместное (кооперативное) управление объемом и качеством ТВР должно выдержать серьезный экзамен в этом десятилетии.

Большее общественное участие в реализации Д-1909 может стать расширением его мандата и дополнением к совместному подходу Сторон к управлению ТВР.

Параллельно это способствовало бы гармонизации Д-1909 с современными международными соглашениями по ОС, например, - Североамериканским Соглашением между США, Канадой и Мексикой о сотрудничестве в сфере окружающей среды (NAAEC)76, которое использует такой подход.

II. Статус-кво Д-1909 не предусматривает непосредственно общественного участия.

Статья XII делает единственную прямую ссылку на общественное участие в вопросах Д-1909, согласно которой основным заинтересованным сторонам (ЗИС) предоставляется «удобная возможность» обращаться по любому вопросу к МСК, в пределах ее юрисдикции.

B. Общественное участие и МСК То обстоятельство, что Совместная Комиссия действует беспристрастно и факт упоминания о необходимости создания Комиссией платформы для ЗИС, чтобы «быть услышанным» ею, указывает путь, каким образом общественность может быть вовлечена в действия МСК77.

Так, МСК уполномочена (и обязана) разработать и развить публичную программу информирования общественности согласно Соглашению по качеству вод Великих Озер (СКВО) III. Современный подход Имеется насущная потребность в обеспечении современного подхода к большему общественному участию (ОУ), ответственности и доступу к правосудию, согласно документам МПОС.

Судья по вопросам экологии (Онтарио) North American Agreement on Environmental Cooperation, U.S.-Can.-Mex., Sept. 14, International Joint Commission // http://www.ijc.org/en/home-/main_accueil.htm Great Lakes Water Quality Agreement, U.S.-Can., Apr. 15, A. Обзор Потребности: СКВО Этот подход отражен в Орхусской конвенции79, а в Специальном сообщении (СС) МСК, которое имеет прямое отношение к ОУ, отмечено (2006)80:

- Участники высказались за усиление роли Комиссии в достижении обязательств по Соглашению через обучение относительно Соглашения и облегчения общественного доступа к обсуждению при подготовке обзоров по Соглашению.

МСК имеет прямые выгоды от ОУ, так как общественность весьма активна при обсуждении проблем и проявляет («неистово») заботу относительно Великих Озер. В то время, как за прошедшие годы мандат МСК в отношении участия общественности был ограничен вследствие невнимания Правительств к МСК, общественность настоятельно требует оценить прогресс в выполнении СКВО.

МСК в своем СС идентифицировала некоторые из причин медленного выполнения политики и программ по СКВО:

1. Низкий темп осуществления политики и программ.

2. Проведение взаимных консультаций и контроль выполнения программ запаздывали по срокам против сроков, указанных в СКВО 3. Информация для общественности относительно состояния качества воды Великих Озер от Правительств США и Канады не была доступна в формате, который мог быть легко понят неспециалистами, поэтому не было и ясности в вопросах:

- Кто конкретно отвечает за предпринимаемые действия по защите и восстановлению экосистем бассейна Великих Озер;

- Каковы конкретные цели и сроки выполнения и достижения;

- Кто отвечает за прогресс в выполнении СКВО;

- Какие измеримые индикаторы будут использованы, чтобы оценить выполнение или невыполнение СКВО, и какие шаги будут предприняты в этом направлении?

Ответы на эти и ряд других вопросов дали бы ясную картину в отношении выполнения положений не только СКВО, но и других ТВР в регионе Великих Озер, а также роли общественности и МСК в этих процессах.

Заключительный Обзор СКВО (2007)81 является обобщением работы множества двусторонних (bi-национальных) компаний и должностных лиц.

United Nations Economic Commission for Europe, Aarhus Convention (2002) // http://www.unece.org/env/pp/ International Joint Commission, Synthesis of public comment on the forthcoming review by the Federal Governments of Canada and the United States of the Great Lakes Water Quality Agreement: A Report to the Governments of the United States and Canada (2006) // http://www.ijc.org/php/publications/pdf/ID1588.pdf GLWQA Review Report (2007) К ним относятся сопредседатели различных рабочих групп (РГ), отражающих интересы ЗИС федерального, провинциального уровней, и вовлеченных в процесс рассмотрения проблем Великих Озер. В Заключительном Обзоре EC по СКВО (GLWQA) двусторонним (bi-национальным) Исполнительным Комитетом (2007) подчеркнуто, в частности:

- Принимая во внимание, что некоторые другие международные соглашения по ОС (NAAEC83 и др.) предусматривают общественные консультации, некоторые рецензенты полагают, что СКВО и другие Соглашения не отражает тенденцию к более широким консультациям и доступу общественности к процессу принятия решений по проблемам ОС в пределах структур управления.

- ННО играют все возрастающую роль как защитники, советники правительственных органов по программам СКВО и как партнеры в решении проблем Великих Озер.

- Они позитивно воздействуют как негосударственный механизм контроля выполнения решений по вопросам качества вод Великих Озер.

Предложено:

- пересмотренный вариант СКВО должен содержать признание важности этих (перечисленных выше – авт.) групп в его Соглашения. Из рекомендаций МСК и РГ следует, что внедрение современных подходов к ОУ, включая доступ к правосудию, требует реформы СКВО.

B. Современный подход – принципы Орхуса ЕЭК ООН (UNECE)84 приняла Орхусскую конвенцию85, в которой отражены современные подходы к ОУ по проблемам ОС и которая призывает обеспечить ОУ на национальном и международном уровнях.

Согласно Конвенции, проблемы ОС наилучшим образом решаются с участием всех ЗИС, на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый индивидуум имеет право на доступ к информации по ОС, и это должно быть поддержано властями, включая информацию относительно опасных материалов и действий, возможность участвовать в процессах принятия решения.

Государства обязаны поощрять ОУ и понимание, обеспечить гражданам возможность доступ на судебные и административные слушания по ОС.

Три столпа Конвенции Орхуса:

а) обеспечение общественного доступа к информации по ОС, б) обеспечение ОУ в процессе принятия решений по ОС, в) обеспечение доступа к правосудию по ОС.

EC – Executive Committee North American Agreement on Environmental Cooperation, U.S.-Can.-MEX., Sept. 14, 1. ЕЭК ООН – Европейская Экономическая Комиссия ООН для Европы; 2. UNECE – United Nations Economic Commission for Europe The UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (was adopted on June 25, 1998 and entered into force on October 30, 2001) // http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43e.pdf Орхусскую Конвенцию подписали более 40 Сторон, в то время как Канада и Соединенные Штаты, являющиеся членами ЭКОСОС86 ООН – основателя ЕЭК ООН, не подписали Конвенцию.

IV. Модель общественного процесса Структура предложенного порядка подачи публичных (общественных) исков основана на порядке подачи исков, согласованном Канадой и США в рамках трехсторонней Комиссии по экологическому сотрудничеству – КЭС (CEC)87.

A. CEC: процесс ходатайства После вступления в силу НАФТА (NAFTA)88 в 1994 г. в рамках Соглашения (Канада, Мексика и США) о сотрудничестве по экологическим вопросам (NAAEC)89 была создана CEC. CEC – международная организация, ее цели:

- решение региональных проблем окружающей среды, помощь в предотвращении потенциальных торговых и экологических конфликтов, продвижение эффективных механизмов выполнения экологического права Структура CEC включает Совет министров по вопросам ОС государств-членов ((Канада, Мексика и США)), независимый Секретариат, Объединенный общественный консультативный комитет. Миссия CEC заключается в облегчении сотрудничество и ОУ в целях сохранения, защиты и повышения качества ОС Северной Америки окружающей среды для выгоды существующих и будущих поколений, в контексте укрепления экономических, торговых и социальных связей между Канадой, Мексикой и США.

Далее эксперт, со ссылками на соответствующие статьи NAAEC, CEC, подробно описывает процесс подачи ходатайства гражданами и решения международных споров по окружающей природной среде.

В частности, положения NAAEC позволяют каждому человеку, группе граждан или ННО любой из трех стран Соглашения подать иск в Секретариат, если проблема не решена в собственной стране.

B. CEC: ходатайства и Соглашение Рассмотрены два примера:

а) по «Озеру Дьяволов»90, и б) по «реке Санкт Клайр» ЭКОСОС ООН – Экономический и Социальный Совет ООН CEC – (Tri-national) Commission for Environmental Cooperation (Canada, Mexico and the United States) //.

Commission for Environmental Cooperation // www.cec.org/ NAFTA (North American Free Trade Agreement) U.S.-Can.-Mex., Dec. 17, 1992 Соглашение о свободной торговле между Канадой, США и Мексикой, основывающееся на модели ЕС. Соглашение НАФТА вступило в силу 1 января 1994.- Североамериканская зона свободной торговли // http://ru.wikipedia.org/wiki/Североамериканская_зона_свободной_торговли North American Agreement on Environmental Cooperation, U.S.-Can.-Mex., Sept. 14, Secretariat, CEC, A14/SEM/06-002/12/DETN, Determination in accordance with Article 14(1) of the NAAEC (2006) // http://www.cec.org/files/pdf/sem/06-2-DETN_en.pdf.

Secretariat, CEC, A14/SEM/07-004/05/DETN, Determination in accordance with Article 14(1) of the NAAEC (2007) // http://www.cec.org/files/pdf/sem/07-4-DETN_en.pdf 1. «Озеро Дьяволов». В 2006 г. гражданские группы по защите ОС в Канаде и США зарегистрировали ходатайство с CEC относительно Озера Дьяволов, в отношении строительства штатом Северная Дакота отвода воды из Озера Дьяволов в реку Sheyenne, бассейн реки Красной Речной Бассейн, Озеро Виннипег и, в конечном счете, в Гудзонский Залив.

Правительство США решило, что проблема может быть решена заключением Соглашения с Канадой, без обращения в МСК. В первом ответе Секретариат подверг сомнению, что предмет ходатайства относится к статьям IV, IX и X Дв пределах значения NAAEC. Пересмотренное ходатайство зарегистрировано на основании, что статья IV NAAEC предписывает абсолютное запрещение трансграничного загрязнения.

Окончательное решение Секретариата – пересмотренное ходатайство не соответствует критериям статьи 14 NAAEC – и …дело этим завершилось.

2. Река Санкт Клайр. В этом («современном» - по трактовке эксперта) ходатайстве (2007г.)93 утверждалось, что Канада пропускает загрязненную воду, которая наносит вред здоровью и собственности в США.

Секретариат решил, что это ходатайство также не удовлетворяет критериям статьи 14 NAAEC (аналогично определению по делу «Озера Дьяволов»).

Общий вывод:

Секретариат по обоим делам вынес определения, которые противоречат его миссии. Дела не разрешены, и в рамках CEC гражданский процесс рассмотрения ходатайства не доступен как инструмент для ОУ, ответственности, и доступа к правосудию относительно вопросов, согласно Соглашению.

C. Тяжба – нежизнеспособная альтернатива Рассмотренные случаи демонстрируют, что никакая тяжба не является полезным инструментом для ОУ, в части привлечения к ответственности, согласно Соглашению. Международная тяжба – развивающаяся и очень сложная сфера права, некоторые преимущества инструмента общественного рассмотрения состоят в том, что это больше общий процесс, чем тяжба, менее дорогостоящий и без риска ответственности за судебные издержки.

D. Избегать ловушек Опыт с «CEC процессами» показывает, что имеются некоторые ловушки (у CEC), которые можно было бы избежать. Предлагается:

1. Уменьшить очевидное бремя для подающих ходатайства в ситуациях, когда установление фактов находится в компетенции правительства;

2. Установить сроки для вынесения решений Советом CEC или инструктировать Секретариат относительно сроков подготовки отчета;

Friends of the Earth Canada ET AL., Submission to the CEC: Article 14 of the NAAEC 8 (2006) // http://www.cec.org/files/pdf/sem/06-2-RSUB_en.pdf.

St. Clair Channelkeeper et al., A14/SEM-07-004/01/SUB, Submission to the CEC: Article 14 of the NAAEC (2007) // http://www.cec.org/files/pdf/sem/07-4-SUB_en.pdf 3. Совет должен воздержаться от (незаконного) обзора всем известного состояния, тем самым, избегая рассмотрения дел с (предполагаемыми) системными нарушениями экологического законодательства;

4. Секретариат должен готовить конкретные заключения и рекомендации по рассматриваемым вопросам вместо того, чтобы только обобщать известные факты («только подводить итоги»);

5. Воздерживаться от ограничения сроков, которые фактически требуются для установления фактов по конкретным обращениям;

6. Установить срок публикации фактического отчета; и… 7. Увеличить финансирование Секретариата.

V. Выполнение Проект образца механизма решения спора по Соглашению, в части обеспечения ОУ, приведен в Приложении A к настоящей статье, которая не имеет прямой целью изменить Соглашение. Общественный процесс подачи ходатайства мог быть осуществлен в соответствии с Протоколом к Соглашению94.

Согласно информации CEC (сайт Соглашения NAAEC)95, с 1994 до 2008 гг.

имелись 68 подач ходатайств, которые содержали предложения по усилению ОУ, в соответствии с Соглашением, и относительно заверений «открыть шлюзы»

для обеспечения гарантий процессу гражданских ходатайств.

VI. Заключение Предложенный экспертом порядок подачи ходатайств общественного характера (Приложение A)96 основан на положениях статей 14 и 15 NAAEC.

Принципиальное отличие предложенного и имеющегося (в CEC) порядка:

- прежний порядок приводит в движение только познавательный процесс, - предложенный экспертом порядок, корреспондирующий с соответствующими положениями Д-1909, имеет более широкий диапазон возможных выходоврезультатов (познавательный, арбитражный и др.) в зависимости от статьи Дкоторая «активизировало» иск.

Нет сомнений, что если бы переговоры по Д-1909, первому международному Соглашению по ОС, проводились в настоящее время, то общественное участие, ответственность и доступ к правосудию были бы его основными принципами.

Обязательство содействовать ОУ и общественному процессу в целом усилило и модернизировало бы Д-1909, и «омолодило бы его на 100 лет», считает эксперт.

John Jackson & Karen Kraft Sloan, A way forward: Strengthening decision-making and accountability under the Great Lakes Water Quality Agreement (2008) // http://www.glu.org/sites/default/files/Governance%GLU%20Jan08.pdf CEC // http://www.cec.org/citizen/status/index.cfm?varlan=english.

В настоящем обзоре Приложение А к докладу Роберта Райта не приводится - Авт.

9. Роберт Абрамс / Robert H.Abrams Договор по пограничным водам 1909 г. как модель водного управления под разными юрисдикциями Анализ проф. Роберта Абрамса [9] состоит из 6 частей, включая Введение (I), и Приложения. Во Введении подчеркивается, что Д-1909 заслужил аплодисменты и можно с удовлетворением констатировать – благодаря этому Договору решено множество ключевых проблем Великих Озер.

Помимо установления местоположения международной границы, Д- позволил снять спорные вопросы по взаимным навигационным правам, предоставлению доступа Канаде к водам, находящимся полностью в пределах Соединенных Штатов, наиболее ярким примером чего является озеро Мичиган и другие вопросы. Успешное (и гармоничное) разрешение споров по ТВР в рамках Д-1909 в течение столетия, предоставляет нам возможность использовать эти механизмы в условиях увеличения числа международных водных конфликтов межведомственного характера. В статье эти возможности рассматриваются в контексте трех современных водных споров между штатами США:

1. Относительно простой иск штата низовий (штат Южная Каролина), что города штата Северная Каролина используют слишком много воды из 2. Обширный спор относительно водопользования и вододеления в бассейне системы рек Аpalachicola-Chattahoochee-Flint;

3. Требование штата Миссисипи, что обслуживающая город Memphis (штат Теннеси) водная компания, и его расширение нарушает права Миссисипи и его граждан на подземные воды регионального бассейна Sparta Aquifer.

II. Краткая характеристика трех американских внутренних водных конфликтов, которые целесообразно рассмотреть в контексте Д-1909/МСК A. Река Catawba: штаты Северная Каролина и Южная Каролина в США В 2007 г. Южная Каролина подала иск в Верховный суд США в отношении действий штата Северная Каролина, расположенного выше по течению реки Catawba. Предмет иска: власти штата Северная Каролина утвердили прошлые межбассейновые водозаборы из реки Catawba, в последний раз – в 2007 г.

Далее в жалобе утверждается, что существующие и дополнительные водозаборы лишают Южную Каролину ее прав на долю воды из реки Catawba в размере млн. галлонов в день. В то же время, Северная Каролина считает, что ее действия оправданы, и акцент Южной Каролины на стоке засушливые годы затеняет надлежащую оценку равноправия (не соответствует действительности).

Профессор права, Университет Флориды Так, штат Северная Каролина подчеркивает, что в абсолютном большинстве случаев, включая засушливые годы, Южная Каролина получает вполне достаточные объемы воды, и что современные дополнительные изъятия речного стока составляют менее 0.4 % среднегодового стока реки Catawba.

Другим доводом Северной Каролины является тезис, что чрезвычайно низкий речной сток, что есть причина иска, будет исключен, когда FERC98 (Федеральное Агентство США по регулированию энергии) пересмотрит лицензии одиннадцати плотин компании «Duke Energy» на реке Catawba.

Вопрос сейчас находится в стадии рассмотрения.

Компания «Duke Energy» должна представить План действий, который будет гарантировать определенный минимальный сток ниже Озера Wylie, который расположен на границе двух штатов. Объем этого стока значительно увеличит поступление вод в Южную Каролину.

B. Бассейн Apalachicola-Chattahoochee-Flint (ACF): Джорджия, Алабама, Этот спор претендует на место выдающегося в водной летописи восточных штатов США наряду с водозабором Чикаго и распределением вод реки Делавэр между штатами. Интересующиеся читатели могут ознакомиться с некоторыми из многочисленных источников, посвященных этому водному конфликту99.

Имело место три отдельных федеральных судебных процесса, однако, спор остается нерешенным. История споров по бассейну ACF длинна; так, один из них длится более 20 лет. Самый видимый аспект спора – это потребность Атланты (столица Джорджии) получать необходимые объемы воды в периоды засухи. Исчерпание водных запасов бассейна обуславливает сокращение стока в низовьях, в результате чего в штате Алабама несут ущерб индустриальные, навигационные и другие компании, а также – наносится вред экологии и водным организмам (выживаемости осетров и др. видов), туризму, экологии и т.д.

FERC - The Federal Energy Regulatory Commission, United States Federal Agency 1. Robert Abrams, Water Federalism and the Army Corps of Engineers Role in Eastern States Water Allocation, 31 U. Ark. Little Rock L. Rev 395 (2009) 2. Jessica A. Bielecki, Managing Resources with Interstate Compacts: A Perspective from The Great Lakes, 14 Buff. env't. L.J. 173 (2007); 3. Natasha Meruelo, Considering a Cooperative Water Management Approach in Resolving the Apalachicola-Chattahoochee-Flint Basin Water Wars, 18 Fordham Env't. l. REV. 335 (2007); 4. Robert P. Fowler, Jeffrey H. Wood & Thomas L.

Casey, III, Maintaining The Navigability of America's Inland Waterways, Nat. Resources & Env't. 16 (Fall 2006); 5. Amall Golden Gregory, LLP, Eleventh Circuit Allows Settlement on Lake Lanier Between Corps Atlanta Area Governments, GA. Env't. L. Letter (2005); 6. Drew Melville, Whiskey is for Drinking: Recent Water Law Developments in Florida, 20 J. Land use & env't. L. 489 (2005); 7. J.B. Ruhl, Water Wars, Eastern Style: Divvying Up the Apalachicola-Chattahoochee-Flint River Basin, 131 J. Contemp. water res. & educ. (2005); 8. Josh Clemons, Interstate Water Disputes: A Road Map for the States, 12 S.E. env't. L.J. 115 (2004);

Douglas L. Grant, Interstate Allocation of Rivers Before the United States Supreme Court: The ApalachicolaChattahoochee-Flint River System, 21 GA. ST. U. L. rev. 401 (2004); 9. J.B. Ruhl, Equitable Apportionment of Ecosystem Services: New Water Law for a New Water Age, 19 J. Land Use & Env't. L. 47 (2003); 10. C.

Hansell Watt, IV, Comment, Who Gets the Hooch?: Georgia, Florida, and Alabama Battle for Water from the Apalachicola-Chattahoochee-Flint River Basin, 55 Mercer L. Rev. 1453 (2003); 11. Robert Abrams, Interstate Water Allocation: A Contemporary Primer for Eastern States, 25 U. Ark. Little Rock L. Rev. 155 (2002); 12.

Dustin S. Stephenson, The Tri-State Compact: Falling Waters and Fading Opportunities, 16 J. Land use & env't.

L. 83 (2000); 13. C. Grady Moore, Water Wars: Interstate Water Allocation in the Southeast, 14 Nat. resources & env't. 5 (1999) … C. Бассейн Sparta Aquifer: штаты Миссисипи и Теннеси (как и 6 других В судебном иске штата Миссисипи утверждается, что:

- город Мемфис (штат Теннеси) незаконно получает на свои индустриальные и иные нужды воду высокого качества из бассейна подземных вод Sparta Aquifer100, так как он расположен исключительно в пределах штата Миссисипи и принадлежит ему. Мемфис является крупнейшим субъектомводопользователем, откачивающий воды Sparta Aquifer. Штат Миссисипи требует запретить незаконное присвоение воды.

III. Начальное соглашение сторон водного спора означало некоторую потерю ими суверенитета.

Это может показаться странным, но отречение от части своего суверенитета в отношениях между штатами является намного большей проблемой, чем в международных отношениях: нации идут на уступки, но это очень тяжело для нескольких американских штатов, чтобы поступить таким образом.

A. Нации, действующие как Нации, штаты США, действующие как… Экспертом положение США и Канады в отношении управления ТВР метко охарактеризовано как перманентное «взаимно уверенное расстройство», если две нации не договорятся о совместной системе УВР. Только этой причины было достаточно, чтобы заключить Д-1909. Кроме того, имелись и другие аспекты межгосударственных отношений (экономические, экологические и др.), что обусловило выбор в пользу развития сотрудничества.

В то же время, факторы, которые обеспечили успех американо-канадских переговоров 100 лет назад, отсутствуют во внутри-американском контексте – в отношениях между штатами, которые вовлечены в водные споры между ними.

В случае бассейна Apalachicola-Chattahoochee-Flint (ACF), штаты Джорджия, Алабама, Флорида намеревались заключить соответствующие соглашения, однако все попытки были неудачны. Отказ от части своего суверенитета каждый из американских штатов счел неприемлемым, что превратило переговорный процесс в безнадежно трудное дело, и компромиссы не были найдены.

B. Проблема физических и юридических преимуществ Перспективы использования подходов Д-109 к проблемам реки Catawba, бассейнов ACF, или Sparta Aquifer не обнадеживают, так как в каждом случае, по крайней мере, одна сторона полагает, что соглашение, вероятно, будет менее благоприятным для нее, чем в случае обращения к федеральному судебному разбирательству с предъявлением иска к противной стороне спора.

Части бассейна подземных вод Sparta Aquifer расположены в штатах Арканзас, Теннеси, Луизиана, Mиссисипи, Mиссури, Кентукки, Техас и Алабама, но основные области бассейна находятся в пределах первых четырех штатов //. 1. The Sparta Aquifer: A Sustainable Water Resource, U.S. Geological Survey – http://pubs.usgs.gov/fs/fs-111-02; 2. Mississippi Embayment Aquifer System // http://www.spartaaquifer.comdocs/miss_embayment.pdf..

Модель Д-1909 предполагает систему совместного управления разделенными водами, при котором нельзя получить одностороннее преимущество, так как это невозможно и чисто физически – решения принимаются голосованием Специально уполномоченных Сторон Д-1909, которые представлены в МСК на паритетной основе. То есть,. действия, которые могут повлечь неблагоприятные последствия, блокируются механизмом голосования. В этом случае, при отсутствии согласия относительно предмета спора, не имеется системы нормативно-правовых, которые обеспечивают юридическое преимущество одной Стороны в ущерб другой. И это есть несомненное преимущество Д- (решений МСК перед федеральными судебными решениями).

Так, в 1903 г., США предложили отвести воду из реки Санкт Мэри в реку Молочную в (США, штат МОНТАНА), которые несли воды в провинцию Альберта (Канада), на что последовали возражения Канады. Но США продолжили приготовления к реализации своих намерений, в ответ на это канадское Правительство объявило о принятии подобных контрмер в отношении рек, верховья которых находятся в Канаде.

Аналогично, американский внутренний конфликт лучше всего иллюстрируется на примере более выгодной топографии – физического преимущества – в случае спора по реке Catawba. Так, Северная Каролина расположена вверх по течению и имеет возможность забирать воду прежде, чем она достигнет Южной Каролины.

Непонятно, почему Северная Каролина не соглашается на вододеление и совместное управление, основанное на принципах Д-1909.

Аналогичная картина складывается по водному конфликту в бассейне ACF.

Так, штат Джорджия расположена выше по бассейну со всеми вытекающими из своего физического положения выгодами, и исходит из (отклоненной) доктрины Хармона. Штаты Алабама и Флорида (средняя часть) имеют различные цели в отношении использования вод бассейна. Штат Алабама больше заинтересован в сохранении речного стока в средней части бассейна для охлаждения теплоэлектроцентралей (ТЭЦ), использования вод в целях навигации, водного туризма, в то время как для Флориды важно сохранение естественного гидрографа стока реки. Острые споры возникли в засуху 2007 г., с передачей соответствующих исков в судебные органы.

В конфликт были вовлечены судоходные и гидроэнергетические компании, коммунальные службы, предприятия рыбного хозяйства, ирригационные и другие водопользователи, проводились переговоры между губернаторами трех штатов для достижения согласия. Характерно, что после ряда переносов сроков для рассмотрения спора, Председатель Комиссии, ответственный за ведение трехсторонних переговоров, заявил:

- «губернатор Штата Алабама информировал все стороны, что он не будет продолжать переговоры и готов подать иск в федеральный суд в отношении…»101.

Atlanta Regional Commission Minutes (Feb. 27, 2008) // www.atlantaregional.com/documents/dr_arc_board_notes_02_27_08(1).pdf Таким образом, случаи с рекой Catawba и бассейном ACF представляют проблему фактических «преимуществ» Сторон (или считающих себя имеющими определенные «преимущества»), которые согласны на мирное урегулирование водного спора в гораздо меньшей степени, чем основанный на равенстве Сторон подход, отраженный в Д-1909.

В случае с бассейном подземных вод Sparta Aquifer проблема «преимуществ»

Сторон не видна столь явно, как в рассмотренных выше двух случаях, будь то юридическое или физическое «преимущество» (географическое положение).

В физическом плане, границы бассейнов подземных вод (БПВ) не столь явны, как в случае с поверхностными водами. С другой стороны, в этом случае трудно выявить «верховья и низовья» БПВ, вследствие сложных процессов образования и движения подземных вод. Но не обязательно быть гидрогеологом, чтобы понять влияние откачек на естественный режим и объем подземных вод.

Для развития водного законодательств США характерно, что до откачки или выхода на поверхность суши подземные воды считались «непознаваемыми и неузнаваемыми», и тот, кто вывел их на поверхность, считался их владельцем («доктрина абсолютной собственности»). Этот специфический аспект БПВ имеет прямое отношение к конфликту по Sparta Aquifer.

В целом основные риски связаны со злоупотреблением откачками для орошения, которые угрожают лишением населения лучшего источника питьевых вод (штаты Миссисипи, Арканзас). Имеет место конкуренция между ирригацией Миссисипи и муниципальным водоснабжением города Мемфис в Sparta Aquifer.

Но в тяжбе не упоминается об ирригационных аспектах спора, что говорит в основном о невысокой напряженности конфликтов между ирригацией и питьевым водоснабжением. Проблема появляется в периоды засухи, которая обостряет конкуренцию за воду между штатами, использующими подземные воды Sparta Aquifer. Выходом из положения является достижение согласия между штатами и о пропорциональном делении вод этого БПВ.

В настоящее время не имеется «категорических» прецедентов по разделению вод Sparta Aquifer между штатами, но есть несколько признаков, что воды будут разделены согласно принципу равноправного пропорционального распределения, который используется в отношении поверхностных вод.

Ожидаются судебные слушания по спору Мемфис - Миссисипи.

Возможно, Верховный Суд Соединенных Штатов рассмотрит спор по аналогии со спором по реке Vermejo между штатами Колорадо и Нью-Мексико, когда Верховный Суд констатировал:

- «бремя доказательства, что водозабор причинит реальный или существенный ущерб штату, ложится на этот штат»

В случае с Vermejo Верховный Суд США решил, что штат Нью-Мексико смог убедить Суд в своей правоте, а именно, что штат Колорадо виноват. Иск же штата Миссисипи не содержал положения об ущербе.

И именно в силу данного обстоятельства, если нет других фактов, штат Теннеси имеет явное (одностороннее) преимущество согласно принципу (доктрине) равноправного пропорционального распределения (РПР).

IV. Картина так холодна и бесперспективна, что даже упрямый штат мог бы пойти на компромисс В этой части своего анализа эксперт разбирает ситуацию с позиций теории права и теории игр одновременно и на примере водного конфликта по реке Арканзас между штатом Канзас и Колорадо. В частности, по спору относительно Sparta Aquifer эксперт предполагает, что тяжба сведется к решению проблемы, аналогичной в дилемме заключенного102, в которой все Стороны теряют, и в которой любые победы будут «пирровыми».

Основные положения этой части статьи:

1. Конфликт между штатами Канзас и Колорадо по реке Арканзас демонстрирует доктрину РПР. Рассмотрение случая правомерно, он и Димеют «родственный» дух и возраст. Иск был внесен в Верховный Суд США 20 мая 1901 г., первое рассмотрение было начато в 1907 г.

2. На суде была выдвинута замечательная концепция в отношении «равного и взаимного суверенитета» штатов:

- «Равенство прав – кардинальное правило в отношениях между штатами».

Справка: Дилемма заключённого (ДЗ)- в теории игр некооперативная игра, в которой игроки стремятся получить выгоду, сотрудничая друг с другом или предавая. Предполагается, что игрок ("заключённый") максимизирует свой выигрыш, не заботясь о выгоде других. В ДЗ предательство строго доминирует над сотрудничеством, единственное возможное равновесие – обоюдное предательство.

Поскольку предать выгоднее, чем сотрудничать, все рациональные игроки выберут предательство. Ведя себя по отдельности рационально, вместе участники приходят к нерациональному решению: если оба предадут, они получат в сумме меньший выигрыш, чем если бы они сотрудничали. В этом заключается дилемма. // Дилемма заключённого // http://ru.wikipedia.org/wiki/Дилемма_заключённого.

3. На первом заседании Верховный Суд США предполагал, что штат Канзас не убедил Суд в ущербе, причиненном ему водозаборами в штате Колорадо в верховьях реки.

4. Суд отклонил иск штата Канзас, без ущемления права истца на подачу новых исков в отношении истощения вод реки Арканзас штатом Колорадо, вследствие которого наносится существенный вред интересам штата Канзас, вплоть до нарушения принципа равноправного пропорционального распределения выгод между двумя штатами, извлекаемых посредством использования стока реки.

5. Спор был рассмотрен также в 1944 г., когда штат Канзас внес снова иск по злоупотреблениям выше по течению в штате Колорадо. Суд опять отказал Канзасу в удовлетворении его иска. Суд рекомендовал Сторонам спора заключить договор между ними, в частности (из решения Суда – Авт.):

- …в то время как мы имеем юрисдикцию для рассмотрения таких споров, они отражают интересы псевдо-суверенных штатов и представляют сложные и тонкие специфические вопросы, и скорее требуют опытного администрирования, чем наложения твердого и скорого судебного решения.

- Соответственно, такие споры могут быть решены переговорами и заключением соглашения, согласно Федеральной Конституции.

- …Возможно, такое соглашение должно урегулировать спорные вопросы, чем обращение к нашей судебной власти.

6. Штаты последовали рекомендации Суда и заключили двусторонний Договор103, однако в 1995 г. штат Канзас опять обратился в Верховный Суд США с жалобой, что откачка подземных вод в штате Колорадо нарушает права штата Канзас по Договору.

«Почти нелепо юридическому «слуху» - подчеркивает эксперт, – что важная часть решения Верховного Суда читается следующим образом:

- Поскольку метод Спронка для определения годного к использованию употреблению речного стока [остающийся после истощения вследствие откачек насосами] был менее совместим с гидрологической моделью штата Канзас, чем другие предложенные методы, мы заключаем, что Специальный Мастер104 должным образом отклонил метод Спронка в пользу подхода Дурбина с коэффициентами Ларсена 7. Верховный Суд США установил, что штат Канзас убедил Суд в незаконном истощении вод, достигающих штата Канзас, и переадресовал дело назад Специальному Мастеру (СМ). Дело возвращено в Суд в г., определения СМ были поддержаны.

Arkansas River Compact (1949).

Справка: Специальный Мастер (СМ) – офицер суда, который выполняет псевдо-судебные полномочия для реализации решения суда. СМ нанимаются при рассмотрении сложных гражданских дел. СМ назначается судьей, с согласия сторон спора – 1. Special+Master // http://legaldictionary.thefreedictionary.com/Special+Master; 2. Special_master // http://wikipedia.org/wiki/special_master 8. Казалось, дело идет к концу (штат Колорадо до этого уже оплатил более $ 34 млн. издержек), но спор неожиданно оказался связанным с затратами на экспертов и других лиц, участвовавших в слушаниях СМ.

9. Далее спор перешел в орбиту юридической эквилибристики. СМ, а также стороны приводили свои доводы, в ход пошли расчеты стоимости услуг экспертов, их участия в процессе др.

10. Так, штат Канзас предъявил счета о своих затратах на обслуживание экспертов в размере $ 9,2 млн. Затраты на экспертов со стороны штата Колорадо сюда не входят. В эти платы не входят также другие расходы за два десятилетия «водной войны», стоимость которой превысила стоимость (ценность) воды, за которую боролись.

Тяжба по реке Арканзас и ее три рассмотрения в Верховном Суде США являются хорошим предостережением и уроком, и позволяет сделать вывод:

- Переговоры и заключение договора о совместном управлении, который гарантирует взаимное уважение и предполагает более предсказуемый результат, намного предпочтительней иллюзорных попыток надеяться на «выигрышный»

процесс в судах, который долговременен и неокончателен.

V. Элементы Д-1909, которые могут быть предложены для разрешения водных конфликтов на перспективу Далее профессор Роберт Абрамс обращается к механизмам Д-1909 и МСК по разрешению водных конфликтов, рассмотренных и другими участниками Симпозиума, но с акцентом на возможность их применения в отношении водных споров между американскими штатами. Основные положения его анализа, не совпадающие с выводами других экспертов:

1. Некоторые элементы УВР, применимые к штатам:

- Равные права каждому (суверенному) участнику:

- Отдельные сообщения готовятся для правительств в целях решения проблемы;

- Решающая юрисдикция по навигации: на основе принципа равного доступа;

- Решающая юрисдикция по водозаборам и вододелению: согласно приоритетам;

- Консультативная юрисдикция: исследования и отчеты.

2. Объективность и прозрачность в изучении и обсуждении проблем 3. Широкое информирование и участие общественности при принятии потенциально непопулярных решений.

4. Равенство – фундаментальный принцип Д-1909, – который проблематично внедрить в отношениях между штатами, но это позволило бы избежать серьезных водных конфликтов во многих случаях.

5. Ясные принципы принятия решений являются другим преимуществом Д-1909. Этот элемент, по мнению эксперта, следует внедрить в «принудительном порядке», так как, после установления согласованных приоритетов, это – несложное дело.

6. Следует пересмотреть приоритеты Д-1909, так как они не есть догма.

Подходы на основе учета потребностей экосистем, бассейновый подход, участие общественности – в их ряду.

7. Д-1909 не упоминают роль воды в поддержке естественных природных систем, что является главным упущением Договора.

8. Механическое следование приоритетам Д-1909 не отвечает требованиям времени, да и понимание роли воды сильно изменилось VI. Заключение: текущие успехи и проверка теории В Заключении проф. Роберт Абрамс приводит два наглядных примера по управлению совместно разделяемыми (трансграничными) водами:

1. Управление водными ресурсами в бассейне реки Дэлавер (Delaware), в котором действует Комиссия бассейна реки Дэлавер, которая наделена широкими полномочиям по принятию решений. Как следствие управление водами речного бассейна относительно устойчивое.

2. Управление водными ресурсами в системе Великих Озер - реки Святого Лаврентия, в рамках ратифицированного Договора105. которым успешно реализуется широкое кооперативное управление бассейном, включая контроль исполнения принятых решений.

Эксперт задается вопросом:

- могли ли бы быть применены такие системы управления к бассейнам реки Catawba, ACF или Sparta Aquifer?

Ответ в целом дан выше:

- нужен поиск взаимоприемлемых решений, как это было сделано двумя нациями 100 лет назад – посредством заключения Д-1909 и создания МСК.

По мнению эксперта, в подходах Д-1909/МСК к воде как общему ресурсу, с корректировкой на современные реалии, кроется ответ на многие вопросы совместного управления водой между штатами США.

Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Compact (2008).

10. Дэн Тарлок / A. Dan Tarlock Международная Совместная Комиссия и использование Великих Озер: косвенное распространение действия Договора 1909 г.

Статья проф. Дэна Тарлока [10] состоит из четырех частей, включая Введение и Заключение. Во Введении отмечается, что Д-1909 является отличной моделью международного водного сотрудничества и обеспечивает постоянный механизм для разрешения пограничных (трансграничных) споров, а именно – МСК.

Как весьма интересный аспект отмечается способность режима Договора развиваться через государственную практику разрешения споров, которая не входила первоначально в функцию МСК.

Д-1909 часто критиковался Правительствами и НПО, особенно в Канаде.

В 2001-2005 гг. 8 федеральных земель, разделяющих бассейн Великих Озер, заключили международный Договор «Великие Озера – бассейн реки Святого Лаврентия»107, согласно которому эти земли приняли соответствующее федеральное законодательство и к 2008 г. получили одобрение Конгресса (далее – Договор 2008 г.). Договор 2008 г. является реакцией на ряд предложенных проектов по изъятию воды из Великих Озер для нужд засушливых регионов США или других районов с водным дефицитом. Аналогичное федеральное законодательство в отношении ограничения дополнительного изъятия вод из Великих Озер было принято и в Канаде (2002 г.)108.

В то же время, власти штатов прекрасно понимают, что в США Конгресс имеет большую («пленарную») власть в отношении вод Великих Озер. Этот фактор вызывает у них беспокойство, как и у властей канадских провинций, имеющих интересы в использовании вод Великих Озер.

Двусторонние отношения обостряют канадские «зеленые», утверждая, что никаких «лишних» вод или чрезмерных ее использований в Канаде нет, в отличие от расточительного использования водных ресурсов в США.

Эксперт отмечает парадокс, имеющий место в связи с наличием фактически режима международного управления использованием вод Великих Озер, и заключением Договора по Великим Озерам вне этого режима. И что можно было ожидать решение этих вопросов в рамках Д-1909 и МСК. Комиссия провела бы соответствующее исследование и рекомендовала или поправки и изменения к Дили релевантному федеральному законодательству в Канаде и США.

Профессор права, консультант Международной Совместной Комиссии в 1999-2000 гг.

Great Lakes-St. Lawrence River Basin Water Resources Compact // http://www.cglg.org/projects/water/docs/12-13-05/Great_Lakes-St_Lawrence_River_-Basin_ Water_Resources_Compact.pdf International Boundary Waters Treaty Act, R.S., Ch. I-20 (2002) В отношении примера спора Trail Smelter Arbitration, рассмотренного и проф.

Noah D. Hall, проф. Дэн Тарлок отмечает, что спор сразу был отнесен к компетенции МСК, но США отклонили вознаграждение (компенсацию), и спор был решен специальным Арбитражным Судом (трибуналом).

Проф. Дэн Тарлок подчеркивает, что в ряде случаев имеет место адресация проблемы к национальному уровню. Так некоторые проблемы управления загрязнением вод Великих Озер государства бассейна адресовали властям Онтарио и Квебека (США), которые заключили Соглашение с элементами международного права, включая международно-правовую ответственность.

Но…, согласно конституционному праву, федеральное правительство (власти штатов и провинций) не может проводить международную политику.

Отношения между федеральным правительством и Канадскими провинциями сложны, так как Канада ранее долго была частью Британской Империи. В частности, Канада не имела права вступить в любые Соглашения, если Великобритания не делегировала ей это право.

Вместе с тем, положения международных договоров и соглашений в Канаде не являются частью внутреннего (национального) законодательства и не обязательны для канадских провинций, в отличие от США. Дипломатическая практика в Канаде такова, что власти провинции должны участвовать в переговорах непосредственно, чтобы заключаемые соглашения имели силу на территории провинции и положения его выполнялись. В то же время, канадские провинции и американские штаты имеют длинную историю автономного заключения двусторонних и многосторонних соглашений между собой.

В этом контексте Договор 2008 г. является интересным примером в МП.

Договор 2008 г. близок к bi-национальному Соглашению, потому что провинции Онтарио и Квебек приняли параллельное законодательство для выполнения Договора 2008 г. Договор не противоречит Конституции Канады, так как компетенция провинциальных властей включает и ведение переговоров с другими государствами и их органами. Канада имеет сильную федеральную систему, в которой провинции наделены исключительными правами, особенно на природные ресурсы. Так, провинции Канады могут отказаться выполнять положения международного соглашения109, подписанного федеральным правительством, если соглашение имеет дело с водным перераспределением, включая его изъятие на нужды окружающей природной среды.

Второй интересный аспект Договора 2008 г. заключается в том, что он принимает несколько оспариваемых ключевых принципов МПОС (например – предосторожности, признания Великих Озер общим достоянием человечества).

Третьим интересным аспектом Договора 2008 г., по мнению проф. Дэн Тарлока, является «нулевая» заинтересованность Федерального Правительства США в Договоре 2008 г., что было заметно в отсутствии его представителя на переговорном процессе. В противовес этому, МСК играла важную роль в процессе переговоров по Договору.

Исключая соглашения, заключенные в период, когда Канада была доминионом Великобритании.

В этом контексте, проф. Дэн Тарлок отмечает 2 момента.

Во-первых, МСК приняла участие в решении ряда юридических вопросов, препятствовавших переговорному процессу.

Во-вторых, МСК помогла, на конкретных примерах, обосновать, в частности, никчемность заявлений об экономической невыгодности и ненужности сохранения вод Великих Озер, и что существующее конвенциальное межгосударственное разделение вод будет препятствием переговорам.

В части II (Барьеры на переговорах по соглашению) проф. Дэн Тарлок анализирует некоторые сложности переговорного процесса по Договору 2008 г., которые разделены им на 2 группы:

а) обычные, и б) юридические и специальные (научно-технические).

К первой группе отнесены препятствия, которые, как правило, не мешают процессу межгосударственного водного сотрудничества в целом. К плюсам процесса отнесено преобладание природоохранных аспектов; так как легче договориться по вопросам, не связанным с изъятием и распределением воды.

Начиная с 1920 гг., деление трансграничных вод между государствами на основе международных соглашений признано лучшим способом, но достижение консенсуса, как правило, всегда сложно. При этом все государства должны быть убеждены, что режим распределения превосходит «статус-кво» или что, по крайней мере, некоторые из них не могут поддерживать «статус-кво» в отношении общего объема вод по причине предложенных использований воды другими прибрежными государствами.

Так, в 1922 семь штатов бассейна реки Колорадо распределили водные ресурсы реки Колорадо между штатами верхней и нижней части речного бассейна, чтобы защитить свои интересы и права на лимиты водозаборов, согласно доктрине предшествующего пользования и принимая во внимание быстро развивающуюся Южную Калифорнию, которая будет нуждаться в дополнительных объемах водных ресурсов реки в перспективе.

Таким образом, возникла ситуация, которая требовала переговоров.

В случае с Великими Озерами ситуация была иной. Поскольку серьезные изменения в использовании стока являлись гипотетическими, проблемы деления ограниченного ресурса между конкурирующими интересами не существовало. В этом контексте, ценность Договора 2008 г. была, прежде всего, символической.

И каждая Сторона имела возможность извлечь, скорее, политические выгоды, а также – блокировать позиции «других» (находящихся «вне бассейна Великих Озер»). В то же время, вместо обычных проблем, субъекты Договора 2008г.

имели три, в определенной степени, уникальных барьера: один политический и научный (А), и две юридических (Б, В):

A) Первая проблема состояла в том, что Договор 2008г. в геополитическом, конституционном и специальном (гидрологическом) отношении считался несправедливым, неэффективным, иррациональным и ненужным.

Цель участников Договора – штатов США и провинций Канады – состояла в резервировании 20 % от всемирных запасов пресной воды почти исключительно для природоохранных целей, потому что водные ресурсы Великих Озер составляют 95 % поверхностных пресноводных ресурсов США.

Политическое и научное оправдание этих подходов было слабым;

Б). Вторая проблема заключается в положения правовой теории, что никакая страна не может копить свои ресурсы в ущерб другим государствам, а также – резервирование ресурса вступало в противоречие с торговым правом, в части – экспортом природных ресурсов (В).

В части III («Вход» В МСК) рассматривается вопрос об отнесении данных проблем к компетенции МСК. МСК могла повлиять позитивно на переговорный процесс, провести исследования и организовать общественные слушания, и частично эта деятельность была осуществлена.

В 1999 г., США и Канады согласились с рекомендацией МСК относительно защиты вод Великих Озер. Заключительное Сообщение МСК (2000 г.) к Правительствам Канады и США помогло преодолеть названные выше три (А, Б, В) препятствия к заключению Договора 2008 г., особенно первое и третье.

Отмечается, что Сообщение было своевременным, положительную роль сыграла помощь администрации Б.Клинтона в обсуждении политики относительно будущего Великих Озер в контексте проблем ОС, а также твердые намерения специальных уполномоченных США и Канады к сохранению Озер, которые, к тому же, были профессионалами в технических и политических вопросах.

В обоснование резервирования 20 % всемирных запасов пресных вод, в Сообщении МСК были отражены результаты изучения специальных (технических) параметров гидрологии Великих Озер в комплексе с некоторыми принципами международного права окружающей среды (МПОС), в первую очередь – принципа предосторожности, а также экономические показатели. В частности, пришлось научно обосновывать такое понятие, как «хрупкий не возобновляемый ресурс». При этом основной идеей являлось право государства на ограничение действий, которые могут иметь риск для будущего, хотя доступная наука относительно вероятности наступления и величины риска не дает уверенного (несомненного) и окончательного ответа.

США выступили против принципа предосторожности, ссылаясь на Европейский импорт с опасным потенциалом и внутренне экологические законодательство.

Контраргументом было подтверждение и применение ВТО этого принципа.

Применение принципа предосторожности в Договоре 2008 г. спорно и может быть объектом критики, однако он может быть защищен доводом, что альтернативные издержки предосторожности низки. Так, со ссылкой на известного в мире эксперта в сфере МПОС110, проф. Дэн Тарлок приводит весьма сильный аргумент, что «вода отличается от других ресурсов.

Edith Brown Weiss, Water transfers and international trade law, in Fresh water and international economic law 61, 83 (2005) Этот довод заключается в том, что вода - уникальный ресурс, и было бы благоразумно принять подход «упреждающее предостережение». Упреждающее предостережение означает, что перед лицом неуверенности относительно будущего, государство должно быть способным осуществить ее полный суверенитет, чтобы поддержать его ресурсы пресной воды без того, чтобы иметь необходимость убеждать торговое сообщество в законности его действий В Заключении (IV…Самое время) статьи проф. Дэн Тарлок подчеркивает необходимость сосредоточения сил на «выравнивании» позиций Сторон переговоров для достижения успешного результата и важность, в этих целях, «видеть глаза» друг друга. Так, секретари секций МСК всегда работали вместе по видению на перспективу и были готовы идти на политический риск, имели ясную и устойчивую позицию по спорной проблеме, и шесть специальных уполномоченных МСК работали в таком же режиме.

МСК не несла ответственность за успех переговоров, но лица, ведущие переговоры, понимали, что угрозы, исходящие из торгового права, следует принимать всерьез. Соответствующее Сообщение совместной Комиссии обеспечило научное обоснование и «интернационализировало» Договор 2008г.

В то же время, по мнению проф. Дэна Тарлока, вклады МСК придали законность «несколько сомнительному предприятию». В результате была получена модель правовой защиты водной экосистемы. Косвенная роль МСК в этом процессе заключалась в расширенном понимании мандата Д-1909. исходя из его духа, не опираясь на узкое толкование инструментов Договора.

По мнению проф. Дэн Тарлока, хотя 100-летие Д-1909 празднуется в другое время, но время заключения Договора «вместе с нами».

Первое десятилетие XX века столетия отмечено рождением нового модернизма в различных сферах – от культурной до политической сферы. Канада и США прожили («экспериментировали») это десятилетие по-разному, но Д-1909 ценен тем, что он отражает центральный опыт двусторонних водных отношений.

11. Ицхак Корнфелд / Itzchak E. Kornfeld Полицентризм и Международная Совместная Комиссия Исследование [11] состоит из 4 частей, включая Введение и Заключение.

Во Введении (I) дается общая информация о Д-1909, об учреждении и о статусе МСК, ее составе, цели и основных задачах. Подчеркивается помощь, которую МСК оказывает Правительствам Соединенных Штатов и Канады по широкому спектру двусторонних отношений. По оценке эксперта, деятельность МСК ныне охватывает около 100 направлений.

II. Почему США опасаются потери суверенитета в Канаде?

Несмотря на преимущества судебных полномочий Совместной Комиссии в решении споров, США, по мнению эксперта, в ряде случаев не считались с рекомендациями («обходили» решения) МСК. Одной из причин этой тенденции называется отказ обеих Сторон передавать решения споров к ведению МСК.

Характерные примеры, в частности:

- Спорные случаи между провинцией Манитоба (Канада) и Северной Дакотой (Соединенные Штаты) – «США против Канады»112, - Иск индейских племен Колвилл к канадской промышленной компании по реке Колумбия (загрязнение ОС тяжелыми металлами)– «Канада против США»113.

Эти примеры эксперт считает свидетельством одностороннего подхода США к разрешению трансграничных экологических проблем.

Ряд экспертов полагает, что отказ США от передачи спора в МСК обусловлен опасением частичной потери своего национального суверенитета в отношении решения конкретной проблемы. Так, по мнению одного комментатора114:

- К вопросам обращения за помощью в международный форум (например, в МСК) для решения двустороннего противоречия политические лидеры относятся осторожно. В демократических государствах, подобно США и Канады, избирателя вряд ли одобрят действия имеющих отношение к спору политиков, которые станут, образно говоря, костями (фишками) «в игре в рулетку» в руках третьих лиц… С другой стороны, по мнению проф. А.Парриша, использование трибуналов подобно МСК в решении международных споров может служить хорошим средством «востребования» суверенитета, а не для его разрушения, так как115:

Исследователь в сфере МП, соискатель. Факультет права, Еврейский Университет Иерусалима Ruling on suit brought by the Canadian Province against U.S. Bureau of Reclamation's proposed Northwest Area Water Supply project in North Dakota – F. Supp. 2d 41 (D.D.C. 2005)..

Pursuant to the Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA) Davis R. Robinson, The Convergence of Law and Diplomacy in United States-Canada Relations: The Precedent of the Gulf of Maine Case, 26 CAN.-U.S. L.J. 37 (2000).