ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА 161
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2013. Вып. 4
УДК 340
О.Г. Печникова
ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
(первая половина XIX в.)
Исследуются вопросы правового регулирования государственной медицины в Российской империи первой половины XIX в. и анализируются соответствующие нормативно-правовые акты, определяющие правовые основы имперского здравоохранения исследуемого периода.
Ключевые слова: медицина, свод законов, Полное собрание законов Российской империи, больницы, министерство внутренних дел, общественное призрение, приказы, устав благочиния.
Законодательная база российского здравоохранения формировалась весьма медленно и обозначилась в кодифицированном виде после представления проекта Свода законов 1, статьи которого соответствовали законам, входившим в Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ РИ) специальной ревизионной комиссии (ревизия законодательства длилась 4 года – с апреля 1828 г. по май 1832 г.2), в 1832 г.3 Свод законов Российской империи был утвержден4. Все дальнейшие его изменения были отнесены к продолжению Свода, выпускались также новые пятнадцатитомные издания 1842 и 1857 гг. Кроме этого, и его отдельные тома переиздавались с дополнениями и замечаниями.
Например, том XIII с новым Врачебным уставом издавался в 1892 и в 1905 гг., а в 1915 г. вышел тот же том с новым Уставом об общественном призрении. На наш взгляд, необходимо отметить, что в промежутках между изданиями Свода печатались Продолжения к нему. Так, Продолжения к XIII тому вышли в 1863, 1864, 1869, 1871, 1872, 1876, 1890, 1889 и т.д. гг.
Основным достижением Полного собрания законов, Свода законов Российской империи (СЗ РИ), регулирующих также и медицинскую деятельность государства, по нашему мнению, было, вопервых, обобщение ранее разрозненного законодательства, а во-вторых, систематизация не по хронологии, как это производилось прежде, а по отраслевой принадлежности.
VII часть Свода законов (тт. XIII и XIV) составили Уставы благочиния5. Своды Уставов благочиния (том XIII Свода законов) содержали Свод Учреждений и Уставов об общественном призрении и Свод Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части. Деятельность медицинских учреждений, руководство которыми осуществлялось Приказами общественного призрения (созданными в 1775 г. по указу императрицы Екатерины II), регулировалась нормами Свода Учреждений и Уставов об общественном призрении в редакции 1832 г.6, а вопросы правового положения врачей, аптек, саНапример, Карантинный устав существовал в виде проекта четырнадцать лет. См.: Гелинг. К. Опыт гражданской медицинской полиции. Вильна, 1842. Т. I. С. 13.
Сперанский С.И. Учение М.М. Сперанского о праве и государстве. М.: ОСЬ – 89, 2004. С. 153.
Императором Николаем I был установлен общий срок для завершения Свода законов – начало 1832 г., исключением были те новые постановления, которые представляли собой целую часть Свода, сюда, к примеру, относится Карантинный устав, высочайше утвержденный 20 октября 1832 г. 19 января 1833 г. в зале Государственного совета в присутствии Николая I и М.М. Сперанского тома Полного собрания и Свода законов Российской империи были представлены Государственному Совету, а утверждены в действие с 1 января 1835 г. См.: ПСЗ РИ. Собр. 2. СПб., 1833. Т. VII. № 5690.
Филиппов А.Н. (К вопросу о составе Первого Полного Собрания Законов Российской Империи. Речь на торжественном собрании Императорского Московского Университета 12 января 1916 г. М., 1916. С.1) писал, что по общему признанию как русских историков, так и историков русского права, самым замечательным изданием юридических наших памятников за время с Соборного Уложения 1649 г. по 12 декабря 1825 г. (т.е. по день Манифеста о вступлении на престол Николая I) по справедливости считается I Полное Собрание законов Российской империи. 1 апреля 1830 г. появилось в печати 48 томов, представляющих первое полное собрание законов от Уложения до Манифеста. Далее печатались издания второго и третьего собраний. Последнее – с 1882 г.
По определению И.Е. Андриевского, «благочиние – юридический термин, обозначающий со времени Русской Кодификации законодательство о мерах, обеспечивающих безопасность». См.: Андриевский И.Е. Благочиние // Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона / под ред. К.К. Арсеньева, Ф.Ф. Петрушевского.
СПб.: Тип. И.А. Ефрона, 1896. Т. 2. С. 153.
См.: СЗ РИ. СПб., 1832.Т. XIII. Ч.2.
162 О.Г. Печникова 2013. Вып. 4 ЭКОНОМИКА И ПРАВО нитарной полиции, вопросы судебной медицины – Сводом Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части в редакции того же года7.
Свод Учреждений и Уставов об общественном призрении 1832 г., состоящий из двух книг, в каждой из которых 4 раздела, в свою очередь подразделяемых на главы и отделения, содержит 1436 статей. 981 из них закрепляет правовые основы деятельности учреждений Приказов общественного призрения, а ст. с 982 по 1436 регулируют деятельность учреждений, не подчиненных Приказам.
Раздел I Свода Учреждений и Уставов об общественном призрении посвящен нормам, определяющим состав Приказа, предметы ведения, порядок производства дел, порядок взаимодействия с вышестоящими инстанциями, вопросы ответственности и отчетности.
Например, согласно ст. 1 высшее управление делами общественного призрения принадлежит Министерству внутренних дел, которому подчиняются все Приказы общественного призрения. Согласно ст. 2 на особом положении состоят Одесский, Таганрогский, Кавказский, Сибирский приказы, а после внесения изменений в издание 1842 г. еще и Бессарабский и войска Донского. Согласно Приложениям 1 и 2 к данной статье в Московской, Санкт-Петербургской, Полтавской, Черниговской, Виленской, Гродненской и Остзейской губерниях Приказы, хотя и учреждены на общих правилах, но заведения общественного призрения подчинены особому управлению (порядок этого управления изложен в разд. IV кн. I и в разд. I кн. II). Областное правление Каспийской области должно осуществлять самостоятельное управление, так как приказы общественного призрения там не образованы.
Главы, определяющие деятельность учреждений Одесского, Таганрогского, Кавказских и Сибирских приказов выделены ввиду имеющейся национальной специфики, географических особенностей местоположения, а также наличия там военизированных казачьих формирований.
Раздел II содержит нормы, определяющие порядок формирования капиталов Приказа общественного призрения, содержания имущества, управления финансовыми средствами и расходования их.
Раздел III «О заведениях Приказов» регулирует деятельность богоугодных заведений, находящихся в ведении Приказов, куда включены и больницы. К примеру, в гл. II «О больницах» разд. III, получившего название «О заведениях Приказов общественного призрения», содержатся положения, касающиеся управления больницами8, порядка приема больных, платы за лечение9.
Больницы Приказов подчинялись генерал-штаб-доктору Гражданской части, который, в свою очередь, был главным инспектором практической, судебной и полицейской медицины в Империи10.
Местный надзор за ними возлагался на губернские Врачебные управы11. Инспекторы управ обязаны «входить во все предметы, как во врачебной, так и по хозяйственной части», по нескольку раз в год инспектируя больницы12.
В больницы Приказов принимались для лечения: «1) всякого звания бедные и неимущие люди безденежно; 2) имущие больные, также крестьяне и дворовые люди за умеренную плату и только тогда, когда порожние места случатся»13. Причем к неимущим больным относились: чиновники и канцелярские служащие, получающие содержание менее 300 руб. в год; отставные нижние служители казенных ведомств; мещане, не имеющие недвижимости; местные купцы, имеющие недвижимость, при условии направления ими на нужды больниц денежных средств; люди других состояний, имеющих на иждивении большую семью14. Итак, складывался некоторый прообраз государственной программы медицинского обеспечения и социальной поддержки в случае болезни людей с низким материальным уровнем.
Отдельные параграфы регулируют деятельность домов для неизлечимо больных15 и для лечения психически больных16. В дома для неизлечимо больных (прообразы современных хосписов, доСЗ РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч.3.
СЗ РИ. СПб., 1832. Ч. 2. Ст. 549 – 551.
СЗ РИ. СПб., 1832. Ч. 2. Ст. 552 – 574.
Положение Генерал-Штаб-Доктора Гражданской части. 14 марта 1832 г. // ПСЗ РИ. Собр. 1. СПб., 1830.
Т. XXXII. № 25037. С. 230-231.
Доклад Медицинской Коллегии «Об учреждении Медицинских управ» 19 января 1797 г. // ПСЗ РИ. Собр.1.
СПб., 1830. Т. XXIV. № 17743. С. 287-296.
Там же.
СЗ РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч. 2. Ст. 575.
См.: Стеценко С.Г., Пищита А.Н., Гончаров Н.Г. Очерки медицинского права. М., 2004. С. 32.
СЗ РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч. 2. Ст. 575 – 577.
СЗ РИ. СП.б., 1832. T. XIII. Ч. 2. Ст. 578 – 586.
Правовая регламентация медицинской деятельности в России… ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2013. Вып. мов ветеранов и домов престарелых) принимались только неимущие больные17. При этом неимущие больные содержались бесплатно, а имущие – за умеренную плату, которая устанавливалась соразмерно издержкам, как и плата за содержание и лечение больных в других заведениях Приказов18.
Согласно ст. 550 в штате больницы имелись надзиратели, надзирательницы и другие служители, медики и фельдшеры19.
Должностные инструкции медицинского и обслуживающего персонала были изложены в «Положении для управления больницами Приказов Министерства Внутренних Дел»20. Статьи 1 – рассматриваемого Положения указывают, что управление больницей, находящейся в ведении Приказа общественного призрения, возлагается на главного доктора больницы. Помимо этого, в зависимости от величины больницы должно быть достаточное количество врачей и прочих чинов по медицинской и хозяйственной части, а при больнице находиться контора, куда входят старший врач и смотритель больницы.
Вопросы организации четырехлетнего обучения будущих фельдшеров в специально (ввиду нехватки кадров) создаваемых школах при крупных больницах содержатся в параграфе 5 гл. II21. Для обучения в этих школах принимались бесплатно и находились на полном обеспечении Приказа дети мещан и из других свободных сословий, преимущественно сироты. «Люди помещичьи» принимались за плату, вносимую помещиком, казенные и удельные крестьяне – за счет средств, выделяемых на обучение их обществами22.
Согласно ст. 601 и 602 на обучение принимались лица не моложе 12 и не старше 16 лет, умеющие читать и писать на русском языке. В Фельдшерской школе преподавались: 1) чтение и чистописание на русском и латинском языках; 2) закон божий; 3) грамматика русского и латинского языков;
4) арифметика; 5) общие понятия об анатомии; 6) фармакология; правила ухода за больными, приемы реанимации, проведения прививок и т.д.23.
Раздел IV «Об управлении заведениями Приказов, на особых правилах состоящих» содержит нормы, регулирующие организационно-правовые аспекты управления отдельными благотворительными заведениями в «малороссийских, литовских и остзейских губерниях, еврейскими больницами и богадельнями в Минске и Могилевской Губернии, временной больнице при Нижегородской ярмарке24, больницей в память Императора Александра I в Ромнах, вдовьим домом в память Императрицы Елизаветы в городе Белеве»25 и т.д.
Положения разд. I кн. 2 касаются управления заведениями, состоящими вне ведомства Приказа, то есть состоящими под непосредственным покровительством особ дома Романовых; заведениями общественного призрения в Санкт-Петербурге; состоящими в ведении Попечительного Совета; благотворительными заведениями разных ведомств, не имеющими отношения к оказанию медицинской помощи; заведениями, подчиненными Министерству внутренних дел; благотворительными обществами и кассами; странноприимным домом графа Шереметева; Московской глазной больницей; частным заведением доктора Герцога, учрежденным в Москве для лечения лиц с психическими заболеваниями.
Часть 2 Свода Уставов благочиния – «Свод Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части»26 состоит из трех книг: Свод Учреждений врачебных27, Свод Уставов медицинской полиции28, Свод Уставов судебной медицины29.
СЗ РИ. СПб., 1832. T. XIII. Ч. 2. Ст. 576.
СЗ РИ. СПб., 1832. T. XIII. Ч. 2. Ст. 580.
СЗ РИ. СПб., 1832. T. XIII. Ч. 2. Ст. 550; СЗ РИ. СПб., 1842. Т. XIII. Ч. 2. Ст. 913.
СЗ РИ. СПб., 1832. T. XIII. Ч.2. Ст. 587 – 622; СЗ РИ. Спб., 1842. Т. XIII. Ч. 2. Ст. 959 – 995.
СЗ РИ. СПб., 1832. T XIII. Ч. 2. Ст. 597.
СЗ РИ. СПб., 1832. T. XIII. Ч. 2. Ст. 603.
См.: Корнилов А. Курс истории России XIX века. М., 1918. Ч. III. С. 3: «Ярмарки вообще тогда имели большее значение, чем в последующее время, когда они стали уступать место более современным способам оптовой торговли», так в 1860 г. обороты Нижегородской ярмарки составили 105 млн руб.
СЗ РИ. СПб., 1832. T XIII. Ч. 2. Ст. 749 – 981.
СЗ РИ. СПб., 1832. T. XIII. Ч. 3.
СЗ РИ. СПб., 1832. T. XIII. Ч. 3. Ст. 1 – 302.
СЗ РИ. Спб., 1832. T. XIII. Ч. 3. Ст. 303 – 1023.
СЗ РИ. Спб., 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 1024 – 1201.
Глава 2 «О врачах» содержит нормы, регулирующие вопросы распределения врачей по городам и уездам, порядок назначения их на должности, должностные обязанности врачей городов и уездов, а также особые требования к вольнопрактикующим врачам, чтобы не допустить лиц, не имеющих диплома или свидетельства от Медико-хирургической академии или медицинских факультетов российских университетов, к лечению больных30.
Назначение на вакантные места уездных врачей, согласно ст. 63 гл. 2, производил генерал-штабдоктор по гражданской части. Ученики лекаря состоящими на действительной службе не считаются31.
Медицинский департамент Министерства внутренних дел ежегодно издавал общий список или календарь, в котором были указаны все медицинские чиновники, как состоящие на службе, так и вольнопрактикующие. Ввиду ограниченного количества этих сотрудников наличие такого списка помогало искоренять незаконную врачебную деятельность32.
Уездным врачам надлежало постоянно пребывать в уездном городе, за исключением случаев выезда в уезд в целях исполнения своих должностных предписаний33. Жалование от казны для всех медицинских чинов было определено штатным расписанием согласно ст. 79 «Свода Учреждений врачебных»34.
Ответственность врача за некачественное оказание медицинской помощи предусматривалась в ст. 76 того же издания, где указывалось, что «врач, изобличенный в учинении убийства пропиской ненадлежащего лекарства или в ненадлежащем количестве, умышленно или без умысла, передается Суду уголовному»35.
В гл. 3 и 4 «Свода учреждений врачебных» определялся штат акушерок (в столицах и губернских городах) и повивальных бабок (в уездах, губернских и областных городах). Так же, как и должности врачей, должности акушерок во всех губернских городах учреждались министром внутренних дел по представлению генерал-штаб-доктора36. Чтобы получить звание акушера, необходимо было иметь звание лекаря и сдать экзамен в Акушерской клинике. Повивальные бабки, как и врачи, определялись на должность генерал-штаб-доктором и были в подчинении местного врачебного начальства37. Медицинский департамент занимался выдачей свидетельств на звание повивальной бабки. Глава 4 содержит должностные инструкции повивальных бабок (где, к примеру, запрещалось оказывать предпочтение в зависимости от уровня обеспеченности роженицы)38.
Значительное внимание уделялось вопросам финансирования медицинских кадров. В частности, разрешалось кроме официального денежного вознаграждения брать с больных дополнительную плату (размеры дополнительного вознаграждения, зависящие от вида медицинской помощи, также регламентировались). Существовало разрешение для врачей состоятельных пациентов, что последние могут оплачивать медицинскую помощь по своему усмотрению, превышая предусмотренные законом денежные суммы39.
Бесплатное лечение получали служащие казенных ведомств у врачей той же ведомственной принадлежности, кроме вышеозначенных – «совершенно бедные люди, приходящие к врачу за советом или прописанием лекарств»40. Определенный интерес, по нашему мнению, вызывает то, что, основываясь на вышеназванных нормах, 29 мая 1844 г Медицинский департамент утвердил «Правила для публичных женщин», в п. 7 которых сказано: «Публичная женщина, зараженная венерической болезнью, если явится в особую женскую больницу добровольно, принимается в нее для лечения бесплатно; затем напротив, которые поступают в оную вследствие освидетельствования через врачей, то с тех взыскивается определенная (!!!!) сумма»41. Таким образом, можно сказать, что впервые пояСЗ РИ., Спб., 1842. Т. XIII. Гл. 3.
СЗ РИ., Спб., 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 63.
СЗ РИ. Спб., 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 95.
СЗ РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч.3. Ст. 71.
СЗ РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 79.
СЗ РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч.3. Ст. 76.
СЗ РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 105.
СЗ РИ. СПб., 1842. Т. XIII. Гл. 4 и 5.
СЗ РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 137.
Сз РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 91.
СЗ РИ. СПб., 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 89.
ЦГИАЛ. Ф. 1288. Оп. 16. Д. 19. Л. 31.
вилась система материальной заинтересованности в добровольном обращении за медицинской помощью отдельной категории больных в отличие от 1771 г., когда в марте того же года Медицинской коллегией была организована специальная комиссия для осмотра мануфактурных рабочих Москвы, среди которых были обнаружены: «у одного за пазухой нарывы, на левом боку, на животе и в том же паху бобоны венерические», и таких больных из Москвы выселяли42, выделялись также средства на лечение больных в Петербурге43 и «на поселение» больных сифилисом в Нерчинск и Оренбург44.
Организационно-правовые аспекты регулирования деятельности аптек (включая вопросы управления, должностные инструкции персонала, порядок отпуска лекарств и формирование цен на них) изложены в гл. 5 «Учреждение аптек» «Свода Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части»45.
Министерству внутренних дел подчинялось и Управление минеральными водами, поэтому ряд статей46 того же издания посвящены управлению минеральными водами, а начальству местностей, где располагались целебные источники, предписывалось содержать их в порядке.
В 1842 г. вступает в силу второе издание Свода законов Российской империи, где Свод Учреждений и Уставов об общественном призрении в части управления больницами существенно не изменился. Дополнения, которые будут изложены далее, по сравнению с предыдущим изданием 1832 г., имеет Свод Учреждений и Уставов врачебных по гражданской части.
То обстоятельство, что в апреле 1836 г. были созданы инспекторские управления, служащие которых осуществляли инспекцию аптекарской части47, обусловило появление новых норм: в Свод Учреждений врачебных 1842 г. была включена гл. 2 «Об инспекторствах аптекарской части», определяющая права и обязанности инспекторских управлений.
Вследствие образования 17 июня 1836 г. Департамента казенных врачебных заготовлений, подчиненного Министерству внутренних дел (в обязанности этого Департамента входили управление казенными аптеками и аптечными магазинами, заготовка аптекарских материалов для армии и флота, изготовление инструментов, приготовление лекарственных средств, определение, перемещение, увольнение чиновников и служащих в подведомственных частях и т.д.), значительным изменениям подвергся раздел «О хозяйствах казенных аптек и других заведений, подведомственных Департаменту казенных врачебных заготовлений»: стала подробнее структура управления аптеками, созданными при больницах Приказами общественного призрения, казенными и вольными аптеками48.
Также 17 июня 1836 г. было высочайше утверждено учреждение Медицинского совета, где указывалось, что председателем его может быть гражданский или медицинский чиновник; директора департаментов Министерства внутренних дел или военного; генерал-штаб-доктор флота; директор Департамента казенных врачебных заготовлений; президент Медико-хирургической академии49. Таким образом, впервые на законодательном уровне было закреплено право медика занимать пост председателя Медицинского совета.
Существенным дополнением являются статьи разделов, в которых изложены должностные инструкции фармацевтов, рассмотрена возможность их ответственности, в том числе уголовной, в случаях промахов в работе50.
В Своде 1842 г. содержится гл. IX, где нормативно закреплены правила испытания медицинских, ветеринарных, фармацевтических работников и вообще лиц, занимающихся врачебной практикой. Эта глава отсутствует в Своде 1832 г. и включена в издание 1842 г. в связи с высочайшим утверждением Правил испытания медицинских, ветеринарных и фармацевтических чиновников и вообще лиц, занимающихся частной практикой – 28 декабря 1838 г. ЦГДА. Ф. 344. Оп. 1. Кн. 10, Л. 44.
ЦГДА. Ф. 344. Оп. 1. Кн. 10. Л. 4.
ЦГДА. Ф. 344. Оп. 1. Кн. 10. Л. 35.
СЗ РИ. СПб., 1842. Т. XIII. Гл. 7.
См.: Стог. С.А. Об общественном призрении в России. СПб., 1818. С. 65.
Учреждение Медицинского Совета 17 июня 1836 г. // ПСЗ РИ. Собр. 2. СПб., 1837. T. XIII. Отд. 1. №9319.
С. 722-724.
Правила испытания медицинских, ветеринарных и фармацевтических чиновников и вообще лиц, занимающихся врачебной практикой (28 декабря 1838 г.) // ПСЗ РИ. Собр.2. СПб., 1839. T. XIII. Отд.2. №11896. С. 450-460.
Книга 2, имеющая название в издании 1832 г. «Свод Уставов медицинской полиции», а в 1842 г.
«Устав медицинской полиции» содержит комплекс общих и особенных мер «по охранению народного здравия». Статья 305 Свода Уставов медицинской полиции 1832 г. содержит «общие меры к охранению народного здравия», которые «состоят в охранении чистоты воздуха; 2) в охранении безвредности жизненных припасов и других предметов (воды, съестных припасов, напитков, посуды для приготовления и хранения пищи); 3) в ограничении употребления ядовитых веществ; 4) во врачебных пособиях одержимым болезнями обыкновенными и мнимо-умершим; 5) в погребении мертвых по правилам, для сего установленным»52.
«