«К.Н. Савин АНАЛИЗ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ Министерство образования и науки Российской Федерации Государственное образовательное учреждение высшего ...»

В многоквартирном доме общее имущество находится в общей долевой собственности, соответственно управление им должно осуществляться совместно всеми собственниками с ограничениями, предусмотренными действующим законодательством.

Совместное управление долевой собственностью усложняет процедуру управления имуществом. В силу закона каждый участник общей долевой собственности самостоятельно не может управлять общим имуществом без согласия других собственников, поэтому собственники обязаны передать часть своих прав по владению, пользованию и распоряжению долевой собственностью уполномоченному лицу – управляющей организации или физическому лицу (предпринимателю без образования юридического лица).

Уполномоченное лицо владеет, пользуется и распоряжается объектом управления только в пределах полномочий, предоставленных ему собственником.

Вывод: в зависимости от выбранного способа управления субъектом управления могут выступать непосредственно собственники помещений, уполномоченные ими лица, управляющие организации (по договору), а также объединение собственников помещений (ТСЖ, ЖСК, ЖК).

Возникновение долевой собственности на общее имущество в многоквартирных домах привело к формированию новых правоотношений собственности и к изменению функций управления недвижимостью.

Функции управления многоквартирным домом разделились на:

управление квартирой, которое осуществляет собственник самостоятельно;

управление общим имуществом, которое должно осуществляться управляющей организацией, уполномоченной собственниками.

Из-за разнообразия способов управления, предусмотренных Жилищным кодексом РФ, сформировать обобщенное понятие функций управления многоквартирным домом не предоставляется возможным.

Из сложившейся практики управления многоквартирными домами можно выделить следующие задачи управления:

• организация деятельности по надлежащему использованию, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме;

• создание необходимых условий для проживания граждан;

• организация обеспечения проживающих коммунальными и прочими услугами;

• осуществление контроля качества предоставляемых ЖКУ;

• ресурсосбережение;

• обеспечение сохранности общего имущества в многоквартирном доме;

• приращение общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме;

• извлечение дохода в интересах собственников от использования общего имущества;

• снижение проживающим в доме размера обязательных платежей.

К функциям управления многоквартирным домом можно отнести:

• выбор подрядной обслуживающей организации и поставщика коммунальных услуг; заключение договоров на предоставление потребителям ЖКУ;

• осуществление контроля качества ЖКУ;

• установление фактов неисполнения обязательств по договорам, актирование, удержание средств, подлежащих оплате;

• сдача-приемка выполненных работ и оказанных услуг;

• ведение технической документации на дом и инженерные сооружения;

• ведение бухгалтерской и прочей документации;

• заключение и учет договоров найма, аренды общего имущества, договоров управления;

• хранение правоустанавливающих документов на жилые и нежилые помещения;

• организация ведения расчетов с нанимателями, арендаторами и собственниками жилых и нежилых помещений за предоставляемые ЖКУ;

• выдача проживающим в доме расчетных документов и справок о размере занимаемых помещений, о платежах за жилищно-коммуналь-ные услуги, справок об отсутствии задолженностей, о совместном проживании и пр.;

• проведение технических осмотров общего имущества в многоквартирном доме;

• подготовка собственникам предложений по перечню требуемых работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме;

• планирование и экономические расчеты по финансированию работ на проведение содержания, ремонта общего имущества, в том числе капитального ремонта многоквартирного дома;

• организация санитарного содержания многоквартирного дома и придомовой территории;

• начисление либо организация начисления и контроль правильности начислений потребителям ЖКУ;

• обеспечение поставки пользователям коммунальных и прочих услуг;

• принятие мер по взысканию задолженности за невнесение платы за жилищные, коммунальные услуги и расторжению договора аренды помещений;

• страхование общего имущества в многоквартирном доме;

• информирование граждан;

• выявление жилых и нежилых помещений, свободных от обязательств, своевременное информирование муниципальных органов о наличии таковых;

• аварийно-диспетчерское обслуживание;

• организация подготовки домов к сезонной эксплуатации;

• прием населения. Рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, поступающих от населения и принятие соответствующих мер;

Выводы: в связи с конкретизацией Жилищным кодексом РФ договорных отношений по управлению (введение понятия управление многоквартирным домом), изменением способов управления, целесообразно органам местного самоуправления установить (рекомендовать собственникам помещений) минимальные перечни функций по управлению многоквартирным домом в зависимости от способов управления. Установленный перечень функций по управлению многоквартирным домом использовать при определении стоимости работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома.

Способы управления. В связи с введением в действие ЖК РФ и другими изменениями действующего законодательства управление многоквартирными домами претерпело существенные изменения. Некоторые из ранее предусмотренных способов управления в ЖК РФ исключены.

Сравнительный анализ изменения способов управления многоквартирными домами приводится в табл. 3.1.

3.1 Изменение способов управления многоквартирными домами в связи с принятием ЖК РФ До введения в действие ЖК РФ После введения в действие ЖК РФ Непосредственное управление соб- Непосредственное управление ственниками помещений в много- собственниками помещений в квартирном доме, если их количе- многоквартирном доме без огство не превышает четырех раничений Передача собственниками функ- Прямо не предусмотрено ций по управлению многоквартирным домом уполномоченной государством или органами местного самоуправления службе заказчика на жилищно-коммунальные услуги Образование собственниками по- Прямо не предусмотрено мещений в многоквартирном доме ТСЖ, передача полномочий по управлению службе заказчика До введения в действие ЖК РФ После введения в действие ЖК РФ Образование собственниками по- Образование собственниками мещений в многоквартирном доме помещений в многоквартирном ТСЖ, передача полномочий по доме ТСЖ, передача полномоуправлению управляющей органи- чий по управлению управляюзации любой организационно- щей организации любой органиправовой формы зационно-правовой формы Управление жилищным, жилищ- Управление жилищным коопено-строительным кооперативом ративом, жилищно-строительным кооперативом, иным специализированным кооперативом Передача жилищным или жилищ- Прямо не предусмотрено но-строительным кооперативом полномочий по управлению службе заказчика Передача жилищным или жилищ- Передача жилищным, жилищно-строительным кооперативом но-строительным кооперативом полномочий по управлению иным специализированным кооуправляющей организации любой перативом полномочий по организационно-правовой формы управлению управляющей организации любой организационно-правовой формы, если это Управление осуществляется Управление осуществляется управляющей организацией любой управляющей организацией люорганизационно-правовой формы бой организационно-правовой Из приведенной выше таблицы видно, что новое законодательство не предусматривает управление многоквартирными домами муниципальными унитарными предприятиями. Муниципальные предприятия в соответствии с действующим законодательством могут быть акционированы.

ЖК РФ в ст. 164 раскрывает непосредственное управление многоквартирным домом – когда собственники помещений заключают договоры на содержание и ремонт с лицами, осуществляющими эти виды деятельности, и выступают все или большинство в качестве одной стороны такого договора. Следует отметить, что ранее действующим Законом о ТСЖ была предусмотрена возможность непосредственного управления только при ограниченном количестве помещений в многоквартирном доме и их собственников, когда многоквартирный дом включает в себя не более четырех помещений, принадлежащих двум, трем или четырем различным собственникам. Ст. 164 ЖК РФ не предусматривает таких ограничений.

Выбор способа управления многоквартирным домом проводится на общем собрании собственников (п. ст. 161 ЖК РФ). Как и ранее Законом о ТСЖ, так и нормами ЖК РФ предусмотрено, что общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме правомочно (имеет кворум), если в нем приняли участие собственники помещений в данном доме или их представители, обладающие более чем пятьюдесятью процентами голосов от общего числа голосов.

Однако ЖК РФ вводит процедуру проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме в форме заочного голосования, которая предусмотрена ст. 47 ЖК РФ. Заочное голосование проводится путем передачи решений собственников по вопросам, поставленным на голосование, в письменной форме в место или по адресу, которые указаны в сообщении о проведении общего собрания. При этом принявшими участие в общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме, проводимом в форме заочного голосования, считаются собственники помещений в данном доме, решения которых получены до даты окончания их приема (ст. 47 ЖК РФ). Такое законодательно закрепленное положение гораздо упрощает процедуру принятия решения общим собранием собственников.

Закон предусматривает два варианта принятия решения собственниками по выбору способа управления многоквартирным домом – проведение общего собрания либо путем заочного голосования по всем вопросам, отнесенным ст. 44 ЖК РФ к компетенции общего собрания:

принятие решений о реконструкции многоквартирного дома (в том числе с его расширением или надстройкой), строительстве хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, ремонте общего имущества в многоквартирном доме;

принятие решений о пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в том числе введение ограничений пользования им;

принятие решений о передаче в пользование общего имущества в многоквартирном доме;

выбор способа управления многоквартирным домом, другие вопросы.

Однако ЖК РФ вводит еще ряд норм, касающихся ранее неурегулированного вопроса, когда собственники помещений в многоквартирном доме в течение одного года не принимают решения о выборе способа управления или если принятое решение о выборе способа управления этим домом в течение одного года не было реализовано (п. 4 ст. 161 ЖК РФ). В этом случае орган местного самоуправления наделен полномочиями по проведению открытого конкурса по отбору управляющей организации. Орган местного самоуправления после проведения открытого конкурса уведомляет всех собственников помещений в многоквартирном доме о его результатах и об условиях договора управления этим домом. Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны заключить договор управления этим домом с управляющей организацией, выбранной по результатам проведенного открытого конкурса на предусмотренных им условиях. Но через год после заключения такого договора управления орган местного самоуправления созывает общее собрание собственников помещений для решения вопроса о способе управления многоквартирным домом (п. 5-6 ст. 161 ЖК РФ).

Очевидно, что для реализации вышеприведенной нормы органы местного самоуправления должны разработать нормативно-правовой акт, регулирующий порядок проведения открытого конкурса по отбору управляющих организаций для многоквартирных домов, собственники помещений в которых не приняли решения о выборе способа управления.

Таким образом, в связи с изменением действующего законодательства органы местного самоуправления могут только принимать участие в общем собрании собственников помещений по выбору способа управления этим домом, за исключением установленных ЖК РФ случаев проведения открытого конкурса.

Выводы: ранее возможность создания уполномоченной органом местного самоуправления службы заказчика на жилищно-коммуналь-ные услуги, для управления муниципальным жилищным фондом, была предусмотрена Федеральным законом от 15.06.96 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья», который утрачивает силу с марта 2005 года в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ». Жилищный кодекс РФ не предусматривает такой способ управления многоквартирными домами. В связи с указанным, целесообразно реорганизовать ранее созданные в форме муниципальных унитарных предприятий предприятия, выполняющие функции службы заказчика на жилищнокоммунальные услуги, путем их преобразования (акционирования), что решает проблемы с правопреемственностью юридического лица.

3.3 СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПРАВЛЯЮЩИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ИХ ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВОЙ ФОРМЫ

Служба заказчика. ЖК РФ такой способ управления не предусмотрен. Поэтому существующие в настоящее время службы заказчика, созданные в качестве государственных и муниципальных унитарных предприятий, должны акционироваться в соответствии с требованиями законодательства РФ.

Недостатки данного способа управления:

1. Занимает доминирующее положение на рынке услуг управления многоквартирными домами.

2. Представляет права и интересы государственных и муниципальных органов власти, а не населения.

3. Выступает в договорных отношениях с третьими лицами от своего имени и за свой счет и отвечает по обязательствам своим имуществом, поэтому служба заказчика не заинтересована иметь имущество.

4. Непредвиденные расходы и прочие расходы возмещаются службой заказчика за счет средств, поступающих на содержание и ремонт многоквартирного дома.

5. При неисполнении населением обязательств по оплате ЖКУ будет отвечать средствами от коммерческой деятельности, в связи с чем не заинтересована заниматься коммерческой деятельностью.

6. Прекращение права хозяйственного ведения и права оперативного управления имеет процедурные сложности по сравнению с расторжением договора управления.

7. Слабый контроль финансово-хозяйственной деятельности службы заказчика со стороны органов власти по сравнению с другими способами управления.

8. Отсутствие возможности у населения контролировать расходование денежных средств на содержание и ремонт общего имущества.

9. Население не участвует в инвестировании средств.

10. Сильное административное влияние органов власти на деятельность службы заказчика.

11. Отсутствие адресности финансирования работ и услуг по содержанию и ремонту каждого многоквартирного дома в зависимости от его технического состояния.

12. Отсутствие заинтересованности в ресурсосбережении, так как они управляют не собственным имуществом и не в своих интересах.

Преимущества данного способа управления:

1 Осуществление учредителями службы заказчика контроля за использованием по назначению и сохранностью переданного им имущества.

2 Занимает доминирующее положение по объему управляемого жилищного фонда.

3 Бюджетное финансирование и централизация средств упрощают процедуру управления, а также позволяет привлекать более квалифицированные кадры.

4 Наличие нежилых помещений для размещения управляющей и обслуживающих организаций.

5 Возможность осуществлять коммерческую деятельность.

6 Гарантированность обслуживания.

7 Выполнение функций управления осуществляется самостоятельно без воздействия со стороны населения.

8 Финансирование капитального ремонта жилищного фонда, возмещение задолженностей перед ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями, возмещение денежных средств, утраченных в связи с банкротством банка, в котором был открыт расчетный счет управляющей организации, осуществляются из бюджета.

9 Возможность получения комиссионных вознаграждений от ресурсоснабжающих и прочих организаций за сбор платежей населения.

Товарищества собственников жилья. Деятельность товариществ собственников жилья регламентирована Федеральным законом от 15.06.96 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». Федеральным законом от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» Закон о ТСЖ признается утратившим силу с момента введения в действие ЖК РФ, с 01.03.2005 г.

Недостатки данного способа управления:

1 Отсутствие нежилых помещений для размещения органов управления и обслуживающих организаций.

2 Обслуживающие организации отказываются заключать договоры на содержание и ремонт с теми товариществами, в домах которых проданы подвалы, чердаки и мусоросборники, служебные и другие помещения общего имущества.

3 Дома передаются в управление ТСЖ без проведения капитального ремонта, при этом население оказывается не в состоянии их содержать за счет собственных средств.

4 Бюджеты органов местного самоуправления не предусматривают средства на финансирование затрат по содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в домах, управляемых ТСЖ.

5 Устанавливаются тарифы на коммунальные услуги как для юридического лица.

6 Незначительная заработная плата не способствует привлечению к управлению профессиональных кадров.

7 Отсутствие возможности контролировать объем и качество предоставления ЖКУ.

8 Отсутствуют административные формы воздействия со стороны органов власти на органы управления ТСЖ, когда их деятельность нарушает права и интересы жителей.

Преимущества данного способа управления:

1 Контроль за деятельностью ТСЖ со стороны собственников помещений в управляемых домах.

2 ТСЖ имеет право на получение бюджетных дотаций на содержание дома.

3 Все получаемые средства поступают только на управляемый товариществом дом.

4 Жители добровольно соглашаются на дополнительные расходы, направляемые для улучшения условий проживания.

5 Собственники реализуют право на непосредственное управление домом.

6 Возмещение непредвиденных расходов производится за счет членских взносов.

7 Заинтересованность в ресурсосбережении.

8 Обеспечение безопасности проживания и сохранности имущества (консъержные, охранная сигнализация и пр.).

9 Защита прав собственников на общее имущество в многоквартирном доме.

10 Возможность извлечения дохода и направления средств на содержание дома (за счет сдачи в аренду нежилых помещений дома и др.).

Жилищно-строительные (жилищные) кооперативы. Деятельность жилищно-строительных (жилищных) кооперативов регламентирована разделом 5 ЖК РФ, ГК РФ, в части правоотношений собственности в кондоминиуме Федеральным законом от 15.06.96 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья», Законом СССР от 26.05.88 г. № 8998 «О кооперации в СССР» (с изм. и доп. от 16 октября 1989 г., 6 июня, 25 декабря 1990 г., 7 марта 1991 г., 19 июня 1992 г.) в части не противоречащей действующему законодательству и другими нормативно-правовыми актами. Основная цель деятельности – строительство (покупка) многоквартирного дома и последующее управление им.

Недостатки данного способа управления:

1 Недостаточная правовая база, регламентирующая деятельность кооперативов.

2 Многие ЖСК не имеют нежилые помещения для размещения обслуживающих организаций.

3 Высокая степень износа домов ЖСК, что требует проведения капитального ремонта.

4 Бюджеты органов местного самоуправления не предусматривают дотации на финансирование затрат на эксплуатацию кооперативных домов.

5 Незначительная заработная плата работников кооператива.

6 Отсутствие возможности проконтролировать объем и качество предоставления ЖКУ услуг.

7 Отсутствуют административные формы воздействия со стороны органов власти на органы управления ЖСК, когда их деятельность нарушает права и интересы жителей.

Преимущества данного способа управления:

1 Большой опыт непосредственной работы с жителями.

2 Осведомленность жителей о форме и порядке управления кооперативом, своих правах и обязанностях.

3 Наличие помещений для размещения органов управления.

4 Профессиональный уровень подготовки кадров.

5 Возможность ведения предпринимательской деятельности.

6 Все получаемые средства поступают только на управляемый кооперативом дом.

7 Контроль за деятельностью ЖСК (ЖК) со стороны жителей управляемых домов.

8 Жители добровольно соглашаются на дополнительные расходы, направляемые для улучшения условий проживания.

9 Собственники реализуют право на непосредственное управление домом.

10 Обеспечение безопасности проживания и сохранности общего имущества (консъержные, охранная сигнализация и пр.).

11 Возможность извлечения дохода и направления средств на содержание дома (за счет сдачи в аренду нежилых помещений дома и др.).

Территориальное общественное самоуправление. Деятельность органов территориального общественного самоуправления регламентирована Федеральным законом от 28.08.95 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им органами местного самоуправления.

Недостатки данного способа управления:

1 Возможность выполнять функции управляющей организации только при передаче этих прав органами местного самоуправления.

2 Полномочия органов ТОС напрямую зависят от устава муниципального образования.

3 Незначительное количество ТОС, которым переданы органами местного самоуправления полномочия по управлению многоквартирными домами в части принадлежащих органу местного самоуправления помещений.

Преимущества данного способа управления:

1 Органы ТОС действуют от лица населения и представляют их интересы.

2 Упрощенная процедура создания.

3 Участие в управлении могут принимать не только собственники, но и наниматели помещений.

4 Возможность получения значительных финансовых средств из бюджета муниципального образования.

5 Контроль деятельности со стороны администрации при наличии финансовых отношений.

6 Альтернатива службе заказчика по объему управляемого жилищного фонда и предоставлению бюджетных средств.

7 Возможность выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения территориального сообщества, строительству и ремонту многоквартирных домов, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов, а также кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ.

8 Возможность получения доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений.

9 Возможность использования имеющихся в распоряжении средств в соответствии с уставными целями и программами социально-экономического развития соответствующих территорий.

10 Содержание органов ТОС может быть осуществлено за счет бюджета муниципального образования и это будет способствовать привлечению профессиональных кадров.

Коммерческие управляющие организации. Данный способ является самым не реализованным и малочисленным. Механизмы управления находятся в стадии разработки и апробации. Этому способу управления присущи все вышеперечисленные общие недостатки.

Возможные преимущества:

1 По объему управления может выступать альтернативой службе заказчика.

2 Возможно инвестирование собственных средств.

Выводы: в настоящее время сложились правоотношения, в рамках которых управляющие организации находятся в неравных условиях в зависимости от организационно-правовой формы. ЖК РФ возлагает на органы местного самоуправления обязанность по созданию равных условий для управляющих организаций.

3.4 ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В СФЕРЕ ОБСЛУЖИВАНИЯ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА

Анализ действующих систем договорных отношений показал, что в последние годы произошел разрыв между сложившимися ранее на местах правоотношениями в сфере ЖКХ и ныне действующим законодательством. С 1990 по 1996 годы в стране произошла смена практически всего законодательства. Незыблемым до сих пор оставался только Жилищный кодекс РСФСР. В старом законодательстве отношения между потребителями и производителями жилищных и коммунальных услуг регулировались больше административными методами.

Эти отношения сохранились и по настоящее время.

Правительство РФ своими подзаконными актами пыталось провести реформу в системе договорных отношений, но практически никаких изменений не произошло. Подзаконные акты часто принимались расплывчатыми, неконкретными, рекомендательными и не создали правовой основы для ликвидации монополии в сфере управления многоквартирными домами. Бизнес в эту сферу не пришел, а там где что-то было сделано, так это только благодаря наличию опять таки административного ресурса. Рыночная среда не сложилась. Разделение функций управления и обслуживания в жилищной сфере можно условно считать определенным достижением в вопросах реформирования, но если посмотреть объективно, то административное воздействие сохранилось только в видоизмененной форме. Созданные службы заказчиков стали представлять интересы муниципальных органов власти в вопросах управления недвижимостью, но не в интересах населения управляемых территорий.

Данные изменения не ликвидировали конфликт интересов участников договорных отношений, поэтому говорить об эффективности этих начинаний не приходится.

До введения в действие ЖК РФ были возможны следующие варианты систем договорных отношений:

1 Орган местного самоуправления наделял управомоченное лицо полномочиями по заключению договоров найма с нанимателями помещений в многоквартирном доме. Физические и юридические лица, являющиеся собственниками помещений, заключали с управомоченным лицом договор на управление. Правоотношения между таким управомоченным лицом и поставщиками коммунальных услуг, обслуживающими жилищный фонд организациями, регулировались муниципальным заказом.

2 Орган местного самоуправления заключал договор найма с нанимателями помещений в многоквартирном доме и договор передачи полномочий с управомоченным лицом на заключение договоров на предоставление ЖКУ с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями.

Правоотношения между управомоченным лицом и остальными собственниками помещений, за исключением муниципального образования, регулировались соглашением о совместном владении строением и долевом участии в расходах по его содержанию и ремонту.

3 Орган местного самоуправления заключал договоры найма с нанимателями помещений в многоквартирном доме и договор хозяйственного ведения со службой заказчика. Физические и юридические лица, являющиеся собственниками помещений, заключали со службой заказчика соглашением о совместном владении строением и долевом участии в расходах по его содержанию и ремонту. Правоотношения между службой заказчика и ресурсоснабжающими, обслуживающими организациями основывались на муниципальном заказе.

4 Орган местного самоуправления заключал договоры найма с нанимателями помещений в многоквартирном доме и договор хозяйственного ведения со службой заказчика. Физические и юридические лица, являющиеся собственниками помещений, заключали со службой заказчика договор на управление. Служба заказчика с ресурсоснабжающими, обслуживающими организациями заключала договоры на предоставление ЖКУ.

5 Собственники помещений создавали ТСЖ. На собственников, являющихся членами товарищества, распространялось действие устава ТСЖ. С собственниками, не являющимися членами ТСЖ, товарищество заключало договоры управления. Орган местного самоуправления передавал службе заказчика часть имущества, составляющую муниципальную собственность, в хозяйственное ведение. Наниматели помещений заключали с органом местного самоуправления договоры найма. Служба заказчика заключала договор с ТСЖ на управление в части муниципального имущества. С ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями договоры на предоставление ЖКУ заключало ТСЖ.

6 Собственники помещений создавали ТСЖ. На собственников, являющихся членами товарищества, распространялось действие устава ТСЖ. С собственниками, не являющимися членами ТСЖ, товарищество заключало договоры управления. Орган местного самоуправления передавал службе заказчика часть имущества, составляющую муниципальную собственность, в хозяйственное ведение. Наниматели помещений заключали с органом местного самоуправления договоры найма. ТСЖ заключало со службой заказчика договор на передачу функций по управлению. С ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями договоры на предоставление ЖКУ заключала служба заказчика.

7 Орган местного самоуправления передавал службе заказчика часть имущества, составляющую муниципальную собственность, в хозяйственное ведение. Наниматели помещений заключали с органом местного самоуправления договоры найма. Собственники помещений создавали ТСЖ. На собственников, являющихся членами ТСЖ, распространялось действие устава товарищества. С собственниками, не являющимися членами ТСЖ, товарищество заключало договоры управления. Служба заказчика заключала договор с ТСЖ на управление в части и муниципального имущества. ТСЖ по договору передавало полномочия по управлению управляющей организации, которая заключала договоры на предоставление ЖКУ с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями.

8 Собственники помещений создавали ТСЖ. На собственников, являющихся членами товарищества, распространялось действие устава ТСЖ. С собственниками, не являющимися членами ТСЖ, товарищество заключало договоры управления. Наниматели помещений заключали с органом местного самоуправления договоры найма. Орган местного самоуправления и ТСЖ передавали полномочия по управлению управляющей организации любой формы собственности. Управляющая организация заключала с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями договоры на предоставление ЖКУ.

9 Орган местного самоуправления проводил конкурс, по результатам которого заключал с управляющей организацией любой формы собственности договор управления. Наниматели помещений заключали с органом местного самоуправления договоры найма. Собственники заключали договор управления с выбранной на основании конкурса управляющей организацией. Управляющая организация заключала с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями договоры на предоставление ЖКУ.

10 Наниматели помещений заключали с органом местного самоуправления договоры найма. Орган местного самоуправления наделял управляющую организацию любой формы собственности полномочиями по управлению на основании договора доверительного управления. Управляющая организация заключала с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями договоры на предоставление ЖКУ.

11 Орган местного самоуправления передавал управляющей организации права по управлению общим имуществом и заключал договоры найма с нанимателями помещений в многоквартирном доме. Наниматели помещений заключали с управляющей организацией договор на обеспечение ЖКУ. Собственники заключали с управляющей организацией договоры управления. Управляющая организация заключала с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями договоры на предоставление ЖКУ.

12 Орган местного самоуправления наделял управляющую организацию полномочиями по управлению на основании договора доверительного управления и заключал договоры найма с нанимателями помещений в многоквартирном доме. Наниматели помещений заключали с управляющей организацией договор на обеспечение ЖКУ. Собственники заключали с управляющей организацией договоры управления. Управляющая организация заключала с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями договоры на предоставление ЖКУ.

13 Орган местного самоуправления заключал договоры найма с нанимателями помещений в многоквартирном доме и вместе с другими собственниками помещений заключал с управляющей организацией договоры управления. Управляющая организация заключала с ресурсоснабжающей организацией договоры на предоставление ЖКУ, ресурсоснабжающая организация заключала с обслуживающей договор на эксплуатацию жилищного фонда.

14 Орган местного самоуправления заключал с управляющей организацией договор управления и договор найма с нанимателями помещений. Собственник с управляющей организацией заключал договор управления.

Управляющая организация своими силами осуществляла обслуживание и заключала с ресурсоснабжающими организациями договоры на предоставление коммунальных услуг.

15 Орган местного самоуправления заключал с управляющей организацией договор управления и договор найма с нанимателями помещений. Управляющая организация на основании агентских договоров с нанимателями и договоров управления с собственниками заключала договоры на предоставление ЖКУ с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями.

16 Орган местного самоуправления заключал с управляющей организацией договор управления и договор найма с нанимателями помещений. Управляющая организация своими силами осуществляла обслуживание и на основании агентских договоров с нанимателями и договоров управления с собственниками заключала договоры на предоставление коммунальных услуг с ресурсоснабжающими организациями.

Выводы: поскольку ст. 9 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» устанавливает обратную силу Раздела VIII ЖК РФ, касающегося управления многоквартирными домами, т.е. указанный раздел распространяется и на ранее заключенные договоры управления, поэтому указанные договоры управления должны быть приведены в соответствие с нормами раздела VIII ЖК РФ.

3.5 ПРОБЛЕМЫ ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ

В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ КОМПЛЕКСЕ

За последние годы внесено множество изменений в федеральное законодательство в области ценообразования, тарифного регулирования в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг.

С 8 мая 2003 года вступил в действие новый Федеральный закон РФ от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг».

Данным законом введены существенные изменения в порядок регулирования оплаты жилья. Так, ст. 15 данного закона изменила понятие «тарифы» относительно платежей по оплате жилья на «цены». Из положений этой же статьи следует, что оплата жилья включает в себя внесение платы за содержание жилья и платы за ремонт жилья, а не единую плату, за содержание и ремонт жилья как это было ранее; и для нанимателя жилого помещения также внесение платы за наем жилого помещения.

Размер платы за содержание жилья и размер платы за ремонт жилья в жилищном фонде независимо от форм собственности устанавливаются дифференцированно в зависимости от общей площади жилого помещения и комплекса оказываемых услуг. Другими словами, плата за содержание и плата за ремонт жилья являются отдельными видами платежей за выполнение соответственно разных работ – работ по содержанию жилья и работ по ремонту жилья. Плата за ремонт жилья – плата за текущий ремонт общего имущества жилого дома. В соответствии с данным законом порядок возмещения расходов на капитальный ремонт жилья устанавливается Правительством РФ в соответствии с федеральным законом. Однако на сегодняшний день нет ни одного нормативно-правового акта, регламентирующего порядок возмещения расходов на капитальный ремонт.

Основы ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17.02.2004 № 89 «Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищнокоммунального хозяйства» определяют основные принципы и методы установления цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги, а также правила регулирования и применения этих цен и тарифов.

Правительством РФ приняты "Правила оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 392 «О порядке и условиях оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг». Данные Правила определяют порядок и условия оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг. Следует отметить, что принятые Правила распространяются на граждан-нанимателей жилья в государственном и муниципальном жилищном фонде и на граждан-собственников жилых помещений в жилых зданиях, в которых не созданы объединения собственников жилья. Граждане, проживающие в жилых помещениях, находящихся в многоквартирных домах, в которых созданы ТСЖ, самостоятельно определяют размер обязательных платежей по оплате жилья.

Данным постановлением отменена структура платежей граждан по оплате жилья и коммунальных услуг, установленная ранее п. 3 Постановления Правительства РФ от 02.08.99 № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения».

Федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг в 2005 году доведен до 100 % (Постановление Правительства РФ от 26.08.2004 № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год»).

Таким образом, введен бездотационный режим финансирования жилищно-комму-нального хозяйства, который заключается в переводе дотаций, предоставляемых организациям, оказывающим жилищно-коммунальные услуги в адресные субсидии населению.

С 1 марта 2005 года вступил в силу новый Жилищный кодекс Российской Федерации, введенный Федеральным законом от 29.12.2004 № 189-ФЗ. В связи с этим ряд нормативно-правовых актов признаны утратившими силу, в том числе и Закон РФ от 24.12.92 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики».

Структура платежей в соответствии с ЖК РФ приведена в виде рис. 3.2 (предусматривает структуру платежей для нанимателя жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда); рис. 3.3 (приводит структуру платежей для собственника помещения в многоквартирном доме); рис. 3.4 (порядок внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги).

Рис. 3.2 Структура платежей для нанимателя жилого помещения Рис. 3.3 Структура платежей для собственника помещения в многоквартирном доме В соответствии с ЖК РФ размер платы за содержание и ремонт жилого помещения в многоквартирном доме, в котором созданы товарищество собственников жилья, либо жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив определяется органами управления ТСЖ (ЖК и др.). В многоквартирном доме, в котором не созданы ТСЖ (ЖК или иной специализированный потребительский кооператив) размер платы за содержание и ремонт жилого помещения определяется на общем собрании собственников помещений в таком доме с учетом предложений управляющей организации и устанавливается на срок не менее чем на один год.

Формирование цен на содержание и ремонт жилья должно исходить из принципа соответствия объемов финансирования объемам выполненных работ и оказанных услуг. В условиях действия нового Жилищного кодекса РФ минимальный перечень работ, связанных с текущим ремонтом общего имущества жилых домов регламентируется постановлением Правительства РФ № 392. По желанию собственников жилых помещений перечень может быть дополнен и соответственно должна будет изменена цена на содержание и ремонт жилья.

Среди основных направлений реформирования в сфере ценообразования можно выделить следующие:

• переход на систему персонифицированных социальных счетов;

• ликвидация системы перекрестного субсидирования потребителей ЖКУ;

• отмена государственного регулирования цен на жилищные услуги;

• введение минимального перечня работ по текущему ремонту общего имущества.

Рис. 3.4 Порядок внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги Выводы: ЖК РФ предусматривает в структуре платежей плату за жилое помещение, которую обязаны оплачивать наниматели жилого помещения. В платежи нанимателей жилых помещений не включаются отчисления на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме. Эта обязанность возложена на органы местного самоуправления. Поэтому органам местного самоуправления при формировании бюджета необходимо предусматривать в расходной части бюджета средства на возмещение расходов по капитальному ремонту в части помещений, принадлежащих органу местного самоуправления. В бюджете муниципального образования необходимо предусматривать денежные средства на возмещение разницы между размером платы за содержание и ремонт жилого помещения по договору найма и размером платы за содержание и ремонт жилого помещения, установленном решением общего собрания собственников помещений.

Согласно п. 7 ст. 156 ЖК РФ размер платы за содержание и ремонт жилого помещения, где не созданы ЖСК, ТСЖ, устанавливается собственниками помещений на общем собрании. Однако положения п. 3 ст. ЖК РФ предусматривают, что если собственники помещений в многоквартирном доме не приняли решения об установлении размера платы за содержание и ремонт, ее устанавливают органы местного самоуправления, т.е.

установленный органом местного самоуправления размер платы за содержание и ремонт жилого помещения, в том числе для собственников помещений, применяется до тех пор, пока собственники своим решением его не изменят.

ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

4.1 РАЗРАБОТКА И АНАЛИЗ ДИНАМИЧЕСКОЙ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА

ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

ЖКК рассматривается как синергетическая система с неравновесной открытой матричной структурой функционирования. Синергетический эффект на начальной стадии развития ЖКХ проявляется в форме экономии финансового потенциала ЖКХ, формирования необходимых и достаточных условий организации инновационного бизнеса, а также в форме экономии времени воспроизводственного цикла за счет повышения конкурентоспособности как самого ЖКХ, так и выпускаемых услуг.

Неравновесная структура ЖКХ в отличие от равновесной позволяет повысить эффективность развития ЖКХ за счет системного взаимодействия его внутренней и внешней среды ЖКХ, функционирования ЖКХ в условиях неопределенности рыночных отношений, качества ЖКХ и услуг, наличия бифуркации – переломной точки в эффективности развития ЖКХ, реализации стратегии и тактики формирования вектора развития ЖКХ.

Эффективность развития ЖКХ увеличивается при его анализе на базе общих и частных экономических законов функционирования ЖКХ. Категорию непрерывного улучшения качества услуг ЖКХ целесообразно рассматривать как экономическую закономерность рыночной экономики, которая функционально зависит от проявляемых на практике законов стоимости, конкуренции, качества, закона спроса и предложения, а также законов массового производства; самофинансирования; соответствия отношений постоянных затрат к переменным и относительной цены; снижение себестоимости услуг с увеличением объема выпуска; соответствия номенклатуры, качества и объема услуг; потребности и условия спроса; возмещение затрат на производство и сбыт услуг.

В целом закон стоимости проявляется через отклонение цены, нижний порог которой ограничен издержками ЖКХ, а верхний – субъективной оценкой полезности услуги. Конкуренция и качество вынуждают ЖКХ адаптироваться к изменениям вкусов и предпочтений потребителей, доходы которых ограничены. В результате действия закона стоимости внутриотраслевая конкуренция инициирует технический прогресс, способствующий снижению издержек ЖКХ, улучшению качества услуг, а межотраслевая конкуренция способствует распределению ограниченных ресурсов между отраслями в зависимости от их общественной значимости и обеспечивает тем самым структурную перестройку ЖКХ.

Ограниченность ресурсов порождает проблему ограниченности производственных возможностей, которая стремится к разрешению противоречий благодаря действию конкуренции и качества при тесном взаимодействии с законами рыночной экономики: спроса и предложения.

Взаимосвязь категории качества услуг ЖКХ с законом увеличения потребностей отражает стремление к качественному возрастанию потребления с учетом экологического фактора. В результате конкуренции и качества ЖКХ расширяют ассортимент услуг, повышают ее качество и экологическую чистоту.

Качество ЖКХ как экономическая категория становится языком международного общения, а ее концептуальные основы на базе открытых стандартов качества серии ИСО 9000 и концепции TQM (всеобщий менеджмент качества) позволяют легче войти в мировое экономическое пространство.

Устойчивость этого процесса возрастает при переходе к системному анализу качества услуг ЖКХ как динамической экономической категории. Данный анализ целесообразно проводить на базе переходной характеристики качества, отображающей ее зависимость от временного лага производственного цикла услуг. В начальной стадии цикла н качество формируется за счет объединения качества производственных оборотных фондов (ПОФ), основных производственных фондов и труда. Это «стартовое» качество определяется начальным уровнем конкурентоспособности ЖКХ и услуги УКн.

На практике различают два понятия «конкурентоспособность ЖКХ» и «конкурентоспособность услуги».

Под конкурентоспособностью ЖКХ подразумевается его способность производить конкурентоспособную услугу за счет умения ЖКХ эффективно использовать экологический, финансовый, производственный и трудовой потенциалы.

Под конкурентоспособностью услуги подразумевается совокупность ее качественных и стоимостных характеристик, которые обеспечивают удовлетворение конкретной потребности покупателя и выгодно для покупателя отличается от аналогичных услуг – конкурентов.

Категории качества основных производственных фондов ЖКХ и труда на заданном временном лаге цикла являются в основном квазистатическими экономическими категориями, поэтому база качества определяется природным качеством исходного сырья (нефть, газ, вода, электроэнергия и др.), составляющего основу ПОФ.

Так как эти продукты являются достаточно однородными и универсальными ресурсами, обладающими ограниченным набором потребительских свойств, то их можно характеризовать индексом качества, интегрально оценивающим состав и (или) свойства ресурсов по системному взаимодействию внутренних определяющих параметров качества, которые функционально связаны с динамикой материальных носителей, и внешних параметров идентификации, зависящих от устойчивого состояния функционирования ресурсов и ЖКХ в функционально пространственно- временных координатах.

На временном лаге воспроизводственного цикла = к – н (где к – конечное время цикла) качество услуги ЖКХ изменяется во времени, причем чувствительность данного изменения определяется эластичностью качества к изменению характеристик стадий производственного цикла. Конечная стадия производства услуги характеризуется Кк, которая только при к приближается к заданному плановому уровню конкурентоспособности ЖКХ и услуги УКк.

Переходная характеристика качества услуг ЖКХ имеет точку перелома ТП (точку бифуркации), положение которой, в определяющей степени, определяются институциональным и инновационным потенциалами ЖКХ. От их качества и количества точка перелома смещается в поле качества услуг ЖКХ.

Переходная характеристика качества услуг ЖКХ соответствует природе простого и расширенного воспроизводства, поскольку потребительная стоимость ПОФ дифференцируется на временном лаге в потребительные стоимости промежуточной услуги, которые в свою очередь интегрируются в потребительную стоимость готовой услуги.

Качество услуги как динамическая экономическая категория в условиях воспроизводственного цикла (производство – распределение-обмен – потребление услуги) проявляется через основные управленческие функции: информационные, устойчивости, наблюдаемости, управляемости, адаптации, стимулирующие и мотивационные, санирующие, затратные, ценообразования.

Информационные функции качества услуги характеризуются следующими чертами: неоднозначностью фиксации потребителя и стоимостной оценки полученного объема информации; неопределенностью полезности информации; динамическим механизмом старения информации; наличием соответствующих фильтров в выборе необходимой информации, уменьшающей у потребителя неопределенность знаний об услуге.

Устойчивость качества услуги проявляется по степени изменения (робастности) ее переходной характеристики от действия внешних и внутренних дестабилизирующих факторов производственного цикла, причем устойчивость ЭР возрастает при переходе к использованию высоких технологий на базе CIM-технологий (Computer Manufacturing) и CALS-технологий (Computer Added Logistic Support).

Управляемость и адаптация качества услуг позволяют сохранить заданный плановый режим использования (состояния функционирования) ПОФ, промежуточной услуги, готовой услуги и в целом всего ЖКХ на всем временном лаге производственного цикла.

Стимулирование и мотивация по критериям стандартов качества ИСО 9000 и TQM необходимы для повышения эффективности выполнения работ в области качества и строятся на внешнем экономическом побуждении к труду и внутренних побудительных силах приоритета качества и эффективности развития.

Санирующие функции качества услуг ЖКХ формируются на базе концепции экологического менеджмента и мониторинга качества, по которой каждая услуга на всех этапах жизненного цикла и на интегрированном рынке с сектором качества не должен вызывать вредных последствий на экологию и жизнь человека.

Затратные функции качества касаются главным образом учета и оценки затрат на услуги ЖКХ, причем основную долю затрат составляют природоохранные расходы. Как правило, реализация данной функции не требует сверхбольших затрат, так как экономичность качества услуг подтверждает динамическая схема в виде цепной реакции Деминга: улучшение качества – снижение затрат – повышение производительности – снижение цены – расширение рынка – утверждение рынка – обеспечение работой – возврат инвестиций.

Качество услуг ЖКХ как динамическая экономическая категория находится в системной взаимосвязи с другими важнейшими экономическими категориями: себестоимостью, ценой, спросом и предложением. При прочих равных условиях цена и себестоимость взаимосвязаны. В структуре последней целесообразно выделение материальных (ПОФ) и операционных (временных) компонент (ресурсов) с учетом устойчивости материальных ресурсов к качеству, количеству и цене единицы сырья, к замене сырья и отходов. Рыночная цена готовой услуги ЖКХ устанавливается на интегрированном рынке с локальным сегментами качества, количества и цены из-за взаимодействия спроса и предложения с учетом эффектов повального увлечения, снобизма и Веблена, которые нарушают устойчивость действия закона спроса на рынке по качеству услуг ЖКХ.

На основании теории длинных волн конъюнктуры С.М. Меньшиков и Л.А. Клименко выделили следующие большие циклы динамики долгосрочных колебаний экономической активности: I цикл – 1989 – 1849 гг.; II цикл – 1849 – 1896 гг.; III цикл – 1896 – 1938 гг.; IV цикл – 1952 – 1989 гг.; V цикл – 1989 – ? Характерной особенностью каждой длинной волны является ее соответствие определенной парадигме качества услуг ЖКХ.

Меньшиков С.М., Клименко Л.А. Длинные волны в экономике: когда общество меняет кожу. М.: Международные отношения, 1986. 246 с.

Качество услуг ЖКХ как динамическая, экономическая категория в своем развитии формировалась вокруг следующих парадигм: философской (I цикл), механической (II цикл), кибернетической (III цикл), системной (IV цикл) и информационной (V цикл).

Наполнение информационной парадигмы качества услуг ЖКХ проводилось по принципу этапности.

Начало первому этапу наполнения информационной парадигмы качества услуг ЖКХ – этапу децентрализации – было положено в 1991 году Постановлением № 3010 Верховного совета РФ, очертившим условия для осуществления процесса передачи в муниципальную собственность государственного и ведомственного жилого фонда, объектов инженерной инфраструктуры, жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных организаций, находящихся ранее в ведении местных советов и приватизируемых предприятий. Характерной качественной чертой этого этапа стал переход на децентрализованную систему управления жилищно-коммунальным хозяйством, формирующуюся в тесной зависимости от специфики местных условий. Основными направлениями этого процесса стали:

1) формирование качественно новой системы управления жилищно-коммунальной сферой путем делегирования соответствующих полномочий от центра на местный территориальный уровень;

2) формирование качественно новой жилищной политики, в соответствии с которой был сделан упор на возведение жилья на условиях полной или частичной компенсации материальных затрат;

3) в качестве результата в реализации предыдущего направления выступил уверенно формирующийся вторичный рынок жилья, масштабы развития которого оказались впечатляющими, судя по стремительному росту в период с 1991 по 1995 годы количества риэлтерских фирм;

4) начало постепенной муниципализации жилищного сектора, заключающейся в передаче ведомственного жилья, социальных объектов на баланс местных органов власти.

Начавшаяся в период 1992 – 1994 годы приватизационная кампания оказала серьезное влияние на идущие в сфере жилищно-коммунального комплекса процессы, положив начало второму этапу наполнения информационной парадигмы качества услуг ЖКХ – приватизационному. Совокупный объем жилого ведомственного фонда (включая общежития) перед началом приватизации составлял около 400 млн. м2 или 80 % государственного фонда (без учета Москвы и Санкт-Петербурга) и 65 % муниципального жилищного фонда [29]. Тем не менее, масштабной приватизации в городах так и не произошло, поскольку вопрос об эффективности той или иной формы собственности в России до сих пор не решен. Так, в Москве и других крупных городах основной формой земельных отношений стала аренда. «Выбор аренды, – свидетельствует Н. Гловацкая, – продиктован тем, что величина арендной платы может определяться на местах и значительно превышает земельный налог на собственность земли, установленный федеральным правительством на низком уровне, часто не связанным с рыночной стоимостью земли. Осторожное отношение городских властей к введению частной собственности на землю было продиктовано высокой степенью востребованности земельного ресурса на урбанизированных территориях и функциональной целостностью городского пространства, обеспечивающего воспроизводство хозяйственной инфраструктуры города, находящейся на пересечении интересов населения, промышленного сектора и нарождающегося российского и иностранного бизнеса. В то же время в 1996 году в Москве 14 тысяч квартир подвергались реприватизации по причине высоких налогов при сделке с недвижимостью. К тому же, в России около 25 % семей являются сложными, включающими несколько поколений, поэтому до момента расселения эти семьи не испытывают потребности в приватизации.

В то же время находящееся ранее в государственной собственности жилье становилось предметом частного владения. По данным Госстроя РФ, доля частного жилого фонда увеличилась с 1992 по 1996 год с 30 до 52 %. В собственности граждан оказалось 36,8 % всего государственного и жилого фонда страны. Значительная часть граждан получила возможность приватизировать свои квартиры. Однако заметные структурные изменения в этой сфере отнюдь не привели еще к формированию класса собственников-домовладельцев, что весьма слабо отразилось на формировании рынка жилищно-коммунальных услуг в муниципальном секторе городов.

Причин такого состояния дел можно назвать несколько. Во-первых, отсутствие стимула собственников приватизируемых квартир брать на себя обязательства по поддержанию и сохранению жилого фонда. Во-вторых, основу приватизируемого имущества составляла территория, ограниченная размерами приватизируемого жилища, изолированная от всей инженерной инфраструктуры дома, а также мест общего назначения. В конце концов, несмотря на то, что в отдельных зданиях доля приватизированных квартир была достаточно высокой, здания эти не переставали находиться в муниципальной собственности.

Под влиянием реформ 1991 – 1993 годов в структуре ЖКХ стали происходить интересные изменения. В первую очередь, в результате приватизационных процессов значительная часть предприятий ЖКХ (особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности, став частными коммерческими предприятиями. Вовторых, существенно изменилась структура распределения основных фондов между ключевыми сферами экономики страны. Если в дореформенный период на долю городского хозяйства приходилось 1/3 основных фондов страны, то сегодня эти фонды были радикальным образом перераспределены между субъектами рынка: населением и частными (акционерными) предприятиями. И хотя города продолжали сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее, чем в прежние годы.

Следующий этап наполнения информационной парадигмы качества услуг ЖКХ – социальный – можно связывать с формированием качественно новых концептуальных подходов в реформировании системы жилищно-коммунального хозяйства. Юридическую основу такой идеологии составлял в силу в конце 1992 года закон «Об основах федеральной жилищной политики» ряд постановлений Президента и правительства, определивших общую стратегию такой политики. Появление этого закона было вызвано необходимостью переноса центра тяжести расходов на ЖКХ с предприятий на население. Не секрет, что долгое время низкие цены на коммунальные услуги населению компенсировались высокими тарифами для промышленных предприятий, что с неизбежностью отражалось на себестоимости продукции этих предприятий. Однако, в соответствии со ст. 426 ГК РФ практика компенсации недоборов с населения за счет повышенных тарифов для промышленных предприятий попадает под запрет, что в значительной степени способствует увеличению доли платежей за коммунальные услуги на плечи населения.

И все же, несмотря на то, что доля затрат на услуги ЖКХ, покрываемых за счет бюджета, снизилась в году с 97…98 % до 60…80 %, доля дотаций в бюджетах всех уровней оставалась высокой в бюджетах субъектов Федерации – более 25 %, в бюджетах муниципалитетов – более 50 % [225].

В то же время многие администрации субъектов Федерации стали передавать на платной основе административные функции по регулированию жилищно-коммунальной сферы специально образованным для этой цели государственным предприятиям. Эти предприятия оставались частью вертикальной структуры управления отраслью на базе старых ТПО и в нынешних условиях через сохранение функции материально-технического снабжения муниципальных предприятий сохранили административные рычаги, препятствуя передаче в муниципальную собственность объектов инженерной инфраструктуры.

Доводом в пользу государственной монополии в коммунальной сфере выступало убеждение в том, чтобы соразмерить затраты на содержание ЖКХ с системой социальной поддержки малообеспеченных слоев населения страны, доля которых после 1992 года стала стремительно расти. Основу организации конкретных регуляторов системы государственного управления должны были составить: нормативно утвержденная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги и социальная норма площади жилья, специфическая для каждого региона.

Реализация программы социальной поддержки населения в городах, начатая в 1994 году, привела к тому, что уже в 1996 количество семей, получающих жилищные субсидии, достигло 3,5 млн. человек и составило 7 % населения страны. С 1992 по 1996 год доля расходов домохозяйств на оплату коммунальных услуг увеличилась в 15 раз! [256, с. 28]. При этом заметными представлялись различия между регионами: от 0,6 % в Курске до 28,1 % в Казани. В то же время в Самарской области доля платежей населения в затратах на предоставление жилищно-коммунальных услуг при федеральном стандарте 35 % доходила до 60 %, что не могло не отразиться на высоком уровне (до 1/3) неплатежей. Опыт проведения жилищно-коммунальной реформы в Казахстане, доведшей долю платежей населения в затратах на предоставление коммунальных услуг до 30 %, подтвердил обоснованность связи доли затрат и объема неплатежей, достигших почти 33 %. В России к ноябрю 1998 года доля семей, получающих субсидии, достигла 11,3 % [221, с. 62]. Стоит отметить, что один из инициаторов проведения реформы ЖКХ, Б. Немцов, будучи заместителем председателя правительства РФ, признавал, что система жилищных субсидий является эффективной, если к ним обращается не более 15 % населения [238, с. 25].

Но наибольшую сложность в реформировании ЖКХ представляли причины институционального порядка, самой заметной из них оставался монополизм действующих на этом рынке предприятий, которые никак не могли, да и не хотели приспособиться к новым условиям. С коренной перестройкой системы управления ЖКХ, нацеленной на сопряженное реформирование экономических и социальных отношений в сфере ЖКХ связан четвертый этап наполнения информационной парадигмы качества услуг ЖКХ – институциональный.

В большинстве регионов изменилась структура управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне республики, края, области. НА смену ТПО, ЖКХ, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли министерства, комитеты, де-партаменты, выполняющие исключительно функции управления. В соответствии с новым законодательством изменились и их задачи. Основная тяжесть регулирования жилищно-коммунальных отношений была перенесена на уровень местного самоуправления (города, населенного пункта). На муниципальном уровне начали создаваться службы Заказчика – организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно-коммунальному обслуживанию населения.

Активизировался процесс создания товариществ собственников жилья (ТСЖ). Товарищества собственников жилья брали на себя функции единого заказчика на предоставляемые коммунальными предприятиями услуги. К концу 1996 года число зарегистрированных товариществ собственников жилья составило более 600, в том числе в городах Москве, Санкт-Петербурге, Тюмени, Омске, Нижнем Новгороде, Рязани, Перми, Барнауле, Екатеринбурге насчитывалось по 50 и более товариществ собственников жилья. В общей сложности на 1.07.1999 года в России было зарегистрировано около 3,5 тысяч ТСЖ.

С принятием закона РФ «О товариществах собственников жилья» новым институтам предоставлялась возможность получать дотации на содержание муниципального жилья, а также взимать плату от сдачи в аренду нежилых помещений. Предоставленное ТСЖ право, однако, вызвало заметный отток средств из муниципальных фондов, что стало одной из причин замедления в динамике реформирования ЖКХ в начале 1997 года. И все же, стимулируя создание ТСЖ, государство призывало к защите прав собственников жилья в отношении стоимости и качества услуг. Путем создания ТСЖ предписывалось обеспечить социальные условия для внедрения комплекса энерго- и ресурсосберегающих технологий. Так за 1999 год в России появилось 3100 ТСЖ. В целях стимулирования роста ТСЖ предусматривалось освобождение от НДС по техническому обслуживанию и ремонту и ряд других льгот.

Владельцы приватизированных квартир, объединившись в товарищества собственников жилья (кондоминиумы) и жилищно-строи-тельные кооперативы, могут заключить договор с управляющей компанией, которая от лица товарищества заключает соответствующие договоры. Товарищества собственников жилья получают возможность получать доходы от использования общей собственности в кондоминиумы (сдачи в аренду нежилых помещений в доме, придомовой территории) и направлять эти средства на оплату коммунальных услуг, содержание и ремонт дома. Население, не объединенное в организацию, не является полновластным заказчиком на предоставление услуг, не имеет возможности востребовать компенсации за некачественно предоставленные услуги.

Вместе с тем следует отметить, что созданные службы Заказчика далеко не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. В большинстве это объясняется отсутствием необходимой квалификации и опыта работы у сотрудников, а иногда – не совсем верным подходом при выборе форм и методов организации их деятельности. Так, в городах Карачаево-Черкесской, Калмыцкой республик, Московской и Липецкой областей и ряда других территорий функции службы Заказчика были возложены на жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые предприятия жилищно-коммунального хозяйства, что привело к совмещению ими функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности. В некоторых городах многоотраслевые предприятия ЖКХ выступают у органа местного самоуправления в роли генерального подрядчика, получая муниципальный заказ на все виды жилищно-коммунального обслуживания, в том числе на те, которые могут осуществляться самостоятельными предприятиями ЖКХ.

Решающий этап в наполнении информационной парадигмы качества услуг ЖКХ – институциональнопрограммный – наступил в 1997 году после того, как была разработана «Концепция реформы ЖКХ», предусматривающая процедуру постепенного перехода к 2003 году на 100-процентное возмещение затрат в сфере ЖКХ страны. Снижение затрат составляло основу государственной политики в этой сфере. Центром проведения этих реформ становятся муниципальные власти, вынужденные действовать в рамках жестких бюджетных ограничений. Обеспечить контроль в проведении реформы ЖКХ были призваны введенные центральной властью федеральные стандарты, социальная норма площади жилья, стоимость предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 м2 общей жилой площади, стандарт доли платежей граждан в затратах на содержание и ремонт жилья и в оплате коммунальных услуг, максимально допустимая доля расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. В отличие от Постановления правительства № 935 от 22.09.1993 года в состав затрат, покрываемых населением, был включен капитальный ремонт, а сроки увеличены до года. Кроме того, концепцией предусматривались также более динамичные изменения максимальной доли расходов на коммунальные услуги в семейном доходе. Постановление правительства РФ «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг» № 621 от 26.05.1997 года предусматривает процедуру выплаты трансфертов, базирующуюся на учете потребностей в бюджетных расходах на ЖКХ в соответствии с федеральными стандартами.

Характерно, что именно в это время, в связи с принятием в 1995 году «Закона об общих принципах организации системы местного самоуправления», получили широкое распространение органы территориального общественного самоуправления, сформировавшиеся в качестве одной из сторон в процессе реформирования отрасли.

Объявленная в 1997 году реформа в сфере ЖКХ была призвана снизить государственные расходы на содержание жилищно-коммуналь-ной сферы и усилить одновременно экономические механизмы в ее развитии, сделав этот сектор привлекательным для инвестиций и предпринимательства. Однако, первые шаги по реализации реформы продемонстрировали чрезвычайную сложность такого процесса, вызванную заметным сужением финансовых возможностей государства и населения по содержанию и воспроизводству одной из самых затратных областей национальной экономики. Кроме того, сложившаяся за долгие годы монополия предприятий жилищно-коммунальной сферы не способствовала снижению затрат на оказываемые услуги, оказавшись беспомощной к работе в новых экономических условиях. Данное обстоятельство оказалось весьма значимым для обоснования механизма комплексного реформирования жилищно-коммунальной сферы, узловыми точками которого должны были стать повышение эффективности работы предприятий, действующих на этом рынке при одновременном исполнении государственных социальных стандартов по обеспечению качества жилой среды.

Этап институциональных преобразований, пришедший на период разработки и реализации программы реформировании ЖКХ, высветил неупорядоченность и дисбаланс в действиях государственных и муниципальных органов в практике управления процессом полномасштабных изменений. Стремительное сужение бюджетной базы органов местного самоуправления, происходящее под жестким давлением региональных властей, поставило под угрозу выполнение муниципалитетами контрольных заданий, разрабатываемых на уровне субъектов Федерации региональными программами реформирования отрасли. Оказалось, что на местный уровень падает львиная доля затрат на ЖКХ, несоразмерная с действительными масштабами финансирования этой сферы. Федеральный центр практически делегировал полномочия по регулированию соответствующих процессов на региональный уровень, оставив за собой функции ценового регулятора, а регионы ограничились работой в региональных энергетических комиссиях, определением социальных нормативов, вопросами социальной защиты.

Вся текущая работа по определению размеров, структуры затрат, порядка выдачи субсидий, регулирование конкуренции в сфере ЖКХ полностью легла на плечи муниципалитетов. За последние несколько лет общий метраж площади переданной на баланс муниципалитета, вырос в 100 раз, тогда как финансирование осталось на прежнем уровне. Поэтому, как подмечает А. Эпштейн, «кризис жилищно-коммунальной сферы не может быть преодолен в ее собственных рамках, ибо это не отраслевой кризис, а внешнее проявление общесистемного кризиса современного механизма управления и, прежде всего, местного самоуправления».

Основной порядок сложившейся в стране системы ЖКХ состоит в том, что до сих пор не разграничены права собственности и управления жилищным фондом, в связи с чем отсутствует заинтересованность участвующих сторон (муниципалитета, с одной стороны, населения – с другой) в принятии взаимоприемлемого механизма решения проблем отрасли. Причиной такого положения вещей является сам подход к управлению отраслью, основанный на выстраивании жесткой вертикальной модели регулирования по схеме «сверху-вниз».

Реальным выражением действия этой модели является тот факт, что население, проживающее в своих домах, вынуждено со всеми бытовыми проблемами обращаться в местное ПЖРУ, которое является локальным монополистом на определенной территории. Соответствующий монополизм изначально заложен глубокой материальной и финансовой зависимостью состояния городской инженерной инфраструктуры от инвестиционной политики государственных и региональных органов власти.

Вместе с тем, в стране сложились как объективные, так и субъективные причины сдерживания реформы в жилищной сфере. И эти причины можно выделить в несколько групп:

1 Сложившаяся в стране высокая степень различий между регионами в проведении реформы ЖКХ. Эти различия проявились в особенностях географического положения населенного пункта, характера его морфологии, изношенности инженерного оборудования, демографических показателей и пр.

2 Низкий уровень информированности населения, местных властей о возможных методах реализации основных направлений реформ. Одним из обуславливающих эту причину факторов служит отсутствие целостного представления о жилищно-коммунальной сфере, обслуживаемой различными ведомствами.

3 Неразработанность нормативно-правовой базы, регулирующей эту отрасль экономической жизни города, особенно в части взаимоотношений между потребителями и производителями услуг, примерных форм договоров, дифференцированных стандартов и т.д. вызывают неопределенность в разделении между уровнями власти, компетенции по ведению и контролю за состоянием и развитием жилищно-комму-нальной сферы. Переданные на местный уровень полномочия подчас не получают от вышестоящих инстанций необходимых для их реализации финансовых средств, что приводит к серьезным деформациям в этом вопросе. Перечисления на нужды ЖКХ поступают на местный уровень из федерального бюджета в виде трансфертов и зачастую используются не по назначению, исчезая в темных закоулках регионального бюджета.

4 Низкая платежеспособность населения вряд ли способствует увеличению доли поступающих средств на поддержку и развитие жилищно-коммунальной сферы. Только за последние восемь лет доля дотаций в этой сфере снизилась с 90 % в 1990 году до 50 % – в 1999 году. Поэтому только за один год – с 1995 по 1996 – платежи за жилищно-коммунальные услуги в структуре оплаты услуг возросли с 19 до 35 %. Вместе с тем увеличилась и доля неплатежей, что поставило перед муниципальными органами власти ряд серьезных проблем.

Рост неплатежей при одновременном отсутствии компенсации убытков грозит потерей рынка коммунальных услуг для частных фирм. Тарифы на жилищно-коммунальные услуги поддерживались в этот период государством на 90 %, что лежало тяжелым грузом на бюджете страны. И, несмотря на существенное увеличение цен в результате либерализации цен в 1992 году на множество видов товаров и услуг, уровень тарифов на услуги ЖКХ оставался прежним, и квартирная плата, включающая платежи граждан за коммунальные услуги, не превышала 2,5 % среднего дохода семьи гражданина.

Проводимая с 1992 года в России радикальная экономическая реформа не могла не натолкнуть на настоятельную необходимость реформирования жилищно-коммунального сектора в стране с исключительно высокими в этой сфере материальными затратами.

Современное состояние жилищно-коммунальной сферы определяет несколько обстоятельств:

1 Количество занятых в ЖКХ стало заметно расти, существенно увеличилась заработная плата в этом секторе российской экономики. Однако, зачастую, рост этот продолжает быть экстенсивным, не затрагивающим принципиальных организационных основ функционирования данной сферы.

2 Кардинально меняется структура управления жилищно-коммунальным хозяйством, предполагающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и частных секторов экономики России.

3 Существенно увеличивается доля оборотных средств в этом секторе, что превращает ЖКХ в финансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру.

4 Значительно увеличиваются права субъектов ЖКХ, получающих возможность осуществления самостоятельной экономической политики.

В жилищно-коммунальном хозяйстве в настоящий момент сложился ряд проблем, обуславливающих специфику работ в области управления в этом секторе. Причем в каждом городе имеет место свой ряд приоритетов в решении отдельных социальных проблем. Наиболее типовыми для российских городов проблемами являются: неудовлетворительная работа в области тепло-, водо- и газоснабжения микрорайонов и домов, плохое качество водопроводной воды, отсутствие развитой социальной инфраструктуры в микрорайонах (магазины, школы, поликлиники, парки и детские сады), неблагоустроенные и неосвещенные в вечернее время дворы.

На жилищно-коммунальное хозяйство в городской среде возлагается несколько функций:

контроль за выполнением федерального законодательства по содержанию и эксплуатации объектов ЖКХ;

эксплуатация, строительство и ремонт водоснабжения, канализации, дорог и мостов;

эксплуатация городских земель в соответствии с генеральным планом и проектом земельнохозяйственного устройства города;

отвод и правовое оформление предоставления земельных участков для хозяйственных целей в городах;

экспертиза проектов совершенствования и развития жилищно-коммунальной сфере;

обеспечение материально-технического снабжения, распределение муниципальных заказов.

Многое в работе ЖКХ зависит от правильной и эффективной его организации. В настоящий момент организационная структура ЖКХ чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее задач. Выполняющие значительный объем работ коммунальные предприятия имеют преимущественно организационноправовую форму муниципальных унитарных предприятий, находящихся в муниципальной собственности.

Сферой их хозяйственной деятельности являются объекты инженерной инфраструктуры, также представляющих собственность муниципалитетов, переданные этим предприятием в хозяйственное ведение или оперативное управление. Однако отсутствие договорной базы на управление муниципальным имуществом между собственником и муниципальным предприятием не дает возможность четко обозначить права, обязанности и ответственность договаривающихся сторон. Поэтому городская администрация на практике не имеет реальных рычагов воздействия на учрежденные же ею предприятия. Административные способы воздействия городских властей не смогут стать эффективными, если не будет разработан механизм финансового стимулирования этих предприятий, позволяющий обеспечивать рентабельность предоставляемых услуг.

Основным направлением реформирования ЖКХ в современных условиях является разработка механизма интеграции отрасли в структуру муниципального управления, – механизма, способного обозначить ключевые направления развития не только коммунального хозяйства, но и деятельности самого муниципалитета, финансовая база которого в нынешних условиях крайне размыта и не обладает необходимой самостоятельностью. С этой целью необходимо наделить ТСЖ влиятельными властными функциями, переподчинив сеть МУП ПЖРУ на окружной уровень муниципального управления, создав на уровне округов крупных городов ассоциации ТСЖ. В небольших городах целесообразно максимально сократить цепочку между соответствующим подразделением муниципалитета и районными отделениями ЖКХ, создав эффективную систему отчетности и привлечения населения к решению ключевых вопросов функционирования и развития отрасли.

4.2 ВЫЯВЛЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-СТРУКТУРНОЙ ДИНАМИКИ РЫНКА УСЛУГ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

В условиях плановой экономики бывшего СССР предприятия ЖКХ, за исключением жилищной сферы, были объединены в комбинаты коммунальных услуг, благоустройства и банно-прачечный комбинат. В этот период обнаружились существенные недостатки предприятий ЖКХ, проявлению которых способствовали объективные обстоятельства функционирования данной сферы. К перечню этих обстоятельств, определяющих специфику жилищно-коммунальной сферы в системе отраслей национальной экономики, следует отнести следующие:

1 Производимая продукция ЖКХ зачастую не имеет вещественной формы и носит характер услуг.

2 Производство и потребление либо полностью совпадают по времени, либо имеют незначительный разрыв. Данное обстоятельство вызывает оперативный характер работы в этой сфере.

3 Отрасли ЖКХ не могут заменять друг друга, что усиливает требования к комплексности работы всей сферы.

4 Услуги предприятий ЖКХ потребляются по месту жительства. А это не может не вызвать заметного противоречия между территориальным и отраслевым принципом деятельности этих предприятий. Выступая подрядчиком оказания коммунальных услуг, предприятие ЖКХ, как представитель соответствующей отрасли, заинтересовано в эффективных результатах своей деятельности, тогда как потребитель этих услуг (проживающее на данной территории население) – только в качестве конечного результата.

5 Существенное влияние масштаба хозяйства на его производственную структуру и организацию управления. Чем больше размер городского поселения, тем сложнее и разветвленной становится структура жилищнокоммунального комплекса.

6 Ведомственная разобщенность предприятий.

7 Характерные для сферы производства экономические критерии эффективности такие, как рентабельность, выработка, фондоотдача зачастую оказываются непригодными для объектов ЖКХ. Этот факт ставит актуальной проблему разработки критериев эффективности предприятий жилищно-коммунальной сферы.

Выделенные особенности, характерные исключительно для жилищно-коммунальной отрасли, обусловили широкое участие государства в процессе регулирования данного сектора национальной экономики. Организации, предоставляющие коммунальные услуги, не обладали необходимой самостоятельностью, не имея даже статуса юридического лица. Чрезмерная централизация функций осуществляющих коммунальные услуги подрядных предприятий способствовала неоправданному их укрупнению, что в значительной мере отображалось на оперативности и низком качестве предоставляемых этими предприятиями работ. Неупорядоченной была также система государственного управления данной отраслью: имело место отсутствие строгого контроля за деятельностью составляющих данную сферу региональных представительств.

Реформирование ЖКХ прошло ряд этапов в своем развитии. Начало первому этапу в реформировании ЖКХ – этапу децентрализации – было положено в 1991 году Постановлением Верховного Совета РФ. Характерной чертой этого этапа стал переход на децентрализованную систему управления жилищно-коммунальным хозяйством, формирующуюся в тесной зависимости от специфики местных условий. Начавшаяся в 1992 – годах приватизация оказала серьезное влияние на идущие в сфере жилищно-коммунального комплекса процессы, положив начало второму этапу реформирования отрасли – приватизационному. Третий этап в развитии реформы ЖКХ – социальный – связан с формированием новых концептуальных подходов в реформировании системы жилищно-коммунального хозяйства. С наступлением четвертого этапа коренной перестройкой системы управления ЖКХ – институционального изменяется структура управления жилищно-коммуналь-ным хозяйством на уровне республики, края, области. На смену ТПО ЖКХ, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, приходят министерства, комитеты, департаменты, выполняющие исключительно функции управления.

В соответствии с новым законодательством изменяются и их задачи. Основная тяжесть регулирования жилищно-коммунальных отношений переносится на уровень местного самоуправления (города, населенного пункта). На муниципальном уровне начали создаваться службы Заказчика – организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно-коммунальному обслуживанию населения, товарищества собственников жилья и пр. Решающий этап в реформировании ЖКХ страны – программный – наступил в 1997 году после того, как была разработана «Концепция реформы ЖКХ», предусматривающая процедуру постепенного перехода к 2003 году на 100-процентное возмещение затрат в сфере ЖКХ страны.

Основной порок сложившейся в настоящее время системы ЖКХ состоит в том, что до сих пор не разграничены права собственности и управления жилищным фондом, в связи с чем отсутствует заинтересованность муниципалитета, с одной стороны, и населения – с другой, в принятии взаимоприемлемого механизма решения проблем отрасли. Ведущим направлением реформирования ЖКХ в современных условиях является разработка механизма интеграции отрасли в структуру муниципального управления, – механизма, способного обозначить ключевые направления развития не только коммунального хозяйства, но и деятельности самого муниципалитета, финансовая база которого в нынешних условиях крайне размыта и не обладает необходимой самостоятельностью. С этой целью необходимо наделить некоторые первичные институты и, прежде всего, ТСЖ властными функциями, переподчинив сеть МУП ПЖРУ на окружной уровень муниципального управления, создав на уровне округов крупных городов ассоциации ТСЖ. В небольших городах целесообразно максимально сократить цепочку между соответствующим подразделением муниципалитета и районными отделениями.

Жилищно-коммунальное хозяйство любой административно-хозяйственной единицы тесно интегрировано в сложившуюся на данной территории экономическую систему, которую следует обозначить как территориальный рынок. Территориальный рынок – необходимый институт для определения резерва ЖКХ на территории.

Территориальный рынок ограничен рамками полномочий муниципальных и региональных органов власти. Его ключевыми параметрами выступают следующие показатели: количество предприятий, численность работающих на них; соотношение занятых и безработных; соотношение нетрудоспособных и трудоспособных граждан;

объемы налогов, поступающих в местный и региональный бюджеты, отношение суммы выплаченных налогов к трудоспособному населению; индекс цен на потребительском рынке; уровень минимальной потребительской корзины; средняя заработная плата на предприятиях территории; соотношение численности градообразующих и градообслуживающих предприятий; размеры инвестиций в основной капитал; соотношение объемов потребления и сбережений граждан; валовый региональный продукт на душу населения; соотношение в доходах между богатыми и бедными; количество граждан с доходами ниже прожиточного минимума и пр. Анализ территориального рынка позволит определить возможности извлечения доходов для населения, выражающихся в показателе валового внутреннего продукта, исчисляемого в границах данной территории. Источником этих доходов выступают предприятия различных форм собственности, находящиеся как внутри этой территории, так и за ее пределами. Доходы распределяются между физическими лицами, проживающими на территории.

Возможный выход из сложившейся в российском ЖКХ ситуации видится в развитии территориального рынка, увеличении его емкости. В этих условиях начинает ощущаться потребность в более глубокой реорганизации сложившейся структуры управления жилищно-комму-нальной сферой городской экономики. Господствующим направлением реформирования ЖКХ является глубокое преобразование сферы ремонтноэксплуатационных участков, функции которых должны быть расширены, а организационно-правовые формы – максимально разветвлены. Сфера контроля РЭУ должна быть разбита между муниципальными и частными предприятиями, вступающими друг с другом в конкурентную борьбу. Введение в организационную структуру ЖКХ службы единого муниципального заказчика позволяет перераспределить функции жилищноэксплуатационных участков в сторону их укрупнения и усиления контролирующих функций. Реформированная служба единого муниципального заказчика должна быть заинтересованной в защите потребителей, получая прибыль за счет правильного отбора подрядчиков на выполнение общественных заказов.

В работе исследуется механизм реформирования жилищно-коммунальной отрасли России на современном этапе, анализируется нормативно-правовая база реформы и вырабатываются социально экономические подходы в реорганизации и развитии отрасли в условиях крупных городов.

В настоящее время сдерживающим фактором развития ЖКХ в РФ является дефицит нормативно-правовой базы, обеспечивающей ход проведения полномасштабной реформы в ЖКХ. Методологически отрасль в системе национальной экономики страны представлена в качестве функциональной экономической системы (ФЭС), через которую государство осуществляет функцию административного регулирования. ФЭС призваны поддерживать равновесие вокруг определенных макроэкономических параметров, стабилизирующих состояние данного вида хозяйственной деятельности в рамках заданных стандартов, соблюдение которых является исключительной задачей государства.

Увеличение количества показателей, характеризующих состояние жилищно-коммунального хозяйства, связанное с необходимостью комплексной реализации, реформирования отрасли, ведет к снижению меры упорядоченности командной информации и способствует тенденциям дезорганизации процессов реформирования.

Сдержать эту тенденцию позволит реконструкция нормативно-правовой базы, упорядочивающей режим функционирования в подборе норм и нормативов, учет которых обеспечивает контроль специализированных органов за работой его ключевых подразделений.

Каждый из семи бинарных участков этой блок-схемы может регулироваться посредством принятого норматива, задающего область стандартов и допустимых отклонений в реализации каждого конкретного соотношения. В табл. 4.1 представлен возможный вариант системы контрольных нормативов, способствующий упорядочиванию отношений в жилищно-коммунальной сфере и повышению качества командной информации в структуре управления отраслью (нормативные показатели, заложенные в концепцию реформирования ЖКХ на 1998 – 2003 годы).

4.1 Классификация норм и нормативов реформирования ЖКК Локальный участок отношеНормы и нормативы 2 Социальный фонд– на- Максимально допустимая доля семей, 3 Население–жилье Социальная норма жилья на человека 4 Бюджет–население Максимально допустимая доля собственных расходов граждан оплату жилья и коммунальных услуг; стандарт 5 Бюджет–подрядные Порядок выдачи льгот на выполнение организации общественно значимых услуг, размеры и форма налогов, условия возврата 6 Подрядные организации–жилье 7 Подрядные организа- Предельная стоимость предоставлеции–население ния коммунальных услуг в РФ, максимально допустимая доля платежей Муниципальные социальные стандарты отражают не только жилищную обеспеченность, но и среднюю обеспеченность коммунальными услугами (наличие водоснабжения и канализации, вид отопления, наличие лифтового хозяйства и т.д.).

Другой стороной неупорядоченности отношений в нормативно-правовой сфере жилищно-коммунальных отношений выступают взаимоотношения предприятий и потребителей. В стране в настоящее время сложилось три организационно-правовых формы реформирования ЖКХ: акционерные общества; предприятия частной формы собственности, действующие в режиме доверительного управления; образование государственных унитарных предприятий путем укрупнения МУП ПЖРУ.

Основу формирования экономических механизмов реформирования жилищно-коммунальной сферы составляет тарифная политика. От того, как будет погашаться себестоимость произведенных коммунальных услуг, непосредственно зависит судьба провозглашенной реформы. В новых экономических условиях цены на энергоресурсы в России заметно приблизились к мировым, а тарифы для предприятий даже превысили мировые цены. Энергозатраты отечественных предприятий оказываются в три и более раза больше, чем зарубежных, что способствует значительному увеличению цен на выпускаемую ими продукцию. Поэтому предприятиям, выпускающим даже качественную продукцию, трудно удержаться на рынке.

Другим условием формирования эффективного механизма реформирования жилищно-коммунальной сферы представляется введение дифференциации и установление прозрачности платежей. Непрозрачность финансовых потоков зачастую связана с влиянием субъективных, неэкономических факторов на утверждение тарифа.

В своей повседневной практике коммунальные предприятия при ведении финансовой отчетности зачастую отражают не фактические, а нормативные затраты. Такая практика отрицательна для кредитоспособности предприятия. Те же последствия имеет и включение в тариф отчислений ремонтного фонда без соответствующего инженерного и экономического обоснования. Во многих населенных пунктах измерение фактических затрат вообще не выгодно муниципалитетам, поскольку в этом случае очевидным становится масштаб утечек объектов инженерной инфраструктуры. Имеет место также завышение не только объемов отпускаемой энергии, но и ее себестоимости.

Тариф выступает главным средством компенсации затрат и получения финансового стимула. В диссертации предлагается реализация трех направлений тарифной политики в сфере ЖКХ:

1) тарифы следует устанавливать по их фактической себестоимости;

2) целесообразно введение двойного тарифа, включающего в себя постоянную и переменную части;

3) необходимо дифференцировать тарифы по основным группам потребителей.

Для улучшения ситуации необходимо пересмотреть СНиПы: ужесточить нормы по теплозащите, ввести требование оснащать новостройки и дома, прошедшие капитальный ремонт, приборами учета.

Одним из наиболее актуальных способов реформирования ЖКХ остается привлечение долгосрочных заемных средств в городскую инфраструктуру. Однако привлечь инвесторов в этот сектор экономически сложно в силу низкой отдачи от капитальных вложений в содержание объектов инфраструктуры.

4.3 РАЗВИТИЕ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА К ЭФФЕКТИВНОМУ УПРАВЛЕНИЮ ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ