«К.Н. Савин АНАЛИЗ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ Министерство образования и науки Российской Федерации Государственное образовательное учреждение высшего ...»

АНАЛИЗ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ

К.Н. Савин

АНАЛИЗ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

РЕФОРМИРОВАНИЯ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

РОССИИ

ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ

Министерство образования и науки Российской Федерации Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Тамбовский государственный технический университет»

Институт «Экономика и управление производствами»

НП «Тамбовская городская жилищная палата»

К.Н. Савин

АНАЛИЗ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

РЕФОРМИРОВАНИЯ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ

Монография Тамбов Издательство ТГТУ УДК 640.6 (4707571) ББК 65. С Р е ц е н з е н т ы:

Доктор экономических наук, профессор Б.И. Герасимов Доктор экономических наук, профессор В.А. Шайтанов Савин К.Н.

С13 Анализ теории и практики реформирования жилищно-коммунального комплекса России: Монография / Науч. ред. д-р экон. наук Б.И. Герасимов. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. 172 с.

Приводится анализ современной практики организации работ по обслуживанию жилищного фонда на основе развития конкуренции и формирования договорных отношений в этой сфере. Многообразие вариантов по организации обслуживания жилья на муниципальном уровне позволило обобщить тенденции и сформулировать предложения по совершенствованию механизмов организации содержания жилищного фонда и открытия доступа к этому бизнесу всем желающим. Особое внимание уделено созданию реально действующих договорных отношений.

Предназначена для работников органов местного самоуправления и специалистов, занимающихся вопросами организации жилищно-коммунального обслуживания населения, и способствует формированию на муниципальном уровне экономического подхода к решению проблемы.

УДК 640.6 (4707571) ББК 65. Савин К.Н., ISBN 5-8265-0467- Тамбовский государственный технический университет (ТГТУ), Научное издание САВИН Константин Николаевич

АНАЛИЗ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ

Монография Редактор З.Г. Ч е р н о в а Инженер по компьютерному макетированию М.Н. Р ы ж к о в а Подписано к печати 27.03.2006.

Формат 60 84/16. Бумага офсетная. Печать офсетная.

Гарнитура Тimes New Roman. Объем: 10,0 усл. печ. л.; 10,5 уч.-изд. л.

Тираж 100 экз. С. 159М Издательско-полиграфический центр Тамбовского государственного технического университета 392000, Тамбов, Советская, 106, к.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1 ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ КАЧЕСТВА РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА ……..

1.2 Изучение ключевых тенденций реформирования жилищно-коммунального комплекса 1.3 Анализ качества услуг жилищно-коммунального комплекса

Глава 2 ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО- КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

2.1 Разделение функций управления жильем и его обслуживания: проблемы и противоречия 2.2 Структура и финансирование расходов на жилищно-коммунальный комплекс: промежуточные итоги реформирования ……………………………………… 2.3 Обеспечение доступности коммунальных услуг для населения: инструменты социальной 2.4 Анализ договорных отношений в жилищно-коммунальном комплексе России 2.5 Жилищно-коммунальный комплекс и бизнес: программа оздоровления

Глава 3 ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЙ ПО ЭФФЕКТИВНОМУ УПРАВЛЕНИЮ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ И ЕГО ОБСЛУЖИВАНИЮ

3.1 Аналитическое исследование федеральной и муниципальной нормативно-правовой базы 3.2 Теория и практика проведения работ по управлению и обслуживанию многоквартирных 3.3 Сравнительный анализ деятельности управляющих организаций жилищно-коммунального комплекса в зависимости от их организационно-правовой формы ………………………………………………….

3.4 Проблемы развития договорных отношений в сфере обслуживания жилищного фонда 3.5 Проблемы ценообразования в жилищно-коммунальном комплексе 4.1 Разработка и анализ динамической характеристики повышения качества функционирования жилищно-коммунального комплекса ………………………….. 4.2 Выявление институционально-структурной динамики рынка услуг жилищнокоммунального комплекса …………………………………………….. 4.3 Развитие системного подхода к эффективному управлению жилищно-коммунальным 4.4 Обоснование программно-целевого подхода развития жилищно-коммунального комплекса России …………

4.5 Разработка организационно-управленческих условий и рыночных механизмов для эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования ……………

ВВЕДЕНИЕ

Одно из ключевых направлений преобразований в жилищно-ком-мунальном секторе – разделение функций управления жилищным фондом и его обслуживания с целью формирования договорных отношений и развития принципов конкуренции в сфере обслуживания жилья. Началом для развития конкуренции в жилищной сфере послужило развитие конкурентных отношений по предоставлению работ и услуг, обеспечивающих качественное содержание жилищного фонда.

За последние годы развитие этого направления реформ явилось, по существу, индикатором готовности местных органов власти к формированию реальных рыночных отношений в жилищном секторе. Практика дала широкий спектр различных подходов к решению этой задачи – от полного ее игнорирования и сохранения традиционной советской системы управления жилищным фондом до 100-процентного конкурсного отбора подрядных организаций для обслуживания жилищного фонда. Это и понятно: принятие решений о тех или иных действиях по изменению структуры управления жилищно-коммунальным комплексом находится в компетенции органов местного самоуправления, а решение федеральных органов в жилищно-коммунальном хозяйстве носят рекомендательный характер.

Нужно признать, что преобразования в структуре управления жилищным фондом далеко не всегда носили осознанный экономический характер. Порой они сводились к принятию политических по своей сути решений о создании новых административных структур по управлению жилищным фондом. При этом практически не менялись функции уже существующих жилищных организаций или, что еще хуже, создание новых административных образований под вывеской «служб заказчика» приводило еще к большему контролю в жилищной сфере.

Подобные меры не единичны, поскольку на первом этапе реформ задача заключалась именно в том, что подрядное, а еще лучше конкурсное, выполнение работ на жилищном фонде способствует как улучшению качества обслуживания жилья, так и более рациональному расходованию денег.

В России в настоящее время полностью не сформирован профессиональный бизнес по управлению жилищным фондом. Но сделан очень важный шаг по пути его становления. Сегодня можно уже утверждать, что обслуживание жилищного фонда на основе подрядных договоров стало преобладающей формой предоставления жилищных услуг в муниципальном жилом фонде и доказало свои преимущества по сравнению со старой системой. Еще большие преимущества подрядной организации работ видны, когда подрядчик для обслуживания жилищного фонда выбирается на конкурсной основе. Это открывает данную сферу услуг для частного бизнеса, позволяет сформировать в ней реальную рыночную среду, окончательно отказаться от административных методов управления.

В то же время многообразие вариантов организации обслуживания жилья на муниципальном уровне дает богатую пищу для анализа этого процесса, для обобщения тенденций с целью улучшения механизмов содержания нашего жилья, снятия реальных и мнимых угроз и ограничений, открытия доступа к этому бизнесу организациям различных организационно правовых форм.

В настоящей работе проводится сравнительный экономический анализ развития конкуренции и практики формирования договорных отношений в сфере обслуживания жилищного фонда на примере опыта различных городов Российской Федерации. Причем как ключевая задача развития конкуренции в сфере работ по обслуживанию жилья рассматривается именно создание действующих договорных отношений.

В заключительной главе даны рекомендации по совершенствованию договорных отношений и организации подрядных работ.

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ КАЧЕСТВА РАЗВИТИЯ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

1.1 ОБОСНОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-СТРУКТУРНЫХ СДВИГОВ КАЧЕСТВЕННОГО

УРОВНЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) представляет собой целый комплекс услуг, формирующих среду обитания человека. Это эксплуатация домов, водоснабжение, водоотведение, очистка сточных вод, теплоэнергоснабжение, озеленение территорий, а также ряд других видов работ: ремонт зданий и объектов инфраструктур, банно-прачеч-ное хозяйство, сбор и утилизация бытовых отходов.

ЖКХ имеет давние традиции. В 1649 году царь Алексей Михайлович записал эти обязанности за учрежденной им полицией. Эта дата считается днем основания служб российского жилищно-коммуналь-ного хозяйства, так как тогда их обязанности выполнялись полицией. 350 лет назад, понимая важность создания условий для жизни человека в городах и населенных пунктах России, государство приняло на себя обязанность по управлению и регулированию этих процессов на местах.

Идея благосостояния населения находит продолжение в середине ХVII века в труде графа Шувалова «О сбережении народа», где, может быть, впервые высказывалась мысль об ответственности общества за население. Верховная власть постепенно переходит к сознанию, что «необходимо заботиться о состоянии физическом, так и нравственном, податного тяглового иметь, собственные нужды удовлетворить которые может только само же».

За первые годы Советской власти страна была разрушена. Ее восстановление в 1920 – 1927 годах проводилось cилами «городских деятелей» российских самоуправлений. Восстанавливая хозяйство до уровня наиболее успешного для России 1913 года, страна встала на путь индустриализации и коллективизации. За благоустройство территории, содержание жилья и водо-, теплоснабжение вновь стали отвечать центральные ведомства. В 1921 году при НКВД РСФСР было образовано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ НКВД). А 20 июля 1931 года Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР был образован Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, который в 1936 году преобразуется в Министерство коммунального хозяйства РСФСР (до 1990 года). В настоящее время функции координатора развития жилищно-коммунального хозяйства России выполняет Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Гострой России).

Состояние жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) России вызывает все большую озабоченность общественности и органов власти. В этих условиях реформирование отрасли является важнейшей социальноэкономической задачей государства. И это совершенно справедливо, ибо от того, в каких условиях живет человек, зависят его здоровье, настроение, работоспособность, отношение к власти.

Средств для надежной и устойчивой работы жилищно-коммуналь-ного комплекса в его сегодняшнем виде нет ни у государства, ни у местных властей, ни у предприятий, ни у населения. Данное утверждение имеет два взаимосвязанных аспекта:

1) несоответствие производительности общественного труда объему потребляемых жилищнокоммунальных услуг, что связано с деформированной системой ценообразования на энергетические ресурсы и ЖКУ, унаследованной из социалистического периода, и как следствие – с завышенными общественными стандартами жилищной обеспеченности и жилищно-коммунального обслуживания;

2) высокая энергоемкость жилищного сектора и несоответствие коммунальной инфраструктуры, унаследованной у предыдущего периода развития, критериям эффективности рыночной экономики;

3) высокие потери энергии в зданиях и сооружениях, при транспортировке ресурсов и т.д.

Институциональные преобразования в жилищно-коммунальной сфере происходили в соответствии с общей концепцией реформирования отраслей народного хозяйства России.

В целом ЖКК будем рассматривать как динамическую экономическую систему. Под динамикой ЖКК будем понимать изменение качественных свойств рассматриваемой экономической системы, общие закономерности ее поведения. Сюда входит как традиционный анализ сравнительной статистки, так и количественный анализ глобальных экономических сдвигов, происходящих во времени.

ЖКХ выступает в качестве самостоятельного экономического института. Соответственно любое изменение позиции отрасли может восприниматься как изменение относительной роли и значимости данного института, тем самым характеризуя направленность трансформации всей институциональной структуры общества.

Трансформация ЖКХ в направлении построения рыночной системы хозяйствования поставила ряд серьезных проблем перед системой государственного регулирования.

Во-первых, изменился сам характер макроэкономического регулирования. Так, если в плановой экономике система экономического управления была нацелена на прямое вмешательство в ЖКХ, то современная система макрорегулирования направлена в основном на формирование благоприятного экономического климата путем косвенного воздействия на экономических агентов. Во-вторых, изменился набор макроэкономических инструменВсе остальные отрасли будем использовать лишь в качестве своеобразного «экономического фона» происходящих институционально-структурных сдвигов.

тов, находящихся в распоряжении государственных органов управления. Нынешний этап представляет собой период освоения и овладения новыми рычагами экономического воздействия.

Для выявления своеобразия и направленности, происходящих институционально-структурных сдвигов в ЖКХ можно применить несколько подходов. Например, А.В. Мартынов, оперируя понятием «структурные трансформации», предлагает полиструктурный подход, заключающийся в выборе в качестве исходной структурно-образующей функциональной взаимосвязи между результатом экономической производственной деятельности ЖКХ и ее несколькими основными факторами – капиталом, трудом и научно-техническим (технологическим) фактором. Соответственно, в качестве «отражающих» выступают также несколько показателей: структура выпуска услуг, структура производственного капитала или производственных инвестиций, технологическая структура и структура занятости. Иными словами, предполагается, что указанные структуры отражают с достаточной полнотой значимые сдвиги в других экономических структурах, прежде всего, в пространственной и организационной структурах, а также существенные институциональные и социальные изменения. Таким образом, объектом анализа у А.В. Мартынова становятся сразу несколько взаимозависимых показателей. К их числу относятся: структура производственного выпуска товаров и услуг, структура капитала ЖКХ, структура занятости, а также внешнеэкономическая, пространственная (территориальная) и другие экономические структуры. С учетом предметной области исследования целесообразно и обоснованно применить моностуктурный подход при рассмотрении ЖКХ как самостоятельного экономического института.

В динамике выявлены следующие институционально-структурные сдвиги в сфере ЖКХ на экономическом фоне других отраслей народного хозяйства: 1) возникновение целого каскада переходных процессов в рамках изучаемой предметной области; 2) наличие сильных экономических флуктуаций; 3) эффект начальных условий (эффект от инерционности наследования) (рис. 1.1). Ранг отрасли ЖКХ соответствует определенному уровню качества услуг, который отображается через «мультипликатор» как «стартовое» качество переходной функции непрерывного улучшения качества услуг в соответствии с установленными и предполагаемыми требованиями потребителей.

Рис. 1.1 Институционально-структурная динамика качества ЖКК*:

а – ранг отрасли (уровень качества); б – качество отраслевой структуры производства валовой добавленной стоимости Данные получены из изданий органов статистики РФ и результатов научных исследований А.В. Потаповой.

Динамика производства валовой добавленной стоимости и рентабельности ЖКХ (рис. 1.1) представляют собой переходные процессы «мультипликатора» как экономического регулятора развития ЖКХ, оптимальные настройки которого обеспечивают заданную степень колебательности конъюнктуры рынка услуг ЖКХ при минимуме интегрального квадратного критерия качества, формализованного показателя качества институциональных процессов этапов I – V преобразования и развития ЖКХ (рис. 1.1). При этом институциональные резервы повышения качества услуг ЖКХ позволяют реализовать на практике принцип инвариантности ЖКХ как института качества услуг, поскольку отклонение качества услуг от заданного значения потребителем должно быть тождественно нулю при любых колебаниях конъюнктуры рынка услуг ЖКХ.

Наполнение этапов I – V (рис. 1.1) информационной парадигмы качества услуг ЖКХ осуществлялось преимущественно под воздействием институциональных экономических регуляторов. Первый этап I (1989 – годы) характеризуется переходом на децентрированную, матричную систему управления ЖКХ, приемлемую нарождающейся информационной экономике. При этом была произведена дифференциация качества услуг с учетом специфики регионов. Начавшаяся в 1992 – 1994 годы приватизация (этап II) под давлением конкурентной сферы рынка услуг повысила качество активов ЖКХ и права собственности, что породило целевые потребности в повышении качества услуг. Социальный III этап институциональных преобразований ЖКХ (1994 – 1996 годы) выявил барьеры «прозрачности» качества услуг при построении социально-ориентированной рыночной сферы ЖКХ. Это вызвано несоответствием рыночной ценности качества ЖКХ и соответствующих затрат, которые производитель услуг должен нести для защиты от качества услуг конкурентов; причем рыночная ценность напрямую зависит от величины «пучка» прав собственности на качество услуг. В 1996 – 1999 годы (этап IV рис. 1.1) для созданной сетевой организационной структуры ЖКХ формируются дифференциальные (распределенные) институциональные регуляторы (службы заказчика), настройки которых обеспечивают формирование качества услуг на всех этапах воспроизводственного цикла, ориентированного на потребителя. Государственная «Концепция реформы ЖКХ» послужила началом V этапа институциональных преобразований в сфере качества услуг. В Концепции сформированы миссия ЖКХ, видение и кредо, комплекс программноцелевых стратегических и тактических направлений, сфокусированных и направленных на развитие сферы услуг ЖКХ.

Динамика институциональной структуры ЖКХ отвечает закономерностям и тенденциям, выявленным теорией экономических институтов: 1) повышение качества активов, правил и норм взаимодействия хозяйственных единиц ЖКХ и их организационных структур; 2) минимизация общих издержек ЖКХ, определяемых как сумма собственно производственных и трансакционных издержек, связанных с обеспечением качества состояния функционирования системы ЖКХ; 3) соответствие относительных цен услуг ЖКХ структуре спроса (предпочтения потребителей).

1.2 ИЗУЧЕНИЕ КЛЮЧЕВЫХ ТЕНДЕНЦИЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ

Взятый в начале 90-х годов ХХ столетия курс на развитие рыночных отношений в экономике страны, естественно, не обошел вниманием такую отрасль, как ЖКХ. Отрасль ЖКХ в дореформенный период составляла, по оценкам специалистов, треть основных фондов страны. Охватывая единое экономическое и географическое пространство, отрасль функционировала под жестким государственным регулированием всех жилищнокоммунальных отношений с доминирующей государственной формой собственности на все основные фонды ЖКХ.

Курс, взятый на преобразование отрасли, потребовал немедленного решения конкретных проблем, негативно отразившихся на состоянии недвижимости жилищно-коммунальной сферы. В первую очередь к ним следует отнести:

• остаточный принцип финансирования;

• отсутствие четкого разграничения властных полномочий и ответственности различных уровней управления за ее сохранностью;

• мизерное участие населения в оплате жилья и коммунальных услуг;

• отсутствие рынка жилья и услуг в сфере ЖКХ;

• многофункциональность, а значит, и многоуровневая ведомственная подчиненность предприятий и др.

Главными были вопросы собственности на основные фонды, относящиеся к сфере ЖКХ, ответственность за сохранность этой собственности, ее целевое использование и развитие. В результате преобразований 1991 – 2002 годов существующая система управления и финансирования ЖКХ претерпела кардинальные изменения.

Существенно изменились формы собственности на все объекты жилищно-комму-нальной сферы Российской Федерации.

Приватизация муниципального и государственного жилья значительно увеличило долю частного жилья, и к концу 2005 года она составила более 65 % по сравнению с 33 % в 1996 году (включая ЖСК ЖК).

Однако в процессе приватизации не было четко определено отношение и ответственность собственников жилых помещений к общему имуществу многоквартирного дома, т.е. к той части, которая является неотъемлемой его составляющей, а также была не достигнута главная цель – передача многоквартирных домов и принадлежащих земельных участков в целом в реальное управление собственникам.

За годы преобразований проведена передача муниципалитетам государственного и ведомственного жилищного фонда. При этом доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до % за счет передачи в частную собственность. Государственное (ведомственное) жилье составляет в настоящее время 142,0 млн. м2, или 5,1 % от всего жилищного фонда страны.

Сформированный таким образом рынок жилья и созданная на федеральном уровне правовая база позволили внедрять на местах следующие механизмы улучшения жилищных условий граждан:

• расселение коммунальных квартир:

• ликвидацию общежитий;

• выплату гражданам субсидий на приобретение и строительство жилья;

• предоставление определенным категориям граждан государственных жилищных сертификатов;

• предоставления жилищных кредитов (включая ипотечные);

• выпуск жилищных ценных бумаг (облигаций, векселей, сертификатов, займов).

Новые подходы в жилищной политике, связанные со снятием ограничений инициативы населения, позволили уменьшить (за период 1992 – 2005 годы) количество семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, с 10,2 до 3,55 млн. (34,8 %) и увеличить средний показатель обеспеченности жильем по России на 2, м2 (19,1 м2 жилья на человека).

Передача жилищного фонда в муниципалитеты, с одной стороны, позволила сделать предприятия, ранее отвечавшие за его эксплуатацию, более конкурентоспособными, уменьшив затраты на его содержание; с другой стороны – потребовала увеличения затрат у муниципалитетов на его содержание. Такие же проблемы возникли и в отношении других объектов недвижимости ЖКХ, хозяйственное или оперативное управление по которым было закреплено за предприятиями и учреждениями.

Институциональные изменения, происходящие в экономике страны, коснулись коммунальных предприятий. В первую очередь они связаны с их приватизацией и разгосударствлением, что позволило сформировать частный сектор в отрасли (в основном за счет малого бизнеса), а также создать базу для внедрения рыночных отношений. Заметно выросло число муниципальных предприятий, что было обусловлено реализацией Постановления Правительства РФ от 07.03.95 № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность».

Производственная структура коммунальных предприятий претерпела значительные изменения. Их численность по сравнению с началом 90-х годов ХХ столетия увеличилась в два раза, однако главным достижением явилось то, что из 52 тысяч предприятий, работающих на рынке жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), свыше половины (53,9 %) – это мелкие предприятия, в основном работающие в жилищной сфере).

Производственная структура предприятий жилищно-коммуналь-ной сферы включает в себя более 30 видов деятельности. Ведущими являются предприятия водоснабжения, водоотведения и очистных сточных вод, теплоснабжения, многоотраслевые предприятия, организации внешнего благоустройства (дорожно-мостового хозяйства, озеленения, санитарной очистки и утилизации отходов), гостиничные предприятия и др.

К 2002 году в муниципальной собственности находилось 30 % объектов коммунального хозяйства (в том числе 20 % предприятий, имеющих на своем балансе водопроводы; 28,5 % – отопительные котельные; 41,4 % – канализации).

Численность работающих на ведущих предприятиях отрасли составляет порядка 1,5 млн. человек, а с учетом предприятий малого бизнеса – 4,2 млн. человек. Среднесписочная численность ведущих предприятий по сравнению с началом реформ возросла на 24 %, однако к концу 2000 года наметилось ее снижение в связи с подъемом промышленности, появлением рабочих мест с высокими заработками в других сферах экономики.

Так, на конец 2005 года среднемесячная заработная плата работников коммунального хозяйства составляла чуть более 5,9 тыс. р. при средней российской 8500 р. На конец года задолженность по заработной плате имели 15 % предприятий ЖКХ, объем суммарной задолженности превысил 1,2 млрд. р. Из общей суммы задолженности по заработной плате задолженность из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней составила в коммунальном хозяйстве около 20 %.

Законом РФ от 24.12.92 № 4218-1 « Об основах федеральной жилищной политики» было определено, что к 1998 году отрасль ЖКХ должна была перейти на полную самоокупаемость. Здесь кроется основная проблема жилищно-коммунального хозяйства. Перед очередными выборами в Государственную Думу депутаты, не считаясь с принятыми мерами социальной поддержки низкодоходных семей, необоснованно отодвинули время перехода отрасли ЖКХ на самоокупаемость. В 1995 году срок был изменен с 5 до 10 лет, а в 1999 году – с 10 до 15 лет. Это существенно повлияло на состояние финансирования отрасли. Одновременно в этот же период была резко снижена система льгот на оплату услуг ЖКХ. Сейчас льготы установлены более чем для 60 % населения России.

Создалась система, когда льготы гражданам фактически оплачиваются предприятиями ЖКХ. Так, при установленном уровне оплаты услуг населением 90 % из-за льгот сбор «живыми деньгами» составил чуть более 40 %. Все это поставило жилищно-коммунальное хозяйство на грань разрушения.

За время преобразований нормативная годовая потребность финансирования услуг ЖКХ, оказываемых населению исходя из действующих ставок и тарифов на ЖКУ, возросла к 2002 году с 90 до 340 млрд. р., при этом доля оплаты населением в соответствии с установленными законодательством темпами соответственно возросла с двух до 90 %. В то же время на конец 2002 года из общего объема требуемых средств население покрыло не более 150 млрд. р. Причем, долги населения составили порядка четверти от этой суммы, т.е. собираемость платежей достаточно высокая, более 85 %.

Большая часть долгов связана с выпадающими доходами, долгами бюджетной сферы, кредитованием потребителей. Кредиторская задолженность предприятий на конец 2002 года составила 290 млрд. р.

В структуре кредиторской задолженности наибольший удельный вес занимают долги коммунальных предприятий РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром», составляющее порядка 80 млрд. р. Задолженность поставщикам оценивается в размере 70 % (просроченная часть – 30…40 %); в бюджет – 10…17 % (просроченная – 5…11 %); во внебюджетные фонды – порядка 9…16 % (просроченная – 7…13 %); по кредитам – 14,5…22 % (просроченная – 5…7 %).

Кредиторская задолженность по оплате коммунальных услуг бюджетных организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, имеет тенденцию роста от года на величину порядка 10 % и составила в 2002 году млрд. р.

Балансовая стоимость основных фондов коммунального хозяйства составила 0,7 трлн. р. (4,7 % от всей стоимости основных фондов России). В то же время жилищный фонд страны в 2,7 млрд. м2 жилья составил по остаточной балансовой стоимости 4,1 трлн. р. (27,5 % от стоимости основных фондов страны). Таким образом, при ответственности жилищно-коммунальной отрасли за сохранностью и использованием более чем 30 % основных фондов страны на сумму 4,8 трлн. р. масштабного капитального ремонта и обновления их при росте кредиторской задолженности не ведется и вестись не может из-за сложившейся системы финансирования и сдерживания перехода на полную оплату ЖКУ всеми потребителями.

Эффективное управление такой собственностью являлось одним из главных условий проводимых преобразований, поэтому был взят курс на организационное разделение функций управления и хозяйствования. Создание служб заказчика, управляющих компаний, введение и развитие частного управления многоквартирными домами с целью постепенного перевода на режим безубыточного функционирования отрасли (предприятий) путем сокращения бюджетного дотирования и перекрестного субсидирования потребителей.

Решение этих задач обеспечивалось Указом Президента Российской Федерации от 29.03.96 № 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов». К настоящему времени удалось достигнуть определенных положительных результатов.

Если на 1 января 1997 года в субъектах Российской Федерации функционировало менее одной тысячи служб заказчика, то в настоящее время их создано около 3,5 тысяч. Учитывая, что службы заказчика целесообразно создавать в крупных городах и населенных пунктах с численностью населения не менее 50 тыс. человек, можно считать, что деятельностью данных служб охвачены практически все муниципальные образования.

Как отмечалось, основной деятельностью служб заказчика является формирование договорных отношений с поставщиками жилищных и коммунальных услуг. В целом по России на договорной основе обслуживается более 50 % жилищного фонда. В Москве, Республике Татарстан, Хабаровском крае, Ненецком и Чукотском АО, Волгоградской, Вологодской, Новгородской и Мурманской областях этот показатель составляет 100 %, в ряде регионов – свыше 85 %. Практика заключения договоров и создание системы за их исполнением позволили сократить издержки предоставлении ЖКУ за 2002 год на сумму около 600 млн. р.

Осуществляется процесс сформирования и развития договорных отношений между службами заказчика и потребителями жилищно-коммунальных услуг. Охват договорами найма жилых помещений в целом по России к настоящему времени составил 50 %, а на техническое обслуживание жилищного фонда с собственниками квартир более 60 %.

Одним из элементов рыночных отношений в ЖКХ является привлечение на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг на конкурсной основе. За период 1997 – 2002 годы в России проведено более 4000 конкурсов. Практика показывает, что проведение конкурсов не только ориентирует подрядчиков на качество выполнение ИСКУ, но и дает положительные практические результаты по снижению их стоимости. Активно проводится работа по конкурсному отбору подрядных организаций в Нижегородской, Самарской, Тамбовской областях, Республике Татарстан, Ханты-Мансийском АО и ряде других субъектах.

Во всех субъектах Российской Федерации в структуре управления были созданы департаменты, комитеты или министерства жилищно-коммунального хозяйства, формирующие собственную базу проводимых преобразований на основе разработанных за этот период на федеральном уровне более 130 законодательных и нормативных документов, макетов программ реформирования ЖКХ.

Итогом организационных преобразований явилась подготовка программы реформирования ЖКХ всеми субъектами Российской Федерации, (за исключением Чечни) и завершение работ по подготовке муниципальных программ реформирования. Программы реформирования всех субъектов Федерации (в соответствии с Концепцией реформирования) были определены сроком перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг – 2003 год (только Москва утвердила программу реформирования до 2008 года).

В соответствии с Концепцией реформирования ЖКХ для исполнения субъектами Федерации и муниципальными образованиями были введены федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, утверждаемые ежегодно по экономическим регионам России.

Федеральный стандарт стоимости ЖКУ на 1 м2 устанавливает оптимальную величину экономически обоснованных затрат на производство услуг ЖКХ с учетом предусмотренных Концепцией реформы ЖКХ организационно-технических мероприятий по снижению издержек (ценовое регулирование на основе финансовой и технологической экспертизы тарифов, энергосбережение и учет потребляемых и отпускаемых ресурсов, договорных отношений на основе конкурсного отбора подрядчиков и др.). При этом по субъектам Федерации:

• завышение стоимости ЖКУ (около 60 % территорий) на 1 м2 составляет 40…50 %, что позволяет, не увеличивая уровня оплаты, собирать с населения необходимые для устойчивого финансирования ЖКХ регионов средства;

• занижение стоимости ЖКУ на 30…40 % уменьшает количество средств поступающих в ЖКХ от населения (в доходах предприятий эти средства составляют 35…40 % и являются реальным источниками финансирования отрасли).

Федеральный стандарт уровня оплаты ЖКУ населением применяется исключительно как инструмент межбюджетных отношений и стимулирует территории к поэтапному переходу отрасли в бездотационный режим функционирования. За 2002 год средний по России уровень оплаты ЖКУ составил 82,3 % от стоимости при установленной величине 90 %.

Федеральный стандарт доли оплаты платежей граждан в совокупном доходе семей устанавливает предельную величину затрат, которая может быть направлена домохозяйствами на оплату ЖКУ и является инструментом предоставления малоимущим гражданам субсидий (компенсаций) по оплате ЖКУ.

С 1993 года изменение тарифов на основные виды ЖКУ шло опережающими темпами по сравнению с общим изменением потребительских цен, т.е. жилищно-коммунальные услуги становились для населения относительно дороже по сравнению с другими товарами и услугами на протяжении всего периода экономических реформ. При этом необходимо отметить, что разница в темпах роста, а также дифференциации уровня тарифов для населения по основным ЖКУ внутри субъектов Федерации во многом объясняется отсутствием на региональном и муниципальном уровнях системы регулирования цен (тарифов). За период 1993 по 2002 годы в структуре платежей населения увеличилась более чем в три раза, доля оплаты жилья и сократилась доля оплаты услуг ресурсоснабжающих организаций. Стоимость основных ЖКУ возросла с 6,33 в 1993 году до 280 р. в 2002 году в расчете на одного человека в месяц.

Динамика темпов роста доходов населения значительно опережает увеличение платы за жилье и коммунальные услуги по федеральным стандартам.

Вместе с тем необходимо отметить, что политика ценообразования на услуги, оказываемые предприятиями жилищно-коммунальной сферы, проводимая на местах, характеризовалась значительно более низкими темпами роста тарифов и ставок оплаты населением по сравнению с темпами роста доходов населения. Так, при повышении годовых доходов населения почти на 60 % тарифы на ЖКУ в среднем увеличились не более 25 %.

Анализ доходов населения за этот период показывает, что доля населения со среднедушевыми денежными доходами до 1000 р. сократилась, в то время как доля населения с доходами свыше 1000 р. выросла.

Проводимая ценовая и тарифная политика в области ЖКХ направлена на снижение нагрузки на население и бюджет, ревизию обоснованности величины этой нагрузки и выполнение комплекса мероприятий по снижению издержек, влияющих на стоимость 1 м2 жилья.

Положительные результаты достигнуты в работе по снижению непроизводительных расходов и потерь в рамках проводимых в ходе реформы ЖКХ мероприятий по ресурсоэнергосбережению. За счет лимитирования отпуска энергоресурсов, применение современных технологий, широкого внедрения приборов учета расхода ресурсов удается снижать расходы на оплату ЖКУ всеми группами потребителей на 15…40 %.

Сегодня сформирован комплексный подход в энергосбережении, который охватывает не только стадию эксплуатации жилищного фонда, но и проектирование, строительство, капитальный ремонт и рекомендацию. В строящихся и реконструируемых домах применяются новейшие технологии, оборудование и материалы, реализующие идею энергоэффективного строительства, реконструкции, и как результат – снижение приведенной стоимости жилья. Такой подход позволяет экономить до 30 % энергоресурсов.

Проведенная в ряде муниципальных образований Российской Федерации экспертиза тарифов выявила и позволила снизить необоснованные суммарные затраты на 1 м2 жилья на 18…20 %. Предпринимаемые меры по реорганизации структур управления, демонополизации, развитии конкуренции и энергосбережению позволили в 62 регионах обеспечить стандарт стоимости содержания 1 м2 жилья ниже, чем предусмотрено федеральным стандартом на 2002 год, и в целом по Российской Федерации на 0,2 р.

Согласно Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики» с 1993 года в России при поэтапном переходе к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг создана уникальная система социальной защиты населения. Низкодоходным категориям граждан предоставляются адресные компенсации (субсидии) по оплате ЖКУ.

Программа предоставления адресных жилищных субсидий имеет важное значение при переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и в настоящее время успешно реализуется во всех регионах страны. На конец 2002 года число получателей субсидий уменьшилось по сравнению с 1999 годом с 7,5 до 7,0 % и составило 3,5 млн. российских семей. Общая сумма начисленных субсидий составила в 2002 году более 3 млрд.

р. Уровень охвата населения программой чрезвычайно различается по регионам, составляя 1…2 % (Орловская, Белгородская области, Республика Марий Эл) до 14…17 % (Омская, Камчатская, Магаданская и ряд других областей) и даже более 18 % (Хабаровский край). Это зависит от уровня ставок оплаты жилищнокоммунальных услуг, доходов населения на территории, а также эффективности работы служб жилищных субсидий. В Приморском крае субсидиями охвачено лишь 3,5 % семей.

Реальное число получателей жилищных субсидий в течение последних лет в три-четыре раза ниже расчетной величины (25 %), определенной на основе статистических данных о доходах. Таким образом, опасение, что в жилищных субсидий захлестнет поток заявителей, не подтверждается практикой.

Исследования платежеспособной возможности населения Российской Федерации в оплате жилья и коммунальных услуг показывают, что при увеличении стандарта уровня платежей граждан с 60 % (1999 год) до 90 % (2002 год) и одновременном увеличении федерального стандарта максимально допустимой доли соответственных расходов граждан до 22 % количество субсидированных семей увеличилось с 6,5 до 7,2. В то же время увеличение в 1999 году платы за жилье и коммунальные услуги легло на потребителей – 7…12 р., а наиболее обеспеченных – 45…60 р.

Потенциальная возможность населения полностью оплачивать потребляемые ЖКУ подтверждается тем, что в ряде регионов Российской Федерации, например в Хабаровском крае, высокая стоимость жилищнокоммунальных услуг, обусловленная географическими и климатическими факторами, сочетается с достижением наиболее высокого уровня покрытия издержек за счет платежей населения (Хабаровский край – 65 % от полной стоимости услуг). Ставки и тарифы, установленные на сегодня в Якутии, Хабаровском крае или на Сахалине, были бы достаточны для покрытия 100 % затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг в большинстве регионов Европейской России.

Одновременно с центрами субсидий в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» создаются расчетно-кассовые центры, совмещающие в себе функции расчета коммунальных платежей, начисления субсидий и контроля суммарного платежа в пределах установленного федерального стандарта максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг от совокупного дохода семьи. Данные центры позволяют оперативно расщеплять платежи и в течение одних суток осуществлять перевод поступивших денежных средств подрядным ремонтным и ресурсоснабжающим организациям, а также увеличивать собираемость платежей до 100 %.

Оценивая критическое положение в отрасли, нельзя не отметить, что предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства, не получая в полной мере компенсаций в связи с предоставлением льгот, несут финансовые потери, достигающие 25 % от их доходов.

В 2002 году предоставление льгот осуществлялось по профессиональному признаку.

В Российской Федерации насчитывается около 40 категорий граждан, пользующихся льготами по оплате ЖКУ. Практически более 60 % населения пользуются указанным видом социальной защиты.

Затраты предприятий ЖКХ по предоставлению гражданам льгот по оплате ЖКУ в 2000 году составили 17,5 млрд. р. против 12,9 млрд. в 1999 году. При этом в 2002 году возмещено из бюджетов всех уровней, а также средств предприятий и организаций 8,9 млрд. р. (58,9 %), в 1999 году – 5,4 млрд. р. (41,9 %).

Для решения этой проблемы необходимо освободить жилищно-коммунальные предприятия от несвойственных им функций социальной защиты населения, изменив порядок предоставления и финансирования льгот на оплату жилья и коммунальных услуг.

Представляется целесообразным внести поправки в систему законодательства и перевести большую часть льгот на оплату ЖКУ в компенсации (субсидии). В большей части субъектов Российской Федерации данное направление успешно развивается (Тамбовская область, г. Тамбов). Эти субсидии предоставляются в пределах социальной нормы площади жилья в зависимости от дохода семей с учетом федеральных стандартов. При таком подходе можно оказывать дальнейшую адресную поддержку из федерального бюджета.

В процессе проводимых рыночных преобразований сложилась достаточно парадоксальная ситуация: 2, млрд. м2 жилья оценивается в 4,1 трлн. р., в то же время как при продажной среднерыночной цене жилья на рынке недвижимости 300…500 долл. США за м2 (для элитного жилья в три и более раз выше) этот вид недвижимости оценивается в сумму 170…350 трл. р. Данный показатель в 35 – 50 раз превышает балансовую статистическую оценку имеющейся недвижимости и позволяет более взвешенно оценить масштабы и стоимость работ по сохранению, содержанию и ремонту недвижимости в ЖКХ. В то же время объекты коммунального назначения, оцениваемые по остаточной балансовой стоимости в сумме 649 млрд. р., с рыночных позиций имеют значительно большую стоимость. Это подтверждается тем, что объем оказываемых услуг постоянно растет, и их сумма оказывается практически равной половине остаточной стоимости основных фондов. Износ основных технических объектов оценивается в 60…65 %, преобладает износ инженерных сетей и внутридворовых и домовых коммуникаций, износ же жилищного фонда, как менее интенсивно используемой недвижимости, несколько ниже и в среднем составляет 41…51,3 %.

К началу 2002 года степень износа основных фондов коммунального хозяйства составила: по теплоснабжению – 60 %, водоснабжению – 58 %, электрических сетей более – 70 %. Ежегодно объем инвестирования в развитие коммунального хозяйства сокращается на 15…16 % при росте инвестиций в экономику в целом на 4,5 %.

В соответствии с федеральными программами социально-эконо-мического развития регионов в инженерную инфраструктуру инвестируется около 0,2 млрд. р., примерно 0,15 млрд. р. инвестируется по федеральной программе «Обеспечение населения питьевой водой», однако по сравнению с общими инвестициями в ЖКХ 1998 – 1999 годов – это незначительные суммы.

Строительство объектов коммунального хозяйства на территории Российской Федерации ведется в незначительных объемах, в особенности, сооружений водопровода и канализации. В 2002 году ввод этих объектов по сравнению с 1995 годом (кроме газовых сетей) сократился.

Однако Правительство РФ принимает меры к выравниванию ситуации за счет привлечения кредитов МБРР в модернизацию инженерной инфраструктуры:

• в городах Новгород, Нижний Новгород, Тверь, Барнаул, Санкт-Петербург, Красноярск, Казань – по подготовке инженерной инфраструктуры для нового строительства в объеме, примерно, 4,2 млрд. р.;

• в городах Нальчик, находка, Печора, Петрозаводск, Орел, Псков, Гагарин, Воткинск, Чебоксары, Сочи, Канск, Волхов, Вологда, Тобольск, Астрахань – по реконструкции систем водоснабжения и водоотведения на сумму, примерно, 3,5 млрд. р.;

• в городах Мытищи, Дубна, Сызрань, Нерюнги, Кострома, Казань, Красноярск, Волгоград, Тамбов – по реконструкции систем теплоснабжения на сумму около 2,4 млрд. р.;

• в городах Малоярославец, Тверь, Волгоград, Уфа, Краснодар, Новороссийск – в стадии реализации находятся проекты по передаче в доверительное управление систем водоснабжения сроком до 25 лет с инвестиционной составляющей (по требованию городов) порядка 12,0 млрд. р.

В настоящее время ведутся переговоры с МБРР о предоставлении кредитов Приморскому краю для стабилизации систем коммунального теплоснабжения на сумму около 1,0 млрд. р.

Кроме того, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 12.02.01 № 200-р ведутся переговоры о привлечении займа для финансирования проекта городского теплоснабжения.

Исполнение этих проектов предусматривает в первую очередь внедрение энергоэффективных технологий и оборудования, что приведет к значительному снижению стоимости коммунальных услуг. Такие решения уже реализованы в ряде регионов России.

Начата работа по привлечению средств банков и других коммерческих структур в финансирование жилищного строительства, по предоставлению жилищных кредитов (включая ипотечные кредиты).

Завершены работы по подготовке программ ликвидации ветхого аварийного жилья.

1.3 АНАЛИЗ КАЧЕСТВА УСЛУГ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

ЖКК будем рассматривать как динамическую экономическую систему. Под динамикой ЖКК будем понимать изменение качественных свойств рассматриваемой экономической системы, общие закономерности ее поведения. Сюда входит как традиционный анализ сравнительной статики, так и количественный анализ глобальных экономических сдвигов, происходящих во времени.

Основные функции, направленные на динамику ЖКХ: 1) удовлетворение потребностей населения и народного хозяйства в насыщении рынка определенными товарами и услугами; 2) создание экономической среды, способствующей формированию рыночных отношений и конкуренции; 3) создание новых рынков и проникновение на мировой рынок; 4) вовлечение в активную деятельность неиспользованных талантов и ресурсов; 5) решение проблемы занятости и самозанятости; 6) содействие экономическому росту; 7) активизация инновационной деятельности за счет высокого уровня нововведений в ЖКХ; 8) содействие процессу формирования среднего класса.

Динамика институциональной структуры ЖКХ отвечает закономерностям и тенденциям, выявленным теорией экономических институтов: 1) изменение правил и норм взаимодействия хозяйственных единиц ЖКХ и их организационных структур; 2) минимизация общих издержек ЖКХ, определяемых как сумма собственно производственных и трансакционных издержек, связанных с обеспечением состояния функционирования системы ЖКХ; 3) источником институциональных изменений также служат меняющиеся относительные цены услуг ЖКХ и структура спроса (предпочтения потребителей); 4) процесс институциональных изменений ЖКХ носит динамический характер и протекает в виде медленных, постепенных приращений к существующим формальным и неформальным ограничениям, а также процедурам, механизмам и регуляторам их соблюдения.

Институциональную структуру ЖКХ справедливо критикуют за монополизм. Такое положение вызвано:

1) технологическими причинами, которые способствуют вертикальной интеграции ЖКХ; 2) процесс экономического и организационного развития ЖКХ в рамках социализма имел ярко выраженную тенденцию отделения хозяйственных единиц ЖКХ от большинства трансакционных функций и их передачи отдельным административным структурам; 5) отсутствие в структуре ЖКХ конгломерата фирм сосредоточенных на отдельных видах деятельности и связанных друг с другом системой контрактов; 6) нестабильность и незавершенность нормативно-правового пространства (несовершенство процедур недропользования, исключительно фискальная направленность налогообложения, отсутствие мер по поддержке средних и мелких компаний и регулированию местных и региональных объектов инфраструктуры ЖКХ, противоречивость распределения функций и обязанностей между органами государственного регулирования в ЖКХ.) Согласно институциональной теории активы работают тем эффективнее, чем полнее определены и защищены (специфицированы) права собственности и чем сильнее давление конкурентной сферы. Если государство берет на себя защиту прав собственности, то это порождает положительные внешние эффекты (экстерналии) для всех участников экономических отношений.

Как известно из работ Р. Коуза и О. Уильямсона, при рассмотрении фирмы обычно преследуется цель снижения трансакционных издержек в условиях слабой защищенности контрактов.

В 2003 году принято решение о создании консорциума ОАО «Российские коммунальные системы», представляющего собой сетевую структуру регионов и объединяющую муниципальные учреждения и предприятия региона, осуществляющих коммунальное обслуживание населения.

В защите прав акционеров заключается, в первую очередь, регулирующая роль государства: 1) развитие нормативно-правовой базы, на которые опирается деятельность акционерных обществ; 2) необходимо в полной мере государству задействовать институт своих представителей, управляющих государственным пакетом акций; 3) формирование юридических и экономических механизмов корпоративного управления для обеспечения реальной связки капитала – прибыль (прибыль должна быть результатом вложения капитала и распределяться пропорционально вложению капитала, управление компаний в интересах собственников капитала).

При развитии ЖКХ необходимо использовать принцип современного антимонополистического регулирования, по которому необходимо бороться не с монополией, а с монополистическим поведением (завышение цен, дискриминация потребителей, снижение качества услуг, возведение искусственных барьеров на пути конкурентов).

Новый институциональный регулирующий механизм в ЖКХ предполагает: 1) формирование открытой конкурентной среды; 2) повышение степени «прозрачности» всех операций в ЖКХ при понижении (устранении) высоты барьеров вхождения в него; 3) формирование контрактных отношений по линии производитель услуг ЖКХ – потребитель.

В ЖКХ наблюдается асинхронность трансформации роли государства, требуется взвешенное и гибкое регулирование и содействие в решении долгосрочных задач, т.е. формирование и поддержание эффективной конкурентной среды в рамках ЖКХ.

Составной частью новой философии федеральных отношений мог бы стать принцип «конкурентного федерализма». Этот принцип предусматривает передачу полномочий и соответственно источников их финансирования на возможно более низкие уровни власти, которые должны конкурировать друг с другом за «продажу» социальных услуг населению.

Экономический рост ЖКХ это результат расширения границ обмена. В работе Т. Эггертссона «Институциональная экономическая теория в переходных экономиках» известная неоклассическая кривая производственных возможностей дополнена неоинституциональной кривой социальных возможностей («Social frontier»), которая расположена левее кривой. Перемещение кривой социальных возможностей вправо, ближе к кривой производственных возможностей, и есть расширение границ обмена.

Институциональные изменения в ЖКХ дополнят (наполняют) институциональное пространство РФ, преобразовывая его от дискретного до непрерывного.

Для содействия развитию ЖКХ государство должно использовать два постулата институциональной теории: 1) рыночная ценность любого актива ЖКХ определяется затратами, которые владелец актива должен нести для защиты от доступа других лиц к активу; 2) рыночная ценность любого актива зависит от того, насколько велик «пучок» прав собственности, связанный с активом.

Институты, используемые в ЖКХ, можно подразделить на формальные, воплощенные в законах и иных нормах, и неформальные, основанные на взаимных ожиданиях между текущими интересами производителей услуг ЖКХ и интересами потребителей услуг ЖКХ, причем этот процесс направлен на увеличение «сетевого капитала (network capital)» ЖКХ. «Сетевой капитал» для ЖКХ наиболее часто обосновывается как средство выживания и достижения коммерческих целей ЖКХ. Все это дает основание утверждать о формировании локальной институциональной среды ЖКХ, поддерживающей и укрепляющей институциональное пространство экономики России. Для эффективности функционирования институциональной среды ЖКХ по неформальным нормам и правилам необходимо, чтобы данный институт развивался по «консенсусному» типу, поскольку институты обладают свойством возрастающей «отдачи от масштаба»: чем больше людей придерживается институциональной нормы в своей деятельности, тем эффективнее она регулирует социальную жизнь.

В целом конституциональная эволюция ЖКХ представляет собой динамический органический процесс, протекающий стихийно или при минимальном участии государства, направленной на поддержание конкурентной среды («институциональное проектирование» по В. Тамбовцеву) за счет: 1) продвижения готовых услуг на внешних рынках; 2) снижения барьеров для входа в рынок; 3) помощи наукоемким производствам для нужд ЖКХ.

По мнению Е. Майминаса* «Для России исторически характерен рваный ритм… процесса («догоняющего развития»), причем обычно он инициировался военными поражениями, после которых страна мучительным рывком на какое-то время вырывалась вперед. Потом … наступал застой до нового рывка». Иными словами, многовековой опыт развития России свидетельствует о том, что она движется по синусоиде модернизационных циклов, каждый из которых включал стремительный «скачок» и превращение в мировую державу, а за тем оборачивался упадком и утратой достойного места в мире. Такие же модернизационные циклы присущи каждому сектору экономики России, том числе и ЖКХ (см. рис. 1.1).

В настоящее время в России складываются политические и экономические предпосылки для нового «модернизационного скачка» ЖКХ. Этому способствует: а) сильная власть, возможно в рамках авторитарной «восточноазиатской модели модернизации, обеспечивающей макроэкономическую сбалансированность и относиСтарк Д. Рекомбинированная собственность и рождение восточноевропейского капитализма // Вопросы экономики.

1996. № 6.

Нестеренко А. Социальная рыночная экономика: основы, исторический опыт, уроки для России // Вопросы экономики. 1998. № 8; Консенсусный принцип предполагает рождение правовой нормы при демократическом обсуждении и учете всех сторон, его затрагиваемых; при этом создаются такие нормы, которые соблюдаются большинством членов общества.

Майминас Е. О социально-экономических особенностях развития России // Общественные науки и современность.

1998. № 3. С. 122.

тельное равенство доходов*; б) общественный консенсус, формирующий вектор качества в системе ценностей***; в) свободные и высококвалифицированные трудовые ресурсы, новые экспортоорентированные технологии; г) эффективный административный аппарат.

При выполнении этих условий модернизация позволит создать в социально-экономической системе ЖКХ индивидуализацию трудовых усилий, повышение роли творческого начала в производственной деятельности, формирование институтов роста (частной собственности, конкуренции, банков и др.), которые обеспечивают развитие ЖКХ без государственного принуждения.

В соответствии с предметной областью исследования услуги – целесообразная деятельность человека, результат которой имеет полезный эффект, удовлетворяющий какие-либо потребности человека. Способность удовлетворить человеческие потребности называется полезностью. Австрийская школа теории ценности подчеркивает, что полезность всегда имеет субъективный характер. Все то, что обладает полезностью, принято называть благом (материальные и нематериальные носители полезности, которые служат для удовлетворения потребностей).

Услуги ЖКХ представляют собой виды деятельности, работ ЖКХ, в процессе выполнения которых не создается новый, ранее не существовавший продукт, но изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта.

Это блага, предоставленные не в виде вещей, а виде состояния функционирования ЖКХ.

Французский экономист, профессор С. де Куссерг считает, что современные возможности ЖКХ по оказанию услуг позволяют говорить об инструкции ЖКХ и следовательно о наличии продукции ЖКХ.

Среди особенностей продуктов ЖКХ С.де Куссерг выделяет следующее: 1) неподверженность амортизации; 2) отсутствие возможности частной защиты продукта; 3) единообразие предлагаемых ЖКХ продуктов; 4) зависимость от налогового законодательства; 5) непосредственную продажу продукции ЖКХ клиентам.

По С.де Куссергу, к жизненному циклу продукта ЖКХ относятся следующие фазы его развития:

1) введение в оборот – характеризуемая быстрым ростом объема продаж;

2) подъем, когда число продаж стабилизируется и далее следует конкурентная борьба между хозяйствующим субъектами ЖКХ за конечного потребителя, усовершенствование продукта ЖКХ;

3) спад – данный период обычно растягивается на десятки лет, ввиду приверженности клиентов и структур ЖКХ привычным формам сотрудничества.

Классификация услуг ЖКХ основана на ряде критериев, характеризующих особенности их предоставления клиентам. В их числе:

а) направленность на удовлетворение подробностей клиента;

прямые услуги (direct dervices), удовлетворяющие непосредственные пожелания клиентов (платежные, коммерческие, инвестиционные услуги);

косвенные или сопутствующие услуги (relatel dervices), объявляющие или делающие более удобными предоставления прямых услуг без получения клиентом дополнительной полезности (клиринговые услуги, телефонное управление счетом услуг ЖКХ, консультационные услуги и др.);

услуги, приносящие дополнительную полезность функционирования ЖКХ или снижения издержек ЖКХ (added-value services) при использовании прямых издержек;

б) сегментация по группам клиентов. Исходя из степени сложности можно выделить следующие градации продуктов ЖКХ:

• первый уровень – услуги, которые востребованы большим количеством потребителей (оплата жилого фонда пользования системами теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, водоотведения, газоснабжения и др.);

• второй уровень – услуги, требующие специального уровня организации ЖКХ и подготовки кадров (управление активами ЖКХ, инвестиционные услуги);

• третий уровень – услуги, требующие профессиональных знаний в области использования услуг ЖКХ (услуги в области корпоративных финансов ЖКХ, управление смешанными активами ЖКХ);

• четвертый уровень – услуги, требующие специальных знаний и умений в сфере институционального планирования деятельности ЖКХ, инвестиционного инжиниринга.

Качество услуг ЖКХ, как характеристика качества благ, в соответствии с терминологией стандартов качества ISO 8402:1994 определяется совокупностью характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности потребителя (клиента). Терминология стандартов качества ISO 9000:2000 требует рассматривать качество услуги ЖКХ как интегральную характеристику, обращающую способность совокупности характеристик, присущих системе ЖКХ, выполнять требования (реализация потребностей) заказчиков и других заинтересованных сторон.

Модификация экономических интересов в условиях перехода к рыночным отношениям сферы ЖКХ, новые подходы к определению их типов требуют четкой градации потребностей, отражающих происходящие изменения.

Прежде всего, необходимо выявление сущности и природы потребности в условиях ЖКХ, поскольку экономические интересы – проявление потребностей в исторически определенных экономических отношениях.

The East Asian Miraсle. A World Bank Рolicy Research Report. Oхfort University Press, 1993. Р. 27–28.

Нестеренко А. Национальная идея и концепция реформ // Независимая газета. 1998. 24 янв.

Осуществление преобразований в сфере услуг ЖКХ должно опираться на результаты изучения роли и места потребностей в услугах ЖКХ в структуре потребностей общества, выявлении тенденций их развития с учетом социально-экономического статуса населения страны. Системный подход к данной проблеме предполагает также в соответствии с предметной областью исследования выявление специфики потребностей в условиях ЖКХ, изменений и тенденций их развития, обусловленного влиянием социального, экологического и экономического факторов.

Потребности в условиях ЖКХ целесообразно трактовать по М.Х. Мескону как нужды, нехватки чего-либо, отраженной в психике как эмоциональное переживание, служащего мотивом социально-экономического поведения человека [126]. Именно потребности служат материальной основой вовлечения индивида в общественное производство. Осознанные объективные потребности в условиях ЖКХ становятся содержанием мотивации действующей, для реализации которых выбираются средства с учетом внешних и внутренних условий системы ЖКХ и социально-экономического опыта субъекта.

Объективность потребностей сделала возможным создание теорий мотивации, на основе которых разработаны научные классификации человеческих потребностей.

Научную ценность представляют концепции и типологизации мотивирования, т.е. выявление того, как можно людей побуждать к целенаправленной деятельности. В экономической литературе выделяют две основные группы мотивационных теорий: содержательные и процессуальные. Первые основаны на анализе потребностей человека, поэтому они и будут рассматриваться в нашем исследовании. Вторые – на оценке ситуаций, возникающих в процессе мотивации. Процессуальные теории не игнорируют роль потребностей в экономическом поведении субъекта, но первенство отдают процессам восприятия и ожиданий субъекта, связанных с данной конкретной ситуацией и возможными последствиями и результатами выбранного им типа поведения. Авторами наиболее известных содержательных теорий мотивации являются Ф.У. Тейлор, А. Маслоу, Д. Мак Грегор, Ф. Герцберг и др.

Исторически первой была теория Ф.У. Тейлора, которую, как известно, В.И. Ленин назвал «научной системой выжимания пота». Она исходила из имевшей место в конце XIX века отчужденности наемных работников от собственности, от процесса и конечных результатов производства. В условиях безработицы, низкой социальной и правовой защищенности работников, любая работа рассматривалась ими как условие выживания.

По мнению Тейлора, это и позволяло квалифицировать работников как ленивых, избегающих ответственности людей, которых нужно принуждать к труду ради их собственного блага. Тейлор делал ставку на психофизиологию работников как биологических существ. Человек здесь рассматривался не как субъект, а как объект управления трудом и производством. В качестве наиболее действенного стимула данная теория признавала самый простой стимул – зависимость дохода от выработки, при жестком контроле над рабочими со стороны управляющих. В дальнейшем, возникшая на базе объективных предпосылок, теория Тейлора явилась одной из ведущих моделей мотивации, которой либо следовали, либо опровергали.

Возникшие содержательные модели мотивации исходили из предположения, что трудовое поведение работников в значительной степени определяется системой потребностей. Мы разделяем мнение многих исследователей, которые классифицируют потребности по степени из значимости (первичные, вторичные, третичные...). Одной из самых известных теорий мотивации является теория иерархии потребностей, разработанная А. Маслоу в 40-е годы XX века. Его концепция основана на следующих основных идеях и предпосылках:

люди постоянно ощущают какие-либо потребности;

определенный набор сильно выраженных потребностей может быть объединен в особые группы;

группы потребностей находятся в иерархическом расположении по отношению друг к другу;

не удовлетворенные потребности побуждают человека к активным действиям; удовлетворенные потребности слабо мотивируют людей;

если одна потребность удовлетворяется, то ее место занимает другая;

потребности, находящиеся ближе к основанию «пирамиды», удовлетворяются в первую очередь;

потребности более высокого уровня начинают активно воздействовать на человека после того, как удовлетворены потребности более низкого уровня;

потребности более высокого уровня могут быть удовлетворены большим числом способов, нежели потребности низшего уровня.

В соответствии с данными предпосылками А. Маслоу научно разработал следующую пирамиду потребностей.

В основании пирамиды лежат физиологические потребности, затем потребность в безопасности, основу которых составляют услуги ЖКХ, потребность в принадлежности к социальной группе, потребность признания и уважения и самая верхняя часть пирамиды – потребность самовыражения. Согласно «пирамиде А. Маслоу»

из пяти уровней потребностей первые два – физиологические и самосохранения – относятся к базовым или первичным, а последующие три уровня носят характер вторичных и психологических по своей природе. Удовлетворение потребностей низшего уровня достигается через достаточную оплату труда, создание благоприятных условий для трудовой деятельности (сфера услуг ЖКХ обеспечивает удовлетворение потребностей людей в жилье, здоровье, сохранении трудоспособности и др.). Реализация потребностей второго уровня связана с обеспечением безопасных условий труда и услуг ЖКХ, гарантиями занятости, личной безопасности, медицинских и рекреационных услуг. Третий уровень связан с формированием стабильного группового окружения, взаимодействием во время работы. Четвертый уровень потребностей удовлетворяется через признание трудовых заслуг, перевод на наиболее важные участки работы, более высокие должности, усиление ответственности. Пятый уровень удовлетворяется путем предоставления работы, требующей наибольшей отдачи, созданием условий для творчества и высоких достижений. Более высокие уровни иерархии потребностей предполагают наличие довольно высокого уровня образования и культуры населения.

Следует подчеркнуть, что построением строгой иерархической структуры автор теории, выделяя приоритетность удовлетворения нижних по сравнению с верхними уровнями, не настаивает на дискретности ступеней и обязательном фиксированном порядке абсолютно для всех потребностей. На это же обстоятельство, а также на необходимость более полного использования человеческого потенциала, как центра сценарного моделирования качества жизни человека, в котором услуги ЖКХ выполняют роль оболочки, обращают внимание в своих теоретических концепциях Д. МакГрегор и Ф. Герцберг.

Известно, что человеческие потребности детерминируются различными сторонами жизни индивида. Это относится и к его склонностям в удовлетворении потребностей в различных услугах ЖКХ.

Какое же место в системе потребностей общества занимают потребности в услугах ЖКХ, какова структура этих потребностей, механизм формирования и тенденции развития? Ответ на эти вопросы имеет большое значение в определении роли и значимости услуг ЖКХ в системе общественного воспроизводства.

Биологическая составляющая остается непосредственной целью общественного развития. Поскольку человек, как биологическое существо нуждается в периодическом восстановлении своих жизненных потенций, постольку потребности во многих услугах ЖКХ можно отнести к физиологическим. В то же время они носят социальный характер, возникая и развиваясь в тесной связи с процессами социально-экономического развития, социального статуса члена общества.

Многие виды потребностей в услугах ЖКХ относятся к фундаментальным, жизненно важным. Существенные изменения биологической составляющей (ее количественных, качественных и структурных параметров) с неизбежностью ведут к адекватным переменам в системе институтов и ценностей.

Выбор способа, места и очередности удовлетворения потребностей в услуга ЖКХ не произволен, он определяется материальными условиями жизнедеятельности общества, от которых зависят возможности отдельно взятого индивида. В этом проявляется единство физиологического и социального начала потребностей в услугах ЖКХ – их объективная и субъективная составляющие.

Одной из существенных особенностей услуг ЖКХ является то, что, индивид реализует, кроме физиологических, свои социальные потребности (контакт, общение), потребности в признании статуса (выбор наиболее престижных видов услуг), саморазвитии (эстетические, познавательные запросы).

Обладая такими свойствами, потребность в услугах ЖКХ реализуется при наличии определенного экономического обеспечения. С одной стороны, необходимы определенные экономические возможности у потребителей; с другой – для удовлетворения платежеспособных потребностей членов общества во многих разновидностях услуг ЖКХ необходим определенный экономический потенциал общества, обеспечивающий их материально-техническую базу. Следует подчеркнуть, что в советский период в нашей стране создана существенная материально-техническая база для обеспечения многих социально значимых услуг ЖКХ. Но в современных условиях, ее расширение и реконструкция требует инвестиций, которые потекут в сферу услуг ЖКХ неравномерно, сначала в быстро окупаемые и не капиталоемкие виды услуг, затем, по мере их насыщения и роста потребностей в качественно новых услугах, будут перемещаться в другие отрасли и производства сферы услуг ЖКХ.

Такая потребность носит общественный характер и по своей целевой функции является одновременно экономической и социальной. При современном росте урбанизации, интенсивном темпе труда и жизни общества, увеличения антропогенного загрязнения окружающей среды, вызывающем рост заболеваемости населения, во всем мире большинство видов услуг ЖКХ становятся в первый ряд потребностей, так как воспроизводят физические свойства трудовых ресурсов. В то же время, воспроизводя работника как члена общества, т.е. социума, потребность в услугах становится социальной. Такое единство двух моментов, воплощенное в данной потребности, требующей экономических форм реализации, послужило основанием для трактовки потребности в услугах ЖКХ как экономической категории, существующей в системе экономических отношений общества.

Трансформация в экономических отношениях общества, переход к рыночным отношениям повлекли за собой изменения в поведении потребителей услуг ЖКХ. В то же время модели потребления в постсоциалистических государствах имеют существенные особенности по сравнению со странами с развитой рыночной экономикой. Изучением таких особенностей переходной экономики занимаются в основном маркетологи.

Но во всем мире, безотносительно к типу экономической организации общества, объективно расширяются и растут потребности в услугах ЖКХ.

Потребность в услугах ЖКХ возрастает под воздействием интенсивности труда, необходимостью повышения качества человеческого капитала, закона возрастания потребностей.

Под действием объективного закона возвышения потребностей развиваются потребности населения в улучшении жилищных условий. В семейном бюджете доля расходов на жилище постоянно возрастает. В России расходы семей на жилищно-коммунальные услуги в среднегодовом доходе рабочих семей в настоящее время превысили 20 %.

Вместе с тем, если обратится к рыночным условиям, то наряду с законом повышения потребностей, на рост рассматриваемых потребностей в услугах ЖКХ оказывает влияние действие закона спроса и предложения.

Такая категория как спрос, отражающая потребность людей в той или иной услуге ЖКХ, конкретизируется в зависимости от уровня дохода и платежеспособного спроса, проявляющегося в способности удовлетворять потребность, подкрепленную доходом потребителя.

Как известно, спрос находит свое выражение в денежной форме и измеряется величиной товарооборота и количеством потребителей, согласным приобрести благо по (услугам ЖКХ) определенным ценам. Функции спроса выражаются посредством взаимосвязи между спросом и определяющими его факторами Q = (Pa, Pв, Pц, I, W, T, F, S), среди которых основными являются – цена на конкурентную услугу Ра, цены на услуги заменители Рв, цены на сопряженные услуги Рц, доход покупателя I, уровень благосостояния покупателя W, т.е. преимущественно экономические факторы. Затем следуют факторы социально-демогра-фические – F (вкусы, предпочтения), географические – S (сезонность), временные – Т (жизненный цикл услуги).

Услуги ЖКХ в рамках воспроизводственного цикла, как правило, имеют материальную форму, вызванную сферой обслуживания и эксплуатации трех больших групп объектов в системе ЖКХ:

1) жилой фонд и объекты социальной сферы;

2) системы техноснабжения, электроснабжения, водоснабжения, водоотведения, газоснабжения и др.;

3) сферы обслуживания предприятий и инженерных систем (постоянно действующих зданий и сооружений, рассчитанных на длительный срок службы и использования, включая комплекс конструкций, устройство оборудования, установок, приборов и сетей) городов и населенных пунктов. Сфера обслуживания инженерных сетей городов и населенных пунктов включает в себе выполнение работ по эксплуатации:

1) внешних и внутренних систем электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения;

2) жилого фонда и нежилых помещений;

3) систем вентиляции и кондиционирования воздуха;

4) систем пожарно-охранной сигнализации;

5) систем наружного освещения и инженерной защиты территорий.

Процесс производства и потребления большинства услуг ЖКХ функционирует в производственновременных координатах. На рынке услуг ЖКХ равенство спроса и предложения по объему и структуре оказываемых услуг должно соблюдаться постоянно. При этом производству услуг ЖКХ должен предшествовать социальный заказ в индивидуальной коллективной или общественной формах, выступающий актом их общественного признания и гарантом обмена труда.

В условиях формирования и исполнения информационной парадигмы качества услуг ЖКХ такое равновесие нарушается из-за снижения качества услуг, отсутствия конкурентного рынка услуг ЖКХ, общего роста цен снижения спроса на услуги ЖКХ и одновременного сокращения предложений со стороны сферы ЖКХ. При этом точка равновесия кривых спроса и предложений услуг ЖКХ отсутствует: реализация услуг не состоялась, платежи прекратились, о чем свидетельствуют миллионные задолженности по коммунальным платежам населения, предприятий и учреждений России.

Данный парадокс объясняется рядом общих причин:

развалом осложнившихся экономических связей в организации и функционировании ЖКХ в условиях неопределенности и непредсказуемости в экономике;

отсутствием динамического приспособления (адаптации) производства услуг ЖКХ к изменившейся конъюнктуре рынка: между повышением цен и расширением предложения существует определенный разрыв;

отсутствием конкурентной среды в сфере ЖКХ.

Реальное отображение экономики ЖКХ показывает огромные масштабы, сложный и многоуровневый характер ее монополизации:

1) монополизм управления;

2) технологический монополизм;

3) монополизация региональных рынков услуг ЖКХ.

Либерализация цен на услуги ЖКХ в этих условиях ведет к их неизбежному росту и сокращению предложения.

Выход сферы ЖКХ России из затяжного кризиса возможен при выполнении множества условий. Одним из них является повышение качества услуг ЖКХ. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1994 № 100 определены задачи гармонизации и интеграции качества услуг ЖКХ в систему международных стандартов качества серии ИСО 9000, реализующих концепцию всеобщего (глобального) менеджмента качества (Total Quality Management – TQM). Согласно этой концепции в основу качества функционирования ЖКХ должна составлять система контрактов на всех этапах воспроизводственного цикла между производителями и потребителями услуг ЖКХ для снижения негативного влияния асимметрии информации о качестве услуг ЖКХ на эффективного функционирования рыночного механизма.

Уровень качества услуг ЖКХ различен на рынке услуг, но потребителю (покупателю) за неимением времени и опыта крайне можно определить этот уровень в момент покупки. Кроме того, он не знает предыстории, предлагаемой ему услуги ЖКХ. Таким образом, он обладает меньшей, чем продавец, информацией о качестве услуг.

Если бы информация была симметричной, т.е. если бы покупатель также имел адекватную информацию о качестве услуг ЖКХ, на рынке установилось бы эффективное равновесие. Цена, которую готов заплатить покупатель за конкретную услугу, определялась бы ее качеством. В условиях асимметрии информации, напротив, покупателю неизвестно качество конкретной услуги ЖКХ. Поэтому предлагаемая им цена определяется на основе среднего качества услуг, причем среднее качество, в свою очередь, определяется на основе известного покупателю закона распределения качества Акерлофа. В модели Акерлофа качество предоставленной на рынке услуги ЖКХ предполагается распределенным равномерно. Функция распределения известна как продавцам, так и покупателям. В этой ситуации продавец услуги выставляет на рынке только те из них, качество которых лежит в нижней части распределения, так как продажа наиболее качественной услуги становится для него невыгодной. В результате, шаг за шагом, среднее качество представляемых на рынок услуг падает, а вслед за этим снижается и цена, которую покупатель готов заплатить за услугу. Соответственно окончательная цена, устраивающая покупателя, в какой-то момент оказывается равной нулю, и рынок перестает существовать. Явление неблагоприятного отбора (вид предконтрактного оппортунизма), которое возникает на данном рынке из-за несовершенства информации, приводит к неэффективному функционированию рыночного механизма спроса и предложения и, в конечном итоге, к исчезновению рынка услуг ЖКХ.

В целом, подобно тому, как товар является клеточкой капиталистического способа производства, качество услуг – сосредоточением совокупности общественных отношений, регулирующих через показатели конкурентоспособности в удовлетворении потребностей все сферы общественного воспроизводства: производство, распределение, обмен и потребление на микроуровне (локальный уровень I) и макроуровне (интегральный уровень II).

Акерлоф Дж. «Рынок «лимонов»: неопределенность качества и рыночный механизм // THESIS. 1994. № 5. С. 91–104.

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

2.1 РАЗДЕЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛЬЕМ И ЕГО ОБСЛУЖИВАНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И

ПРОТИВОРЕЧИЯ

Последнее десятилетие было очень неспокойным для людей, работающих в жилищной сфере. Одна из самых непрестижных, казалось бы, всеми забытых отраслей, ассоциировавшаяся только с пьяным сантехником Афоней, стала предметом всеобщего внимания, одним из важных направлений реформирования экономики России. Традиционный, сложившийся за долгие годы уклад хозяйствования, основанный на системе жилищных трестов-монополистов с мощными промышленными и складскими базами, стал рушиться. Причем альтернатива всемогущим трестам выглядела для многих хозяйственников достаточно несерьезной. Разве может кто-то организовать обслуживание жилья лучше «зубров», съевших на этом деле пуд соли? И нужно ли вообще комунибудь еще это неблагодарное занятие по содержанию жилья?

Поэтому очень часто политические требования реформирования жилищного фонда воспринимались как необходимость поделиться имеющимися большими полномочиями с вновь придуманной структурой – службой заказчика. Что ж, полномочий было много – можно и поделиться… Однако важно понимать, что преобразования в жилищной сфере носят совсем не политический, а сугубо экономический характер. И их причины – в крайне низкой эффективности работы этого сектора экономики.

Для того чтобы более наглядно представить это, приведем некоторые факты. Объем работ и услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве – это около 4 % валового продукта России. Это не только один из самых больших секторов экономики страны, но и очень «затратный» сектор. Пока жилищно-коммунальные услуги за нас оплачивались бюджетом – мы мало об этом задумывались. Но бюджет в последнее время оплачивает все меньшую долю стоимости жилищно-коммунальных услуг, а население – все большую. И это разумно не только с экономической, но и с социальной точки зрения. Государство перестает дотировать богатых, которые, как правило, имеют большое по размерам жилье, и усиливает адресную помощь действительно нуждающимся малообеспеченным семьям, предоставляя им жилищные субсидии. При этом оказывается, что размер платежей для населения становится тяжелой ношей. Да и качество работ жилищников практически всегда оставляет желать лучшего. Состояние наших подъездов часто вряд ли ассоциируется с цивилизованными условиями жизни. А ведь жилье для большинства россиян – это самое дорогое в материальном плане приобретение в жизни.

Таким образом, возникает задача – снизить стоимость и повысить качество содержания жилья. У этой задачи есть два классических решения – демонополизация и развитие конкуренции во всех сферах деятельности, где это возможно экономически и технически, а там, где невозможно (естественные локальные монополии), – создание эффективных систем регулирования. Естественные локальные монополии в пределах муниципальных образований – это, как правило, инфраструктура ресурсоснабжения жилья: электро-, газо-, теплоснабжение, водоканал. А существующие монополии в сфере обслуживания жилищного фонда – это искусственно созданные монополии, подлежащие демонополизации. Возникает вопрос: как это делать?

Здесь следует обратиться к мировому опыту. Мировая практика накопила достаточный опыт в развитии конкурентных отношений в жилищной сфере. По существу, в рыночных условиях сложились два вида бизнеса в этом секторе экономики: бизнес по профессиональному управлению жилой недвижимостью и бизнес по выполнению различных ремесленных работ в жилых домах на подрядных условиях. Этому есть достаточно простое экономическое объяснение. Если проанализировать структуру затрат по содержанию жилья, то легко увидеть, что основное место в ней занимают те или иные технические работы. Их доля обычно превышает 90 %.

Доля работ, связанных с управленческой деятельностью: техническое планирование, финансовое обеспечение, контрактная работа – не превышает 6…8 %. Это означает, что минимизация удельных издержек, связанных с принятием управленческих решений, наступает в том случае, если вы работаете на гораздо большем объеме жилищного фонда. А раз это так, то в нормальной рыночной ситуации тот, кто принимает управленческие решения по обслуживанию жилья, экономически заинтересован пригласить для выполнения технических работ нескольких подрядчиков, тех, кто предложит наилучшие для него условия.

Этот общепризнанный экономический анализ и привел к выводу о необходимости разделения функций заказчика и подрядчика.

Явные положительные результаты реформирования системы управления ЖКХ состоят в том, что разделение функций по управлению жилищным фондом и его обслуживанию, развитие договорных отношений между заказчиками и поставщиками жилищно-коммуналь-ных услуг составляют на сегодняшний день необходимую базу для демонополизации и формированию конкурентной среды. В результате организационного разделения функций управления жилищным фондом и его обслуживания отношения между управляющей организацией и подрядными предприятиями строятся теперь на договорной основе. Свободные договорные отношения как элемент рыночной системы и предпосылка для создания конкуренции в результате проводимой реформы должны изменить административный тип отношений, регулирующий хозяйственную деятельность посредством издания распоряжений и директив в условиях жесткого закрепления предприятий за определенными сферами деятельности и территориями.

Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что действительная свобода заключения договоров имеет место только в случае наличия и развития конкуренции, обеспечивающей необходимое многообразие договорных отношений для осуществления свободы выбора. Отсутствие конкурентной среды, т.е. сохранение монополии приводит к вынужденному заключению договоров, а такие договорные отношения не могут выполнять роль реально функционирующего регулятора экономического процесса. Это весьма наглядно продемонстрировано в городе Тамбове, где был осуществлен переход на договорные отношения путем конкурсного отбора с подрядными организациями. Договоры на обслуживание в таких случаях заключаются абсолютно формально, не вытесняя в действительности административные принципы управления.

Проявившиеся негативные тенденции сохранения монопольного положения управляющих жилищных организаций связаны в первую очередь с серьезными противоречиями интересов властей на федеральном и муниципальном уровнях. Понимание и устранение этих противоречий имеет решающее значение для успешного развития жилищной политики, поскольку реальное ее проведение в основном осуществляется на муниципальном уровне. Выявленные противоречия можно описать следующим образом.

1 Политические противоречия возникают оттого, что политическая ситуация, связанная с чередой выборов в органы власти разных уровней, не располагает к принятию серьезных стратегических решений на местах, поскольку органы местного самоуправления ориентированы главным образом на максимальную возможную стабилизацию ситуации. Реформы, связанные со структурной перестройкой городского хозяйства (пример г. Тамбов), изменением функций органов местного самоуправления, кадровыми преобразованиями, на отдельных этапах – с непопулярными социальными решениями. В связи с этим большинство руководителей органов местного самоуправления ставят перед собой краткосрочные политические цели, которые не всегда согласуются с целями долгосрочной жилищной политики.

2 Экономические и институциональные противоречия выявляются при переходе от административной экономики к созданию открытого рынка работ и услуг, подразумевающего, что органы власти путем принятия законодательных и нормативных документов формируют «правила игры» в городском хозяйстве, но сами не выступают ни хозяйствующими субъектами, ни прямыми административными руководителями. В то же время региональные и местные власти нередко отличаются желанием принимать решение за всех и напрямую участвовать в экономическом процессе. В недавнее время этому немало способствовала ситуация, когда большая часть доходов бюджета была представлена не «живыми деньгами», а суррогатами в виде зачетов, бартера и т.д. Таким образом, долгое время оставалась актуальной административная функция формирования зачетных финансовых схем, от которых зависит получение субъектами городского хозяйства ресурсов для выполнения работ.

В результате этих противоречий сложились негативные по отношению к ходу реформ факторы, в том числе такие, как:

административное вмешательство в экономику и прямое участие администраций в хозяйственном процессе;

система взаимозачетов с бюджетом, представляющая собой механизм консервации нерыночных отношений в городском хозяйстве.

Негативное влияние этих факторов на развитие свободных рыночных отношений в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг выражается, в частности, в:

формировании служб заказчика ЖКУ как бюджетных структур местных органов власти вместо формирования рынка управления жилищным фондом;

сохранения монопольного положения муниципальных жилищных предприятий в сфере обслуживания вместо развития конкурентной среды и привлечения эффективно работающих частных фирм;

непрозрачности финансовых потоков и отсутствия механизмов определения действительной потребности в финансовых ресурсах для предоставления ЖКУ.

2.2 СТРУКТУРА И ФИНАНСИРОВАНИЕ РАСХОДОВ НА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫЙ КОМПЛЕКС: ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ИТОГИ РЕФОРМИРОВАНИЯ

Реформа инфраструктурных отраслей российской экономики – одна из наиболее важных задач социальноэкономического развития страны. Коммунальный сектор, возможно, – самый важный и сложный участок реформ, где особенно остро сталкиваются рыночные и административные подходы, где трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью. Однако постоянная на протяжении последних пятнадцати лет деградация основных фондов, возрастающие риски катастрофических вариантов развития событий ставят общество и государство перед необходимостью принятия кардинальных решений по оздоровлению ситуации. Майский энергетический кризис в Москве послужил лишней иллюстрацией актуальности этой задачи.

Главная цель реформы коммунального сектора экономики декларируется просто и предельно понятно:

обеспечение качественного, надежного и доступного предоставления гражданам жилищно-комму-нальных услуг. Но если бы было все так просто, то и реформы не было бы – советская система хозяйствования с этой задачей справлялась неплохо. Во всяком случае, на выходе был вполне приемлемый, даже по сегодняшним меркам, результат. Только внутри сектора все это было очень неэффективно и затратно. А поскольку платил, в основном, не потребитель услуг, а бюджет, то и все эти проблемы граждан не касались. Смена общественной формации в стране означала и резкое сокращение участия государства в экономике.

Поэтому реформа содержит и вторую цель: оптимизацию бюджетных расходов в жилищнокоммунальном секторе, что на самом деле, конечно, означает их сокращение по сравнению с советским периодом. Задача стоит в переориентации бюджетной помощи организациям жилищно-коммунального комплекса в помощь реально нуждающимся в этом гражданам-потребителям. А обеспечение доступности услуг для большей части населения страны должно обеспечиваться путем повышения эффективности работы жилищного и коммунального секторов экономики, замены административной системы управления на экономическую, развития частной инициативы и конкуренции.

По существу речь идет о том, что жилищно-коммунальное обслуживание перестает быть общественным благом, а становится продуктом личного (вернее, семейного) потребления. А роль государства преобразуется в обеспечение доступности некоторого социального стандарта жилищно-коммунального обслуживания. Но на этом она не заканчивается. Государство еще несет обязанность обеспечить своим гражданам комфортную и безопасную среду обитания. И в перечне инструментов реализации этой обязанности обеспечение водоснабжения, водоотведения, отопления имеет далеко не последнее значение. Поэтому государство (вернее, органы местного самоуправления – в современной правовой ситуации) должно обеспечить через механизмы государственного регулирования безопасность и надежность предоставления коммунальных услуг.

Поэтому исходные цели реформы преобразуются в три главные ее задачи:

1. развитие рыночных отношений в жилищно-коммунальном комплексе для повышения качества и доступности жилищно-комму-нальных услуг;

2. повышение эффективности бюджетных расходов; адресная поддержка реально нуждающихся граждан в предоставлении некоторого стандарта жилищно-коммунального обслуживания;

3. регулирование коммунального комплекса для обеспечения его работоспособности и развития, надежности и безопасности предоставляемых услуг.

Как же решаются эти задачи?

В общественном сознании жилищно-коммунальная реформа в настоящее время ассоциируется в первую очередь с ростом стоимости жилищно-коммунальных услуг. И следует признать, что это действительно один из значимых результатов реформы.

Поэтому первый вопрос, который подвергся анализу экспертов, заключался в том, почему тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения росли в последние годы темпами, значительно опережающими инфляцию.

Сколько будут расти тарифы?

За последние четыре с половиной года тарифы на коммунальные услуги для населения в номинальном выражении выросли почти в четыре раза по сравнению с уровнем 2000 года (рис. 2.1). Реальный рост тарифов для населения (за вычетом инфляции) варьируется от полутора до двух раз относительно уровня 2000 года (рис.

2.2). Тарифы для населения на водоснабжение и отопление в реальном выражении росли наиболее быстрыми темпами.

Такая ситуация была вызвана двумя совместно действующими факторами. Одной причиной столь значительного роста тарифов является факт удерживания роста тарифов на услуги ВКХ и теплоснабжения в первые три года после финансового кризиса 1998 года. Например, в 1998 году инфляция составила больше 80 %, в то время как рост тарифов на услуги ВКХ и теплоснабжения не превысил 15 %.

Источник: Форма 22-ЖКХ, расчеты ИЭГ.

В последующие три года темпы роста тарифов на услуги ВКХ и теплоснабжения для населения также были существенно ниже уровня инфляции.