«СЛУЖЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Монография Воронеж Издательство Научная книга 2012 2 УДК 342.9 ББК 67.99(2)1 П 12 Рецензенты: Соловей Ю.П., заслуженный юрист Российской ...»

К.А. Павленко

СЛУЖЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА В СИСТЕМЕ

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Монография

Воронеж

Издательство «Научная книга»

2012

2

УДК 342.9

ББК 67.99(2)1

П 12

Рецензенты:

Соловей Ю.П., заслуженный юрист Российской Федерации, д-р. юр. наук, профессор (Омский юридический институт);

Носова Ю.Б., канд. юр. наук (Воронежский государственный университет) Научный редактор:

Старилов Ю.Н., заслуженный деятель науки Российской Федерации, д-р.

юр. наук, профессор П 12 Павленко, К.А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Монография/ К.А. Павленко; под ред. засл. деят науки РФ, д-ра юр. наук, проф. Старилова Ю.Н. - Воронеж: Издательство «Научная книга», 2012. - 174 с.

ISBN 978-5-98222-786- В условиях реформирования правоохранительных органов, активизации деятельности по борьбе с коррупцией и повышению эффективности правоохранительной службы первостепенное значение приобретает формирование системы мотивации служащих. Применение инструментов служебной мотивации должно опираться на четкую и современную нормативную основу. Настоящая монография посвящена определению принципов административно-правового регулирования обеспечения служебной дисциплины в системе правоохранительной службы Российской Федерации, а также выработке предложений по оптимизации применения к правоохранительным служащим дисциплинарных взысканий и мер поощрения.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов, правоохранительных служащих и всех интересующихся проблемами публичного служебного права.

УДК 342. ББК 67.99(2) П © К.А. Павленко, ISBN 978-5-98222-786-

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие

Глава I. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы российской федерации: теоретико-правовая характеристика. § 1. Органы, службы и учреждения, в которых осуществляется правоохранительная служба

§ 2. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: понятие и сущность

§ 3. Соблюдение служебной дисциплины как принцип правоохранительной службы Российской Федерации

§ 4. Соблюдение служебной дисциплины как фактор повышения эффективности правоохранительной службы

§ 5. Дисциплинарные средства противодействия коррупции.................. Глава II. Средства обеспечения служебной дисциплины в системе правоохранительной службы Российской Федерации

§ 1. Дисциплинарная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности

§ 2. Дисциплинарное правонарушение: понятие, признаки, состав......... § 3. Дисциплинарное взыскание как мера дисциплинарной ответственности служащих правоохранительной службы Российской Федерации

§ 4. Поощрение в системе правоохранительной службы Российской Федерации

§ 5. Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности и применения мер поощрения в системе правоохранительной службы Российской Федерации

Заключение

Приложение

ПРЕДИСЛОВИЕ

Высокий уровень служебной дисциплины – не только показатель здоровой атмосферы в коллективе, но и один из факторов обеспечения эффективной работы в локальном масштабе (совокупность служащих подразделения государственного органа) и в масштабе министерства или ведомства. Низкие показатели соблюдения служебной дисциплины, в свою очередь, свидетельствуют о негативном воздействии на функционирование правоохранительного органа.

«Соблюдение» как форма реализации права предполагает наличие ясной и понятной юридической нормы, которую следует соблюдать. Применительно к отношениям в системе правоохранительной службы не всегда можно говорить о существовании таких норм. Регулирующие правоохранительную службу нормативные акты не образуют единой системы и нередко противоречат друг другу. Как указывают С.П. Булавин и В.В.

Черников, до принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1 (далее – Закон о полиции) правовое регулирование общественных отношений, связанных с органами внутренних дел, осуществлялось более чем тысячей законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, а также примерно десятью тысячами ведомственных документов2. При этом служебная дисциплина сотрудников ряда иных органов государственной власти, в которых осуществляется правоохранительная служба, регулируется несколькими нормами, лишь перечисляющими виды поощрений или санкций, а регламентация привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности отличается большим количеством пробелов. Естественно, эффективность службы в такой ситуации – категория весьма условная. Никоим образом не подвергая сомнению необходимость дифференциации начал служебной дисциплины для государственных служащих различных видов, отметим, что в рамках каждого вида государственной службы основы регулирования служебной дисциплины должны быть едиными. Более того, они требуют качественной конкретизации.

Разделение государственной службы на виды подразумевает создание обособленных совокупностей правовых норм, имеющих предметом своего регулирования только один из них. «Венцом» этого процесса, как представляется, должен стать федеральный закон, примером которого является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственО полиции : федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (с изм. и доп.) // Рос. газ. 2011.

08 февр.

См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции»: предпосылки и концептуальные идеи // Административное право и процесс. 2011. № 4. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

ной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее – Закон о гражданской службе). К сожалению, в настоящее время нормативно-правовой акт, который регулировал бы организацию и функционирование государственной правоохранительной службы не принят, следовательно, говорить об унификации ее административно-правовых основ не приходится.

Указанная проблематика представляет немалый интерес и с теоретико-правовых позиций. Казалось бы, на предмет дисциплинарной ответственности, дисциплины на государственной службе уже написано огромное количество работ. Однако так ли схожа их тематика с предметом настоящей работы? Многочисленные научные труды, опубликованные до этого, исследовали преимущественно те или иные санкции, рассматривая их с точки зрения целесообразности и эффективности. К тому же немалая часть указанных работ издана еще в советскую эпоху. Вариативность взглядов на проблемы служебной дисциплины, детальность их рассмотрения, применение методов педагогики при разработке норм о служебной дисциплине позволили достичь в то время высоких практических результатов. Бесспорно, высокий уровень служебной дисциплины – одна из положительных характеристик администрирования советского периода. Но на смену «эпохе застоя» пришла «перестройка», отвергавшая опыт предыдущих лет.

Коснулась она и административно-правовой науки. Количество научных исследований, имевших предметом дисциплину в системе органов государственной власти, существенно сократилось, да и многие постулаты советской эпохи к тому времени объективно устарели. Однако подход отрицания большинства результатов научно-практической деятельности прошлого представляется ошибочным. Служебная дисциплина никогда не потеряет своей актуальности, и тот факт, что со времен «перестройки» эта тема стала не столь «популярной», – огромное упущение современной науки административного права России.

Многие годы в научной литературе, а также в средствах массовой информации часто говорится о необходимости повышения престижа государственной службы. Под этим термином понимается не только стимулирование граждан к поступлению на должности государственной службы различных видов, но и коренное изменение имиджа российского чиновника в сознании обывателей, т. е. лиц, вступающих в правоотношения с государственными служащими. Несомненно, повышение престижа российской государственной службы потенциально есть один из факторов приведения ее в соответствие с лучшими мировыми образцами. Проблемы, существующие в сфере служебных правоотношений, тесно связаны друг с другом; решение некоторых из них с большей долей вероятности может повлечь решение других. По данным статистики, недоверие к государственО государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от июля 2004 г. № 79-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004.

№ 31. Ст. 3215.

ным служащим со стороны граждан обусловлено частыми случаями вымогательства взяток, а также иными формами злоупотребления служебным положением1. Таким образом, можно констатировать недостаточную эффективность правовых норм, регулирующих дисциплину на государственной службе, так как закрепленные в законодательстве дисциплинарные санкции и меры поощрения служащих не всегда стимулируют их к добросовестному исполнению служебного долга. Особенно острой данная проблематика видится в системе правоохранительной службы.

Кроме того, до сих пор существует неопределенность в понимании правовой природы отношений между государственным служащим и нанимателем. Между тем важность определения права, применимого к служебным отношениям, трудно переоценить. Очевидно, рассматриваемый вопрос затрагивает не только административно-правовое регулирование. Соблюдение баланса между обеспечением конституционных прав и свобод граждан и нормативным закреплением специального статуса государственного служащего – задача весьма сложная, тем более с учетом полномочий лиц, замещающих должности правоохранительной службы.

Повышению уровня служебной дисциплины способствовала бы унификация норм соответствующего правового института применительно к отдельным видам отечественной государственной службы, имеющая место по отношению к государственной гражданской и военной службе. При этом выработка основ дисциплины в системе правоохранительной службы сложна тем, что такого количества различий в регулировании дисциплинарной ответственности служащих, какое имеется в исследуемой сфере, не было при разработке Закона о гражданской службе. Особенности правоотношений по поводу дисциплины в системе правоохранительной службы детерминируются также специфическими целями правоохранительной деятельности и полномочиями, которыми наделяются сотрудники соответствующих государственных органов. На военной службе действуют положения о воинской дисциплине, разработанные с учетом целей и задач органов, в которых реализуется военная служба, воинских прав и обязанностей. Начала воинской дисциплины, конкретные дисциплинарные взыскания, применяющиеся к военнослужащим, а также меры поощрения определены на основе многолетнего воинского опыта и закреплены в специальном нормативном акте – Дисциплинарном уставе Вооруженных сил Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Главные причины недоверия россиян к правоохранительным органам – коррупция и бесконтрольность. URL: http://pda.regnum.ru/news/556045.html (дата обращения:

23.04.2011); Милиционерам доверяют менее трети россиян. URL:

http://www.rosbalt.ru/main/2011/01/19/810248.html (дата обращения: 23.04.2011).

Сил Российской Федерации»1.

При этом ошибочно заявлять, что для унификации правового регулирования исследуемых отношений достаточно нормативного материала.

В регламентации отдельных вопросов служебной дисциплины имеются пробелы. Более того, некоторые из них недостаточно проработаны теоретически.

Несомненно, одной из основных проблем в области функционирования государственной службы по-прежнему остается высокий уровень коррупции. Ситуация, сложившаяся с коррупционными проявлениями в правоохранительной сфере и оказывающая негативное влияние на борьбу с коррупцией в целом, предопределила необходимость изучения состояния работы по превенции и противодействию коррупции в этих органах2.

Еще в 2008 г. в послании Федеральному Собранию Президент РФ Д.А. Медведев подчеркивал: «Крайне важно, что антикоррупционная работа строится на использовании мер упреждения. На создании атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения… государственные и муниципальные служащие обязаны соотносить свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение должно влечь дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность»3.

Антикоррупционная кампания может быть эффективной только при выработке адекватной методологии. В сочетании с экономическими мерами необходимо провести реформирование правовой основы деятельности правоохранительных органов. При этом необходимо признать – повышение денежного довольствия правоохранительных служащих является одной из важнейших антикоррупционных мер, одновременно повышает престиж правоохранительной службы и в целом мотивирует к примерному служебному поведению. Однако стабильность желаемых показателей вряд ли можно обеспечить применением одних лишь мер материальной мотивации. Необходим комплексный подход, т. е. более широкое использование мер морально-этического стимулирования и параллельное осуществление правотворческой работы, основным направлением которой следует избрать именно упорядочение основ служебной дисциплины.

Укрепление служебной дисциплины суть детерминанта снижения уровня коррупции. Здесь подразумевается не столько ужесточение дисциОб утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации :

указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 47 (ч. 1). Ст. 5749.

См.: Макаров А.А. Состояние и тенденции эволюции коррупционных отношений среди сотрудников органов внутренних дел в пореформенный период // Административное и муниципальное право. 2008. № 1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Ежегодное послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию. URL:

http://www.kremlin.ru/appears /2008/11/05/1349.

плинарных санкций, сколько создание четкой системы регулирования правоотношений в указанной сфере. При этом подразумевается и должный уровень правоприменения. «Большие дисциплинирующие возможности права способствуют укреплению дисциплины только тогда, когда правовые нормы реализуются на практике, а их предписания проявляются в правомерном поведении граждан. Именно на основе правомерного поведения субъектов права достигается управляемое единство действий, устанавливаются в обществе государственная дисциплина и правопорядок»1. Это утверждение в полной мере относится и к сотрудникам правоохранительных органов. Но не только правовая норма стимулирует к правомерному поведению, не следует забывать и о служебной этике. Правильное использование этого инструмента может способствовать более ответственному отношению к выполнению служебных задач.

Маюров Н.П. Организационно-правовые средства обеспечения дисциплинарных отношений в органах милиции // История государства и права. 2005. № 9. С. 17.

ГЛАВА I. СЛУЖЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА В СИСТЕМЕ

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

§ 1. Органы, службы и учреждения, в которых осуществляется Сложная (учитывая комплексный функционал большинства органов государственной власти) задача выделения государственных органов, служб и учреждений, служащие которых занимают должности правоохранительной службы (далее также – органы, в которых осуществляется правоохранительная служба), должна решаться на основе использования четких и адекватных данному вопросу критериев.

Не следует отождествлять органы, в которых осуществляется правоохранительная служба, и понятие «правоохранительные органы». К последним некоторые правоведы наряду с судом и прокуратурой относят нотариат и адвокатуру1. Другой вариант толкования термина «правоохранительные органы» содержится в нормативных правовых актах различного уровня. Путаясь в перечне соответствующих органов, они по-разному определяют статус судов и прокуратуры2. Указанное обстоятельство говорит, в первую очередь, об отсутствии у законодателя четкого видения различий между правоохранительными органами и органами, в которых осуществляется правоохранительная служба. В связи с этим нет и однозначного понимания того, в каких органах, исходя из специфики форм и методов их деятельности, прохождение правоохранительной службы должно быть предусмотрено.

Несомненно, правоохранительные органы и органы, в которых осуществляется правоохранительная служба, – это понятия различного содержания. Как показывает анализ законодательства и правовой науки, употребляя понятие «правоохранительные органы», чаще всего подразумевают структуры (не всегда государственные), призванные защищать права и законные интересы физических и юридических лиц посредством оказания См., например: Рыжаков А.П. Правоохранительные органы : учебник для вузов. М., 2002. С. 271 ; Его же. Правоохранительные органы : краткий курс. М., 2001. С. 159 ;

Четвериков В.С. Правоохранительные органы Российской Федерации : учеб. пособие.

М., 2001. С. 181 ; Правоохранительные органы Российской Федерации / под ред. Ю.И.

Скуратова, В.М. Семенова. М., 1998. С. 15.

См., например: Об упорядочении работы по рассмотрению актов правоохранительных и судебных органов : указ губернатора Воронежской обл. от 6 июля 2009 г. № 370-у.

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти – порядок в стране» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) : указ Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 14. Ст. 1608.

юридической помощи, а также иным образом используя правовые знания своих работников (служащих, сотрудников). Не всегда такие действия сопряжены с использованием специальных средств, оружия, прохождением огневой подготовки и иными «милитаризованными» аспектами профессиональной деятельности, с которыми, как показано ниже, ассоциируют правоохранительную службу. Иными словами, правоохранительными такие органы являются не только потому, что «охраняют права», но и потому, что осуществляют «правовую охрану». Отчасти об этом говорят и примеры отнесения к числу правоохранительных органов судов, и мнения некоторых авторов, что замещение должности в структуре правоохранительного органа невозможно лицами, не имеющими юридического образования1. Следующий критерий выделения правоохранительных органов – возможность применения ими принудительной силы. Так, Ю.П. Соловей видит в числе правоохранительных только органы принудительного поддержания правопорядка, тем самым отвергая возможность отнесения к ним негосударственных структур2.

Необходимо отметить, что если для органов, в которых осуществляется правоохранительная служба, основные задачи ясны и конкретны, то определить основную задачу функционирования правоохранительных органов достаточно затруднительно (в определенном контексте деятельность, к примеру, адвокатов и нотариусов может рассматриваться как предпринимательская, т.е. направленная на систематическое получение прибыли).

Но и данный критерий не универсален, поскольку орган, в котором осуществляется правоохранительная служба, одновременно может быть правоохранительным органом.

Тем не менее, в полной мере осознавая различия между правоохранительными органами и органами, в которых осуществляется правоохранительная служба, в целях более краткого изложения материала в тексте настоящей работы допускается использование словосочетания «правоохранительные органы» в значении «органы, в которых возможно осуществление правоохранительной службы».

Другая сложность определения органов, в которых осуществляется правоохранительная служба, состоит в том, что во многих государственных органах помимо должностей правоохранительной службы имеются должности иных видов государственной службы, при этом должности государственной гражданской службы не всегда замещаются в целях обеспечения реализации правоохранительных функций, а учреждены для решения своих обособленных задач. Думается, не вполне корректно разделять направления деятельности таких государственных органов на главные и См.: Шушанова Т. Сотрудник правоохранительных органов : каким он должен быть // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2010. № 4. С. 60.

См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 154.

второстепенные. Поэтому и однозначно утверждать, что это правоохранительные органы, не совсем верно. Подобный вывод возможен лишь на основе глубокого анализа деятельности соответствующих государственных структур.

Для достижения целей, стоящих на данном этапе исследования, необходимо, в первую очередь, проанализировать дефиницию правоохранительной службы, содержащуюся в Законе о системе государственной службы.

Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Приведенные нормы свидетельствуют о том, что:

– осуществление правоохранительной службы возможно только на федеральной государственной службе;

– органы, в которых осуществляется правоохранительная служба, должны выполнять функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина;

– присвоение служащим конкретного государственного органа классных чинов не означает замещения этими служащими должностей государственной гражданской службы, они могут замещать и должности правоохранительной службы.

Следует согласиться с утверждением К.А. Погребежского, что одним из наиболее значимых недостатков приведенного определения правоохранительной службы является невозможность однозначного отнесения конкретных государственных органов, служб либо учреждений к числу правоохранительных, так как большинство их в той или иной мере реализуют правоохранительные функции1.

Способом его устранения видится использование четких критериев дифференциации правоохранительной службы и иных видов государственной службы. Выработка таких критериев – одна из основных задач, стоящих на начальном этапе исследования.

Как отмечает Ю.Н. Старилов, для правоохранительной службы характерен ряд признаков, наиболее важными из которых являются:

«– ее содержание – обеспечение безопасности граждан, общества и государства, защита основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка;

См.: Погребежский К.А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной службы и пути его совершенствования : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010.

URL: http://www.dissercat.com/content/pravovoe-obespechenie-gosudarstvennoipravookhranitelnoi-sluzhby-i-puti-ego-sovershenstvovan (дата обращения: 01.12.2010).

– служащие правоохранительной службы обязаны выполнять свой профессиональный долг даже в условиях повышенного риска для собственной жизни и здоровья, причем во многих случаях с оружием в руках;

– наличие специальных правовых актов, регулирующих организацию и прохождение службы, правовое положение служащих;

– наличие системы специальных званий и внешней атрибутики (форменной одежды, служебных знаков, погон и др.);

– проведение специальных обязательных занятий в служебное время (огневая, строевая, физическая подготовка), обязанность служащих участвовать в сборах, учениях, соревнованиях и иных плановых мероприятиях;

– более строгая дисциплина и единоначалие, которые предполагают установление строжайшей персональной ответственности за выполнение служебных обязанностей;

– повышенные требования как при приеме, так и при прохождении службы (по возрасту, медицинским показаниям и др.). Так, на милитаризованную службу принимают с 18, а в ряде случаев – с 20 лет;

– особые правила привлечения к юридической ответственности»1.

Можно заметить, что некоторые из перечисленных признаков, такие, например, как ношение форменной одежды и прохождение строевой подготовки, имеют внешний характер и лишь косвенно влияют на саму суть государственно-служебной деятельности. В то же время такие признаки, как строгая дисциплина, особые правила привлечения к юридической ответственности, и, особенно, содержание правоохранительной службы, не только отражают ее «динамическую» составляющую – специфические методы и приемы осуществления, но и подтверждают решающее для классификации видов государственной службы значение функций службы в конкретном государственном органе.

Поэтому, думается, для определения органов государственной власти, в которых возможно замещение должностей правоохранительной службы, прежде всего, следует учитывать набор функций, присущих тому или иному из них. Разумеется, наличие внешних атрибутов правоохранительной службы должно также приниматься во внимание.

Правоохранительные функции осуществляются большинством органов государственной власти, что вовсе не означает их (функций) дублирования: и они, и соответствующие им задачи в силу своей важности положены в основу деятельности всего аппарата государства. Как представляется, для учреждения в кадровом составе конкретного органа государственной власти должностей правоохранительной службы необходимо, чтобы указанные выше функции относились к числу его основных, и без их осуществления работа данного органа теряла бы всякий смысл либо, по крайней мере, цельность.

Орган государственной власти лишь тогда можно называть правоохранительным, когда деятельность по обеспечению безопасности, законноРоссинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник. М., 2010. С. 323.

сти и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина является для него первостепенной. Поэтому административистами предлагается различать органы, осуществляющие правоохранительную функцию государства, и собственно правоохранительные органы1 (в значении «органы, в которых осуществляется правоохранительная служба»). Правоохранительную функцию, с их точки зрения, в той или иной мере выполняют все органы государства, но для некоторых из них она является основной. Эти органы и осуществляют правоохранительную деятельность. Видами правоохранительной деятельности или формами реализации правоохранительной функции государства ими предлагается считать судебную, прокурорскую и полицейскую деятельность. Указанный подход представляется конструктивным, однако с полученными выводами можно поспорить, так как правоохранительная деятельность осуществляется также в нескольких других ведомствах, будучи при этом обличенной в совершенно специфические процедурные формы. Поэтому определять, является ли служба в конкретном государственном органе правоохранительной, целесообразно анализируя ее на предмет наличия указанного признака.

В некоторых нормативно-правовых актах прямо указано на принадлежность конкретных органов государственной власти к числу тех, в которых осуществляется правоохранительная служба. Например, Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»2 и наименованием, и текстом свидетельствует, что таким государственным органом является Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.

Что касается иных органов государственной власти, то наиболее ясны правоохранительные функции полиции. Согласно ст. 2 Закона о полиции деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям:

1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

6) обеспечение правопорядка в общественных местах;

См.: Григонис Э.П., Харченко О.В. Правоохранительная функция государства и формы ее реализации. СПб., 2007. С. 53–54.

О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ : указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2003. № 23.

7) обеспечение безопасности дорожного движения;

8) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;

9) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

Следует заметить, что в указанном перечне отсутствуют направления деятельности, не согласующиеся с приведенным выше определением правоохранительной службы.

Кроме функций на осуществление правоохранительной службы в органах внутренних дел указывает:

– наделение их сотрудников правом на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия лично или в составе подразделения (группы) в случаях и порядке, предусмотренных федеральными конституционными законами, Законом о полиции и другими федеральными законами (ч. 1 ст. 18 Закона о полиции);

– присвоение сотрудникам полиции специальных званий (ст. 26 Закона о полиции);

– регламентация служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел самостоятельными нормативными актами (Федеральный закон от 30.11.2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Положение о службе в органах внутренних дел, а также предусмотренное Законом о полиции утверждение Дисциплинарного устава службы в органах внутренних дел);

– возможность привлечения сотрудников полиции к выполнению служебных обязанностей сверх установленной продолжительности еженедельного служебного времени, а также в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни в порядке, определяемом Министерством внутренних дел (ч. 2 ст. 37 Закона о полиции);

– исторически сложившееся представление об органах внутренних дел1.

Данный перечень может быть продолжен.

Абсолютное большинство ученых разделяют такое мнение о сущности службы в органах внутренних дел2.

По данному вопросу см.: Гарина О.В. Организация деятельности Отдельного корпуса жандармов в Российской империи (1881–1917 гг.) // Административное право и процесс. 2010. № 3. С. 46–47.

См., например: Бобров А.М. Поступление на службу в органы внутренних дел Российской Федерации как элемент прохождения государственной правоохранительной службы // Административное право и процесс. 2010. № 3. С. 43–46 ; Евстифеев В.В.

В вопросе определения иных правоохранительных органов и авторы, и законодатель не столь единодушны.

В.В. Щукин к органам, в которых может быть предусмотрена правоохранительная служба, относит следующие:

1) прокуратуру;

2) органы внутренних дел;

3) органы государственного контроля за распространением наркотических средств;

4) таможенные органы;

5) налоговые органы;

6) службу судебных приставов;

7) в некотором смысле силы обеспечения безопасности Российской Федерации1.

По мнению Ю.Н. Старилова, правоохранительную деятельность осуществляют следующие служащие: подразделений органов внутренних дел, не осуществляющих военную службу; таможенных органов РФ; противопожарной и иных служб МЧС России; органов Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков; Федеральной службы судебных приставов; Федеральной службы исполнения наказаний; Государственной фельдъегерской службы РФ2.

А.В. Гусев, рассматривая проблематику реализации международных договоров межведомственного характера правоохранительных органов исполнительной власти, указывает в числе последних Министерство внутренних дел России, Федеральную миграционную службу, Министерство юстиции России с подведомственными Федеральной службой судебных приставов и Федеральной службой исполнения наказаний, Федеральной службой по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной таможенной службой3.

Проект закона о правоохранительной службе предусматривает правоохранительную службу в федеральных органах государственной власти, в ведении которых находятся вопросы внутренних дел, исполнения наказаАдминистративно-правовое регулирование противодействия коррупции в правоохранительной деятельности органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 71–73 ; Семенов В.Г. Является ли препятствием правоохранительной службе обвинительный приговор? // Журнал российского права. 2011. № 3. С.

71–80.

См.: Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации // Российский следователь. 2005. № 6. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник. М., 2010. С.

322.

См.: Гусев А.В. Проблемы реализации международных договоров межведомственного характера правоохранительных органов исполнительной власти // Российский юридический журнал. 2010. № 5. С. 106.

ний, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, миграции, обеспечения установленного порядка деятельности судов и принудительного исполнения судебных решений и актов других органов, пожарной безопасности и гражданской обороны1.

Действующее законодательство, оперируя термином «правоохранительные органы», также не дает их четкого перечня. Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»2, говорит о взаимодействии органов внутренних дел Российской Федерации, органов Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов.

Статья 317 Уголовного кодекса Российской Федерации3 (далее – УК РФ) предусматривает уголовное наказание за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа, военнослужащего, а равно их близких в целях воспрепятствования законной деятельности указанных лиц по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности либо из мести за такую деятельность. В связи с этим, разумеется, в теории и практике должны иметься определенные наработки в вопросе квалификации того или иного органа государственной власти как правоохранительного.

Следует отметить, что перечень правоохранительных органов, жизнь сотрудников которых может являться дополнительным объектом указанного преступления, не обязательно должен совпадать с перечнем органов, в которых осуществляется государственная правоохранительная служба.

Тем не менее анализ точки зрения уголовного права на данную проблему весьма полезен.

Некоторые авторы применительно к ст. 317 УК РФ считают правоохранительными органы внутренних дел, органы безопасности, системы исполнения наказаний и т.д. Другие к сотрудникам правоохранительного органа относят граждан Проект закона о правоохранительной службе в Российской Федерации. URL:

www.Fireman.ru (дата обращения: 16.02.2010).

О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью : указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 1996. № 17. Ст. 1958.

Уголовный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (с изм. и доп.).

См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / А.В.

Бриллиантов [и др.] ; под ред. А.В. Бриллиантова. М., 2010. 1392 с. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».

Российской Федерации, исполняющих в порядке, установленном федеральным законом, обязанности прокурора; следователя; лица, производящего дознание; лица, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность; сотрудника органов внутренних дел, осуществляющего охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам; судебного исполнителя и сотрудника федеральных органов государственной охраны1.

Популярно также мнение, что под сотрудниками правоохранительных органов в тексте ст. 317 понимаются сотрудники органов, осуществляющих охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а под охраной общественного порядка понимается несение ими, а также военнослужащими постовой или патрульной службы на улицах и в общественных местах, поддержание порядка во время проведения демонстраций, митингов, зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий, при возникновении общественных и стихийных бедствий, предотвращение или пресечение ими противоправных посягательств2. Сторонники такой позиции отмечают, что посягательство на жизнь сотрудников правоохранительных органов (например, сотрудников органов внутренних дел), осуществляющих дознание или предварительное следствие, образует состав не данного преступления, а преступления против правосудия, предусмотренного ст. 295 УК РФ. Таким образом, уголовно-правовая трактовка термина «правоохранительный орган» не пересекается с его трактовкой в административном праве, а исследователю правоохранительной службы следует воздерживаться от заимствований понятийного аппарата теории уголовного права.

Пункт 1 Указа Президента РФ от 25 июля 2006 № 765 «О единовременном поощрении лиц, проходящих федеральную государственную службу»3 среди поощряемых лиц упоминает: 1) федеральных государственных гражданских служащих; 2) военнослужащих; 3) прокурорских работников; 4) сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обоСм.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Х.М. Ахметшин [и др.] ; под ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева. М., 2000. 896 с. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Наумов А.В. Практика применения Уголовного кодекса Российской Федерации :

комментарий судебной практики и доктринальное толкование (постатейный) / под ред.

Г.М. Резника. М., 2005. 1024 с. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

О единовременном поощрении лиц, проходящих федеральную государственную службу : указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. № 765 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3461.

роны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и лицам начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи.

Текст данного нормативного акта редактирован сравнительно недавно, поэтому можно утверждать, что он отражает современные взгляды руководства страны на классификацию органов государственной власти в зависимости от преобладания в них служащих того или иного вида государственной службы. Федеральные государственные гражданские служащие и военнослужащие выделены в первую и вторую группы соответственно.

Таким образом, имеются основания предполагать, что лица, отнесенные к третьей и четвертой группам, являются правоохранительными служащими.

Третья группа – «прокурорские работники». По мнению многих авторов, отнесение органов прокуратуры к числу органов, в которых реализуют свои полномочия правоохранительные служащие, весьма спорно.

М.И. Абдулаев называет подобные органы контрольно-надзорными и характеризует их как четвертую ветвь власти1. Н.И. Матузов и А.В. Малько также заявляют об особой роли органов прокуратуры2. По их мнению, контрольно-надзорные органы – некая «факультативная» (эпитет наш – К.П.) ветвь государственной власти, призванная следить за соблюдением законности и технологической дисциплины. Ученые указывают, что контрольно-надзорными являются, в частности, органы прокуратуры, органы промышленного надзора, органы надзора по ядерной и радиационной безопасности. Вопрос отнесения тех и или иных государственных органов к элементам контрольно-надзорной власти в научной литературе решается по-разному. Некоторые авторы предлагают считать контрольно-надзорным органом Счетную палату Российской Федерации, характеризуя ее как структуру, осуществляющую финансовый3 и парламентский4 контроль.

Последнее показывает отсутствие стройности в концепциях контрольнонадзорной государственной власти, так как очевидным становится смешение ее не только с органами исполнительной власти (как в случае с органами промышленного надзора, органами надзора по ядерной и радиационной безопасности), но и с органами законодательной власти.

Возникает разумный вопрос о квалификации административноправового статуса прокурорских кадров, поскольку общепринято понимаСм.: Абдулаев М.И. Теория государства и права : учебник для вузов. М., 2004. 410 с.

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права : учебник. М., 2004. с. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Головин К.Л. Счетная палата РФ. Правовые основы деятельности как федерального органа бюджетного контроля и инструмента внутренней экономической политики государства // Закон и право. 2006. № 8. С. 8.

См.: Скоков А.В. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля // Российская юстиция. 2009. № 5. С. 44–47.

ние государственной службы как специфической деятельности на должностях, учреждаемых в структуре органов исполнительной власти, а концепцией указанных авторов органы прокуратуры исключаются из совокупности таких органов.

Думается, обособление органов прокуратуры все же носит теоретический характер, а в призме административного права прокуратура Российской Федерации должна рассматриваться как орган государственной власти, в известной степени независимый, с особым характером и набором полномочий, но являющийся элементом системы государственной власти, а значит, учреждаемый, координируемый и финансируемый при непосредственном участии иных органов государственной власти. Учитывая изложенное, как бы ни рассматривалась прокуратура: как элемент контрольнонадзорной ветви государственной власти либо как элемент системы исполнительной власти (бессмысленно приближать сущность прокурорской работы к нормотворчеству или судопроизводству), – ее существование вполне может быть признано фактом реализации учения о системе сдержек и противовесов – основе теории разделения власти.

Правовое положение кадрового состава органов прокуратуры может быть исследовано по итогам анализа Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1 (далее – Федеральный закон о прокуратуре). Он не указывает, должности какого конкретно вида государственной службы учреждены в органах прокуратуры – ст. 40 говорит лишь о том, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является федеральной государственной службой, а прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы. При этом сами формулировки «работник прокуратуры», «прокурорский работник», на наш взгляд, являются некорректными, способными запутать правоприменителя.

Как представляется, отчасти это обусловлено тем, что в структуре прокуратуры Российской Федерации государственную военную службу проходят военные прокуроры, что закреплено в ст. 40 Федерального закона о прокуратуре1. Также предусмотрено, что порядок прохождения службы военными прокурорами регулируется Федеральным законом о прокуратуре, Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»2 и Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»3.

О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (с изм. и доп.) // Рос. газ. 1992. 18 февр.

О воинской обязанности и военной службе : федер. закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475.

О статусе военнослужащих : федер. закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331.

Согласно ч. 2 ст. 40 Федерального закона о прокуратуре трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом о прокуратуре. Тем не менее Указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. № 765 «О единовременном поощрении лиц, проходящих федеральную государственную службу» причисляет прокурорских работников к федеральным государственным служащим, не входящим в совокупность государственных гражданских служащих и военнослужащих.

Косвенным подтверждением правоохранительного характера служебной деятельности прокурорских работников следует признать предусмотренное Федеральным законом о прокуратуре их право на ношение и хранение боевого ручного стрелкового оружия и специальных средств, иные права и полномочия, предоставленные прокурорам Законом о прокуратуре, а также обеспечение форменным обмундированием.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона о прокуратуре Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Механизм такой координации конкретизирован в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном упомянутым выше Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью». Однако координация может быть и внешней, что не позволяет с уверенностью заявлять о правоохранительном характере прокурорской службы.

Гораздо более весомым подтверждением пребывания на службе в органах прокуратуры лиц, замещающих должности правоохранительной службы, являются полномочия этих органов, а также цели, задачи и методы прокурорского надзора. Как отмечает Р.Р. Сеченова, все методы и подходы современного прокурорского надзора объединены одной важной целью – не допустить нарушения прав и законных интересов человека и гражданина, а в случае их нарушения – немедленно восстановить законность1.

Прокуратура, по нашему мнению, не просто является одним из органов, в которых осуществляется правоохранительная служба. Небезоснователен взгляд на прокуратуру как на координирующее звено в борьбе с преступСм.: Сеченова Р.Р. Правозащитная деятельность органов прокуратуры вне уголовноправовой сферы // Законность. 2011. № 1. С. 8.

ностью1. Ю.И. Руденко утверждает, что прокуратура объединяет усилия всех правоохранительных органов и имеет в этой сфере главенствующее положение2. Таким образом, выше речь идет не о внешней координации, а о непосредственном участии в борьбе с преступностью.

Учитывая изложенное, закономерен вывод о принадлежности органов прокуратуры к органам, в которых осуществляется правоохранительная служба. При этом, к сожалению, приходится констатировать несовершенство законодательства, регулирующего службу в органах прокуратуры – логическое следствие несовершенства законодательства о государственной службе в целом. Однозначного ответа о статусе работников прокуратуры закон не дает, что позволяет некоторым авторам предполагать прохождение государственной гражданской службы работниками прокуратуры3. Такое положение дел обусловливает необходимость скорейшей конкретизации действующего законодательства. Решением существующей проблемы мог бы стать принятый Закон о правоохранительной службе в Российской Федерации.

В четвертую группу служащих федеральной государственной службы входят сотрудники Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и лица начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи.

Следует заметить, что все перечисленные сотрудники получают денежное довольствие4, в то время как в соответствии со ст. 50 Закона о гоСм.: Шобухин В.Ю. Роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов // Безопасность бизнеса. 2007. № 1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Руденко Ю.И. К вопросу о координации правоохранительной деятельности // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 56.

См.: Озерова Г.Л. Административно-правовое регулирование службы в прокуратуре в условиях формирования современной системы государственной службы Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. URL: http://www.mosgu.ru/ Ozerova_GL.pdf (дата обращения: 09.05.2011).

О Следственном комитете Российской Федерации : федер. закон от 28 декабря 2010 г.

№ 403-ФЗ (с изм. и доп.) // Рос. газ. 2010. 30 дек.; О денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовноисполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации : указ Президента РФ от 30 июня 2002 г. № 672 // Cобр. законодательства Рос.

Федерации. 2002. № 27. Ст. 2677.

сударственной гражданской службе оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания. Тем самым косвенно подтверждается отличие правового статуса перечисленных сотрудников от правового статуса государственных гражданских служащих. Денежное довольствие – основная форма оплаты труда военнослужащих, что, вероятно, является проявлением милитаризованного характера правоохранительной службы, подчеркиваемого учеными1.

Целесообразно обособленно рассмотреть статус служащих указанных органов государственной власти.

Представляется очевидной неразрывная связь Следственного комитета с органами прокуратуры. Возникнув как структура при прокуратуре, уже независимый Следственный комитет продолжает функционировать в тесном взаимодействии с органами прокуратуры. Кроме того, ведомства имеют много общего и в организации своей деятельности, включая службу сотрудников. К примеру, работники (сотрудники) Следственного комитета до присвоения им новых специальных званий сохраняли ранее присвоенные классные чины прокурорских работников2, впоследствии между конкретными специальными званиями сотрудников Следственного комитета и классными чинами прокурорских работников, а также воинскими званиями установлено соответствие3.

Назначение Следственного комитета отражено в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее – Закон о Следственном комитете). Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, иные полномочия, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. Основными задачами Следственного комитета являются:

1) оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

2) обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования, а также защита прав и свобод человека и См., например: Бахрах Д.Н. Милитаризованная служба России // Российский юридический журнал. 2005. № 5. С. 20–27 ; Погребежский К.А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной службы и пути его совершенствования : автореф.

дис. … канд. юрид. наук. М., 2010.

Вопросы Следственного комитета Российской Федерации : указ Президента РФ от сентября 2010 № 1182 в ред. указа Президента РФ от 14 января 2011 г. // Рос. газ. 2010.

28 сент.; 2011. 17 янв.

Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации : указ Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 (с изм. и доп.) // Рос. газ. 2011. 17 янв.

гражданина;

3) осуществление процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц;

4) организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принятие мер по устранению таких обстоятельств;

5) осуществление в пределах своих полномочий международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства;

6) разработка мер по реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве;

7) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

8) определение порядка формирования и представления статистических отчетов и отчетности о следственной работе, процессуальном контроле.

Руководители следственных органов Следственного комитета или по их поручению другие сотрудники Следственного комитета вправе участвовать в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью, по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, рабочих группах, представлять необходимую статистическую и иную информацию в целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ч. 1 ст. 9 Закона о Следственном комитете).

При раскрытии и расследовании преступлений Следственный комитет взаимодействует с правоохранительными органами, органами предварительного расследования и органами дознания 1. Государственная защита сотрудников в случаях исполнения ими служебных обязанностей, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»2, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Как представляется, функции Следственного комитета, цели и задачи его деятельности, а также полномочия его сотрудников из всех видов государственной службы более всего соответствуют правоохранительной службе.

Разделение перечисленных органов абсурдно, поскольку налицо подмена основания классификации. В целом можно отметить, что противоречия различных нормативных правовых актов в вопросе определения круга правоохранительных органов свойственны в основном российскому законодательству 90-х – начала 2000-х гг.

О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных органов и контролирующих органов : федер. закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 17. Ст. 1455.

Это следует и из п. 15 Положения о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14 января г. № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации», указывающего, что служба в Следственном комитете является федеральной государственной службой, которую проходят сотрудники Следственного комитета в соответствии с Законом о Следственном комитете, этим Положением и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таким образом, действие Закона о гражданской службе на сотрудников Следственного комитета не распространяется. При этом на них не распространяется действие Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и Федерального закона от 27 мая 1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Необходимо отметить, что сотрудникам Следственного комитета присваиваются специальные звания, а не классные чины или воинские звания.

Из изложенного выше следует, что Следственный комитет принадлежит к органам, в которых осуществляется правоохранительная служба.

Обоснование отнесения к числу органов, в которых осуществляется правоохранительная служба, органов внутренних дел и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ дано выше.

Государственно-служебные отношения сотрудников уголовноисполнительной системы в настоящее время регулируются Положением о службе в органах внутренних дел и утвержденной Приказом Минюста России от 6 июня 2005 г. № 76 Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы1. Таким образом, к служащим соответствующих органов применяются запреты и ограничения, адресованные сотрудникам полиции, и не применяется большинство положений законодательства о государственной гражданской службе. К тому же функции Федеральной службы исполнения наказаний характеризуются как правоохранительные2.

При этом четкое нормативное обоснование правоохранительной службы в указанных органах до сих пор отсутствует. Следует согласиться с мнением Е.В. Каляшина, что в настоящее время с правовой точки зрения сотрудники уголовно-исполнительной системы не проходят ни службу в органах внутренних дел, ни государственную службу, а служат в ФедеОб утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовноисполнительной системы : приказ Мин. юстиции РФ от 6 июня 2005 г. № 76 в ред. приказа Мин. юстиции РФ от 29 июля 2008 г. № 156 // Рос. газ. 2005. 6 июля ; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 33.

См.: Каляшин А.В. О месте службы в уголовно-исполнительной системе в системе государственной службы Российской Федерации // Административное право и процесс.

2010. № 4. С. 17.

ральной службе исполнения наказаний России, ее учреждениях и органах1.

Однако отсутствие определенности правового статуса тех или иных субъектов свойственно практически всему действующему законодательству о правоохранительной службе, ввиду чего у исследователя есть полное право судить о принадлежности органов уголовно-исполнительной системы к правоохранительным на основе их функций, атрибутов службы в этих органах, а также содержания регламентирующих службу их сотрудников нормативных правовых актов.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»2 (далее – Закон о пожарной безопасности) Государственная противопожарная служба является составной частью сил обеспечения безопасности личности, общества и государства и координирует деятельность других видов пожарной охраны.

В Государственную противопожарную службу входят:

– федеральная противопожарная служба;

– противопожарная служба субъектов Российской Федерации.

Федеральная противопожарная служба включает в себя:

– структурные подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности (в настоящее время – Государственная противопожарная служба, входящая в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России)), осуществляющие управление и координацию деятельности федеральной противопожарной службы;

– структурные подразделения территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, – региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации;

– органы государственного пожарного надзора;

– пожарно-технические, научно-исследовательские и образовательные учреждения;

– подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в целях обеспечения профилактики пожаров и (или) их тушения в организациях (объектовые подразделения);

– подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров в закрытых адмиСм.: Там же. С. 18.

О пожарной безопасности : федер. закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35. Ст. 3649.

нистративно-территориальных образованиях, особо важных и режимных организациях (специальные и воинские подразделения);

– подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров в населенных пунктах (территориальные подразделения);

– подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в целях охраны имущества организаций от пожаров на договорной основе (договорные подразделения федеральной противопожарной службы).

Согласно п. 9 Положения о федеральной противопожарной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385 «О федеральной противопожарной службе»1 (далее – Положение о федеральной противопожарной службе), личный состав федеральной противопожарной службы включает в себя состоящих на соответствующих штатных должностях:

1) лиц рядового и начальствующего состава (сотрудники);

2) военнослужащих;

3) лиц, не имеющих специальных или воинских званий.

Дополнительно указано, что в федеральной противопожарной службе проходят также службу государственные гражданские служащие. Очевиден вывод, что сотрудники, не являясь ни военнослужащими, ни государственными гражданскими служащими, и при этом, как следует из смысла приведенной нормы, имея специальные звания, могут исполнять служебные полномочия только на должностях правоохранительной службы.

Именно на сотрудников Государственной противопожарной службы распространяются также положения, регламентирующие прохождение службы в органах внутренних дел Российской Федерации (ст. 7 Закона о пожарной безопасности). Косвенным подтверждением правоохранительного характера ее деятельности считают и тот факт, что до 1 января 2002 г.

Государственная противопожарная служба являлась составной частью органов внутренних дел2.

Знаки отличия и форменную одежду имеют только сотрудники и военнослужащие федеральной противопожарной службы (п. 12 Положения о федеральной противопожарной службе).

Перечисленные факты позволяют судить об осуществлении правоохранительной службы сотрудниками федеральной противопожарной службы в структуре Государственной противопожарной службы.

О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы : постановление Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 26. Ст. 2649.

См.: Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной государственной службы // Российский следователь. 2008. № 14. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Следует согласиться с Я.В. Мирошниченко в том, что таможенные органы занимают в механизме современного российского государства особое место1. Это обусловлено спецификой их деятельности, которая направлена на выработку государственной политики, нормативное регулирование, контроль и надзор в области таможенного дела, борьбу с контрабандой, а также иными преступлениями и правонарушениями в данной сфере. Эффективное осуществление указанных функций возможно, в первую очередь, посредством осуществления правоохранительной деятельности.

С точки зрения Я.В. Мирошниченко государственная служба в таможенных органах России приобрела уникальный характер, что выражается в следующих особенностях:

– систематичности осуществления деятельности по выполнению государственных функций в области таможенного дела;

– осуществлении данной деятельности на профессиональной основе лицами, замещающими должности государственной гражданской и правоохранительной службы по обеспечению исполнения фискальных и правоохранительных полномочий в области таможенного дела;

– финансировании этой деятельности исключительно из средств федерального бюджета РФ.

Спорно мнение о том, что именно перечисленные характеристики являются квинтэссенцией специфики деятельности, осуществляемой служащими таможенных органов, тем более, что автор указывает на различия административно-правового статуса сотрудников таможенных органов, являющихся государственными правоохранительными служащими, и государственных гражданских служащих.

Косвенным подтверждением осуществления правоохранительной службы в таможенных органах является и упоминание последних в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Достаточно убедительно правоохранительные функции таможенных органов обосновывает Е.В. Трунина2. По ее мнению, о правоохранительной направленности деятельности таможенных органов свидетельствуют, прежде всего, закрепленные за ними полномочия. В Положении о Федеральной таможенной службе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 459 «О Федеральной таможенной службе»3, указывается, что Федеральная таможенная служба См.: Мирошниченко Я.В. Особенности административно-правового статуса государственных гражданских служащих таможенных органов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 19.

См.: Трунина Е.В. К вопросу о концепции правоохранительной службы в таможенных органах // Российский следователь. 2010. № 13. С. 33.

О Федеральной таможенной службе : постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 459 // Рос. газ. 2006. 2 авг.

осуществляет специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Правоохранительные полномочия закреплены и за другими звеньями системы таможенных органов: региональными таможенными управлениями, таможнями и таможенными постами. Кроме того, подчеркивает автор, в системе таможенных органов созданы специализированные таможенные органы – оперативные таможни, основной целью деятельности которых является борьба с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями в подведомственном регионе.

Е.В. Трунина считает необходимым перевести все должности таможенной службы в должности правоохранительной службы1. Поскольку автор является действующим служащим таможенной службы, ее выводы видятся еще более обоснованными.

В научной литературе таможенную службу единодушно относят к правоохранительной службе2.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 12 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи»3 (далее – Закон о фельдъегерской связи) сотрудники федеральной фельдъегерской связи подразделяются на начальствующий состав, состоящий в кадрах органов внутренних дел Российской Федерации, и прикомандированный к федеральному органу исполнительной власти в области фельдъегерской связи, служащих и рабочих. Согласно той же статье начальствующий состав федеральной фельдъегерской связи проходит службу в соответствии с действующим Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

Статья 11.1 Закона о федеральной фельдъегерской связи указывает, что лица начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи имеют право применять физическую силу, специальные средства, боевое ручное стрелковое и холодное оружие в случаях и порядке, предусмотренных этим Федеральным законом. Они обязаны проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств, боевого ручного стрелкового и холодного оружия.

См.: Трунина Е.В. К вопросу о концепции правоохранительной службы в таможенных органах // Российский следователь. 2010. № 13. С. 33.

См., например: Звягин М.М. Административный механизм противодействия коррупции в таможенной службе и статус должностей, подверженных коррупционным рискам // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 8–12; Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации // Российский следователь. 2005. № 6. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной службы государственной службы // Российский следователь. 2008. № 14. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

О федеральной фельдъегерской связи : федер. закон от 17 декабря 1994 № 67-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 34. Ст. 3547.

Таким образом, указанным лицам предоставлены права, являющиеся специфическими именно для служащих правоохранительной службы, на них возложены соответствующие обязанности.

Учитывая изложенное, начальствующий состав федеральной фельдъегерской связи должен быть отнесен к служащим правоохранительной службы.

На служащих федеральной фельдъегерской связи распространяются законодательство Российской Федерации о труде и нормативные правовые акты Российской Федерации о федеральной государственной службе. Анализ законодательства, регулирующего их служебную деятельность, позволяет сделать вывод об их принадлежности к государственным гражданским служащим. На рабочих федеральной фельдъегерской связи распространяется законодательство Российской Федерации о труде.

Как отмечено выше, некоторые авторы склонны утверждать об осуществлении правоохранительной деятельности в ряде иных органов, служб и учреждений, что, по их мнению, обусловливает необходимость закрепления статуса их сотрудников как служащих правоохранительной службы.

В частности, речь идет о Федеральной службе безопасности, Федеральной службе охраны Российской Федерации, Федеральной службе судебных приставов.

Статья 1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»1 (далее – Закон о ФСБ) гласит: «Федеральная служба безопасности – единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации».

Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям (ст. 8 Закона о ФСБ):

– контрразведывательная деятельность;

– борьба с терроризмом;

– борьба с преступностью;

– разведывательная деятельность;

– пограничная деятельность;

– обеспечение информационной безопасности.

Органы федеральной службы безопасности имеют право:

– использовать специальные методы и средства при осуществлении контрразведывательной и разведывательной деятельности, а также при проведении мероприятий по борьбе с терроризмом;

– проводить оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, О Федеральной службе безопасности : федер. закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269.

предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, представляющих угрозу безопасности Российской Федерации, и преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;

– осуществлять специальные операции по пресечению террористической деятельности (оперативно-боевую деятельность), а также создавать и использовать специальные методики и средства для их осуществления;

– использовать подразделения специального назначения органов федеральной службы безопасности и применять боевую технику, оружие, специальные средства, принятые на вооружение органов федеральной службы безопасности, а также физическую силу против находящихся за пределами территории Российской Федерации террористов и (или) их баз для устранения угрозы безопасности Российской Федерации;

– осуществлять проникновение в специальные службы и организации иностранных государств, проводящие разведывательную и иную деятельность, направленную на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации, а также в преступные группы;

– иные права, перечисленные в ст. 13 Закона о ФСБ.

Безусловно, функции Федеральной службы безопасности, средства и методы осуществления служебной деятельности ее сотрудниками свидетельствуют о возможности причисления ее к органам, в которых осуществляется правоохранительная служба. Однако ст. 16 Закона о ФСБ говорит об обратном. Согласно данной статье органы Федеральной службы безопасности комплектуются (в том числе на конкурсной основе) военнослужащими, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками. Военнослужащие органов федеральной службы безопасности, проходящие службу по контракту, а также федеральные государственные гражданские служащие органов федеральной службы безопасности и работники органов федеральной службы безопасности, назначенные на должности военнослужащих, являются сотрудниками органов федеральной службы безопасности.

Сотрудником органов федеральной службы безопасности может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства, способный по своим личным и профессиональным качествам, возрасту, образованию и состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей сотрудника органов федеральной службы безопасности, устанавливаются руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Следует обратить особенное внимание на указание, что несоответствие лица одному из перечисленных требований, касающихся его личных и профессиональных качеств, возраста, образования, состояния здоровья, или иным требованиям, установленным Законом о ФСБ, служит основанием для отказа в приеме или переводе его на военную службу по контракту, на федеральную государственную гражданскую службу или на работу в органы Федеральной службы безопасности, а также для расторжения с ним соответственно контракта или трудового договора. Таким образом, упоминание термина «работник» в тексте закона не является ошибочным, деятельность данных лиц действительно регулируется трудовым законодательством.

Учитывая специфические задачи и методы профессиональной деятельности сотрудников органов Федеральной службы безопасности, они (сотрудники) должны характеризоваться как служащие правоохранительной службы. Однако содержание ряда нормативных правовых актов не позволяет сделать такой вывод. Законодатель скорее видит в них военнослужащих, что, впрочем, в некоторой мере также согласуется со спецификой их службы. Поэтому весьма вероятно, что в случае принятия Закона о правоохранительной службе и (или) нормативных правовых актов, регулирующих служебную дисциплину на правоохранительной службе, их действие не будет распространено на служебную деятельность сотрудников органов ФСБ. Но при разработке таких актов опыт правого регулирования отношений на службе в ФСБ может быть частично заимствован.

Все доводы о неоднозначности правового статуса служащих Федеральной службы охраны Российской Федерации (далее – ФСО) или, более того, о принадлежности их к служащим правоохранительной службы опровергаются нормой пункта 4 Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации»1, указывающей, что в ФСО предусмотрена военная служба и федеральная государственная гражданская служба. К слову, этот же пункт указывает, что ФСО входит в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации.

Федеральная служба судебных приставов в ст. 5 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»2 характеризуется как орган принудительного исполнения, т.е. как институт, Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации : указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.

2004. № 32. Ст. 3314.

Об исполнительном производстве : федер. закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ (с изм.

и доп.) // Рос. газ. 2007. 6 окт.

уполномоченный на применение принудительной силы государства. Данное обстоятельство позволяет предполагать ее правоохранительные функции. В пользу данной точки зрения говорит и ч. 8 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»1 (далее – Закон о судебных приставах): старший судебный пристав и его заместители, судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов при исполнении служебных обязанностей после прохождения специальной подготовки имеют право на хранение и ношение огнестрельного оружия и специальных средств, условия, порядок и пределы применения которых, в том числе для старшего судебного пристава и его заместителей, устанавливаются ст. 15, 17 и 18 этого Федерального закона и другими федеральными законами.

Статья 15 Закона о судебных приставах указывает, что судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов имеют право в установленных случаях и порядке применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, если иные меры не обеспечили исполнения возложенных на них обязанностей. Судебные приставы и иные должностные лица Федеральной службы судебных приставов при исполнении служебных обязанностей носят форменную одежду, имеют знаки различия и эмблему.

Показательно, что даже иные органы, в которых осуществляется правоохранительная служба, а именно органы ФТС, при возникновении необходимости применения принудительной силы обращаются к содействию ФССП2.

По действующему законодательству только отдельные должности в Федеральной службе судебных приставов являются должностями государственной гражданской службы3. Соответственно, иные должности – это либо воинские должности (что, как представляется, не вполне согласуется с задачами деятельности судебных приставов), либо должности правоохранительной службы.

Важно, что сами судебные приставы позиционируют себя прежде О судебных приставах : федер. закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30. Ст. 3590.

Об объявлении Соглашения о порядке взаимодействия таможенных органов Российской Федерации и Федеральной службы судебных приставов при исполнении постановлений таможенных органов и иных исполнительных документов : приказ ФТС РФ от 23 апреля 2008 г. № 474 // Таможенные ведомости. 2008. № 6. Доступ из справ.правовой системы КонсультантПлюс».

См., например: О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих: указ Президента РФот 25 июля 2006 г. № 763 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3459.

всего правоохранительной структурой1. При этом, как справедливо замечает Н.А. Винниченко, в отсутствие Закона о правоохранительной службе социальный статус сотрудников ФССП и уровень их заработной платы находятся на низком уровне2.

Безусловно, не вполне четкий административно-правовой статус сотрудников ФССП не должен вводить в заблуждение, поскольку совершенно очевидно, что они выполняют специфические задачи, свойственные только правоохранительной деятельности. В настоящей работе судебные приставы, не являющиеся государственными гражданскими служащими, рассматриваются в качестве правоохранительных служащих. Имеется в виду, что их статус должен быть приведен в соответствие со статусом сотрудников иных правоохранительных органов.

Возможные доводы о причислении налоговых органов к числу правоохранительных не представляются достаточными.

Во-первых, не умаляя значения контрольно-надзорных функций Федеральной налоговой службы, следует отметить, что за ней закреплен и ряд иных, не менее важных направлений деятельности, например:

– выдача разрешений и свидетельств;

– государственная регистрация юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств;

– выдача специальных марок для маркировки табака и табачных изделий, производимых на территории Российской Федерации;

– проверка технического состояния игрового оборудования;

– учет всех налогоплательщиков и др.3.

Во-вторых, в некоторых нормативных актах это прямо указано применительно ко всем органам, а не к отдельным должностям, замещаемым их служащими.

В частности, согласно п. 9 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденного Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности РоссийСм.: Интервью с директором Федеральной службы судебных приставов - главным судебным приставом Н.А. Винниченко // Юрист. 2008. № 9. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Там же.

Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе : постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 40. Ст. 3961.

ской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»1, основанием для осуществления проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке правоохранительными и налоговыми органами.

В-третьих, содержание множества нормативных актов, в том числе ведомственных актов налоговых органов, свидетельствует о понимании их как органов, в которых абсолютное большинство государственных служащих исполняют свои полномочия на должностях государственной гражданской службы2.

Недоумение вызывает выделение некоторыми авторами в отдельную «специфическую разновидность» государственной службы урегулированО проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации : указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1066 (с изм. и доп.) // Рос. газ. 2009.

22 сент.

Об утверждении перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в Федеральной налоговой службе, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей : приказ ФНС РФ от 25 августа 2009 г. № ММ-7-4/430@ // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. 28 сент. ; Об утверждении перечня должностей федеральной государственной гражданской службы Федеральной налоговой службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, при назначении на которые конкурс может не проводиться : приказ ФНС РФ от 18 октября 2010 г. № ММВ-7-4/506 // Рос. газ. 2010. 26 нояб.; Об утверждении Положения о порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы федеральным государственным гражданским служащим центрального аппарата Федеральной налоговой службы и начальникам межрегиональных инспекций Федеральной налоговой службы, премирования, выплаты единовременного поощрения, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и оказания материальной помощи федеральным государственным гражданским служащим центрального аппарата Федеральной налоговой службы, руководителям управлений Федеральной налоговой службы по субъектам Российской Федерации и начальникам межрегиональных инспекций Федеральной налоговой службы и Положения об условиях выплаты работникам центрального аппарата Федеральной налоговой службы, замещающим должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, ежемесячной надбавки к должностному окладу за сложность, напряженность и высокие достижения в труде, премий, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи: приказ ФНС РФ от 2 октября г. № ММ-7-5/483@ // Рос. газ. 2010. 29 янв.

ной Федеральным законом от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»1 одноименной государственной службы2. Из текста ст. 5 этого Закона следует, что российским казачеством могут замещаться должности военной и правоохранительной службы. В соответствии с ч. 4 указанной статьи российское казачество в установленном порядке принимает участие в охране общественного порядка, обеспечении экологической и пожарной безопасности, борьбе с терроризмом. Таким образом, члены казачьих обществ могут на основе договоров и соглашений с органами исполнительной власти осуществлять правоохранительную службу в соответствии с действующим законодательством, в том числе в части служебной дисциплины.

Итак, на основе анализа содержания профессиональной деятельности сотрудников перечисленных выше органов, служб и учреждений, а также переданных им полномочий, к органам, в которых осуществляется правоохранительная служба, предлагается относить:

1) прокуратуру Российской Федерации;

2) органы внутренних дел;

3) органы по контролю за оборотом наркотиков;

4) Следственный комитет Российской Федерации;

5) органы, службы и учреждения уголовно-исполнительной системы;

6) федеральную противопожарную службу;

7) таможенные органы;

8) федеральную фельдъегерскую связь (правоохранительная служба осуществляется лицами начальствующего состава);

9) Федеральную службу судебных приставов.

К сожалению, как действующее законодательство, так и большинство ученых-административистов рассматривают вопрос сопоставления статусов служащих различных видов государственной службы, отодвигая на второй план вопрос оптимизации их (служащих) взаимодействия в рамках одного государственного органа3. Предлагаемый перечень показывает, что во многих правоохранительных органах, и не только в них, тесно взаимодействуют служащие различных видов государственной службы. На практике данное обстоятельство создает условия, затрудняющие решение кадровых вопросов. Учитывая недостаточно высокий уровень правоприменения в указанной сфере, потребность в унификации административноправового статуса служащих отдельных видов государственной службы О государственной службе российского казачества : федер. закон от 5 декабря 2005 г.

№ 154-ФЗ в ред. федер. законов от 3 декабря 2008 г. № 245-ФЗ (с изм. и доп.) // Рос. газ.

2005. 8 дек.

См.: Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право : учебник. М., 2007. 416 с. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Подробнее об этой проблеме см.: Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

видится особенно острой.

§ 2. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: понятие и сущность Выработка определения служебной дисциплины в системе правоохранительной службы видится необходимой, так как позволит при наличии общих признаков дисциплины на государственной службе выделить специфические черты, присущие исключительно дисциплинарным отношениям в правоохранительных органах.

Близкий по значению термин закреплен в Законе о гражданской службе, ч. 1 ст. 56 которого устанавливает, что служебная дисциплина на гражданской службе – обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных соответствующими нормативными правовыми актами и служебным контрактом. Налицо заимствование терминологии трудового законодательства, а именно понятия дисциплины труда, содержащегося в тексте ст. 189 Трудового кодекса Российской Федерации1 (далее – ТК РФ). Ученые отмечают, что на стадии реформирования государственной службы это вполне приемлемо и даже полезно для решения ряда научно-практических задач2. Однако, как представляется, ч. 1 ст. 56 Закона о гражданской службе весьма узко характеризует такое обширное явление, как служебная дисциплина. Из смысла указанной нормы следует, что нормативной основой служебной дисциплины является совокупность правовых предписаний, содержащихся в правилах служебного распорядка органа государственной власти, должностном регламенте и служебном контракте. В статье не содержится определения понятия «служебный распорядок» и не раскрывается его содержание. Указано лишь, что в нем должен отражаться режим службы и отдыха (ч. 3 ст. 56). В связи с этим следует применять аналогию с понятием трудового распорядка, которое содержится в ст. 189 ТК РФ, поскольку в функциональном отношении данные понятия абсолютно равнозначны. Таким образом, в правила служебного распорядка могут включаться положения, определяющие в соответствии с федеральными законами основные права и обязанности служащих и представителя нанимателя, а также применяемые к служащим меры поощрения. Порядок поступления на службу и увольнения со службы урегулирован законодательно, и необходимость его дополнения правилами служебного расТрудовой кодекс Российской Федерации : федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 197ФЗ в ред. федер. законов от 24 июля 2002 г. № 97-ФЗ (с изм. и доп.) // Рос. газ. 2001. дек. ; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30. Ст. 3014.

См., например: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации : учебный курс. М., 2003. С. 149.

порядка отсутствует.