«Л.А. Ефимова, С.Д. Макарова, М.Ю. Малкина ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В СИСТЕМЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР – СУБЪЕКТ ФЕДЕРАЦИИ – МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ М ...»

Далее, предписание расходов и право принятия решений различными уровнями власти должно быть детализировано. Поскольку в России децентрализация расходов представляла собой хаотичный процесс, до сих пор существует значительное число экономических функций, ответственность за которые расплывчата, и различие между финансируемыми и нефинансируемыми мандатами нечетко выражено. Примером может служить зарплата работникам государственного сектора, ответственность и финансирование этой функции размыты между федеральным и субнациональным уровнями. Тем не менее, федеральная власть имеет право повышать заработную плату этой категории граждан, без перечисления каких-либо финансовых средств на нижестоящие уровни. Следовательно, необходимо принять решение, касающееся запрета нефинансируемых федеральных решений об уровне и ставке повышения зарплаты региональным и локальным государственным служащим в отсутствие финансируемого мандата.

Концептуальные принципы предписания расходов в Российской федерации Категория расходов Ответственность за рас- Обеспечение расходных Примечание: Ф - федеральное правительство, Р – региональные правительства, М – местные правительства Эффективное финансирование предписанных расходных полномочий на субнациональном уровне может быть достигнуто посредством создания «системы стимулов».

Разграничение расходных полСоздание стимулов для налоговой кооперации номочий Конкретизация экономических категорий «деценЧеткое закрепление ответственности трализация расходов» и «делегирование ответза предписанными функциями ственности»

Разделение источников - Разрешение проблем вертикального налогообложения Разделение ОФ трансферты Снижение ном уровне Рис. 3.1.Порядок построения модели бюджетного федерализма в России Система стимулов основывается на трех показателях. Первым индикатором является непосредственно величина расходов субнациональных правительств. Эти расходы складываются из затрат на использование привлеченных факторов производства: труд, капитал, сырье и материалы. Учитывая общественный характер производимых товаров, результатом деятельности правительства выступают такие товары, как милиция, образование и пр. Именно результирующий объем выпуска общественных товаров выступает вторым показателем.

Математически соотношение затрат и выпуска может быть представлено в виде производственной функции:

где Q - количество произведенного общественного товара, L - затраты труда, K - затраты капитала, X - затраты сырья и материалов.

Очевидно, что величина издержек, а значит, и объем государственных расходов на производство данного общественного товара зависят от технологии производства, а также от стоимости привлеченных факторов производства.

В формальном виде величина государственных расходов может быть представлена следующим образом:

где Qc – величина государственных расходов на производство данного общественного товара, w – стоимость единицы рабочей силы, r– стоимость единицы капитала, p – стоимость единицы сырья и материалов.

Однако стоимость производства общественного товара не отражает предпочтений резидентов данного региона. Для этого мы вводим третий показатель потребительский выпуск, под которым понимается объем конечного потребления общественного товара в данном регионе. Математически показатель потребительского выпуска представлен в виде функции трансформации:

где G - потребительский выпуск, Y - частные товары, приобретенные резидентами, N - население региона, E - отличительные характеристики данного региона, g ( ) функция трансформации от выпуска к результатам.

Особого внимания требует переменная Е. Она отражает специфичность данного региона, характеризующуюся наличием полезных ископаемых, сложившейся системой уровня обеспеченности общественными товарами и услугами, структурой доходов населения.

Очевидно, что показатели Qc и G несут различную экономическую нагрузку.

Потребительский выпуск зависит от частного потребления и характеристик региона (N, E), которые являются экзогенными величинами для субнациональных правительств. Частное потребление может увеличивать потребительский выпуск, если резиденты приобретают товары, являющиеся заменителями общественных товаров, например, частное образование. Рост населения требует увеличения Q для того, чтобы поддерживать G на постоянном уровне. Таким образом, соотношение между этими двумя величинами является нестрого определенным. Тем не менее, именно оценка этих двух индикаторов может быть положена в основу предоставления льгот регионам. Причем потенциальные льготы не являются предметом политического торга, но носят экономически обоснованный характер и способствуют достижению эффективного финансирования предписанных субнациональным правительствам функций.

Примеры, как эти три различных способа измерения могут быть применены к субнациональным товарам, показаны в таблице 3.2.

Введение региональных коэффициентов взаимосвязи трех рассмотренных показателей позволит контролировать исполнение расходных функций на субнациональном уровне. Так, например, если соотношение между затратами и выпуском общественного товара в данном регионе меньше, чем в среднем по стране, это означает использование неэффективной технологии производства или направление средств на другие программы. После того, как расходные функции определены и закреплены за соответствующим уровнем правительства, необходимо произвести разделение источников доходов. Это разделение (предписание) должно ориентироваться на общий объем расходов региональных и местных властей с учетом их налогового потенциала.

Показатели исполнения субнациональными правительствами предписанных го товара Образование Заработная плата учите- Количество учителей Знание и навыки, средний лям, книги, здания, на одного студента, бал успеваемости, коликлассные комнаты, обо- количество книг на од- чество поступивших в рудование, количество ного студента, количе- ВУЗ, количество учащихкомпьютеров, пр. обо- ство аудиторных часов ся нашедших работу порудование в учебном году, коли- сле окончания учебного Милиция (охрана Количество сотрудни- Количество милицей- Количество предотвраобщественного ков, количество команд- ских постов на квад- щенных правонарушений, порядка) ного состава, уровень ратный км, количество количество преступлений технической оснащен- милицейских патрулей различной степени тяжености, количество авто- на квадратный км сти на душу населения, Финансирование Количество участков Количество участков Техническое состояние жилищно- ЖКХ, количество со- ЖКХ на тысячу жите- ЖКХ, изменение количекоммунального трудников, уровень лей, количество вызо- ства вызовов муницихозяйства оснащенности эксплуа- вов на тысячу жителей пальных служб, количетационных участков ство вызовов частных Представляется, что прямое закрепление любого из четырех основных налогов (личного подоходного налога, налога на прибыль предприятий и организаций, НДС и акцизов) за субнациональным уровнем в краткосрочной перспективе невозможно и нежелательно, поскольку это ослабило бы позиции федерального центра и предоставило региональным властям высокую степень контроля над налогами и возможность проведения независимой фискальной политики. Разделение налогов уменьшает горизонтальную межрегиональную налоговую конкуренцию, а также способствует достижению экономии на масштабе в администрации и сборе налогов. С точки зрения экономической теории, в рамках такой системы поступление собственных доходов в каждый уровень правительства менее подвержено циклическим изменениям, чем в случае закрепления за ними небольшого числа собственных налогов.

Следовательно, в переходный период целесообразно ориентироваться на систему разделения налогов, использование трансфертов и прямого предписания субъектам Федерации незначительных налогов.

Вместо существующего Фонда Финансовой Поддержки Регионов в нашей модели предлагается создание Общего фонда. В нем аккумулируются доходы от четырех основных федеральных налогов, а не от всех налоговых поступлений. Доли центрального и субнациональных правительств в Общем фонде определяются на основе предписанных им расходов. Распределение финансовых средств фонда между субнациональными властями осуществляется частично на деривационной основе (по месту происхождения), частично – через формулы, по принципу пропорционального выравнивания (рисунок 3.2).

Рис. 3.2. Структура Общего фонда Согласно принципам экономической теории, чем больше доходов разделяется на деривационной основе, тем больше система ориентирована на направление ресурсов в регионы с большей налогооблагаемой базой и, следовательно, с большим экономическим потенциалом. Такой подход стимулирует те субъекты Федерации, которые создают благоприятные условия для функционирования промышленности и развития частного сектора. Более того, разделение налогов на деривационной базе имеет следующее преимущество: оно опирается на существующую систему и, следовательно, является более доступным для мониторинга и администрирования. Оно также позволяет решить проблему встречных бюджетных потоков.

С другой стороны, распределение финансовых средств на основе формулы способствует выравниванию горизонтального дисбаланса. Однако речь не должна идти о строгой пропорциональности, то есть разделении четко по потребности. Следуя «системе трех стимулов» и опираясь на приведенную выше теоретическую формулу, методика расчета этой части трансфертов должна учитывать также относительные, имеющие строгое количественное выражение успехи регионов в проведении эффективной бюджетной политики.

Определение соотношения между долями, распределяемыми на деривационной основе и согласно формулам выравнивания, заключает в себе выбор между экономической эффективностью и справедливостью.

Во-первых, межправительственная система призвана играть определяющую роль в создании стимулов для развития «реформаторских» регионов, в целях экономического роста. Эта точка зрения требует распределения средств преимущественно на деривационной основе.

Во-вторых, деривационный подход обуславливает увеличение разрыва между экономическим благосостоянием регионов. Следуя этой логике, большая доля должна распределяться на основе формул выравнивания. Пропорции средств, размещаемых на основе того или иного подхода, зависят от политического, экономического и социального климата в обществе. В настоящий момент мы затрудняемся количественно оценить соотношение между средствами, распределяемыми на деривационной основе и согласно формулам. Для этой оценки необходимо провести всеобъемлющий статистический анализ, что не является целью данной работы.

Ясно лишь одно, ставка разделения налогов должна быть единообразной для всех субъектов федерации. Если, например, принято решение о распределении процентов средств Общего фонда на деривационной основе, то все области будут получать 60 процентов от каждого налога, собранного на соответствующих территориях.

Зависимость субнациональных доходов от сбора налогов в своих юрисдикциях стимулирует региональные власти проводить эффективную промышленную политику, развивая, таким образом, налогооблагаемую базу. Единая ставка разделения доходов общего фонда устраняет элемент политических торгов из процесса распределения финансовых средств, а также предоставляет субнациональным правительствам более определенные источники доходов, что обеспечивает эффективное налоговое планирование на субнациональном уровне.

Предлагаемая система не создает дополнительных стимулов для концентрации усилий Министерства по налогам и сборам на аккумулирование каких-либо отдельных налогов, поскольку все налоги поступают в единый фонд.

Наряду с достоинствами, деривационный подход таит в себе и некоторые проблемы. Доходы от сбора НДС, например, не поддаются легкому разделению по признаку места сбора этого налога. Промышленно развитые регионы, выпускающие продукцию, ориентированную на экспорт, имеют высокий уровень сбора НДС, в то время как издержки по экспорту будут нести пограничные регионы.

С другой стороны, пограничные регионы будут находиться в привилегированном положении с точки зрения сбора НДС с импортеров. Однако издержки и выгоды пограничных территорий могут не уравновешиваться. Следовательно, необходимо адресное разрешение проблемы пограничных субъектов Федерации. В противном случае деривационное разделение НДС может привести к установлению торговых барьеров между областями. Одним из способов разрешения этого противоречия является распределение НДС не на деривационной основе, а согласно формулам. Однако и здесь возникает проблема. Исключение НДС из деривационного процесса разделения доходов сделает доходы Общего фонда подверженным циклическим колебаниям экономики, поскольку именно сборы от НДС являются наиболее стабильным источником дохода. Это, в свою очередь, повлечет за собой увеличение ставок по отчислению личного и корпоративного подоходного налога, что изменит интересы Министерства по налогам и сборам.

Проблемы также возникают и с разделением налога на прибыль, взимаемого с предприятий, расположенных в нескольких регионах. Теоретически, налог может взиматься по месту расположения сырья, основной рабочей силы или продаж. Подобные распределения усложнят и без того запутанную налоговую систему. В настоящее время налог взимается по месту расположения основной рабочей силы, но такое положение дел может быть модифицировано. Если налог на прибыль разделяется с местными правительствами на деривационной основе, то центральное правительство должно определить субъекты налогообложения и принципы распределения налогового бремени между регионами, вовлеченными в процесс производства, на стадии планирования прибыли транснациональных компаний.

Некоторые осложнения связаны и с акцизами – наиболее важными являются акцизы на табачные изделия и водку. В настоящее время акциз взимается на уровне производства, а не на уровне розничных продаж. Таким образом, при деривационном разделении основные финансовые потоки направляются в несколько областей, производящих эту продукцию. В сложившейся ситуации было бы целесообразно часть доходов от акцизов разделять на деривационной основе, а часть - согласно формулам.

Развитие собственной налоговой базы предполагает изменение роли налогов, относящихся к юрисдикции региональных и местных властей. В этой связи особое значение приобретет налог на недвижимость. Уже сегодня неразвитость юридической базы в сочетании с отсутствием экономически обоснованного анализа этой фискальной категории ведет к потерям доходов субнациональных бюджетов.

По мере развития налога на недвижимость перед субнациональными властями встанет проблема дифференциации налоговых ставок в правительственной горизонтали. Любая налоговая дифференциация приведет к уменьшению количества объектов недвижимости, вовлеченных в процесс производства, и увеличению их эксплуатационной стоимости в регионах с относительно высокими налоговыми ставками. Как показывает теория, бремя налога на недвижимость перемещается на прибыль, заработную плату или земельную ренту.

Рассмотрим случай абсолютной мобильности капитала и абсолютной немобильности рабочей силы и потребителей. В данном случае эффект от дифференциации налоговой ставки результируется в снижении уровня оплаты труда и стоимости земли, а также в повышении цен на потребительские и общественные товары (например, стоимости жилья), производимые в регионах с относительно высокими налоговыми ставками. С другой стороны, если рабочая сила, потребители и капитал абсолютно мобильны, то эффектом налоговой дифференциации будет низкая стоимость земли в первой группе регионов.

Следовательно, в предлагаемой модели бюджетного федерализма необходимо сделать выбор между унификацией или дифференциацией налога на недвижимость.

В модели региональным и местным властям предоставляется право устанавливать собственную налоговую ставку. Посредством этого достигается налоговая конкуренция между субъектами Федерации, а ее жесткость ограничивается верхним допустимым пределом налоговой ставки, утвержденным федеральным центром.

Принципы эффективного распределения ресурсов, с точки зрения теории общественного выбора, реализуются через референдумы, проводимые в соответствующих регионах. Например, если местные органы власти считают необходимым повысить ставку налога на недвижимость с целью финансирования производства того или иного общественного товара, то свое решение они выносят на голосование. В случае высокой оценки электоратом данного общественного товара или услуги, налоговая ставка повышается. Подобный механизм обеспечивает прозрачность бюджетного процесса на субнациональном уровне, однако в современной российской действительности пока еще отсуствуют практические способы его реализации.

Влияние снижения или увеличения ставки налога на государственные доходы, аналогично влиянию снижения или увеличения цены на изменение выручки, находится в зависимости от эластичности спроса. Известно, что при неэластичном спросе выручка изменяется в том же направлении, что и цена, при эластичном спросе – эти изменения носят разнонаправленный характер. Мобильные базы мы рассматриваем аналогично товарам с эластичным спросом, немобильные базы – с неэластичным. Следовательно, увеличение ставки налога на немобильные базы (например, на недвижимость) приведет к увеличению доходов данного уровня правительства. Увеличение ставки налога на мобильные базы (например, повышение налога с продаж по решению субнациональных властей) может повлечь существенные пространственные перемещения бизнеса и сокращение региональных доходов. В данном случае требуется дифференцированный подход для разных групп товаров.

Предлагаемая модель бюджетного федерализма допускает разнообразие структуры налоговой системы субъекта Федерации. В настоящий момент мы затрудняемся предсказать и определить, какая из возможных структур будет преобладающей на субнациональном уровне. Однако необходимо отметить, что любая система должна будет минимизировать три типа издержек. Во-первых, избыточное налоговое бремя или потери эффективности, которые возникают вследствие изменения поведения домашних хозяйств и фирм в ответ на введение налога. Таким образом, целью региональных властей является построение структуры, минимизирующей стимулы для изменения поведения экономическими агентами (за исключением тех налогов, целью которых является именно изменение поведения индивидуумов, например, налога на табачные изделия). Во-вторых, административные издержки на некоторые виды налогов могут быть слишком высокими, следовательно, регионы будут стараться избавиться от относительно «дорогих» налогов. В-третьих, существуют прямые потери дохода от налога. Выбранный пакет налогов, минимизирующий потери дохода резидентов, фактически равнозначен максимизации экспорта налогового бремени, перекладываемого на нерезидентов.

Следовательно, федеральному центру уже на начальном этапе становления региональных налоговых структур необходимо обратить особое внимание на влияние этих структур на налоговую конкуренцию и возможное возникновение отрицательных экстерналий. Именно эти проблемы, на наш взгляд, будут наиболее серьезными после разрешения текущих проблем функционирования модели бюджетного федерализма.

3.3. Принципы организации системы межбюджетной финансовой помощи Диспропорции между регионами по уровню экономического развития и, следовательно, различия в налоговой базе, способности самостоятельно финансировать возложенные на них задачи, призвана разрешить система межпбюджетной финансовой помощи.

В предлагаемой модели, кроме деривационного принципа разделения доходов Общего фонда, используются формулы для распределения некоторой его части. По своему политэкономическому содержанию формулы способствуют выполнению финансовыми средствами, поступающими в Общий фонд, функций трансфертов.

Поскольку все доходы, закрепленные за каждым уровнем правительства, обычно не могут совершенно совпадать с предписанными им расходами, эти финансовые средства (в виде трансфертов) дополняют собственные или разделяемые (регулирующие) доходы в целях адекватного финансирования предписанных расходов. Основанные на формулах, трансферты способствуют выравнивниванию финансового положения регионов, направляясь в те области, где фискальные возможности ниже или уровень бедности выше. Использование формул при распределении средств Общего фонда также обеспечивает стабильные и предсказуемые объемы доходов для реципиентов и способствуют более четкому бюджетному планированию на субнациональном уровне.

В основу формулы могут быть заложены следующие индикаторы:

- оценка необходимых расходов, основанная на потенциальном доходе региона, доступного для финансирования предписанных расходов;

- принципы, посредством которых возможно достижение фискального паритета между субъектами Федерации.

Учитывая вышесказанное, формула будет выглядеть следующим образом:

где G - правительственный грант, E - обоснованные потребности в расходах, R фискальные возможности.

Потребности региона (Е) в расходах следует определять на основе потребностей в расходах на душу населения, но не на затратах на финансирование уже существующих производственных мощностей, административных единиц и т.д., поскольку эти показатели варьируются в рамках страны: в одних регионах они неоправданно велики, в то время как в других полностью отсутствуют.

Прежде всего, необходимо конкретизировать нормативы расходов, а затем определять их численное значение. В России это может быть достигнуто путем модификации существующих норм, отражающих потребности населения. Проблема объективности полученных показателей заключается в существовании инфляции.

Однако каждый индикатор может быть скорректирован на индекс цен.

Следующим шагом является выбор методики измерения фискальных возможностей субъекта Федерации (R). Согласно экономической теории и теории налогообложения, субнациональные фискальные возможности являются функцией размера субнациональной налоговой базы, стоимости земли и собственности, количества транспортных средств и числа предприятий, расположенных на территории данного субъекта Федерации. Возможны два подхода к измерению фискальных возможностей регионов. Первый оценивает производительность типичной региональной налоговой системы. Второй подход – регрессионный метод, который использует зонтичные переменные для охвата размера налоговой базы.

Практика оценки этого показателя вплоть до 2000 года базировалась на фактических источниках дохода субнациональных правительств. Следствием этого являлось искусственное занижение данных о собранных налогах, поскольку, чем меньше налогов собрано в рамках данной юрисдикции, тем больший объем трансфертов поступает в регион. Новая формула предлагает принципиально иной индикатор фискальных возможностей регионов, основанный на потенциальных источниках доходов и фактическом сборе налога.

Рассмотрим условный пример, иллюстрирующий применение этого подхода (таблица 3.3). Предположим, что фиксированная сумма денег, распределяемая регионам согласно формулам, предназначается только двум регионам. Фискальные ситуации этих субъектов характеризуются следующим образом. Численность населения и объем сбора налогов одинаковы. Однако, налогооблагаемая база в регионе А составляет 5000 руб., а в регионе В – 10000 руб.

Пример использования программы по разделению налогов Эффективная налоговая ставка (налоговые усилия) (Ti)/(Vi) х 100 % 10 % 5% Эффективная налоговая ставка (налоговые усилия) (Ti)/(Vi) х 100 % 10 % 6% Новые относительные налоговые усилия Распределение средств основывается на численности населения и фактических налоговых сборах (эффективной налоговой ставке). Поскольку налогооблагаемая база в регионе А ниже, то его относительные налоговые усилия в два раза выше, следовательно, регион А получает 66.7 % (66.7 руб.) от части фонда, распределяемого по формулам, а регион В - оставшиеся 33, 3 % (33.3 руб.).

Предположим, что через некоторый период времени в регионе В наблюдается рост сбора налогов на 20 %, достигая уровня 600 руб. Результатом является увеличение относительных налоговых усилий региона В, что приводит к росту его доли в фонде разделяемых по формулам налогов. В нашем примере регион В выигрывает 4.2 руб. Регион А теряет 4.2 руб., несмотря на то, что он не изменил своего фискального поведения.

Из этого простого примера можно сделать следующие выводы. Регион – реципиент может увеличить свою долю в фонде разделяемых налогов путем роста собственных доходов, причем на величину большую, чем другие субъекты Федерации.

Используемые индикаторы позволяют сформировать систему, стимулирующую субъекты Федерации к созданию прозрачной налогооблагаемой базы. Отличительной чертой этого вида финансовой помощи является фиксированная общая сумма гранта для всех регионов и, следовательно, зависимость всех регионов от поведения друг друга. Снижение или недекларирование фактического объема сбора налогов уменьшает его относительные налоговые усилия, а соответственно и долю трансфертов, предназначенных данному региону, одновременно увеличивая размеры помощи другим субъектам. Поскольку каждый регион находится в состоянии неопределенности по поводу поведения других регионов, существуют огромные стимулы для развития собственной налоговой базы.

Таким образом, трансферты, распределяемые на основе формул, учитывающих относительные успехи в развитии налогового потенциала, по своему политэкономическому содержанию близки к обусловленным грантам.

Кроме вышеперечисленных проблем, с которыми сталкивается использование систем деривационного разделения налогов и согласно формулам, не менее важной проблемой являются создание координирующего и управляющего органа. Для эффективной работы вышерассмотренного механизма необходимо создание комиссии, в обязанности которой входят разработка формул на основе консенсуса между всеми вовлеченными сторонами, мониторинг и координация реформ. В принцип, Россия уже имеет опыт такой работы. Комитет по региональной политике, состоящий из членов министерства финансов, региональных представителей и специалистов, утвержденный в 1994 г. для разработки методов разделения налога на добавленную стоимость, является таким примером.

Как отмечалось выше, наряду с изменением принципов функционирования налоговой системы в контексте вертикальных межбюджетных отношений, необходимо развитие субнациональных налогов. Целью этого развития является предоставление субнациональным правительствам дополнительной, но ограниченной налоговой власти.

Теоретически, одним из преимуществ децентрализованной фискальной системы является наличие у нижестоящих органов власти полномочий в принятии как налоговых, так расходных решений. Основными источниками доходов региональных властей являются: личный подоходный налог (в пределах, установленных федеральным правительством), налог на землю в городских территориях, налог на рекламу и транспортный налог. Еще один потенциальный источник - доход от налога на прибыль - представляется наиболее доходопроизводящим в перспективе. Однако закрепление последнего налога за субнациональными правительствами влечет за собой ряд проблем. Прежде всего, дифференцированные ставки налога на прибыль обуславливают межобластную конкуренцию. Кроме того, вероятно, местные органы власти не пожелают увеличивать налоги на предприятия, находящиеся в их юрисдикции, тем самым вступая в противоречия с промышленным лобби.

Тем не менее, преимущество субнациональных налогов заключается в том, что они налагаются на резидентов данного региона и, следовательно, подотчетность властных структур возрастает.

В целях создания условий для развития субнациональных налоговых систем целесообразно использовать практику объединенных налоговых соглашений. Опыт зарубежных стран (Канады, США и других федеративных государств) показывает, что именно налоговые соглашения являются наиболее важным инструментом в построении эффективной децентрализованной фискальной межправительственной структуры. Опираясь на современные российские экономико-политические условия, эти соглашения могли бы включать в себя следующее:

- субнациональные власти в рамках концепции развития региональной экономики разрабатывают региональные программы финансирования, обосновывают их бюджетную эффективность;

- Центр предоставляет регионам право вводить собственные подоходные корпоративные и личные налоги, но при условии использования ими налоговой базы и ставок, утвержденных Федеральным Центром;

- с учетом ожидаемой эффективности такого смещения полномочий и ответственности, центр снижает ставку федерального личного подоходного налога и налога на прибыль, для того чтобы обеспечить «налоговый простор» для субъектов Федерации, использующих ту же самую налоговую базу;

- создается специальная система стимулов и контроля, основанная на трех показателях: величине расходов субнациональных правительств, объеме выпуска общественных товаров и объеме конечного потребления общественных товаров и услуг в данном регионе. При соблюдении всех вышеперечисленных принципов система разделения доходов по своей экономической сути становится совершенным субститутом трансфертной системы.

Налоговые соглашения по своей политико-экономической сути являются уже не элементом бессистемного переговорного процесса относительно установления правил игры, а добровольной кооперацией в рамках действующих правил, что способствует достижению гибкости системы.

В долгосрочной перспективе субнациональным правительствам должно принадлежать больше фискальной власти, т.е. в их компетенцию должно перейти право установления ставок налогов и определения базы налогообложения собственных источников доходов. Первые шаги в этом направлении уже сделаны: субнациональные власти имеют право вводить некоторые налоги (ранее - налог с продаж, налог на вмененный доход), поступления от которых являются их исключительным доходом.

Кроме этого, в 1999 г. субъекты Федерации получили право прямого получения доходов от сбора подоходного налога. В данном случае субнациональные правительства используют метод достраивания ставок к базовой федеральной ставке. Подобные решения центрального правительства соответствуют как теоретическим постулатам государственных финансов, так и мировому опыту, накопленному в этой области экономических отношений. Тем не менее, до сих пор субнациональные правительства находятся в слишком жесткой зависимости от налогов, разделяемых с центральным правительством, и от субвенций.

Одной из важных задач развития модели бюджетного федерализма является увеличение доли грантов, распределяемых либо на обусловленной, либо на долевой основе. Это влечет за собой необходимость законодательного определения такого понятия, как «долевое участие федерального центра».

Создаваемая система разделения налогов должна быть максимально гибкой, учитывать изменения структуры доходов в переходный период и оперативно вносить соответствующие поправки в налоговый порядок и администрацию. Например, реальные доходы от налога на прибыль снизятся вследствие корректировки налогооблагаемой базы на инфляцию. В то же время возрастут доходы от личного подоходного налога при условии, что номинальные доходы физических лиц увеличатся. Источники доходов от налогов на энергетические ресурсы увеличатся, поскольку рано или поздно Россия достигнет мирового уровня цен. Автоматическое перераспределение реальных доходов в рамках межправительственной фискальной системы делает источники доходов различных уровней правительства более предсказуемыми и надежными, что является еще одним признаком эффективного функционирования модели фискального федерализма.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что предлагаемая модель не включает в себя Фонд Финансовой Поддержки Регионов. Функции, ранее закрепленные за этим фондом, автоматически переносятся в зону ответственности Общего фонда. С нашей точки зрения, именно распределение средств Общего фонда через формулы и на деривационной основе будет способствовать эффективному размещению ресурсов в экономике. А разумное сочетание пропорций фонда, обеспечит и справедливость размещения финансовых средств в рамках экономической системы. Кроме того, отказ от существующей практики использования средств ФФПР снижает трансакционные издержки.

Средства, размещаемые на основе формул, придают трансфертам обусловленный характер, что корректирует сегодняшнюю практику использования необусловленных, слабо контролируемых трансфертов. Обусловленность грантов заключается, во-первых, в соблюдении условий общих налоговых соглашений и, во-вторых, в стимулах для развития собственных налоговых баз, что определяет доли средств, получаемых на деривационной основе. Эта модель исключает возможность подмены федеральных трансфертов снижением нормы отчисления региональных налогов в общий фонд. Тем не менее, обусловленный характер грантов таит в себе опасность превращения их в своеобразную ширму для выбивания денег федерального центра под фасадные проекты, реальное содержание которых будет известно только разработчикам этих программ. Следовательно, в модель необходимо включить механизм оценки эффективности предлагаемых к финансированию проектов. Разработка такого механизма не представляет цель данной работы, поскольку она носит технический характер и является предметом изучения прикладных наук.

Долевое обусловленное участие центрального правительства в некоторых видах трансфертов означает, что традиционно дотационные регионы будут вынуждены изыскивать потенциал экономического развития. Одновременно система оставляет возможность для рациональной конкуренции на горизонтальном уровне. У субнационального правительства появляется выбор: развивать налоговые базы своих регионов с целью привлечения трансфертов, либо проводить конкурентную налоговую политику с целью привлечения физического и денежного капитала в данный регион.

Предлагаемая модель по политико-экономическим характеристикам остается пересекающейся. Но, в отличие от существующей модели, площади пересечения прав и обязанностей ярусов правительства являются величиной постоянной и не представляют собой предмет для переговоров. Это постоянство разрешает проблему неопределенности закрепленных прав и обязанностей федерального правительства и субнациональных властей. Лимит власти каждого уровня правительственной иерархии закрепляется посредством системы разделенных доходов. С другой стороны, высокая степень потенциальной и действительной независимости достигается посредством ориентации системы разделения доходов на систему предписания источников доходов в будущем.

В конечном счете предлагаемая модель представляет собой взаимоувязанный комплекс формальных правил (институтов) вертикального распределения прав собственности, способствующих достижению Парето-оптимального обеспечения функций государства и эффективного и справедливого размещения общественных ресурсов в рыночной экономике. В краткосрочном периоде эта модель призвана ликвидировать вертикальный и горизонтальный дисбаланс с минимальными трансакционными издержками. В долгосрочной перспективе она направлена на снижение степени дифференциации регионов, повышение уровня их бюджетной обеспеченности, поиск оптимальных траекторий регионального развития как основу экономического роста в России.

доходами феСубнациональные дерального Налог на собственность и другие предписанные источники доходов, которые являются функцией предписанных расходов Глава 4. Разработка механизма управления финансовоэкономическими процессами на внутрирегиональном уровне 4.1. Проблемы формирования и исполнения экономических и финансовых показателей с учетом специфики отношений «область-территория»

Создание оптимального механизма управления финансовоэкономическими процессами, достижение действительного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере определяет успех экономической стабилизации в стране, а значит, и на местах. Однако об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не только по своевременности и полноте перечисления трансфертов, но и по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов - по их воздействию на социально-экономические параметры области и ее административнотерриториальных субъектов.

Целью исследования данной главы является обоснование количественной взаимосвязи между основными общеэкономическими показателями и базовыми параметрами областного и территориальных бюджетов на примере Нижегорордской области.

Для решения этой задачи, прежде всего, необходимо проанализировать тенденции развития экономического потенциала Нижегородской области в целом и на уровне каждой территории, а также провести сравнительный анализ областных показателей и средних по России за период 1997-2002 гг. и прогноза до 2004 года. При анализе использовались материалы Управления статистики по Нижегородской области и данные, опубликованные за ряд лет [228-232].

Индекс промышленного производства за период 1997-2001 гг. по стране в среднем составил 104,9% (минимум – 94,8% в 1998г., максимум – 111,9% в 2000г.). В Нижегородской области в 1998 г. этот показатель был выше, чем в среднем по России - 98,5%. К 2000 г. он возрос до 111,5%, а затем последовал резкий спад до 94,8% в 2001 г.

В первом полугодии 2001 года промышленность Нижегородской области отличалась высокими темпами роста оптовых цен (на 22,7% по сравнению с соответствующим периодом прошлого года) и достаточно низким уровнем выпуска продукции в натуральном выражении (за январь-июнь 2001 г. ИФО составил 94,8%, в том числе в машиностроении, которое занимает практически половину объема промышленного производства - 79,8%). В 2002 году основыне тенденции сохранились.

Большинство отраслей промышленности (топливная, стекольная, промышленность строительных материалов, черная металлургия, машиностроение и др.) в этот период значительно снизили запасы продукции на складах и работали непосредственно для потребителя. Основными факторами, определяющими работу этих отраслей, являлись: рост реальных доходов населения (на 10,3%, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года) и, следовательно, покупательского спроса, а также благоприятная конъюнктура на мировых рынках, позволившая увеличить экспорт продукции в текущем году на 5,5%.

В 2001- 2002 гг. значительно возросла конкуренция нижегородской продукции, выпускаемой непосредственно для населения, со стороны аналогичной продукции других российских производителей и, в меньшей степени, со стороны зарубежной продукции. Снижение производства потребительских товаров в Нижегородской области на 20% в натуральном выражении, особенно по непродовольственной группе товаров (автомобилей легковых – на 41,9% по сравнению с первым полугодием 2000 года, телевизоров – на 32,3% и др.), привело к росту ввоза и реализации на территории области продукции из других российских регионов.

Спад промышленного производства в первой половине т.г. во многом вызван появлением в конце 2000 года новых собственников на важных для экономики области предприятиях, прежде всего машиностроения (ОАО “ГАЗ”, ОАО “Арзамасский машиностроительный завод”, АО “ПАЗ”- группа “Сибирский алюминий”, ОАО “Заволжский моторный завод” - ОАО “Северсталь”, завод “Красное Сормово” - группа “Уралмаш-Ижора”), и проводимой в связи с этим реорганизацией системы управления, производства, сбыта, ценовой политики, форм расчетов и т.п. на данных предприятиях.

Достигнутые Нижегородской областью результаты подтверждаются анализом общих базовых показателей, характеризующих состояние экономики Нижегородской области за период с 1998 по 2001 г. (рис.4.2 ) [229].

Стратегическим направлением развития нижегородской промышленности, обеспечивающим устойчивость её функционирования, является дальнейшая отраслевая диверсификация на основе роста доли потребительских товаров и повышение конкурентоспособности производства.

Дальнейшее развитие промышленности, учитывая степень изношенности основных фондов предприятий, будет осуществляться на основе роста инвестиций за счет всех источников финансирования, включая иностранные. Основными точками роста в промышленности станут такие отрасли, как черная металлургия, химическая, топливная, пищевая, легкая промышленность, промышленность строительных материалов, автомобиле-, авиа- и судостроение. В целом по области выпуск промышленной продукции в натуральном выражении в 2002 году возрастет предположительно на 2%.

С учетом среднегодового индекса-дефлятора 115%, отражающего рост оптовых цен, выпуск промышленной продукции ожидается в сумме 145,5 млрд.

рублей.

Физические объемы производства в 2002 году предполагали наращивать большинство районов (городов) области - 31 (в том числе - Н.Новгород, Арзамас, Дзержинск, Выксунский, Кстовский, Павловский, Сосновский, Лысковский, Семеновский и др. районы области). Двенадцать территорий (Городецкий, Первомайский, Дивеевский, Ветлужский и др.) планируют сохранить его на уровне предыдущего года. Значительно снизится доля районов, предполагающих сократить выпуск продукции в натуральном выражении. В их числе - Балахнинский и Борский районы (в связи с плановым ремонтом оборудования на ведущих предприятиях ОАО “Волга” и “Борский стекольный завод”), Воротынский, Навашинский, Сергачский, Гагинский и Большеболдинский районы.

Основная часть (93%) промышленного производства области в 2002 году, как и в предыдущие годы, была сосредоточена в 9 городах (районах) области:

Н.Новгород, Дзержинск, Арзамас, Выксунский, Балахнинский, Городецкий, Павловский, Борский, Кстовский.

Эти результаты достигнуты Нижегородской областью после периода спада 1995-1998 г.г. в основных отраслях экономики, серьёзность которого можно оценить по данным таблицы 4.1.

Динамика объема валовой продукции по основным отраслям в Нижегородской области за период 1995-2002 гг. в сопоставимых ценах (1995-1997 гг. – млрд. руб.; 1998-2002гг. – млн. руб.) Годы Объем валовой продукции % исполне- Темп роста Темп роста Из таблицы 4.1 следует, что в течение 1995 - 1997 гг. наблюдался заметный спад при планировании общего объема валовой продукции по основным отраслям и при его исполнении (-18%). Следует отметить, что эти процессы происходили в период относительной стабилизации в экономической и финансовой сфере России. За период с 1998 по 1999 г. наблюдается рост этого показателя, как по сравнению с предыдущим периодом, так и по сравнению с 1995 годом (+1.4%).

Главной особенностью реализации прогноза в материальном производстве за полугодие т.г. является то, что в ряде отраслей произошел незапланированный спад физических объемов производства, связанный с приходом новых собственников на системообразующие предприятия области. Объем валовой продукции в отраслях экономики по данным статистики составил по крупным и средним предприятиям 83,8 млрд. руб., по полному кругу предприятий по предварительной оценке– 89,9 млрд. руб. или 49,1% от утвержденного прогноза.

На данный момент ситуация в Нижегородской области неоднозначна. Это подтверждается показателями социально-экономического развития Нижегородской области в 2000-2004 годах в сравнении с общероссийскими показателями (таблица 4.2).

Основные макроэкономические показатели социально-экономического развития Валовой региональный продукт ИФО продукции промышленности, тегориям) Индекс потребительских цен в ИФО инвестиций в основной капитал из всех источников финансиро- 99,2 100 100 104- вания, в % к предыдущему году Данные таблицы 4.2 свидетельствуют об оптимистичном прогнозе развития области. Реальную возможность такого сценария подтверждает анализ показателей валовой прибыли и убытков, приведенных в таблице 4.3, также свидетельствует о стабилизации экономики Нижегородской области.

Показатели таблицы 4.3 отражают рост валовой прибыли и уменьшение убытка по основным отраслям промышленности и сельского хозяйства.

Показатели валовой прибыли и убытка по Нижегородской области (1996-1997 гг. – млрд. руб.; 1998-2002 гг. – млн. руб.) Из материалов периодической печати [159], в которых анализируются тенденции развития Нижегородской области на ближайшее время, следует, что за последние 10 лет доля Нижегородской области в российской экономике снизилась по ВРП с 2,5 до 1,4%, инвестициям в основной капитал – с 3 до 1,7%, объёму промышленности – с 3,2 до 2,6%, вводу жилья – с1,9 до 1,5%, грузообороту – с 0,9 до 0,6%.

Особенностью современного развития экономики Нижегородской области, как и России в целом, является нарастание массы изношенных фондов. Область, обладая огромным экономическим потенциалом, на протяжении последних десяти лет не получала достаточных инвестиционных вложений в основной капитал. Физические объемы строительных работ за этот период снизились на 74,3%.

Безусловно, этот спад обусловлен целым рядом объективных факторов, характерных для экономики всей страны: отсутствие у потенциальных инвесторов уверенности в безопасности вложений инвестиций в российскую экономику;

низкий платежеспособный спрос населения; высокая затратность экономики в связи с высокой изношенностью основных фондов; уровень инфляции, “съедающий” ежегодно амортизационные фонды предприятий. С другой стороны, имеется и целый ряд специфических причин, характерных для Нижегородской области: преимущественная ориентированность экономики на одну отрасль промышленности - машиностроение; высокая доля предприятий ВПК, работающих под госзаказ; слабый маркетинг, как на российском, так и на международном рынке.

Низкая эффективность нижегородской экономики является одной из причин снижения доли валового регионального продукта, направляемой на инвестиции в основной капитал.

Соотношение объемов капиталообразующих инвестиций и ВРП (по РФ-ВВП), % Нижегородская 15,0 14,7 19,2 14,9 15,7 13,0 14,2 13,8 13, область Федерация По итогам 2000 года объем инвестиций в основной капитал практически остался на уровне предыдущего года. Ситуация, сложившаяся в I полугодии 2001 года, также не дает положительной тенденции. К концу года ситуация должна несколько стабилизироваться, так как традиционно основной приток средств наблюдается в IY квартале (около 40 процентов от среднегодовых объемов). Производственное строительство в 1 полугодии т.г. вели только четыре отрасли - электроэнергетика, машиностроение, сельское хозяйство и транспорт, в основном, в таких индустриальных центрах, как Борский, Балахнинский, Богородский районы, г. Нижний Новгород и г. Арзамас.

Непроизводственное строительство, в основном, водоводы, газовые сети, очистные сооружения, жилые дома и объекты социальной сферы.

Строительство объектов производства и производственной инфраструктуры ведется на средства предприятий и федерального бюджета, объектов коммунального хозяйства и социальной сферы, в основном, на средства областного бюджета, и, в незначительной степени, на средства федерального бюджета и средства населения. Отсутствие значительных финансовых средств у потенциальных потребителей строительной продукции и услуг обуславливает низкую загрузку строительных мощностей.

Годами находятся в незавершенном состоянии объекты таких районов, как Бутурлинский, Варнавинский, Вознесенский, Павловский, Сеченовский, Сокольский, Спасский, Шахунский, где (по данным НОКГС) объем незавершенного строительства, в том числе приостановленного или законсервированного, по стоимости значительно превышает размер использованных инвестиций в основной капитал.

Наибольший объем незавершенного строительства наблюдался в 1999 году в автомобильной промышленности (где объем незавершенного строительства в 2,5 раза превысил инвестиции в основной капитал), в 2000 году - в электроэнергетике. “Незавершенка” в этой отрасли в 4,6 раза превышала инвестиции в основной капитал за год.

На конец 2000 года в незавершенном строительстве области (по полному кругу предприятий, без индивидуальных застройщиков) находилось 902 жилых дома общей площадью 1204,5 тыс. кв. м.

По итогам 1 полугодия текущего года лидируют по долгострою жилья Большемурашкинский, Вачский, Вознесенский, Навашинский, Первомайский, Сосновский, Тонкинский районы, где весь объем строящегося жилья по состоянию на конец 2000 года находился в приостановленном или законсервированном виде. По г. Нижнему Новгороду объем незавершенного жилищного строительства составил 483,5 тыс. кв. м обшей площади, что в 2,1 раза больше площади введенного в эксплуатацию жилья (без индивидуального строительства) за год.

По отрасли “коммунальное строительство” объем незавершенного строительства в 2,1 раза превысил объем использованных инвестиций в основной капитал по отрасли за год. По отраслям социальной сферы (здравоохранение, физкультура и социальное обеспечение) в незавершенном строительстве на конец 2000 года находилось 194 объекта, 107 из которых приостановлены или законсервированы. При этом за 2000 год введено в эксплуатацию только 8 объектов. По отрасли “образование” объем незавершенного строительства в 2,6 раза превышает объем инвестиций в основной капитал за 2000 год.

Выполнение объемов подрядных работ в последние годы идет, в основном, за счет сокращения объемов незавершенного строительства.

Основным источником финансирования инвестиций в районах области являются, в основном, собственные средства предприятий и организаций, занимающие в общем объеме более 50 процентов. Положительным моментом в последнее время является увеличение инвестиционных поступлений в экономику области за счет бюджетных средств и целевых фондов. Например, в 2000 году за счет средств дорожного фонда было освоено капвложений на сумму 1038,0 млн.

руб., что составило 6,5 процента от общего объема. В 2001 году объем капитальных вложений за счет средств дорожного фонда ожидается на этом же уровне. Всего будет освоено за счет бюджетных средств всех уровней около 2000 млн. руб.

При стабильно функционирующей экономике одним из главных источников финансирования капитальных вложений является банковская система. До 90-х годов более 20 % капитальных вложений осуществлялось за счет банковских кредитов. В настоящее время в области за счет данного источника осваивается чуть более одного процента инвестиций в основной капитал, при том, что банковская система области функционирует достаточно стабильно. По данным НОКГС в 2000 году кредитными учреждениями было привлечено 17057 млн.

руб. в виде вкладов хозяйствующих субъектов и населения (сумма инвестиций в основной капитал по области в 2000 году по всем источникам составила менее 16 млрд. руб.) Высокая процентная ставка по банковским кредитам является тормозом для широкого привлечения средств кредитных организаций в экономику. По этой причине, например, не реализован проект сотрудничества “Сбербанк”-“ГАЗ”.

Безусловно, эти тенденции в изменении социально-экономических показателей нашли свое отражение в изменении динамики финансовых показателей как по России в целом, так и по Нижегородской области.

Чистая прибыль предприятий Российской Федерации составила 118.2 млрд.

рублей, в том числе в Нижегородской области - 3.2 млрд. рублей, в 1999 году по данному показателю также наблюдается положительная тенденция. Среди регионов России Нижегородская область по объему чистой прибыли занимает 10-е место. Кредиторская задолженность предприятий и организаций промышленности России составила в 1998 году 1194 млрд. рублей, из нее просроченная - млрд. рублей (58.7%), а дебиторская задолженность предприятий и организаций промышленности в 1998 году по России составила 768 млрд. рублей, в том числе просроченная - 403 млрд. рублей (52.5%). Данные по Нижегородской области за период 1996-2001 гг. представлены в таблице 4.5.

Динамика дебиторской и кредиторской задолженности по Нижегородской области за период 1996–2001 гг.

(1996-1997 гг. – млн. руб.; 1998-2001 гг. – тыс. руб.) Показатель Кредиторская задолженность (всего) Кредиторская задолженность просроченная, % Дебиторская задолженность (всего) Дебиторская задолженность просроченная, % В 2000 году произошло увеличение задолженности в экономике области:

просроченная кредиторская задолженность (включая задолженность по полученным кредитам и займам) возросла на 10,4%, по сравнению с декабрем года, просроченная дебиторская - на 4,6%. За 6 месяцев 2001 года просроченная кредиторская задолженность в экономике области увеличилась на 6,6% по отношению к декабрю прошлого года, просроченная дебиторская задолженность увеличилась на 9%. Наибольшая доля просроченной задолженности отмечается на предприятиях промышленности и сельского хозяйства.

Из анализа этих показателей следует, что ситуация с просроченной кредиторской и дебиторской задолженностью в Нижегородской области сравнима со среднероссийскими показателями. Обращает на себя внимание увеличение просроченной кредиторской и дебиторской задолженности с 1996 года в 2.6 и 3. раза, соответственно, что при относительной эквивалентности данным по России можно экстраполировать на общероссийские финансы с достаточной степенью точности.

Среди других регионов по объему кредиторской задолженности Нижегородская область занимает 15-е место, а по дебиторской – 68-е (по мере увеличения показателя). По данным Госкомстата, уровень среднедушевого денежного дохода в Нижегородской области в 2001 году оказался ниже среднероссийского уровня, и среди других регионов область занимает 52-е место (по мере уменьшения показателя), опережая такие области и республики Волго-Вятского региона, как Кировская область, Мордовия, Марий Эл, Чувашская Республика [137].

ТЕМПЫ РОСТА ПОКАЗАТЕЛЕЙ,

Доходы консолидированного бюджета по итогам 2000 г. выросли на 18,1%, за 1 полугодие 2001 г., по сравнению с аналогичным периодом 2000 г., - на 70,5% (в том числе налоговые доходы - на 40,3%), а в 2002 году основной причиной роста доходной части являлось то, что с принятием закона Нижегородской области “Об областном бюджете на 2001 г.” в составе бюджета стали учитываться доходы территориального дорожного фонда. Кроме того, значительно увеличились (в 2,2 раза) поступления по подоходному налогу (в результате роста доходов населения и перераспределения процентной ставки налога в пользу области). Также выросли (в 2 раза) налоговые платежи от налога на прибыль, что свидетельствует о финансовой стабильности на большинстве предприятий основных отраслей экономики. Исполнение годового плана по доходам за 6 месяцев т. г. составило 48 %. Профицит бюджета составил 12,9 % (тогда как за аналогичный период 2000 года был дефицит 6,5%). Среди предприятий области наибольшие отчисления в бюджеты всех уровней обеспечили такие предприятия, как ОАО “ГАЗ” (за счет погашения задолженности), ГЖД, “НОРСИ-ОЙЛ”, ООО “Волготрансгаз”, ОАО “ВМЗ”.

Динамика основных характеристик Нижегородского областного бюджета за период 1997–2002 гг. [38, 39, 41, 45] приведена в таблице 4.6.

Изменение основных характеристик бюджета Нижегородской области за период 1997-2002 гг. (1997 г. – млн. руб.; 1998-2002 гг. – тыс. руб.) Доходы Расходы Дефицит (-), Дефицит в % к доходам Из данных таблицы 4.6 следует, что за анализируемый период областной бюджет устойчиво наращивает величину дефицита. В общероссийских показателях наблюдаются аналогичные изменения, равно как и постоянное увеличение доли налоговых доходов: в России в 1999 году величина налоговых доходов достигла 84.6% от общей суммы, а в Нижегородской области за период 1998- гг. увеличение прогнозируется с 63.3 до 74.4%.

Налоговые поступления в доходах бюджета области в 1998 году составили 83.6%, а в 1999 году - 87.3%, в 2000 году – 86%, а консолидированного бюджета России - 84.6%. Собираемость налогов в Нижегородской области равна в среднем 52.5%, а в Российской Федерации (по консолидированному бюджету) На 01.09.99 г. Нижегородская область занимала 8-е место среди российских регионов по доле налоговых поступлений в консолидированный бюджет России. По оценке управления статистики Нижегородская область в 2000 и гг.заняла только 13-е место, а по итогам 2002 года – 14 место в РФ.

В основном по всем показателям в 1998 году в масштабе страны произошло снижение, а в 1999 году по некоторым из них наметилась тенденция к росту. Несмотря на то, что негативные явления в Нижегородской области примерно такие же, как и по России в целом, здесь лучше обстоят дела в машиностроении, бумажной промышленности, произошло увеличение некоторых показателей в пищевой промышленности, увеличился объем платных услуг. Нижегородская область входит в число 16 регионов Российской Федерации, обеспечивающих наибольшие поступления в бюджетную систему. Однако явно прослеживается тенденция уменьшения покупательной способности населения, увеличения доли доходов, которую население тратит на приобретение продовольственных товаров, что свидетельствует о снижении уровня жизни, как в Нижегородской области, так и по стране в целом.

Учитывая ситуацию, сложившуюся в экономике страны, и проанализировав тенденции на финансовом рынке, можно предложить следующие выводы:

объем производства в промышленности и сельском хозяйстве увеличится, будет наблюдаться резкий рост прибыли, так как номинальная прибыль всегда увеличивается с ростом инфляции, а за счет опережающего инфляцию роста прибыли должна улучшиться собираемость налогов. Однако следует подчеркнуть, что в сложившейся ситуации особенно важно использовать все возможности, способствующие дальнейшей стабилизации и формированию устойчивой положительной тенденции в развитии экономики как России в целом, так и Нижегородской области как одного из крупнейших регионов.

Состояние территорий Нижегородской области в значительной степени определяет ситуацию, сложившуюся в области в целом. Так, из 51 территории области (включая г. Н. Новгород) по 22 территориям темпы промышленного производства ниже 100%.

Группировка районов по темпам роста реальных среднедушевых доходов по оценке 2001 года следующая:

от 95 до 100 % -16 районов, свыше 100 % - 26 районов.

В большинстве районов, где среднемесячная заработная плата низкая, соответственно, и низок уровень налоговой отдачи.

Рост валовой прибыли наблюдался на 22 территориях из 51, а по прогнозу на 2000 год он планировался для 38 территорий.

Сформировалась устойчивая тенденция снижения производства сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров, несмотря на огромный внутриобластной потенциал.

При анализе динамики кредиторской задолженности было выявлено изменение средних темпов прироста этого показателя с 5.8 до 54.0%, соответственно, доля просроченной кредиторской задолженности в общем объеме составила в среднем 81%, доля кредиторской задолженности превысила долю дебиторской в среднем в 3.6 раза. Следует отметить, что доля просроченной более 3 месяцев кредиторской задолженности достаточно однородна для всех территорий. Это подтверждает показатель среднего стандартного отклонения, равный 18.1%.

Наличие значительного объема просроченной задолженности ведет к завышению показателей, закладываемых в основу расчета бюджета 40, а значит, есть основания предполагать, что цифры собственных доходов ряда территорий при расчете бюджетных показателей несколько завышаются. Это подтверждают данные по исполнению бюджетов районов и городов за анализируемый период.

Показательным в разрезе территорий является анализ динамики количества действующих предприятий: общее число их увеличилось в 13 территориальных единицах, в основном, в крупных промышленных центрах за счет восстановления некоторых промышленных и строительных предприятий и организаций, количество сельскохозяйственных и транспортных предприятий неуклонно сокращается; в общем объеме предприятий стабильно увеличивается доля убыточных предприятий и организаций (для 19 территорий) - в основном за счет промышленности и сельского хозяйства.

Проведенный анализ позволил конкретизировать задачи дальнейшего исследования:

- привести планируемые финансово-экономические показатели области в соответствие с реальными возможностями территорий;

- установить количественные характеристики влияния финансовых и бюджетных параметров на экономические показатели территорий;

- для этого целесообразен детальный анализ экономического потенциала каждой территории с точки зрения покрытия собственных потребностей и укрепления собственной доходной базы, учитывающий индивидуальные возможности и различия каждой территории Нижегородской области;

- основой при подобном исследовании является корреляция между экономическими и бюджетными параметрами в рамках горизонтальной сбалансированности, которая позволит обосновать возможности органов власти различных уровней по выравниванию и стимулированию экономического потенциала административно-территориальных единиц методами, являющимися инструментами основных принципов бюджетного федерализма.

Посредством расходов и налогов бюджет выступает важным инструментом регулирования и стимулирования экономики и инвестиций, повышения эффективности производства. Он влияет на размеры накоплений, определение оптимальной структуры доходов по финансовым планам предприятий и отраслей хозяйства. Наибольшее воздействие бюджет оказывает на отрасли хозяйства и учреждения непроизводственной сферы, хотя в современных условиях его влияние на укрепление экономического потенциала территорий всё более возрастает.

Нижегородский областной бюджет совмещает функции получателя финансовых средств (по отношению к федеральным трансфертам и субвенциям) и их распорядителя (в отношении средств, передаваемых нижестоящим бюджетам) 9. Это одна из особенностей промежуточного положения областного бюджета в общей бюджетной системе Российской Федерации. Одной из важнейших особенностей бюджета Нижегородской области является его функциональная направленность на решение собственных задач в целом в рамках интересов входящих в него территорий. От эффективности решения данной проблемы зависит успешность управления регионом, а значит, и уровень его развития. Таким образом, областной бюджет выступает одновременно агентом федерального центра, гарантируя общенациональные стандарты жизни и деятельности, и обособленным хозяйствующим субъектом особого рода 35.

Областной бюджет должен самостоятельно обеспечивать решение задач экономического управления субъекта Федерации. Основными его задачами являются:

- финансирование социально-экономического развития региона;

- выравнивание доходов нижестоящих бюджетов в целях исполнения норм и нормативов бюджетной обеспеченности населения;

- обеспечение макроэкономической стабилизации и реализация денежнокредитной политики в области;

- стимулирование развития и укрепления экономического потенциала территорий, входящих в состав области.

Роль областного бюджета в бюджетной системе Нижегородской области отражается в его доле в консолидированном бюджете области (таблица 4.7).

Доля областного бюджета в консолидированном бюджете бюджета в доходах консолидированного бюджета бюджета в расходах консолидированного бюджета Анализ доли областного бюджета в сводном бюджете на основе данных по бюджетам за 1998-2002 гг. 37, 38, 39, 41, 45, 134 позволяет сделать следующие выводы: доля областного бюджета с 1993 года снижалась вплоть до 2000 года. В 2001 году произошло резкое увеличение доли областных доходов на 16.7%, а доли расходов – на 15.6%. В 2002 году доля доходов выросла на 2.7%, а расходов снизилась на 5.2%. Это свидетельствует о нарастании процесса дефицита денежных средств в областном бюджете, несмотря на растущую доходную базу.

Процесс децентрализации распределения бюджетных средств сменяется обратной тенденцией, которая свидетельствует о просчетах предыдущих периодов, которые определили отсутствие федеральных трансфертов Нижегородской области 47. С точки зрения экспертов, среднее значение доли областного бюджета в консолидированном должно поддерживаться на уровне 45%. Таким образом, при управлении финансово-экономическими процессами в Нижегородской области за исследованный период явно прослеживается желание соответствовать оптимальным показателям в ущерб реальным возможностям. В этой ситуации органы власти и управления на региональном уровне должны более продуманно формировать необходимую финансовую базу для исполнения основных социальных и народнохозяйственных затрат и оказывать влияние на состояние нижестоящих бюджетов с помощью более обоснованного механизма перераспределения бюджетных средств (дотаций и субвенций).

Структура доходов и расходов бюджетов каждого уровня позволяет судить об относительной устойчивости экономики, отражает степень реализации концептуальных основ финансово-бюджетной и общеэкономической политики, приоритетные направления при финансировании расходов, характеризует уровень отношений выше- и нижестоящих бюджетов и другие важные моменты.

Более детальный анализ доходной и расходной составляющей областного бюджета Нижегородской области позволяет глубже проанализировать структурные сдвиги в формировании бюджета, а значит, увидеть изменяющееся влияние областного бюджета на процессы в экономической и финансовой сфере области.

В таблице 4.8 представлены показатели, характеризующие долю основных статей дохода в объеме доходов областного бюджета. Из их анализа видно, что после кризиса 1998 года налоговые поступления увеличились на 21.6% в основном за счет налога на прибыль (+11.8%), налога на добавленную стоимость (+8.4%), акцизов (+5.2%), а также за счет введения новых налогов, таких как налог с продаж (как разновидность налога на товары и услуги, +4.1%) и единый налог на вмененный доход (+ 4.5%). Поскольку имеет место реальное уменьшение объемов валовой прибыли, приведенные цифры свидетельствуют об ужесточении налогового давления на экономику области. Вместе с тем за рассматриваемый период значительно сократились неналоговые поступления в областной бюджет - с 9.9 до 3.2%. В 2000 году в бюджет не заложены такие статьи доходов, как доходы от реализации займов, от реализации госимущества и т. п. Практически не выделялись из областного бюджета ссуды предприятиям и организациям.

Это исключило такую статью дохода, как проценты по ссудам, что, безусловно, сократило количество источников покрытия дефицита областного бюджета на 2000 год, оставив только поступления из источников внутреннего финансирования (временное заимствование средств из коммерческих банков) и экономию от реализации некоторых мероприятий.

Структура доходов бюджета Нижегородской области за период 1998-2002 гг. (%) купный доход ходы речисления Достаточно сложной оказалась в 2000 году, по сравнению с предыдущими периодами, ситуация со статьей «Безвозмездные перечисления». Если в 1996 году область получала в виде федеральных трансфертов, взаимных расчетов с Федеральным бюджетом на принятое жилье и объекты социально-культурной сферы, возврата районами долгов и их же безвозмездных перечислений областному бюджету 11.3% своих доходов, то постепенно эта статья уменьшилась к 2000 году до значения 1.6% в общей сумме доходов. Она полностью приходится на взаимные расчеты с Федеральным бюджетом за принятое жилье и объекты социально-культурной сферы. В 2001 и 2002 гг. доля бюджетных перечислений увеличилась приблизительно в 16-18 раз. Это связано с образованием в федеральном бюджете целевых фондов предоставления финансовой помощи. Значительная доля этих средств (порядка 75-80%) поступает целевым образом из фонда компенсаций на финансирование программ социальной сферы.

Заметно снизился удельный вес бюджетных фондов - с 5.5% в 1996 году до 2.8% в 1999-м и до 4.6% в 2000-м. Однако в 1998 году Нижегородская область получила новый источник доходов в виде Еврозайма. В 1999 году доходы от его реализации составили 12.5% от общей суммы доходов, но в 2000 году в областном бюджете эти доходы в виде отдельной статьи уже не выделяются и вместе с другими заимствованиями их удельный вес составил около 8.0%. Следует отметить, что в 2000 году в разделе «Доходы» появилась строка «Недоимка по налоговым платежам», 8.0% которой в общем объеме доходов характеризуют значительно возросшую долю задолженности налогоплательщиков в областной бюджет. К 2001 году доля средств, сконцентрированных во внебюджетных фондах, возросла в 4.5 раза в основном за счет средств территориального дорожного фонда.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о достаточной независимости Нижегородского областного бюджета и о возможности эффективного выполнения им роли регулятора территориальных бюджетов.

В таблице 4.9 приведена динамика общих расходных статей, которая четко отражает экономическую и финансовую ситуацию, сложившуюся в области за рассматриваемый период. С 1996 года наблюдается устойчивое снижение доли бюджета развития в общей сумме расходов с 4.6 до 3.7%, а ее увеличение до 9%, прогнозируемое в 2000 году, появилось вследствие значительного снижения величины суммарных расходов. Аналогичная ситуация с бюджетом текущих расходов: в 1996 и 1997 гг. его доля увеличивается до 96.4%, а затем начинается ее резкое сокращение. С одной стороны, оно обусловлено августовским кризисом 1998 года, приведшим к значительному недофинансированию основных расходных статей областного бюджета, а с другой - появлением достаточно значительной статьи расходов на реализацию Еврозайма: 4.7% в 1998 году, 5.4% в 1999-м и 2.2%, прогнозируемые на 2000 год.

Кроме того, значительные средства в 1998 и 1999 гг. были предусмотрены на реализацию областных займов, возврат ссуд и процентов за пользование ссудами. Начиная с 1998 года, средства на страховую медицину полностью зачисляются в Территориальный фонд обязательного медицинского страхования, минуя областной бюджет. В бюджете на 2000 год эти статьи или значительно урезаны, или полностью исключены. При анализе структуры расходов областного бюджета статья целевых субвенций областному центру присутствует последний раз в бюджете 1996 года. Однако в 1999 году по прочим расходам Нижний Новгород получает 150 тыс. рублей без всякой целевой направленности.

Структура расходов областного бюджета Нижегородской области в 1998-2002 гг.

расходов и обесп. безоп-ти во, энерг-ка рыболовство среды хоз., связь и информат.

инфраструктуры и ликвидация ЧВС инф.

ние и физ. культура госдолга ные фонды текущих расходов крытия дефицита До 1998 года более 50% всей расходной части областного бюджета направлялось на поддержку нижестоящих бюджетов. Год от года эта доля росла, но в 1998 году она сократилась до 28.4%, а к 2000 году до 24.8%. Следует отметить, что уменьшение произошло не только в относительных показателях, но и в абсолютном исчислении, что еще раз свидетельствует о нарастании «жесткости» областного бюджета к 2000 году. Подобная тенденция, однако, может являться показателем усиления экономической мощности территорий, входящих в Нижегородскую область, что опровергается проведенным анализом. Для прояснения ситуации проведем более детальный анализ расходных статей бюджета области за 1997-2000 гг.

Начиная с 1997 года, неуклонно растут расходы на государственное управление - с 1.5 до 5,0% в 2000 году. Практически неизменна доля расходов на судебную власть: 0.01-0.02% на протяжении рассматриваемого периода. Только общей экономической ситуацией в стране можно объяснить увеличение в году доли расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности до 8.8%, хотя три предыдущих года эта доля колебалась около 5.0% с незначительными отклонениями в обе стороны. Расходы по финансированию хозяйства изменялись скачкообразно: 16.0% в 1997 г., 14.6% в 1998 г., 11.4% в 1999 г., 18.1% в 2000 г. (прогноз). Эти изменения происходили в основном за счет вариаций с финансированием промышленности (5.1%, 1.7%, 0.6%, 0.8% соответственно), сельского хозяйства (4.0%, 5.1%, 4.9%, 6.5%) и транспорта (6.6%, 7.6%, 7.0%, 12.6%). Приведенные показатели явно свидетельствуют об усилении политики отказа от стимулирования деятельности, не говоря о развитии, промышленных отраслей государственными заказами. С другой стороны, налицо отсутствие какой-либо системы во внутреннем стимулировании основных отраслей хозяйства области, чем также можно объяснить резкие колебания в их финансировании.

Следует отметить постоянно нарастающую долю финансирования социальной инфраструктуры области, которая увеличилась с 18.0% в 1997 году до 46.7% в 2000 году. Здесь наиболее весомыми статьями расходов являются образование (2.0%, 4.3%, 6.9%, 9.1%, соответственно), здравоохранение и физическая культура (4.8%, 2.6%, 3.2%, 6.7%), социальная политика (7.6%, 10.1%, 10.6%, 5.6%).

Показательным является то, что увеличение доли расходов на социальные отрасли не совсем согласуется с эквивалентным наращиванием экономического потенциала области. Отсюда можно сделать вывод, что это повышение является следствием урезания других расходных статей, и финансирование планируется производить по минимальным нормативам расходов.

Обращает внимание, что в связи с ужесточением бюджетных параметров заметно снизилась статья прочих расходов - с 49.8% в 1997 году до 24.8% в 2000-м. Из них на дотации и субвенции в 1997 году приходилось 28.7% от общей величины расходов, в 1998 году - 20.1%, в 1999-м - 25.1%, а в 2000 году - 21.1%.

Однако если в 1998 году в величине прочих расходов дотации и субвенции занимали 38.0%, то в 1999-м их доля возрастает до 46.8%, а в 2000 году прогнозируется ее повышение до 74.2%, то есть увеличивается доля средств, направляемых на регулирование местных бюджетов. Следует отметить абсолютное уменьшение их в объеме средств, выделяемых областным бюджетом для этих целей, на 18.0%. Однако подобное ужесточение стимулировало перераспределение их в пользу целевого финансирования. Так, в 1998 году в общей сумме прочих расходов дотации составили 35.7%, а субвенции - 2.3%, в 1999-м - 45.8 и 2.8% соответственно, а в 2000 году пропорции резко изменились и составили 40.3 и 23.9% соответственно в сумме прочих расходов.

Характерными чертами бюджетов 2001 и 2002 гг. является наметившаяся тенденция к увеличению доля средств, выделяемых на финансирование отраслей хозяйства. Это увеличение реализуется за счёт статей «Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика» и «ЖКХ». Заметно возросла доля средств на проведение социальной политики: по сравнению с 2000 годом почти в 3 раза. В целом доля отраслей социальной сферы вновь стала возрастать после резкого спада финансирования в 2001 году и практически приблизилась к показателю 1999 года (29.1% – 1999г., 27.5% - 2002г.).

Почти в 2 раза уменьшилась доля средств, выделяемых для оказания финансовой поддержки бюджетов других уровней. Это можно объяснить более четкой политикой федерального центра, который реализует механизм целевой поддержки регионов. Однако, обращает на себя внимание тот факт, что в средствах, распределяемых областным бюджетом, доля субвенций по сравнению с 2001 годом вновь снизилась, что свидетельствует об уходе от целевого принципа распределения средств, а, значит, о создании предпосылок для их достаточно «свободного» использования. Это можно считать одним из негативных моментов, которые не позволяют реализовать принцип «прозрачности» в расходования бюджетных средств [49]. Нерешенной в данном случае остается задача определения оптимальных пропорций между целевыми и нецелевыми средствами, направляемыми из вышестоящего бюджета в нижестоящие. Следовательно, необходимо обосновать количественные критерии этих пропорций. Однако это невозможно без проработки результатов исполнения областного бюджета. Анализ позволит:

выявить причины отклонения от утвержденных и планируемых показателей;

разработать предложения и рекомендации, направленные на выявление резервов укрепления доходной базы территорий;

обеспечить своевременное финансирование расходов по целевому назначению в меру выполнения производственных и оперативных планов;

укрепить финансовую дисциплину;

совершенствовать нормативную базу, используемую при формировании доходов и расходов территорий; выработать предложения по совершенствованию отношений «область-территория».

В таблице 4.10 приведены показатели исполнения бюджета Нижегородской области в 1997-1998 гг. Из них следует, что в 1998 году исполнение областного бюджета было значительно выше, чем в 1997 году. Это особенно заметно при анализе доходных статей. Обращает на себя внимание и исполнение расходных статей бюджета, показатели по которым в 1998 году выше в некоторых случаях приблизительно в 2 раза (промышленность, сельское хозяйство), исключение составляют расходы на ЖКХ (ниже приблизительно в 2 раза).

На анализе исполнения областного бюджета Нижегородской области в году хотелось бы остановиться подробнее, так как в связи с финансовым кризисом исполнение бюджета было разбито на две половины (приложение 9).

В целом по доходной части областной бюджет был исполнен на 95.0%, причем во втором полугодии исполнение бюджета составило 64%. Налоговые поступления исполнены на 111.0%. Превысили лимит бюджетных обязательств налог на прибыль (110.0%) и налог на добавленную стоимость (144.0%). А наибольшая сумма недопоступлений наблюдалась по платежам за использование природных ресурсов, а также по акцизам. На отклонение фактических поступлений этого налога от плана оказало влияние более позднее, чем планировалось, введение нового порядка начисления и уплаты акцизов и падение объемов производства (в дополнение к заранее планируемому объему) алкогольной продукции. Неналоговые доходы составили 72.0%. Наибольшая сумма поступлений неналоговых доходов была получена за счет штрафных санкций (156.0%). Трансферты поступили в размере 85.0% от запланированного уровня.

Показатели исполнения бюджета Нижегородской области по основным статьям доходов и расходов в 1997-2001 гг.

ческих лиц ние деятельность строительство связь и информ.

жетам других уровней Доходы от бюджетных фондов составили 70.0%. Наиболее сильно последствия динамики экономических и социальных процессов отражаются на расходной части бюджетов. По расходной части бюджет Нижегородской области был исполнен на 72.2%. Так, расходы на проведение социальной политики составили 50.6% от плана, на промышленность, энергетику и строительство - 63.7%, на охрану окружающей среды - 50.0%. Ни одна из статей дохода не была исполнена на 100%. Максимальное исполнение было по статье «Государственное управление» - 94.8%.

Следует отметить, что во втором полугодии исполнение бюджета, как по доходной, так и по расходной части, происходило в значительно большем объеме, чем в первом полугодии, что можно объяснить усилением инфляционных процессов после августовского кризиса. В связи с ним сводный индекс потребительских цен на товары и услуги в конце 1998 года увеличился в два раза, поэтому реальная стоимость расходной части бюджета, необходимая для удовлетворения потребительских нужд, сократилась наполовину [186]. Вследствие этого можно проанализировать реальное исполнение расходной части бюджета. Статистические данные за второе полугодие представлены в таблице 4.11.

Кризисные явления не только усилили давление на все статьи бюджета, но и стали причиной превалирования неденежных форм его исполнения. Это, безусловно, отрицательно повлияло на способность областного бюджета позитивно воздействовать на экономическую и финансовую сферы Нижегородской области.

Исполнение расходной части бюджета Нижегородской области в 1998 г. (тыс. руб.) Известно, что региональные и местные финансовые ресурсы формируются за счет нескольких базовых источников. Это налоговые доходы, неналоговые доходы, поступления из вышестоящего бюджета, различные формы заемных средств и доходы предприятий и организаций различных форм собственности.

Рассмотрим бюджет как один из основных источников капитальных вложений и покрытия текущих расходов хозяйствующих субъектов на всех уровнях власти. В настоящее время, помимо структуры доходов и их объема, огромное значение приобрела форма, в которой они поступают в бюджет. Можно выделить 4 основные формы исполнения доходно-расходной части бюджетов, различающиеся по своей ликвидности (степени превращения доходов бюджета в его денежные расходы): денежная, товарная, денежно-суррогатная и взаимозачетная. Таким образом, доходы и расходы бюджета можно разделить на две группы:

денежные и неденежные [173].

Если доходы бюджета получены в денежной форме, расходы на их основе также могут производиться в денежной форме без осуществления каких-либо дополнительных операций. Согласно Бюджетному кодексу, «бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти» [196]. То есть, в соответствии с действующим законодательством, бюджет может формироваться только за счет денежных доходов и расходоваться исключительно в форме денежных расходов.

Однако на практике можно столкнуться с целым рядом неденежных форм исполнения бюджетов [161].

Денежные суррогаты, используемые при исполнении бюджетов в Российской Федерации, сильно отличаются друг от друга. Среди них можно отметить векселя коммерческих банков, администраций, хозяйствующих субъектов, государственные облигации и другие ценные бумаги. Превращение ценных бумаг в денежные суррогаты происходит тогда, когда бюджеты используют их в роли заменителей денег. Естественно, денежный суррогат в принципе не может исполнять всех функций денег и полностью обладать совокупностью признаков, характерных для всеобщего эквивалента [151].

Также в практике исполнения бюджетов широко применяется взаимозачет, когда бюджет вместо выполнения своих обязательств перед получателем списывает ему соответствующий объем налогов [207]. В чистой зачетной операции денежные потоки не возникают. Ее суть в том, что происходит одновременное списание долгов бюджетополучателя в бюджет и долгов бюджета бюджетополучателю. При этом права на списание части налогов выдаются определенному хозяйствующему субъекту. Они не могут быть переданы в какой-либо форме другому лицу или реализованы на рынке, то есть зачетная операция неликвидна.

При осуществлении «классического» зачета возникают некоторые противоречия с законодательством [222]. В силу отсутствия реальных денежных потоков не реализуется обязательное условие денежного исполнения бюджетов. В форме разного рода денежных суррогатов, зачетов и других неденежных форм финансировались практически все бюджеты субъектов Российской Федерации [22]. В таблице 4.12 представлена доля зачетов в доходах и расходах бюджетов субъектов РФ в 1998 году.

Что касается Нижегородской области, в областной бюджет также поступали неденежные платежи (взаимозачеты, ценные бумаги). В 1997 году по налогам в областной бюджет проводились взаимозачеты с предприятиями, имеющими задолженность более трех месяцев, на условиях, утвержденных Администрацией области. Согласно закону Нижегородской области «Об областном бюджете на 1998 год», было принято решение сократить с 1 января 1998 года проведение всех видов взаимозачетов по налогам в областной бюджет: ограничить объем взаимозачетов в январе до 40%, в феврале - до 30%, в марте - до 20%; установить с апреля общий объем проведения всех видов взаимозачетов по налогам в областной бюджет уровнем не более 50% всех доходов бюджета. За 1998 год, согласно отчету об исполнении областного бюджета, сумма взаимозачетов составила 2111171 тыс. руб. (56,9%) из общей суммы доходов 3710271 тыс. руб., а сумма собственных доходов в денежном выражении - 1046285 тыс. руб. (28,2%).

По итогам исполнения областного бюджета за первое полугодие 1999 года наметилась положительная динамика качества исполнения его доходной части за счет уменьшения в структуре доходов доли взаимозачетов.

Однако анализ консолидированного бюджета Нижегородской области свидетельствует о колебании качества доходов на протяжении последних лет. Из данных таблицы 4.13 видно, что после заметного уменьшения доли взаимозачетов к концу 1998 года показатели 1999 года отражают резкие колебания в доле взаимозачетов.

Доля зачетов в доходах и расходах бюджетов субъектов Российской Федерации, % Субъект РФ Денежные суррогаты, зачеты и Денежные суррогаты, зачеты Эта нестабильность подтверждается обследованием состояния расчетов за отгруженную продукцию (выполненные работы, услуги), проведенным НГОКС на 50 предприятиях-монополистах в 1998-1999 годах [228, 230, 232]. По итогам 1998 года основная доля продукции (46,3%) оплачена путем взаимозачетов, на 1.04.99 г. эта цифра составила 41,2%, а на 1.10.99 г. – 51,2%. Денежными средствами оплачено соответственно 20,0%, 24,2% и 23,9% отгруженной продукции, выполненных работ, услуг (таблица 4.14). В законе Нижегородской области об областном бюджете, принятом на 2000 год, говорится о прекращении практики проведения всех видов взаимозачетов в областной бюджет, за исключением взаимозачетов с предприятиями - исполнителями областного заказа, а также на основании распоряжений Администрации области [43]. Сложность зачетных операций состоит в том, что в настоящее время все чаще используются такие финансовые схемы, которые делают факт проведения зачета «непрозрачным», и внешне все выглядит как финансирование в денежной форме.

Неденежные операции должны проходить в одном размере и по доходам, и по расходам. Это обусловлено тем, что органы государственной власти, получившие доходы в товарной, вексельной и других формах, предпочитают сразу же передать их получателям средств. Это позволяет уйти от дополнительных издержек. Таким образом, если бюджет принимает в уплату налогов товары и услуги в счет исполнения по доходам, то, как правило, следом идет поставка товаров и услуг в счет обязательств бюджета по расходам [207].

Доходы и взаимозачеты в структуре консолидированного бюджета Нижегородской области за период 1996-1999 гг.

(1996-1997 гг.– млрд руб.; 1998-1999 гг. – млн руб.) Доля отгруженной продукции (выполненных работ, услуг) в зависимости от формы оплаты по Нижегородской области в 1998–1999 гг. (%) ства Сегодня в Российской Федерации значительная часть бюджетов исполняется в неденежной форме. Резкое падение курса рубля и адекватный скачок цен вызвали цепную реакцию нарушения денежных финансовых и хозяйственных отношений. После кризиса были заблокированы корреспондентские счета многих крупных банков, прекращены выплаты сбережений в рублях и валюте, застопорились расчеты между предприятиями и платежи в бюджет. Денежный кризис показал тесную зависимость организации финансовых отношений, формирования бюджетов от состояния денежных отношений [194]. Очевидно, что главным стимулом к проведению неденежных товарообменных операций является непосильная для реального сектора экономики ставка процента. Чем она выше, тем чаще для финансирования оборотных средств необходимо использовать относительно дешевый в обслуживании бартер и денежные суррогаты. Государственные и муниципальные финансы не могут существовать вне связи с экономикой, которая оказывает существенное влияние на бюджеты всех уровней, вынуждая идти на применение неденежных форм исполнения [224].

Можно выделить отдельные факторы, влияющие на доходы бюджета и связанные с ухудшением качества денежной массы:

- снижение рентабельности производства, повышение цен на продукцию сопровождалось ростом затрат на ее изготовление еще более быстром темпом;

- задержка платежей покупателями, возникновение неплатежей бюджету [225].

Значительная масса хозяйствующих субъектов имеет задолженность перед бюджетной системой в таком объеме, который исключает ее покрытие в обозримом промежутке времени. Единственным выходом для предприятий в этом случае является использование бартера и денежных суррогатов. Все перечисленные факторы ведут к разрастанию системы неденежного обращения [208].

Влияние денежных суррогатов и бартера на сокращение доходов бюджета очень существенно. Такое состояние денежных отношений дает основание для вывода о том, что в настоящее время отсутствуют условия для увеличения доходной части бюджета территорий без серьезной реформы кредитно-денежной политики.

4.2. Методические подходы к реализации горизонтального выравнивания основных экономических и финансовых показателей территорий Создание основ смешанной экономики в России обусловило необходимость разработки эффективной системы распределения суммарных доходов как на уровне Федерации и регионов, так и на внутрирегиональном уровне.

Отсутствие обоснованной концепции управления финансовоэкономическими процессами, недостаточный анализ и осмысление опыта, наработанного странами с развитой экономикой, слабость теоретического осмысления происходящих и намечаемых преобразований нередко приводят к необдуманным выводам, принятию ошибочных решений и, в итоге, к негативным последствиям, еще более усугубляющим и так не простую экономическую ситуацию в Российской Федерации [48].

На основе проведенного анализа можно выявить следующие направления улучшения финансово-экономических показателей в рамках горизонтального балансирования:

– выравнивание доходов и расходов в зависимости от реальных потребностей и возможностей территорий;

– стимулирование заинтересованности территорий в повышении качества хозяйствования.

Несовершенство научно-методических подходов к обоснованию необходимых территориям финансовых ресурсов дает возможность предоставления непродуманных льгот и привилегий для территорий, специфика которых существует только в красноречивых доводах их руководителей [166].

Достижение единообразия в этом вопросе должно выражаться не только в установлении единых нормативов финансирования, но и в разработке и использовании методики, основанной на единых принципах исчисления, в которой необходимо учесть природно-географические, демографические и финансовоэкономические особенности как внутри регионов, так и на более высоком уровне.

Безусловно, при планировании финансовых ресурсов любого уровня необходимо устранение «перекосов» как по вертикали, так и по горизонтали. Вертикальное выравнивание можно осуществлять путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах и субсидировании расходов территорий [227].

Распределение средств всегда является сложным вопросом, для решения которого необходимо заложить научно обоснованную базу, которая позволила бы снять вопросы о правомерности выделения средств той или иной территории посредством четкого обоснования на базе экономических расчетов.

Горизонтальная несбалансированность экономических и финансовых показателей любого уровня является следствием экономических, географических, экологических, демографических и прочих особенностей функционирования территорий, регионов и государств. Это выражается в неодинаковых возможностях при формировании доходной базы территорий, в различной структуре необходимых услуг, оказываемых сферами образования, здравоохранения и культуры.

Учет индивидуальных особенностей в потребностях территорий при финансировании расходов находит выражение в показателе численности населения, а также в поправочных коэффициентах, которые должны корректировать все виды расходов по данной территории (и в случае выделения дотаций, и при расчете бюджета территорий на базе нормативов и социальных стандартов) [147].

С переходом на нормативы бюджетного финансирования, безусловно, на первый план выходит разработка целого комплекса модифицирующих коэффициентов. Поэтому необходимо консолидировать весь накопленный опыт и максимально свести его в единую обобщающую методику.

Для обоснования возможности применения в Нижегородской области системы поправочных коэффициентов одним из авторов данной монографии (Макаровой С.Д.) были проведены исследования по выявлению и формированию однородных групп (совокупностей) административно-территориальных единиц по фактору удельных бюджетных расходов, так как только в случае однородности исследуемых территорий по расходам возможно применение системы коэффициентов. Критерий однородности устанавливается в том случае, если коэффициент вариации по выбранному признаку (в нашем случае по расходам) меньше 33%. Формирование групп производилось по критериям, учитывающим существенные признаки и индивидуальные особенности территорий.

Нижегородская область включает в себя 51 структурную единицу. Особенностью области является ее вытянутость с севера на юг, что связывает особенности территорий с их географическим положением. Эти особенности проявляются в первую очередь в различии расходов на одного жителя в обеспечении топливными ресурсами, расходов на здравоохранение и социальное обеспечение. Географический признак необходимо учитывать при распределении дотаций и субсидий.

Кроме географического признака, безусловно, важную роль в оценке расходов территории играет принадлежность районов к группам с преобладанием сельскохозяйственного или промышленного производства. Она косвенным образом отражает связь рассматриваемых факторов с плотностью населения (в сельскохозяйственных районах плотность населения ниже, чем в промышленных районах).

В результате проведенных исследований было сформировано 4 группы районов, три из которых включают в себя территории преимущественно с сельскохозяйственным производством, распределенные по географическому признаку: 1-я группа - юго-восточные районы, 2-я группа - юго-западные и центральные и 3-я группа - северные районы. В 4-ю группу вошли районы, центрами которых являются крупные районные центры с развитым промышленным производством.

Каждая из этих групп была проанализирована на предмет типичности по бюджетным расходам на 1 постоянного жителя, на 1 работающего и 1 неработающего жителя [190]. Во всех 4 группах коэффициенты вариации по этому признаку не превысили 30%, что свидетельствует о правильном выборе критериев для формирования групп (таблица 4.15).

Коэффициенты вариации душевых текущих расходов для сгруппированных территорий Нижегородской области в 1999-2001 году (%) ные При соотнесении данных по каждой группе с аналогичным средним показателем были получены значения коэффициентов модификации по географическому признаку для сельскохозяйственных районов Нижегородской области (таблица 4.16).