«Л.А. Ефимова, С.Д. Макарова, М.Ю. Малкина ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В СИСТЕМЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР – СУБЪЕКТ ФЕДЕРАЦИИ – МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ М ...»

Долевое финансирование программ, осуществляемое в виде федеральной надбавки к субнациональным расходам, может стать инструментом, воздействующим на поведение субнациональных органов власти. Оно побуждает региональные и местные правительства вкладывать деньги в те отрасли субнациональных экономик, которые грантор рассматривает как приоритетные с точки зрения всего общества. Это означает, что чем больше денег будет инвестировано региональными властями в определенные отрасли, тем больше финансовых фондов будет получено из Центра. В отличие от долевого финансирования, недолевая помощь просто добавляет некую сумму в бюджет реципиентов, она более нейтральна с точки зрения воздействия на структуру расходов.

Нелимитированные гранты не имеют ограничений на объем выделяемых средств, в то время как лимитированные гранты имеют подобные ограничения.

Таблицы 1.4 и 1.5 дополняют картину межправительственной финансовой помощи. В таблице 1.4 указаны различные подвиды финансовой помощи. Например, категориальные гранты могут быть долевыми и недолевыми, лимитированными и нелимитированными, в то время как система разделения доходов всегда представляет собой только недолевую и паушальную помощь. В таблице 1.5 кратко представлены основные характеристики финансовой помощи. Подобный анализ будет полезным в дальнейшем исследовании.

Межправительственная финансовая помощь Вид финансовой помощи Долевые Недолевые Необусловленные гранты налогов) Сочетание различных типов грантов позволяет правительству разрешать насущные проблемы: противостояние внешним эффектам, выравнивание обеспеченности резидентов государства общественными благами и достижение фискального баланса в стране. В таблице 1.6. приведена классификация грантов в соответствии с уже известными критериями (характер выделяемых средств и участие сторон в гранте) и вводится новый – взаимосвязь выделяемых средств с фискальными потребностями региона.

Квалификация фискальных инструментов межправительственных грантов Вид межправитель- Категориальные гранты Блочные гранты Система разделенных вой помощи Цель использования Стимулирование субна- Улучшение управ- Увеличение денежвыделенных средств циональных расходов ления программа- ных доходов реципидля создания обществен- ми реципиентов ентов без изменения Условия использо- Строго в рамках про- В рамках про- По усмотрению рецивания фондов реци- грамм и по направлени- грамм, определен- пиента Степень участия до- Донор полностью опре- Административный Не участвует (только нора в программе деляет и контролирует надзор выделяет фонды) Метод распределе- Формула (с последую- Формула (с после- Формула (без посления фондов щим строгим админи- дующим админи- дующего администрастративным контролем). стративным кон- тивного контроля) Экономический эф- Эффект дохода и цен Эффект дохода и Эффект дохода Когда впервые был 1940-1950, Рузвельт 1960-70, Никсон 1972, Никсон использован Среди восьми вариантов, приведенных в таблице, проблему внешних эффектов наилучшим образом можно разрешить с помощью типа 4, предоставляя гранты по ставке:

где Rg – ставка гранта, Bex – внешняя полезность субсидируемого общественного блага, определяемая с учетом влияния на полезность других благ, Bt – общая полезность субсидируемого общественного блага (сумма внешней и внутренней полезности общественного блага).

Блочные Категориальные Предназначение грантов в разрешении проблем функционирования Фискальный разрыв на субнаци- Снижение субнационального налогового бреональном уровне мени Фискальный диспаритет на суб- Общие недолевые эквилизационные трансфернациональном уровне ты Внешние эффекты на субнацио- Долевые гранты с открытым сроком финансинальном уровне рования Обеспечение национальных ми- Обусловленные недолевые блочные гранты нимальных стандартов жизни Влияние на местные приоритеты Долевые трансферты с открытым сроком фив тех сферах, где существует нансирования.

национальный интерес, но от- Долевая ставка зависит от фискальных возсутствует заинтересованность на можностей региона субнациональном уровне Макроэкономическая стабили- Целевые капитальные гранты зация Стимулировать субнациональные правительства к производству общественных благ центральное правительство может с помощью 2-ой или 4-ой комбинации. Выбор между ними зависит от желания грантора увеличить общий уровень общественных благ (комбинация 2) или каких-либо отдельных видов общественных благ (вариант 4).

В целях бюджетного выравнивания рекомендуется использование 5-ой вариации в том случае, если не требуется одновременное изменение уровня обеспеченности общественными товарами, и комбинации 6 - если необходимо поднять этот уровень. Политика, нацеленная одновременно на производство конкретных общественных товаров и достижение фискального баланса в государстве, должна быть основана на вариантах 7 и 8. Если же целью политики является противодействие снижению общей или индивидуальной эффективности производства общественных благ вследствие дифференциации налоговых систем на региональном уровне, целесообразно использовать вариацию 1 или 3, увязывая выделение гранта с целевыми расходами субнациональных правительств [128].

Подводя итоги, в таблице 1.7 в первом столбце перечислены основные проблемы, с которыми неизбежно сталкивается любое федеративное государство. Второй столбец представляет виды трансфертов, посредством которых эти проблемы могут быть разрешены.

Таким образом, содержательная характеристика бюджетного федерализма как сложной политэкономической категории предполагает выявление его внутренней структуры, взаимосвязей субститутного и комплементарного характера, синергетических эффектов, возникающих в системе бюджетного федерализма, а также построение в рамках общей теории ряда частных моделей и концепций. Такой детальный анализ политико-экономического понятия “бюджетный федерализм” позволяет перейти к синтетическим обобщениям на более высоком качественном понятийном уровне.

1.2. Анализ моделей бюджетного федерализма в историческом и региональном Американская экономическая история может рассматриваться как учебник по межбюджетным отношениям. На протяжении нескольких столетий США предпринимали попытки построения дееспособной модели межбюджетных отношений. Мировая история показывает, что другие федеративные или многонациональные государства применяли те же методы и принципы построения внутригосударственных отношений, что и США: иногда это происходило с временным лагом, иногда более или менее одновременно. Поэтому представляется логичным использовать историю развития американских межбюджетных отношений в анализе моделей фискального федерализма. В той степени, в какой конституционное устройство США и РФ близки друг к другу, американский опыт, наработанный за столетия, может быть применим к российской действительности, но с необходимыми корректировками.

Разнообразные модели могут быть сведены к трем основным. Так, Дейли Райт предлагает наиболее рациональную классификацию моделей бюджетного федерализма [112]. Моделям соответствуют три основных типа власти:

1. координированная модель – автономия, 2. включающая модель – иерархия, 3. пересекающаяся модель – равноправие.

В координированной модели права и обязанности национального и региональных правительств строго разделены, в то время как локальные правительства подчинены непосредственно региональным властям (рисунок 1.1). Низший уровень правительственной структуры целиком и полностью зависит от воли регионального правительства. Основной отличительной чертой этой модели является равенство субнациональных властей и их независимость от национальных. Отношения между региональными и местными властями отражаются в правиле Диллона:

1. не существует общегосударственного закона, регулирующего права органов местного самоуправления, 2. деятельность локальных властей определяется властями штатов без каких-либо конституционных и законодательных ограничений, 3. локальные власти имеют права только в сферах, определенных властями штатов, 4. законодательные учреждения штатов делегируют полномочия местным властям.

[240].

I. Координированная модель II.Иерархическая (включающая) модель III. Пересекающаяся модель Рис. 1.1. Модели бюджетного федерализма Недостатком координированной модели является то, что она не дает четкого ответа на вопрос, кто несет ответственность за управление экономической системой. Между центральным и региональными правительствами возникает особый тип взаимоотношений: эти два уровня правительства являются независимыми, их сферы интересов только касаются друг друга, но не пересекаются. В случае пересечения сфер их деятельности возникшие проблемы призван разрешить Верховный суд США. В России в 1992-96 гг. отдельные республики (Татарстан, Башкортостан, Чечня) пытались предложить федеральному центру именно эту модель государственного устройства.

В течение долгого времени эта модель и черты, ее определяющие, были предметом обсуждения в американских политических, экономических и общественных кругах. Сегодня практически единогласно признано, что эта модель не соответствует политическим и экономическим условиям развитых стран, главным образом потому что она не обеспечивает адекватного представительства интересов граждан в государственных органах власти. Разделение властных полномочий на самом деле не обеспечивает того, что в американской литературе получило название «территориальной формы демократии» и рассматривается как определяющая характеристика федеративного устройства современных развитых государств. Тем не менее, эта модель все еще может быть применена в развивающихся странах с многоуровневой правительственной структурой, но неразвитыми демократическими институтами.

В иерархической модели власть разделена в определенном соотношении между национальными, региональными и местными государственными структурами. Для того чтобы понять данную модель, рассмотрим рисунок 1.1, часть II. Площадь каждого круга указывает на долю полномочий каждого уровня правительства в общей власти. В модели у каждого уровня власти возникает искушение пересмотреть свои полномочия.

Результатом такого пересмотра является новое состояние равновесия, а его поэтапное достижение описывается с помощью инструментария современной теории игр. Целью игроков является максимизация выгод и минимизация издержек. Исход игры зависит от поведения всех ее участников. Существуют две стратегии.

- Первая – игра с неизменной суммой, то есть с нулевым итогом перераспределения.

Применительно к межправительственным отношениям это означает, что национальное правительство может расширить свою власть только за счет региональных и местных властей. На рисунке 1.1 это может быть показано увеличением непересекающейся площади круга А центрального правительства за счет уменьшения площади региональных и местных кругов (B и C соответственно). Увеличение одних площадей равно уменьшению двух других. Таким образом, национальные выгоды равны потерям региональных и местных властей.

- Вторая - «увеличивающийся пирог». Вышестоящие уровни власти делегируют часть полномочий нижестоящим в виде обусловленной межправительственной помощи. Условием «прироста пирога» является то, что выгоды, получаемые нижестоящими уровнями правительства, перевешивают потери, которые несет национальное правительство при выделении финансовых средств.

С экономической точки зрения вторая стратегия экономически более эффективна, поскольку общие выгоды превышают общие потери. В рамках этой модели все игроки соревнуются друг с другом, пока не установится такое равновесие в распределении фискальных функций, которое соответствует Парето-эффективному распределению ресурсов. В то же время основным свойством модели является поддержание иерархической природы власти. Это означает исходное неравноправие игроков, при котором региональные и местные правительства обладают сравнительно незначительными правами, практически не могут влиять на поведение национального правительства, но в то же время за ними остается право на приспособление.

На вопрос, кто управляет системой, в рамках этой модели дается четкий ответ – национальное правительство. Таким образом, главной характеристикой модели является иерархия и субординация сверху донизу властной вертикали.

Пересекающаяся модель занимает промежуточное место между двумя предыдущими моделями и получила наибольшее распространение в федеративных государствах. Эта модель характеризуется тремя основными чертами.

Власть лимитирована и рассредоточена одновременно. Сферы автономии различных уровней власти незначительны.

Высокая степень потенциальной и действительной независимости уровней власти.

Сочетание конкуренции и кооперации в отношениях между ними.

Переговорно-обменная основа взаимоотношений уровней власти. Переговоры являются стратегией для достижения согласия между уровнями власти.

Рассмотренный тип зависимости показан на рисунке 1.1, часть III, как пересечение кругов, причем предметом дискуссии и политического торга является площадь их пересечения. Именно здесь возможны взаимовыгодные обмены и соглашения. Например, гранты, передаваемые на нижестоящий уровень, могут предполагать принятие реципиентом определенных условий, выдвигаемых донором, таких, как участие в долевом финансировании конкретных программ со строгими условиями.

Описанные нами характеристики моделей бюджетного федерализма сгруппированы в таблице 1.8.

Основные модели межправительственных отношений уровнями власти 3) Исторический пример Двойной федерализм Япония (после Вто- США (с 1930 по 4) Современность моде- Устарела Современна Современна Перейдем к рассмотрению теорий бюджетного федерализма, которые объясняют принципы выбора и построения этих моделей.

1.3. Теории бюджетного федерализма Огромное количество теорий бюджетного федерализма, рассматриваемых в современной зарубежной литературе, можно логически объединить в две большие группы: конструкционные и перспективные. Первую группу мы назвали конструкционными теориями вследствие того, что в ней оцениваются уже существующие модели и предпринимаются попытки к их усовершенствованию. В отличие от них перспективные модели основаны на изучении будущего федеральной системы.

Конструкционные теории дают сравнительную оценку существующих моделей бюджетного федерализма: экономического федерализма, кооперативного федерализма и демократического федерализма. При этом рассматриваемые внутри моделей структурные сдвиги носят количественный характер, а сами модели обладают свойством исторической обусловленности. Так, к концу ХХ – началу ХХI века сформировавшемуся типу экономической системы наиболее полно соответствует модель демократического федерализма. В ней заложена спецификация прав собственности и институтов федеральных и региональных органов власти, что обеспечивает условия для развития демократического общества и наиболее эффективную систему распределения общественных ресурсов в экономике.

В рамках этих теорий рассматриваются принципы построения федеративной системы и выдвигаются три основные проблемы, которые обычно решаются в рамках теорий бюджетного федерализма.

1. Разрешение проблемы эффективного распределения национальных ресурсов в федеративной системе.

2. Проблема обеспечения участия индивидуумов в принятии политических решений в федеративной системе.

3. Проблема соблюдения индивидуальных прав и свобод в федеративной системе.

А) Экономический федерализм (неоклассическая модель). Теория экономического федерализма четко расставляет приоритеты среди указанных выше проблем:

сначала достижение экономической эффективности и только потом обеспечение участия индивидуумов в политическом процессе и защита личных прав и свобод.

Каждая из поставленных задач влечет за собой принятие институциональных решений в сфере бюджетного федерализма, касающихся числа нижестоящих органов власти и разделения ответственности в вертикальной иерархии. Уместно процитировать Р. Инмана и Д. Рубинфельда: «Принцип экономического федерализма отдает предпочтение децентрализованной структуре власти, которая способна минимизировать все экономические экстерналии. Эта структура является предметом конституционного регулирования: все решения на уровне центрального органа власти принимаются избранным или назначенным “центральным плановиком”[236, с.56].

Необходимое число субнациональных правительств объясняется не политическими, а чисто экономическими обстоятельствами: когда ресурсы экономии на масштабе производства общественных товаров и услуг на национальном уровне исчерпаны, целесообразно «спустить» часть этого производства на нижестоящий уровень. Поясним это подробнее. Общественные товары и услуги порождают проблему, получившую название в теории общественного выбора «перенасыщение», согласно которой увеличение количества потребителей приводит к исчезновению такого важного свойства общественных благ, как «несоперничество в потреблении». Конструктивное решение этой проблемы дает «теория клубов». Ее суть заключается в том, что она пытается найти совместное решение двух проблем одновременно: оптимального объема создаваемого общественного блага и оптимального количества «членов клуба», то есть лиц, получающих доступ к использованию этого блага. А отсюда вытекает и решение другой проблемы: оптимального количества создаваемых клубов и их владельцев.

Именно поэтому нам представляется весьма обоснованной гипотеза Тибу, согласно которой децентрализованная федеративная структура в наибольшей степени способствует достижению экономической эффективности в производстве общественных товаров и услуг. По мнению Ч. Тибу, большинство общественных благ являются «перенасыщенными», а значит, их более эффективно производить в пределах небольших территорий с наделением субнациональных властей значительными полномочиями.

Домохозяйства рассматриваются как абсолютно мобильные. Неэффективное обеспечение общественными товарами является своего рода сигналом для движения домохозяйств в другие регионы, где обеспечение этими товарами более эффективно, т.е. не достигнуто «перенасыщение». Однако если такого рода перемещение потребления порождает экспорт внешних эффектов, конкуренция Тибу между территориальными властями может приводить к потерям в экономической эффективности. В этом случае принцип экономического федерализма предписывает центральному правительству корректировать возникающие изъяны рынка.

Итак, на центральное правительство целесообразно возложить ответственность за производство тех общественных товаров и услуг, внешние эффекты от которых территориально рассеяны, в то время как местным органам власти следует поручить производство товаров и услуг, внешние эффекты от которых сконцентрированы или отсутствуют.

Следует согласиться с В. Оутсом, что децентрализация полезна еще и потому, что локальные власти могут лучше определить свои потребности по объему и по предпочтительным свойствам создаваемых благ, в то время как центральное правительство принимает унифицированные законы для всех регионов данного государства [130].

Итак, согласно теории экономического федерализма, центральное правительство должно отвечать за производство общественных товаров и услуг при соблюдении двух условий:

- общественные товары и услуги представляют собой чистые общественные блага, для которых предельные издержки доступа равны нулю, т.е. сохраняется несоперничество и неисключаемость в потреблении;

- общественные товары и услуги порождают экстерналии и неэффективность на территориальном уровне;

В таком случае функции центрального органа власти становятся прозрачными.

«Выбранный плановик» обязан:

- производить эти товары, - корректировать последствия от мигрирующих между территориями внешних эффектов.

Плановик при принятии оптимальных решений может полагаться на механизм голосования (особенно на теорему о медианном избирателе) или использовать более продвинутые механизмы, такие как выявление предпочтений посредством «политического торга» или изучения спроса.

Центральное правительство может обеспечивать производство общественных товаров и корректировать внешние эффекты двумя способами:

- количественный контроль, т.е. прямое обеспечение товарами или выделение статьи расходов (национальная оборона, пенсионное обеспечение), - ценовой контроль, т.е. субсидирование производства общественных благ или создание налоговых стимулов для достижения субнациональными правительствами эффективного уровня этого производства (помощь малоимущим, субсидирование дорожного строительства и т.д.) Экономический федерализм рассматривает предоставление межправительственной финансовой помощи как функцию, предписанную центральному правительству. Это означает, что именно национальное правительство должно координировать потоки этой помощи. Виды помощи зависят от параметров модели. Так, теоретики предлагают использовать категориальные лимитированные гранты, если кривая предельной общественной выгоды обладает относительной неэластичностью, в то время как кривая общественных предельных издержек – относительно эластична. Тогда именно категориальные долевые гранты способствуют значительному увеличению производства определенных общественных благ при небольшом росте издержек.

Необусловленные лимитированные гранты способствуют достижению эффективности в экономике в целом. Когда при передаче денег от более фискальноблагополучного региона к менее благополучному эффективность растет? Только в том случае, когда относительно более бедный регион будет тратить деньги эффективнее, чем благополучный, даже если центральное правительство не выдвигает никаких особых условий. Если же механизмы эффективного распределения ресурсов не срабатывают автоматически, целесообразно выдавать деньги в форме блочных грантов.

В вышепроведенном исследовании экономический федерализм определяется как некоторая структура, представленная относительно децентрализованными локальными органами власти и сильным центральным правительством, обладающим достаточной властью для производства общественных товаров и услуг и контроля за межтерриториальными экстерналиями и общим внешним эффектом.

Б) Кооперативный федерализм (неоинституциональная модель). У этой модели много общего с моделью экономического федерализма. Однако есть и отличия. В рамках этой теории считается, что любое решение, принимаемое центральным органом власти, должно быть единогласно утверждено представителями регионов. Поскольку любое решение есть результат переговоров между заинтересованными сторонами, в итоге всю модель взаимоотношений можно считать принятой единогласно. Так создаются условия для достижения Парето-эффективности. При этом речь идет не только о вертикальных договорах, но и соглашениях, заключаемых на горизонтальном уровне. Достигнутые соглашения затем утверждаются центральным органом власти или некой нейтральной силой, например, Верховным судом.

В неоинституциональной теории субнациональные органы власти выполняют особую функцию: путем переговоров они вырабатывают общепризнанное и общепринятое правило, согласно которому те регионы, которые несут издержки в результате проведения фискальной политики другими регионами, должны получать компенсацию. А действия правительств, которые наносят ущерб своим соседям, должны быть отменены.

В модели межрегиональных переговоров заложен механизм спецификации «прав собственности»: эти права принадлежат субнациональным органам власти.

Альтернативой является закрепление прав собственности за потерпевшими органами власти. Например, они могут быть наделены правом вето на действия других органов власти. Однако оба типа спецификации прав собственности не срабатывают, если доступ к информации не является совершенным, что создает предпосылки для «оппортунистического поведения» и увеличивает возможность разного рода вымогательств.

Если в результате отказа данного субнационального правительства от вредной фискальной политики возникают значительные финансовые выгоды, то они могут быть распределены между всеми резидентами, и тогда в выигрышном положении оказывается как регион, отказавшийся от неэффективной политики, так и регионы, которые могли стать жертвами внешних эффектов [234]. На практике такие компенсации могли бы выплачиваться через межправительственные соглашения, в рамках которых увеличиваются региональные налоги, и из собранных сумм производятся компенсации.

Межправительственная помощь может осуществляться и на субнациональном уровне. Регионы заключают «соглашения по Р. Коузу», то есть договоры о передаче денег от более обеспеченных регионов менее фискально обеспеченным. Таким образом, они достигают более высокого уровня эффективности и без участия центра.

Следовательно, теория кооперативного федерализма считает основной функцией центрального правительства создание условий для межрегионального сотрудничества, в то время как контроль производства общественных товаров и услуг сохраняется за субнациональными органами власти.

В. Демократический федерализм. Принципы демократического федерализма (правило большинства) предполагают более децентрализованную структуру государственной власти, способную минимизировать экономические экстерналии. Эта структура является предметом конституционного регулирования: все решения центрального органа власти должны быть одобрены простым большинством (51 %) избранных представителей субнациональных единиц [236].

В рамках теории демократического федерализма основной функцией субнациональных органов власти является производство «перенасыщенных» общественных товаров и услуг. Оптимальное количество уровней власти, задействованных в этом процессе, определяется технологией производства общественных благ. Сторонники демократического федерализма считают, что в экономической системе необходимо соблюдение баланса между потребностями централизации локальных внешних эффектов и дополнительной неэффективностью, которая может возникнуть, если все полномочия сконцентрированы в руках федеральной законодательной власти. Важную роль в достижении этого баланса в рамках теории демократического федерализма играет спецификация институтов федеральных органов власти [110]. Эта спецификация предполагает два принципиальных подхода к процессу принятия решений законодательной властью.

- Первый подход приписывает право определения круга выдвигаемых на обсуждение вопросов (повестки дня) небольшим группам законодателей: спикеру палаты или одному из ключевых комитетов. Затем депутаты поочередно обсуждают поставленные на повестку дня проблемы и голосуют за них. Решения принимаются простым большинством (минимальная коалиция).

- Второй подход предписывает определение повестки дня всеми депутатами. Каждый избранник имеет право выбрать наиболее актуальные для своего региона вопросы и заявить их на обсуждение. В итоге на повестку дня ставятся те вопросы, которые вызывают наибольший интерес у всех законодателей. Основным принципом является уважение к мнению других депутатов, что, собственно, и результируется в законодательных предложениях, которые при данном подходе принимаются почти единогласно. Соответствующие законодательные структуры получили название «универсальных».

Межправительственная помощь в данной модели является предметом ведения как центрального, так и субнациональных органов власти. Какой уровень будет выбран в каждом конкретном случае, зависит от результатов голосования законодателей.

Краткий сравнительный анализ описанных выше конструкционных теорий обобщен в таблице 1.9. Можно заключить, что для достижения экономической эффективности все три теории принимают верной «гипотезу Тибу» о децентрализации и считают возможным вовлечение субнациональных правительств в производство «перенасыщенных» общественных товаров и услуг. Это совпадает и с классическим разделением фискальных функций, предложенным Р. Масгрейвом.

Однако теории расходятся во взглядах на другие проблемы, возникающие в федеративной системе. Экономический федерализм закрепляет за центральным органом власти больше полномочий, чем за субнациональными органами власти. Кооперативный федерализм, напротив, предлагает ограничить власть центрального правительства настолько, насколько это возможно. По этому вопросу две теории расположены на противоположных полюсах. Демократический федерализм находится между двумя ними. Очевидно, что выбранные федеральные политические институты имеют важное значение для решения двух других проблем федеративной организации – обеспечения политического участия граждан и защиты личных прав и свобод. Более того, эти три проблемы могут противоречить друг другу, и тогда выбор приоритетов в их решении остается за федеральными органами, которые должны выработать правило совмещения целей. Например, сильная центральная власть, построенная на принципах экономического или демократического федерализма, в сочетании с небольшим законодательным органом, представляет собой относительно эффективную федеральную структуру для обеспечения общественными благами. Однако она снижает возможность участия широкой общественности в политическом процессе, которое наилучшим образом достигается при большем количестве представителей и большей политической ответственности низовых структур власти. Следовательно, необходимо эффективное правило, следование которому позволяет достичь баланса между выгодами от экономической эффективности, политического участия и защиты личных прав и свобод. Для разработки этого правила также нужны одобренные большинством правила и процедуры и т.д., возникает феномен «дурной бесконечности». А значит, необходимо первоначально положение, которое не подлежит пересмотру и критике. Оно, собственно, и является границей раздела различных теорий.

Разногласия трех теорий в отношении важных проблем федеративной организации порождают многообразие существующих моделей фискального федерализма.

Например, теория экономического федерализма наилучшим образом объясняет «Германскую модель федерализма», тогда как кооперативный федерализм принципиально соответствует Американской модели межправительственных отношений. В рамках теории демократического федерализма можно рассматривать Канадскую и Швейцарскую фискальные системы.

Конструкционные теории дают сравнительную оценку существующих моделей бюджетного федерализма. Другой не менее важный вопрос, каково будущее федеративных систем. На этот вопрос призваны дать ответ теории, получившие название «перспективных».

Изучению перспектив развития федеративной системы посвящено множество работ как экономистов, так и политологов. На наш взгляд, среди них особое место занимает исследование, проведенное П. Петерсоном. Объединив различные точки зрения на будущее федеративного государства, он выделил две группы перспективных теорий: функциональные и легислитимные.

Модель Приоритет целей Функции центрального органа Функции субнацио- Уровень правитель- Уровень прави- Пути достижения Демокра- 1. Эффективное распреде- 1. Проведение политики, 1. Обеспечение Центральный орган Субнациональ- Структурирование Перспективные теории описывают будущее федеральной системы. При этом можно выделить два методологических подхода.

Функциональный (неоклассический) подход оптимистически рассматривает перспективы развития федераций, поскольку считается, что развитие структуры органов власти идет в направлении повышения эффективности распределения факторов производства в экономике, а достижение справедливости в обществе обеспечивается посредством реализации принципов прямой и представительной демократии.

Легислитимный (неоинституциональный) подход предполагает, что законодатели руководствуются не соображениями Парето-эффективного распределения ресурсов, а собственными избирательными стимулами, которые вносят существенный вклад в увеличение федерального диспаритета в государстве. Кроме того, политическая сфера нередко становится ареной для демонстрации группового поведения, поиска ренты, а также отражением делового политического цикла [67].

Рассмотрим функциональный и легислитимный подходы с точки зрения решения трех основных проблем [101]:

- проблема развития (роста) и распределительная функция государства, - разделение полномочий исполнительной и представительной власти, - фискальные аспекты функционирования федеративной системы.

Если первая проблема отражает экономическую сторону федеративных отношений, вторая позволяет выявить политические аспекты федеративных отношений. Взятые вместе, они воссоздают достаточно полную картину для анализа федеративной системы.

Функциональная теория считает главными целями деятельности правительства экономический рост и перераспределение благ в обществе. Решение проблемы экономического роста возлагается на субнациональные правительства, в той мере, в какой это определяется действием рыночных сил и обусловлено внутренним политическим давлением, а центральное правительство должно отвечать за перераспределение благ в обществе. Государственные программы развития призваны способствовать созданию физической и социальной инфраструктуры экономического роста.

Перераспределительные программы перемещают доходы, а значит, и экономические ресурсы от тех, кто выиграл больше в результате роста экономики, к тем, кто получил меньше: престарелые, недееспособные, безработные и другие.

Перераспределительная функция закрепляется за центральным правительством.

Существует определенная иерархия прав собственности в выполнении этой функции:

локальные правительства менее компетентны, чем региональные, в то время как последние уступают федеральному правительству. Одним из важных результатов федеративных перераспределительных программ является предотвращение миграции факторов производства. Поэтому самые крупные перераспределительные программы, например, социальное и медицинское обеспечение, находятся в распоряжении центрального правительства. Национальное правительство может напрямую дифференцировать ставку соответствующего целевого или подоходного налога для отдельных регионов, чтобы снизить издержки перераспределения.

Цели и интересы законодателей соответствующих уровней власти согласуются с проведенным разделением функций между уровнями власти. Рассмотрим возникающий политический деловой цикл. Избиратели, оценивая программы кандидатов в местные органы власти, голосуют за экономическое процветание региона. Так как целью политиков является переизбрание на следующий срок, то они будут принимать главным образом те решения, которые для избирателей ассоциируются с развитием и процветанием региона. Если же рынок быстро реагирует на общественный выбор, официальные лица имеют политические и экономические интересы для достижения эффективности. Поэтому программы развития на местном уровне предпочтительнее для обеих сторон, участвующих в политическом процессе.

Официальные лица, выбранные в национальные органы власти, также заинтересованы в поиске оптимального решения и согласовании интересов. Если законодателям удастся найти перераспределительную шкалу, которая удовлетворяет большинство электората, то это будет залогом успеха на следующих выборах. В то же время национальное правительство добровольно передает функции развития на субнациональный уровень, считая нижестоящие власти более заинтересованными в процветании своих регионов. Одновременно они стараются избегать риска принятия непопулярных решений, возникающего по причине отсутствия объективной информации.

Именно поэтому они уклоняются от политики развития, которая всегда связана с учетом региональных условий.

Сторонники функциональной теории считают, что высший уровень законодательной власти должен быть организован так, чтобы максимально использовать потенциал центральной власти. С одной стороны, в структуре парламента выделяются комитеты, что обеспечивает проведение эффективной политики. С другой стороны, в самой государственной власти создается вертикальная структура, пройдя которую, парламент вырабатывает наилучшие решения. Это называется правилом универсализма. Более того, построение высшего законодательного органа как двухпалатного парламента заставляет политиков принимать такие решения, которые распределяют выгоды в масштабах всей страны. Поскольку политическая судьба законодателя зависит от соблюдения интересов соответствующего избирательного округа, парламентарии используют описанные выше горизонтальные и вертикальные структуры для извлечения максимально возможных выгод в пользу своего электората. И здесь снова сочетаются две цели: равновесие и эффективность.

Не каждая правительственная программа должна приносить одинаковую выгоду всем регионам, но их равнодействующая, как и общая сумма федеральной помощи субнациональным правительствам, должна быть в достаточной степени сбалансирована между регионами. С политической точки зрения предпочтительнее создание коалиции, которая обеспечит более или менее равномерное распределение федеральной помощи между регионами [101].

Поскольку в рассматриваемой теории перераспределительная функция находится в ответственности центрального уровня власти, дебаты о ней становятся более интенсивными во время выборов. Президент представляет собой персонифицированную фигуру правительства, поэтому президентские выборы вызывают интерес у большего количества резидентов, чем выборы представителей нижестоящих уровней власти. В теории общественного выбора президентские выборы являются одним из этапов политического цикла, который характеризуется увеличением объема перераспределительных программ, уменьшением налогов и ростом социальных выплат. Это не означает, что победителем выборной кампании будет тот кандидат, который обеспечит большее перераспределение. Успех президентской гонки в решающей степени зависит также от способа подключения перераспределительных программ к данной экономической системе. Из этого следует, что политическая структура государства напрямую связана с возможностью проведения эффективной политики.

Ту же проблему - наиболее эффективной политической организации - можно рассматривать с позиции, насколько она способствует достижению согласия различных групп интересов с наименьшими общественными затратами. И здесь снова подтверждаются постулаты функциональной теории. Если выделить два типа интересов: перераспределительные и интересы развития, - первые с наименьшими затратами обеспечиваются на национальном уровне, в то время как вторые – на субнациональном уровне. Причем в обоих случаях цель - получение наибольшей выгоды - достигается при минимизации относительных трансакционных издержек.

Функциональная теория рассматривает межбюджетную помощь как систему мер, которые способствуют "горизонтальному выравниванию", т.е. уменьшению фискального дисбаланса регионов. Согласно теории, для соблюдения баланса интересов сумма национальных грантов, выделяемых региону, должна равняться сумме выгод, получаемых нерезидентами данного региона. Другими словами, если часть выгод от субнациональных программ падает на другие регионы, то эта часть должна выплачиваться центральным правительством. Следовательно, все национальные гранты должны быть долевыми. Категориальные гранты в этой теории рассматриваются как помощь, обслуживающая перераспределительную функцию, в то время как блочные гранты используются для достижения целей программ развития. Блочные гранты имеют ряд характерных особенностей, что вызывает собственные эффекты. Во-первых, блочные долевые гранты стимулируют локальные власти вкладывать деньги в соответствии с общими интересами, приоритетами, определяемыми центральным уровнем власти. Вовторых, этот тип грантов способствует достижению горизонтального баланса в экономической системе, для чего центральное правительство должно увеличивать потоки денег, направляемых в нуждающиеся регионы. В-третьих, субнациональные правительства могут самостоятельно определять слабые стороны своего хозяйства и предлагать донору вкладывать деньги именно в эти сферы. Таким образом, происходит совмещение двух важных целей: достижения национального экономического баланса и субнациональной эффективности.

Долевые категориальные программы вовлекают субнациональные правительства в перераспределительный процесс. Следуя определению категориальных грантов, их применение сопровождается детализированным регулированием, что обеспечивает уверенность донора в использовании средств по назначению. Центральное правительство осуществляет строгий контроль за направлениями использования выделенных средств. Следовательно, категориальные программы одновременно гарантируют использование грантов на региональном уровне в соответствии с целями, поставленными центральным правительством, и обслуживают перераспределительную функцию центрального правительства.

Итак, функциональная теория с оптимизмом смотрит на развитие федеральной системы. Каждый уровень имеет те обязанности, которые он наилучшим образом может выполнять, а политические интересы заставляют каждый уровень правительства концентрировать усилия именно на тех функциях, в которых они наиболее компетентны.

Устройство государственной системы обеспечивает принятие эффективных решений.

В системе могут приниматься неэффективные решения, но таковыми они являются только на промежуточных этапах, в долгосрочном периоде в целом система способствует принятию эффективных решений.

Легислитимная теория основывается на том, что любая политическая инициатива зависит от давления электората. Следовательно, законодатели будут принимать лишь те решения и предлагать те проекты, результаты от воплощения которых очевидны, то есть легко распознаются обычным, неподготовленным избирателем. В большинстве случаев эти решения далеки от достижения эффективности и не соответствуют экономической целесообразности. Теория получила название легислитимной, потому что она предполагает, что политика в стране определяется теми, кто пишет законы. Высший уровень власти возлагает на себя только те обязанности, которых можно легко избежать, передвигая весь груз ответственности на нижестоящие уровни системы [101].

Эта теория рассматривает функцию развития в свете инициатив законодателей.

«Визуальные знаки» являются основным критерием для законодателей. Более того, законодатели будут поддерживать даже те программы развития для своих регионов, для которых территориально-распыленные издержки перекрывают территориально сконцентрированные выгоды.

Законодатели преследуют цель быть переизбранными, поэтому они будут «давить» на центральное правительство с целью получения желаемой суммы для удовлетворения спроса своего электората. Чем больше денег получит депутат, тем больший политический капитал он заработает. Политические дивиденды будут выше, если деньги получены на программы, для которых выигрыши территориальносконцентрированны, а издержки размыты во времени и пространстве между налогоплательщиками. Предпочтения депутатов относительно перераспределительной политики также определяются политическими взглядами и уровнем жизни электората. Депутат, представляющий регион с низкими доходами, будет выступать за расширение перераспределительных программ. Депутаты, которые представляют регионы со средним достатком и либеральными взглядами, будут менее заинтересованы в таких программах. Таким образом, политическая поддержка перераспределительных программ больше в городах и регионах с более высоким уровнем бедности. Защитники легислитимной теории считают, что перераспределительные программы неэффективны, так как ни один из уровней законодательной власти не желает брать на себя ответственность за принимаемые решения и предпринимает попытки сдвинуть эту ответственность на другие ярусы системы.

Высший уровень законодательной власти старается переложить перераспределительные программы на низшие уровни системы. Причиной является тот факт, что законодатели пытаются избежать обвинения в свой адрес - в случае неудачного исхода проекта. Избежать обвинения более важно, чем получение помощи. Для этого законодатели пытаются изобрести механизм, который маскировал бы взаимосвязь между их действиями и причиненным ущербом. Механизм избежания обвинения включает замену поименного голосования на закрытое; делегирование трудных решений президенту, бюрократии или субнациональным правительствам. Законодательная власть настолько сложно и противоречиво устроена, что очень трудно определить ее действительное влияние на систему. Единственным способом избежания ответственности за последствия перераспределительной деятельности является требование к субнациональным правительствам "платить" за перераспределенные выгоды. Законодатель получает кредит для своего избирательного округа, но платит по этому кредиту субнациональное правительство, которому ничего не остается делать, как только повышать налоги в данном регионе. Чем больше перераспределительной ответственности сдвигается на региональный и локальный уровень, тем больше общественных товаров и услуг будет произведено без обвинения народных избранников. Они не заботятся о том, что производство общественных благ достигнуто ценой увеличения налогов. Тень ложится на местное правительство, в то время как законодатель является региональным благодетелем. Связь между действиями законодателя и издержками, которые ложатся на налогоплательщиков, остаются за кулисами.

Легислитимная теория отводит менее важную роль президенту, чем это делает функциональная теория. Считается, что действия исполнительной власти оказывают гораздо меньшее влияние на политику, чем действия законодательной власти.

Единственным проводником перераспределительных программ является Президент, который заинтересован в балансе экономических интересов в рамках всего государства. Однако Президент также находится под давлением представительной власти.

Подчинение Президента конгрессу достигается угрозой импичмента, в результате которого президент может лишиться своего места.

Легислитимная теория не считает, что система межбюджетной помощи, например, гранты, могут способствовать горизонтальному выравниванию в федеральной системе. Теория предполагает, что члены парламента голосуют за те программы, которые дают выигрыш их регионам. Электорат любого округа ожидает получить обратно выигрыши в таком же размере, в котором были выплачены налоги. Это означает, что регионы-доноры надеются получить в виде правительственных грантов те же суммы, которые были выплачены в виде налогов. Депутаты от относительно более обеспеченных регионов не будут отдавать свои голоса в пользу программ, нацеленных на помощь регионам с ограниченными фискальными ресурсами. Другими словами, они не будут поддерживать проекты развития, которые способствуют улучшению ситуации в более бедных регионах федерации, если их собственные регионы от этого ничего не получают. Более состоятельные регионы должны по крайней мере разделить с бедными регионами выигрыши, получаемые в рамках перераспределительных программ.

Одним способом, с помощью которого возможно распределить выгоды между регионами в пропорции к выплачиваемым налогам, является установление обусловленных долевых федеральных грантов. Чем выше доля региона, тем больше вероятность того, что субъекты федерации с высокой фискальной способностью получат больше федеральных денег, поскольку они имеют больше ресурсов выплачивать свои доли. Следовательно, федеральная система не создает условий для фискального выравнивания регионов, а иногда может даже увеличивать межрегиональный фискальный разрыв.

Таким образом, функциональная и легислитимная теория выдвигают противоположные утверждения о перспективах современной федеральной системы. Согласно функциональной теории, федеральная система обладает потенциалом к адаптации в новых экономических и политических условиях. Каждый уровень правительства сфокусирован на своих собственных обязательствах, которым он наилучшим образом соответствует.

Легислитимная теория менее оптимистична. Требования электората, с которыми сталкиваются законодатели, направляют их действия на увеличение общего дисбаланса в данном государстве. Парламент практически ничего не делает для того, чтобы восстановить равновесие в федеративной системе. Вместо этого члены парламента, заинтересованные в переизбрании, добавляют проблем региональным и местным властям и увеличивают неэффективность в распределении финансовых потоков по территории государства.

Итак, после изучения основных теоретических принципов фискальных межбюджетных отношений переходим к рассмотрению этих категорий в контексте российской истории и действительности.

Глава 2. Методологический анализ развития модели Модель бюджетного федерализма в России в своем развитии прошла несколько качественных этапов. Согласно институциональному направлению экономической мысли, для того чтобы определить современные проблемы функционирования и перспективы развития того или иного института, необходимо исследовать историю его эволюции. Этот подход получил название «зависимость от предыдущей траектории развития». Следовательно, усовершенствование модели бюджетного федерализма в России невозможно без всестороннего анализа модели предшествующей, то есть отношений, сложившихся в системе советских межправительственных отношений в прошлом веке.

2.1. Характеристика бюджетной системы СССР и советской модели бюджетного федерализма Бюджетная система СССР определялась его национально-государственным устройством. В основе системы лежали принципы единства, демократического централизма и ленинской национальной политики. Государственный бюджет СССР объединял союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Последние включали республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Каждая союзная и автономная республика имела свой государственный бюджет, каждый Совет народных депутатов - местный бюджет. В государственный бюджет СССР включался также бюджет социального страхования [116].

Таким образом, каждый бюджет нижестоящего уровня входил в бюджет вышестоящего уровня, и все вместе они составляли государственный консолидированный бюджет СССР. Правительственная иерархия СССР, обслуживающая эту систему, состояла из центрального (союзного) правительства, правительств 15 союзных республик, разделенных на области, которые в свою очередь подразделялись на районы.

Основной отличительной чертой, выводящей советскую фискальную систему за рамки современных экономических теорий, было отсутствие в ней рыночного распределительного и аллокационного механизмов.

Система советских государственных финансов представляла собой высокоцентрализованную систему. Государственный бюджет и централизованные фонды отраслей промышленности перераспределяли ресурсы между регионами и государственными предприятиями, следуя указаниям национального плана. В условиях командной экономики подчеркивалось, что бюджет является органическим элементом плана экономического и социального развития и его составной частью [124].

Три финансовых органа: Госплан, Министерство Финансов и Госбанк, обеспечивали процесс распределения и размещения финансовых ресурсов. Госплан подготавливал план национального развития, в то время как два последних играли подчиненную роль финансовых агентов, мобилизуя и перераспределяя финансовые ресурсы в целях выполнения планов. Формулирование и исполнение фискальной политики были централизованы в целях обеспечения целостного исполнения плана. Расходы государственного бюджета в условиях социализма были тесно связаны с доходами: имело место количественное соответствие расходов доходам и их взаимное влияние друг на друга [113]. Дефициты нижестоящих уровней в обязательном порядке покрывались за счет регулирующих доходов. В подобных условиях фискальные дефициты в общепринятом смысле были невозможны.

Центральное правительство (через Госплан, Минфин и Госбанк) и Политбюро Компартии были институтами, которые разрешали проблемы размещения финансов, а также являлись арбитрами в межрегиональных и межотраслевых спорах, исполняя тем самым квазирыночные функции размещения и перераспределения финансовых ресурсов в государстве [50]. Из-за отсутствия рыночных механизмов и фискальных дефицитов использование фискальных инструментов в СССР не может быть рассмотрено в терминах западных финансовых теорий.

Основываясь на коммунистической идеологии, советские авторы рассматривали налоги в буржуазных обществах как средство дополнительной эксплуатации трудящихся.

В социалистическом обществе налоговая система была призвана исполнять принципиально иные функции: «впервые в истории развития человеческого общества налоги перестают быть дополнительно формой эксплуатации масс трудящихся и превращаются в орудие социалистического строительства» [59, с.54].

Программа максимум заключалась в отказе от использования налогов в принципе.

Промежуточные результаты «борьбы» с налогами как пережитком буржуазного строя определил Зверев А.Г.: «Сейчас удельный вес налогов в доходах бюджета снизился, уменьшилась их роль как орудия классовой борьбы… Главным источником доходов бюджетов социалистических стран все более становятся доходы и накопления социалистического хозяйства» [59, с.56].

Характерной чертой новой налоговой системы является тот факт, что удельный вес личного подоходного налога в государственном бюджете был чрезвычайно низким (варьируя на протяжении семидесяти лет, он не превышал 15 % общих доходов государственного бюджета).

Основную часть дохода государственного бюджета составляли платежи социалистических предприятий и хозяйственных организаций, включавшие в себя платежи из прибыли, налог с оборота и взносы государственных предприятий и организаций на социальное страхование, подоходный налог с колхозов и кооперации [69,74].

Центр определял виды и суммы налогов, которые оставались на субнациональном уровне. Функции союзных и региональных властей ограничивались составлением калькуляции и определением налоговых обязательств, но они имели право устанавливать ставки в рамках, предписанных центральным правительством. Возможность изменения налоговой шкалы была ограничена универсальной централизованной методологией [105]. Ставки и их разброс были непререкаемым правилом, однако, лидеры союзных республик могли добиться исключений из этого правила, если их доходы не соответствовали предписанным расходам.

В то время как Совет Министров осуществлял административное регулирование, Верховный Совет имел полную власть над установлением и изменением налоговых ставок. Налоги в СССР являлись важным инструментом в деятельности Госплана и Минфина по планированию и бюджетному регулированию. Например, налог с оборота был введен для приспособления потребительского спроса к планируемому предложению. Налоговая система не рассматривалась как средство стабилизации экономики, призванное влиять на поведение экономических субъектов и уровень дохода.

Наличие двух форм социалистической собственности: государственной и колхозно-кооперативной, а также личной собственности граждан обусловило применение разных методов привлечения денежных средств в бюджет: налогового и неналогового.

Налоговый метод использовался в отношениях государства с колхознокооперативными предприятиями и населением, сопровождая переход части их средств в государственную собственность. Неналоговый способ применялся в рамках государственного сектора экономики, отражая распределение стоимости между государством и его предприятиями и организациями. Платежи, имеющие налоговую форму, отличались жесткой регламентацией количественных размеров изъятия денежных средств в распоряжение государства, тогда как форма отчислений от прибыли (взноса свободного остатка прибыли) позволяла государству варьировать абсолютными и относительными размерами изъятий.

Перечисленные виды платежей формально совпадали с налогами других федеративных государств [94]. Однако объективно они выполняли функции, принципиально отличные от функций налогов в западных странах. Платежи из прибыли предприятий предусматривали обязательное изъятие в бюджет той части прибыли, которая не обусловлена результатами деятельности хозрасчетного звена.

Государство централизовано регулировало распределение прибыли. Значительная часть прибыли (в среднем более половины общей величины) направлялась в государственный бюджет, причем использовались различные формы ее мобилизации в распоряжение государства: фиксированные (рентные) платежи, плата за фонды, отчисления от прибыли (взнос свободного остатка прибыли). Получение предприятием меньшей (большей), чем запланировано, прибыли влекло за собой уменьшение (увеличение) размера платежей.

На протяжении развития бюджетного федерализма в СССР значительные суммы из дохода предприятий размещались во внебюджетных фондах, находящихся под контролем отраслевых министерств и представляли собой инструмент «мягкого налогообложения» [93]. Отраслевые министерства играли значительную роль в перераспределении региональных финансовых фондов, принимая решение о территориальном размещении основных промышленных инвестиций в народном хозяйстве. На республиканском уровне соответствующие республиканские отраслевые министерства также контролировали основную часть республиканских бюджетов [92]. Была установлена высоко прогрессивная шкала налогообложения: чем выше прибыль получало предприятие, тем больше платежей оно должно было перечислять государству. Эта политика вынуждала предприятия скрывать свои доходы и не выходить за пределы плановых заданий. Платежи из прибыли в основном направлялись в союзный бюджет, в местных бюджетах эти платежи не превышали 11 % от общих доходов субнационального уровня.

Налог с оборота по своей форме представлял платеж, поступающий с оборота от реализации продукции через механизм цен. Природа этого платежа являет собой отличительную черту советской фискальной системы. Коммунистическая идеология на протяжении всей советской истории ставила своей целью отказ от косвенных налогов.

В.И. Ленин, а затем и его последователи, раскрывая классовую сущность косвенных налогов, считали, что они – «самые несправедливые налоги, потому что бедным гораздо тяжелее платить их, чем богатым»; они берутся не прямо, «а выплачиваются народом косвенно, в виде более высокой платы за товары» [64]. Советскими экономистами подчеркивалось, что, в отличие от налога с оборота в капиталистических странах, этот налог в социалистической системе «не является надбавкой к цене произведенного продукта, а представляет собой часть дохода общества, созданного в сфере материального производства; эта часть заранее предусмотренная в виде твердо фиксированной величины» [122]. Более того, размер налога с оборота зависел от установленной цены, а не наоборот. Посредством налога с оборота регулировалась межотраслевая и потоварная рентабельность: он вводился для высокорентабельных товаров и отменялся для низкорентабельных и убыточных.

Западные экономисты рассматривают налог с оборота в СССР как специальный ценовой клин между фиксированными розничными и оптовыми ценами, с одной стороны, и розничными и оптовыми наценками, с другой. Поскольку этот налог не имел фиксированных ставок, следовательно, он не может сравниваться ни с одним из налогов рыночных экономик [138]. Существовала некая взаимозаменяемость налога с оборота и платежей из прибыли, они выступали как своего рода субституты в советской налоговой системе.

Налог с оборота являлся основным источником дохода в бюджете СССР: на его долю приходилось примерно от до 1/3 всех поступлений, что значительно больше, чем доля аналогичных налогов в бюджетах экономически развитых государств [93].

Наиболее высокопроизводительные доходы – платежи из прибыли и налог с оборота были закреплены за центральным уровнем правительства.

Личные налоги никогда не были значительным источником дохода бюджета СССР.

Советская политэкономическая литература объясняла природу этих налогов следующим образом: поскольку все доходы собираются для того, чтобы быть возвращенными народу, прямые личные налоги являются инструментом повышения персональных доходов, но не инструментом регулирования экономической активности субъектов хозяйственной деятельности.

Тем не менее, существовали три основных вида личных налогов: налог на заработную плату, сельскохозяйственный налог и налог на холостяков. Эти налоги предписывались различным уровням правительства. Пропорция разделения этих налогов варьировалась между союзными республиками и изменялась на протяжении истории Советского Союза.

Например, менее состоятельные республики могли оставлять за собой полный объем собранных подоходных налогов на соответствующих территориях, в то время как более состоятельные регионы должны были делить доходы с вышестоящим уровнем правительства.

Следствиями традиционного отрицательного отношения к прямым личным налогам являлись, во-первых, их низкая доходность и, во-вторых, их предписание нижестоящему уровню, где они выполняли функцию социального велфера [81]. Таким образом, центр оставлял региональным властям сравнительно низкодоходную налоговую базу. Это ставило субнациональные власти в концептуальную зависимость от воли союзного правительства.

Доход от международной торговли включал в себя доходы от экспорта и налоги на импорт, оба эти вида дохода были законодательно оформлены лишь после 1985 г. Все доходы от данных видов сборов направлялись в союзный бюджет, несмотря на недовольство республиканских и региональных руководителей.

Другим источником дохода субнациональных правительств была вертикальная межправительственная помощь. Теоретически определить систему межбюджетной помощи в СССР сложно, поскольку не существовало точного определения и четкого представления различий между межправительственной помощью и системой разделения доходов. Иногда разделение доходов союзного с республиканскими бюджетами рассматривалось как система трансфертов центра. В других случаях только доходы, поступающие во всесоюзный бюджет и затем распределяемые союзным бюджетам, определялись как трансферты [105].

Хрущев (совнар- 1953- Оборона, ино- Образование, Промышленность, Отчисления от С/х налог, налог Налог с обо- Средства хозы - террито- 1965 странная дея- здравоохранение, с/х, трудовые ре- прибыли пред- на доходы коопе- рота, с/х Поскольку большинство предприятий находилось под всесоюзной юрисдикцией, эта статья не являлась значительным источником дохода местных бюджетов Е.Г.Либерман, 1965- Оборона, ино- Социальное Промышленность, Отчисления от С/х налог, налог Налог с обо- Средства А.Н. Косыгин середина странная дея- обеспечение и с/х, трудовые ре- прибыли пред- на лотереи, налог рота, с/х Перед распадом Середина Оборона, расхо- С/х, социальное Социальное стра- Налог на экспорт Экологический Налог на Прямые трансферты, Составляет 99 % от общего.

Элементом системы разделения налогов может рассматриваться подразделение доходов республиканских и местных уровней власти на собственные и регулирующие.

С одной стороны, наличие регулирующих доходов соответствует теоретической категории «разделенные доходы», поскольку центральное правительство «делится» частью своих доходов с нижестоящими уровнями власти. С другой стороны, отчисления регулирующих доходов в этой системе по своей природе субъективны и определяются принципом сбалансированности бюджетов на каждом уровне правительства [131, 132, 133]. С этой точки зрения, налог с оборота, подоходный налог с населения и другие имели некоторые признаки трансфертных платежей.

Если даже полная передача всех регулирующих доходов не позволяла сбалансировать нижестоящий бюджет, то предусматривались следующие виды платежей: субвенции, дотации и средства (субсидии). Субвенции - это помощь, которая должна была покрывать операционные расходы регионов. Дотации, которые по своему экономическому содержанию схожи с категориальными грантами, предназначались для финансирования специальных проектов, например, строительства дорог. Средства использовались для программ, совместно финансируемых центральным и республиканскими правительствами и финансирования расходов, не предусмотренных на начало фискального года. Признавалось, что достижение баланса бюджетов посредством дотаций снижает заинтересованность и ответственность местных финансовых органов в мобилизации резервов как закрепленных, так и регулирующих доходов. Поэтому советские экономисты и плановики рассматривали трансфертную систему как неприятную необходимость. На протяжении всей истории советская власть пыталась избежать использования трансфертов, предпринимались попытки заменить эту систему разделением налогов.

Таковы основные черты бюджетной структуры Советского Союза. Для анализа ситуации, сложившейся в системе межбюджетных отношений к моменту ее реформирования, рассмотрим историю развития модели фискального федерализма в СССР.

Фискальный федерализм в Советском Союзе прошел несколько этапов в своем развитии. Изучение сущности советской фискальной системы позволяет понять современные российские проблемы. Более того, это позволяет оценить упущенные возможности реформ в начале 90-х гг.

Наряду с советскими экономистами (А. Зверев, В. Гостев, Ю. Рабинович, Е. Либерман и другие) межправительственные отношения в бывшем Советском Союзе изучались и западными учеными. Наиболее известной работой в этой области является книга Д.Бахри «За пределами Москвы: власть, политика и бюджетные отношения в Советских республиках».

Разделение Советской фискальной истории на отдельные этапы в целом совпадает как в отечественных, так и в зарубежных исследованиях. Выделяются следующие этапы развития фискальных межправительственных отношений в бывшем Союзе ССР (табл. 2.1):

- новая экономическая политика, - первые пятилетки, Вторая Мировая Война и последние годы правления Сталина, - Хрущевские совнархозы, - годы правления Брежнева, - перед распадом СССР.

Первый этап охватывает период новой экономической политики (НЭП). После окончания Гражданской войны, Советская Россия перешла к мирному строительству.

Первым шагом в этом направлении можно считать замену продразверстки продовольственным налогом. Основной чертой этого налога был классовый подход к субъектам налогообложения: бедняки освобождались от него, а кулаки и зажиточные крестьяне облагались по повышенным ставкам.

Единый сельскохозяйственный налог, введенный в мае 1923 г. и взимаемый в натуральной форме, к 1924 – 25 гг. стал одним из основных источников доходов советской фискальной системы. Прообразом современного подоходного налога физических лиц можно рассматривать подоходно-поимущественный налог, установленный в 1922 г. Этот налог, как и вся система в целом, рассматривался в рамках классового подхода и был призван исполнять роль средства ограничения доходов буржуазии [59].

Экономическая и политическая идеология нэпа обусловила создание относительно децентрализованной фискальной системы: введено четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти (таблица 2.1). Начало этого периода ознаменовано строгим закреплением доходных полномочий за различными уровнями правительства. Так, например, к общесоюзному подоходному налогу была установлена 50-ти процентная надбавка в пользу местных бюджетов. В следующий раз подобная практика была применена в России более чем через 70 лет. Тем не менее, большинство высокодоходных налогов было предписано центральному правительству, в то время как прямые налоги (с очевидно меньшей доходностью) разделялись между национальным и субнациональными правительствами [57, 73]. Предпринята попытка построения системы предписанных налогов. В доходах государственного бюджета большую долю составляли налоговые поступления, что рассматривалось пережитком прошлого и от чего в перспективе необходимо было избавиться (табл. 2.2).

Доли бюджетных расходов центрального и республиканского правительств были приблизительно равны. Полномочия, расписанные на бумаге, не всегда воплощались в практические действия. Зачастую центральное правительство вторгалось в сферу деятельности субнациональных правительств, что проявлялось в передаче предприятий из одного подчинения в другое. Подобная политика создавала хаос в системе недостаточно развитых бюджетных отношений. Создается система субсидий, целью которой является корректировка межправительственного фискального дисбаланса. Объективная недостаточность республиканских доходов для покрытия предписанных расходов заставляла субнациональные правительства предъявлять более жесткие фискальные требования к центру [68].

Теоретически, одновременное существование системы субсидий и системы разделения доходов с четко определенными правами и обязанностями их участников могло бы создать стимулы для сбора республиканскими правительствами собственных налогов и обеспечить возможность бюджетного планирования на субнациональном уровне. На практике была решена только одна из поставленных задач: центральное правительство ввело в действие некоторые принципы разделения налогов. Однако непоследовательные и отрывочные действия центрального правительства в сфере межбюджетных отношений не обеспечили ни эффективности сбора налогов, ни роста объема собираемых доходов. Другими причинами неэффективности налоговой системы были следующие:

- слишком большое количество взимаемых налогов, - усложненность мониторинга налогов в неразвитой фискальной системе.

Удельный вес налогов в доходах государственного бюджета Источник: Дьяченко В.П. История Финансов СССР 1917-1950. М.: Наука, 1978.

Как отмечалось ранее, трансфертная система была создана именно в период нэпа.

Главную роль в вертикальных отношениях играли субвенции. Посредством субвенций центральное правительство покрывало расходы, направляемые на развитие отсталых регионов. Дополнительные гранты использовались для поддержки региональных бюджетов, обеспечивая их капитальными средствами для исполнения инвестиционных проектов [73]. Большая часть этих грантов направлялась в экономически отсталые регионы СССР. Например, в 20-х гг. размер таких грантов составлял до половины бюджета среднеазиатских республик [57]. Основным итогом этого периода можно считать создание основ советской фискальной системы.

Результатом экономической политики сталинской индустриализации стало существенное изменение межбюджетных отношений к концу 20-х гг. Индустриализация требовала централизации всех государственных ресурсов. Как следствие, этот этап характеризует высокая степень централизации межбюджетных отношений. Налоговая реформа 30-х гг. установила новую систему доходов, которая соответствовала требованиям индустриализации, а именно увеличению социалистических накоплений. Сельскохозяйственный налог стал взиматься по принципу подоходного обложения: его сумма исчислялась по прогрессивным ставкам. Система способствовала ограничению накоплений у зажиточной части деревни. Изменение системы обложения сельского населения привело к усилению дифференциации налогообложения по социальному признаку. Наряду с сельскохозяйственным налогом в период индустриализации повышались ставки и других налогов и сборов с капиталистических элементов города.

В рамках реформы 61 налог, взимаемый прежде с государственных предприятий, был сведен к двум – налогу с оборота на сельскохозяйственные и потребительские товары, и отчислениям от прибыли [118]. Для кооперативных организаций устанавливается налог с прибыли. Каждое предприятие должно платить налоги тому уровню правительства, под юрисдикцией которого оно находится. Однако, поскольку большинство предприятий перешло под контроль центра, объемы доходов союзных республик снизились по сравнению с серединой 20-х гг. Основными доходами региональных и местных правительств стали балансирующие субсидии центрального правительства.

Такая система не создавала стимулов субнациональным правительствам собирать налоги на закрепленных за ними территориях. Поэтому в 1931 г. реформа была продолжена: сбор доходов был децентрализован, и вновь были введены некоторые элементы системы разделения доходов.

Именно налоговая реформа 30-х гг. оформила основные принципы, которые на протяжении последующих десятилетий определяли распределение доходов между различными уровнями правительства [51]. Новый закон разделил источники дохода нижестоящих бюджетов на предписанные (закрепленные) и разделенные (регулирующие). Предполагалось, что эта система способна минимизировать субсидии республикам и обеспечить фискальную ответственность субъектов СССР [61].

Союзному правительству предписывалось большинство функций по расходованию финансовых средств государства. В этот период расходы центрального правительства выросли в шесть раз, в то время как расходы республиканских правительств только удвоились [77]. Более того, Союзный центр сдвинул большинство программ, ранее находившихся на республиканском уровне, на союзный уровень: сельское хозяйство и промышленность теперь находились под контролем центра. В конце периода республиканские и местные власти играли определяющую роль только в здравоохранении, начальном и среднем образовании, социальном обеспечении.

Основные черты межбюджетной помощи оставались прежними: субсидирующий, но не трансфертный характер предоставляемых грантов. Объемы помощи были изменены, но типы грантов и их экономико-политическое содержание оставались неизменными.

Итогом периода индустриализации является централизация всех финансовых ресурсов на союзном уровне, а также изменение роли налогов в советской системе:

«налоги утратили свое значение как орудие ограничения и вытеснения капиталистических элементов в городе и деревне» [57]. Действительно, кулачество и зажиточные крестьяне были уничтожены как класс (и не только посредством увеличения их налогового бремени), к ним на смену пришли коллективные хозяйства.

Третий этап отражает хрущевские изменения в политическом и экономическом представлениях на функционирование социалистической системы. Атака Н.С. Хрущева на централизм началась с сельскохозяйственной реформы, пиком которой стало создание совнархозов в 1957 г. В результате этого республиканские и местные доли в консолидированном бюджете были утроены. Новое направление в функционировании социалистической системы было идеологически объяснено в декабрьском выпуске журнала «Коммунист» в 1953 г. (Шитарев 1953): «жестко защищая необходимость централизации общества, центр может быть сильным только тогда, когда нижестоящие правительства также обладают достаточной властью для проведения в жизнь политики партии. Усиление региональных лидеров могло бы также в теории усилить Московскую власть». Именно эта статья стала «идеологической базой» децентрализации советской экономики.

Новый бюджетный процесс и новые методы предписания доходов и расходов были утверждены в 1959 г. Согласно этому закону, сельскохозяйственный налог и подоходный налог на кооперативы были переданы из всесоюзного ведения в распоряжение республиканских бюджетов. Повсеместное распространение децентрализованного порядка расчета предприятий с бюджетом по отчислениям от прибыли усиливало контроль результатов деятельности со стороны местных финансовых организаций. Частичные поступления от государственных облигаций, налога с оборота и подоходного налога с частных лиц создавали дополнительные источники доходов для республиканских бюджетов [51]. Тем не менее, основной принцип Советской налоговой системы – закрепление более доходопроизводящих налогов за центральным правительством – остался незыблемым. Более того, продолжала воплощаться в жизнь идея о снижении налогового бремени населения, что в свою очередь несколько сужало налогооблагаемую базу субнациональных правительств. В 1960 г. Верховный Совет СССР принял Закон об отмене налогов с заработной платы рабочих и служащих. В то же время росли поступления от социалистического хозяйства: в 1950 г. они составляли 83.7 % всех доходов бюджета, а в 1960 г. – 91 %. [112]. В структуре поступлений наибольшими темпами возрастали платежи из прибыли, которые являлись источниками дохода союзного правительства.

В период правления Хрущева был ослаблен центральный контроль над государственными расходами, и теперь Москва утверждала только общие показатели для основных расходных статей в республиканских бюджетах, оставляя республиканским правительствам право на решения по распределению средств в рамках утвержденных статей [123].

Итак, реорганизация и изменение в приоритетах принесло республикам значительное увеличение их доли в консолидированном бюджете. Если в 1950 г. республиканским правительствам принадлежало только 6 % бюджетных расходов, в 1958 г. их доля возросла до 76 %. В 1950 г. только 26 % расходов на сельское хозяйство было закреплено за республиками, в 1958 г. 95 %. В 1960 г. 94 % промышленного выпуска принадлежало предприятиям, находящимся под республиканской и региональной юрисдикцией [135]. Однако совнархозы определяли национальный экономический выбор путем перераспределения бюджетных фондов и инвестиций от центрального правительства к субнациональным властям. Это означало, что совнархозы стали выполнять функции отраслевых министерств.

В системе межбюджетной помощи главную роль стали играть «средства». Использование «средств» как условное депонирование денежных средств на счетах регионов помогают объяснить неровные взаимоотношения между центром и регионами.

Наибольшей величины эти трансферты (как доли республиканских доходов) достигли в 1957 г.

Основным методом перераспределения ресурсов в экономике становится перечисление прибыли от более состоятельных предприятий к менее состоятельным. Это может быть рассмотрено как способ концентрации экономических ресурсов в регионах с меньшей «способностью платить», поскольку прибыль предприятий стала важной частью региональной налоговой базы со времен образования совнархозов [108].

Хрущевская оттепель привнесла существенные изменения в сами принципы функционирования социалистической экономики. Децентрализация процесса принятия решений способствовала достижению большей эффективности как в сельском хозяйстве, так и в некоторых отраслях промышленности. Примером может служить «строительный бум». Тем не менее, работа фискальной системы являлась неотлаженной, поскольку, во-первых, принимаемые решения не исполнялись, во-вторых, так и не была создана более или менее эффективная трансфертная система.

С приходом к власти Л.И. Брежнева реформы совнархозов были свернуты, и началось возвращение к большей централизации государственных финансов. Результатом реформ А.Н. Косыгина - Е.Г. Либермана (1965) явилось сужение прав региональных лидеров. Реформы, ставящие своей целью финансирование предприятий за счет внутренних источников (хозрасчет), но не за счет бюджетных средств, урезали общую часть государственных расходов, проходящих через государственный бюджет, а фискальные полномочия были переданы от регионов к отраслевым министерствам.

Реформы 70-х гг. придерживались другой стратегии, но оказывали то же воздействие на республиканские финансы: концентрация фискальных полномочий по отраслевому признаку имела своим результатом перевод некоторых отраслей под юрисдикцию союзных министерств, что также осложняло процесс принятия решений на региональном уровне. Поскольку экономические решения теперь принимались всесоюзными министерствами, административные руководители союзных республик вынуждены были разрешать все проблемы с более удаленной и не всегда компетентной в региональных вопросах бюрократией. Вопросы, которые прежде решались в рамках данной структурной территориальной единицы, теперь перемещались вверх по бюрократической иерархической лестнице, тем самым увеличивая трансакционные издержки [121].

Инвестиционные проекты также перешли под прямой контроль Москвы. Номенклатура продукции, планируемой непосредственно из центра, была расширена [87].

Результатом этих реформ стало повышение степени централизации, что явилось следствием методики разделения бюджетных фондов между центром и регионами. Тем не менее, республиканская доля в консолидированном бюджете была больше, чем в сталинское время. Эволюция налоговых изменений того периода демонстрирует взаимосвязь между местными источниками доходов и развитием добывающих секторов, что было обусловлено природой субнациональных доходов.

Во время этого периода система межправительственных трансфертов не претерпела существенных изменений. Однако трансферты в виде «средств» практически были отменены. Более того, чистый поток «средств» для некоторых регионов был негативным в 1966 и 1967 гг. Таким образом, при простом подсчете полномочий, переданных Москвой правительствам республик, очевидно, что реальные субсидии использовались центром недостаточно.

В период правления Л.И. Брежнева впервые были предприняты попытки построения системы, в которой предприятия – основные доноры бюджетной системы – были бы заинтересованы в результатах своей деятельности. Хозрасчет теоретически способствовал достижению этой цели. Тем не менее, отсутствие четкой стратегии в отношениях с государственными предприятиями и их фактической заинтересованности в увеличении прибыли привело к обратным результатам: сокрытию достигнутых результатов или обмену сверхплановой продукции на дефицитные товары или услуги. В течение этого периода бюджетные поступления еще соответствовали запланированным нормативам, однако, уже появляются первые признаки дисбаланса советского бюджета: растут внешние займы. Региональные власти начинают проявлять недовольство новыми правилами игры, которые ограничивали их относительную самостоятельность.

Требования предоставления большей политической и экономической независимости, предъявляемые союзными республиками, были обусловлены изменением как внешнего, так и внутреннего климата в стране в середине 80-х гг. По этой причине советские власти начали искать новые подходы к сохранению старой системы. Следующий период может быть назван началом децентрализации и разрушения СССР.

Несмотря на то, что структура государственных доходов и расходов осталась прежней, права субнациональных правительств увеличились. Закон «Основные принципы местного самоуправления в СССР», принятый в 1983 г., дал местным властям право формулирования и утверждения их собственных бюджетов без необходимости согласования с высшими инстанциями. В этот период значительное количество предприятий и экономических программ перешло под юрисдикцию республик (особенно в социальной сфере, в области экономического развития и охраны окружающей среды).

Изменения в системе доходов подтверждают тенденцию движения к децентрализации. Закон об основах местного самоуправления специфицировал общесоюзные источники доходов и закрепленные за региональными властями. Однако Закон количественно не определил пропорции налогов, предписанные различным уровням правительства [83]. Как следствие, предписание налогов стало предметом переговоров и политических торгов. Отсутствие строго определенных пропорций позволяло регионам бороться за большую часть налогов, оставляемых соответствующим территориям.

Центральное правительство должно было следовать диктату республик, для того чтобы сохранить СССР как единое государство.

Таким образом, лидеры республик использовали закон для увеличения независимости республик от союзного центра. Разделение функций, указанных в законе, может рассматриваться как начальная точка в дебатах о предписании налогов в современном понимании этой категории, поскольку в действительности разделение функций представляло собой бессистемные переговоры. Цель переговоров для республик – получить как можно больше налогов для обеспечения экономической независимости, в то время как центральное правительство преследовало цель балансирования интересов различных субъектов СССР. Главным недостатком системы являлось то, что не существовало никакой связи между предписанными доходами и расходами.

Налог на прибыль предприятий (который пришел на смену платежам из прибыли, находящимся под центральной юрисдикцией) был передан в ведение республиканских властей. Республики теперь получали большую часть налога с оборота и налогов на доходы физических лиц (таблица 2.3). Традиционный источник дохода региональных бюджетов – подоходный налог - также был изменен. Закон, регулирующий подоходное обложение, вступил в силу в феврале 1990 г. В рамках закона была установлена прогрессивная шкала налогообложения. Теоретически, подобные изменения должны были бы привести к увеличению доходов субнациональных правительств. Однако прогрессивная шкала налогообложения затрагивала только тех, кто зарабатывал в месяц более 1300 рублей. Поскольку сравнительно небольшое число советских граждан легально имели такие доходы (средняя зарплата составляла 220 рублей в месяц), этот закон существенно не изменил доходы нижестоящих бюджетов. Таким образом, ни одна из предпринятых Союзным правительством мер не способствовала реальному увеличению налоговых сборов субнациональных правительств.

Количественная характеристика расходов центрального правительства указывает на увеличение доли различных видов трансфертных платежей: прямых субсидий регионам и субсидий на потребление. Более того, возросли расходы на социальную сферу (приложение 1). Тем не менее, «Основные принципы» не позволяли республикам устанавливать ставки налогов: регионы получили номинальное право, но оно никогда не было применено.

Источники доходов республиканских бюджетов. Выборочные годы, 1950-1987 гг.

Персональные налоги и сборы:

Налоги и сборы с государственных предприятий Источник: Bosworth B. P. and Ofer G. Reforming Planned Economies in an Integrating World Economy. The Brookings Institution, Washington, D.C., Развитие трансфертной системы происходило в том же направлении. С 1985 г.

центральное правительство переключилось на прямые трансферты республикам. В прошлом союзные власти рассматривали такие трансферты как залог независимости регионов, теперь же прямая помощь составляла основную часть средств, перечисляемых регионам. Таким образом, большинство шагов центрального правительства можно рассматривать как попытки получить лояльность региональных лидеров. Отсутствие четкого плана действий результировалось в специальных (ad hoc) законах и договорах. Другой отличительной чертой этого периода было то, что экономическая власть сдвинулась от региональных чиновников к региональным промышленникам. В это же время началась борьба между союзным центром и республиками за контроль над промышленными предприятиями. Именно подчиненность последних определяла доходы того или иного уровня власти. Особенно острая борьба завязалась между Центром и Россией. Для того чтобы найти поддержку промышленников, союзные и республиканские власти пытались предложить для них наилучшие налоговые условия [80, 68].

В результате экономической войны между центральным и республиканскими властями выигрывал промышленный сектор: он получал одновременно поддержку от двух уровней власти.

Итак, в конце периода «децентрализации и разрушения СССР» наметились основные тенденции развития фискальных отношений в Российской Федерации и определилась расстановка сил на региональном уровне. Промышленный сектор оставался хорошо организованным и сильным: промышленники выжили во время коллапса старого политического режима, они стали профессионалами в переговорах с центральными властями за получение привилегий. В то же время административная власть была ослаблена не только изменившимися политическими реалиями, но и фактически полученной экономической независимостью: управленческие кадры не были подготовлены к управлению региональной экономикой в условиях отсутствия контроля из центра.

2.2. Советская фискальная система как фактор, определяющий процесс реформирования российской бюджетной системы Обзор этапов развития модели бюджетного федерализма в СССР позволяет представить систему фискальных межбюджетных отношений, которая сформировалась к моменту становления России как независимого государства. Прежде всего необходимо отметить, что эта система не может быть проанализирована в терминах западных классических теорий государственных финансов. Модель советского фискального федерализма никогда не представляла собой чистой версии ни иерархической, ни пересекающейся модели. Однако в ней преобладали характеристики первой модели (строгая вертикальная субординация, иерархия принятия решений и т.д.). Также весьма проблематично применить терминологию и логику легислитимной и функциональной теорий для анализа политических аспектов функционирования советской фискальной системы.

Советская система межбюджетных отношений была тесно связана с национальногосударственным устройством, которое определялось не столько принципами экономической оптимизации, сколько политико-идеологическими установками и отчасти исторической традицией. Она представляла собой высокоцентрализованную систему, в которой все ресурсы концентрировались на верхнем уровне власти и перераспределясь между регионами и государственными предприятиями согласно системе планов экономического и социального развития, имевших главным образом отраслевую направленность.

В существовавшей модели отсутствовала четкая стратегия разделения налогов, устойчивые и обоснованные принципы предписания налогов, региональные власти не имели контроля над ставками и базами налогов, налоговая система имела восходящий характер. С середины 80-х гг. региональные лидеры использовали эти правила для получения дополнительных финансовых фондов для своих регионов. Позднее «восходящая» система разделения налогов и соглашения, заключаемые в ее рамках, привели к разрушению СССР как единого государства [101]. Советские республики остановили налоговые перечисления во всесоюзный бюджет, как следствие региональные лидеры получали поддержку местного населения.

Отличительной чертой советской доходной (налоговой) системы являлся тот факт, что эта система была в высокой степени зависима от идеологии, господствующей в тот или иной период развития СССР: новые государственные и партийные лидеры устанавливали новые «правила налоговой игры». Эта система не обеспечивала экономического роста.

Доходная база также была предметом частых изменений [153, 170]. Необходимо заметить, что половина дохода от налога с оборота собиралась с пищевой и винноводочной промышленности, особенно со спиртных напитков [144].

Система вертикальной финансовой помощи по своему характеру была скорее субсидирующей, нежели трансфертной. Помощь представлялась в форме государственных субсидий, дотаций, субвенций и средств, большая часть которых распределялась непосредственно предприятиям, носила необусловленный характер и не создавала стимулов для субнациональных правительств эффективно расходовать выделяемые деньги, что объясняло относительно высокий уровень этой помощи. Распределение средств осуществлялось по потребности, было тесно связано с покрытием дефицитов местных бюджетов и отсутствием законодательно установленных правил [80]. В структуре советского бюджета конца 80-х, начала 90-х гг. просматривается тенденция к возрастанию расходов на субсидии (приложение 2). В то время как расходы на продовольственные субсидии и социальные трансферты возросли, долгосрочные инвестиционные расходы снизились. По сравнению с 1971 г. эти расходы снизились практически в два раза. Краткосрочные инвестиции не обеспечивали перспективного экономического развития. Подобная политика в области государственных расходов обернулась тяжелым наследием для российского правительства в начале 1990-х гг.

Политика предоставления необусловленных субсидий применялась как к региональным бюджетам, так и к предприятиям. Уровень субсидий в СССР был гораздо выше, по сравнению с Восточной Европой [142, 235].

В некоторых работах [81, 103, 187], посвященных изучению межбюджетных отношений в СССР, указывается на отсутствие четких критериев отбора реципиентов финансовой помощи. Авторы этих работ предполагают, что программы финансовой помощи применялись для того, чтобы избежать политического недовольства регионов, и основывались на неформальных правилах игры. Таким образом, центральное правительство не способствовало эффективному использованию финансовых ресурсов на нижестоящих уровнях правительства, поскольку приоритетной целью было достижение политических, но не экономических целей.

Оценка преимуществ или недостатков фискальной политики СССР зависит от того, что рассматривать приоритетной целью развития общества. Если таковой является создание государства, в котором во главу угла ставится равенство всех членов общества в краткосрочной перспективе, и не берется в расчет экономическая эффективность и долгосрочное развитие, то советская система, безусловно, имела ряд достоинств. Созданная высокоцентрализованная система обеспечивала возможность быстрого перераспределения финансовых средств для достижения поставленных целей. Если главной задачей развития общества провозглашается достижение экономической эффективности, а, как следствие этого, достижение социального паритета, то Советская система обладала огромным количеством недостатков. Как показывает мировой опыт, даже самая высокоорганизованная государственная машина не может подменить собой действие рыночных сил.