«Л.А. Ефимова, С.Д. Макарова, М.Ю. Малкина ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В СИСТЕМЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР – СУБЪЕКТ ФЕДЕРАЦИИ – МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ М ...»

Кроме проблем межбюджетного характера, в конце 80-х - начале 90-х гг. на повестку дня встала еще одна острая проблема – демонетизация экономики. Исторически система централизованного планирования основывалась на физических показателях затрат и выпуска, и деньги играли в этой системе строго ограниченную роль, представляя собой немногим больше, чем простая расчетная единица. В условиях распада советской системы недостаточное количество денег стало компенсироваться бартерными сделками, роль которых возросла в восьмидесятые годы в связи с «ослаблением контроля финансовой политики и государственного контроля над ценами, подрывом использования рубля в качестве средства обмена» [140]. Однако децентрализация и последующий переход к рыночным отношениям невозможен без существования денежной системы, где деньги играют определяющую роль как средство, уравновешивающее спрос и предложение, средство сбережения и главный критерий инвестиционных решений. Если в 1991г. М2 составлял 47.1 % ВВП, то в 1996 г. он достиг минимального значения - 13.2 % [209]. Таким образом, отсутствие развитых денежных отношений, доставшихся в наследство от плановой экономики, осложнило проведение реформ и повлекло за собой мультипликативный рост объема бартерных сделок в период либерализации цен.

Взятые вместе, действия советских властей обусловили последующую стратегию и тактику реформ в Российской Федерации. В результате либерализации в начале 90-х к перечисленным проблемам добавились другие:

- соотношение сил правительственного и промышленного сектора изменилось в пользу последнего;

- наличие доминирующих групп интересов обусловило невозможность достижения политического согласия по поводу необходимости и направленности реформ;

- границы экономического пространства были размыты вследствие дезорганизации рублевой зоны, дезинтеграции хозяйственных связей;

- государственные финансы характеризовались дезорганизованностью и слабостью, имела место демонетизация экономики.

Следовательно, новое российское правительство, пришедшее к власти в октябре 1991 г., уже имело в своем активе целый спектр экономических и политических проблем. Более того, фискальный хаос, в котором были вынуждены работать российские власти, теоретически и практически являлся неотъемлемой частью перехода от командно-административной к рыночной экономике.

2.3. Анализ развития модели бюджетного федерализма в РФ Новая Российская Конституция вступила в силу в декабре 1993 года. Согласно основному закону, Российская Федерация является трехуровневым федеративным государством, которое состоит из 89 регионов (субъектов Федерации), непосредственно подчиненных федеральному правительству. Субъекты Федерации представляют собой 49 областей, 10 округов, 6 краев, один автономный регион, два города со статусом области (Москва и Санкт Петербург) и 21 республику. Конституция определила равные позиции и взаимоотношения между субъектами Федерации и Федеральным Центром [1]. 89 субъектов Федерации подразделяются на административные единицы (кроме городов Москвы и Санкт Петербурга), далее на районы. В российской системе центральное правительство непосредственно взаимодействует только с 89 субъектами Федерации. Корни подобного административного деления лежат в четырехуровневой структуре СССР, которая состояла из союзного правительства, правительств союзных республик, областей и городов или районов.

Кроме Конституции, в начале 90-х гг. вступил в силу ряд других законов, определяющих межправительственные отношения в государстве. Например, Закон об основах бюджетной организации и бюджетного процесса в октябре 1991 г. установил принципы межбюджетных отношений в России. Посредством признания независимости бюджетов всех уровней правительства этот закон разрушил прежнюю унитарную систему. Фискальная независимость региональных и местных бюджетов была обеспечена посредством закрепления за ними источников собственных доходов и правом принятия решений по расходам собственных доходов.

Каждый субъект Федерации имеет органы исполнительной (областные, республиканские правительства) и законодательной власти (законодательные собрания). Независимость бюджетного и административного статуса проявляется в праве субъектов Федерации подготавливать бюджеты.

Основой для разграничения фискальных полномочий между федеральным центром и регионами также являются положения Конституции РФ. В статье 71 Конституции определено, что находится в ведении федеральных органов государственной власти. Наряду с другими полномочиями, федеральный центр ответственен за финансовое, валютное, кредитное, регулирование, различные федеральные программы и некоторые другие направления деятельности, имеющие федеральное значение.

Большинство же других сфер деятельности, согласно статье 72 Конституции, относится к совместному ведению с субъектами Федерации. В частности, отношения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; социальная защита, включая социальное обеспечение и др.

Примечание: Сплошные линии указывают на субординацию, пунктирные – на координацию деятельности Рис. 2.1. Иерархия правительственной администрации и финансов Существуют два принципа взаимоотношений правительственных структур различного уровня: территориальный и отраслевой.

На правой стороне рисунка 2.1 показано, как работают территориальные принципы организации. Территориальная единица обладает полной административной компетенцией в выполнении соответствующих функций в рамках данной территории. А федеральное правительство имеет полную компетенцию во всех правительственных функциях, предписанных Федерации – от разрешения дипломатических вопросов до сборов налогов. Областной и районный уровни отвечают за правительственные функции в рамках области и района соответственно.

С другой стороны, поскольку большинство функций, предписанных субнациональным правительствам, являются в то же самое время и федеральными (согласно территориальному принципу), они управляются из центра. Территориальный принцип дополняется отраслевым принципом организации. Большинство министерств организованы по отраслевому принципу вертикальной иерархии, сверху донизу (правая часть рис.2.1). Министерства федерального уровня координируют и руководят структурными единицами областного уровня, которые в свою очередь координируют городскую и районную деятельность. В то время как отраслевое управление относится к администрированию отраслевой экономической активности на уровне Федерации, территориальный менеджмент координирует администрирование всей деятельности на субнациональном уровне. Большинство административных единиц (например, департаменты финансов) являлись одновременно частью и отраслевой организации (министерство финансов) и территориальной организации (областные департаменты). Сочетание территориальных органов с отраслевыми означала двойное подчинение.

Согласно территориальному принципу, областные департаменты финансов были органами областного правительства, ответственными за фискальную политику на областном уровне, согласно отраслевому принципу, они подчинялись Министерству Финансов РФ. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ»

[4] предоставил областям большую автономию, однако чиновники финансовых департаментов оплачивались центральным правительством. В этом смысле департаменты финансов, несмотря на формальную автономию, одной ногой стояли в Москве, другой – в области. Рисунок 2.1 отражает двойное подчинение. Отраслевой принцип до сих пор применяется в межобластном управлении.

Являясь органами областного правительства, финансовые департаменты отчитывались по горизонтали областным правительствам. Теоретически, назначение глав департаментов финансов областного уровня требовало утверждения Министерства Финансов России, назначение финансовых руководителей районного звена требовало утверждения на областном уровне. В рамках нового закона эта процедура была значительно упрощена. Сам закон в новой редакции возник в процессе институционального отбора, в результате которого более эффективные формы вытеснили менее эффективные.

В отличие от Министерства финансов, Министерство по налогам и сборам (МНС) не находилось под неформальной двойной властью, хотя значительная лояльность местным властям до сих пор остается. МНС было полностью передано в ведение центра. Тем не менее, местные администрации, как и прежде, несут ответственность за предоставления жилья работникам МНС и выплачивают все социальные пособия, т.к.

федеральный центр обеспечивает этим работникам только зарплату. Таким образом, согласно Конституции, в России действует территориальный принцип организации, в то время как на практике он сочетается с отраслевым принципом организации управления.

Этапы развития Российской системы межправительственных отношений Первый этап (1991 г. - II квартал 1994 г.) – «переговорный федерализм». Основным методом регулирования межбюджетных отношений являлись неупорядоченные переговоры между экономически ослабленным центром и относительно сильными регионами.

Концепция российского федерализма ведет свою историю начиная с 1990 года. апреля 1990 года Верховный Совет СССР принял закон "О разграничении полномочий между Союзом СССР и субъектами Федерации", который положил начало реформированию федеральных отношений. Во-первых, он выравнивал правовой статус автономных и союзных республик. Во-вторых, впервые учреждал практику договорных отношений и соглашений между автономными республиками и образованиями (округами и областями) и союзным республиками.

Ставший уже нарицательным призыв президента Б.Ельцина: "Возьмите ту долю власти, которую сами сможете проглотить", - создал своего рода неопределенность в статусах республик, их правомочиях и вызвал процесс, получивший название “парад суверенитетов”. Правовой вакуум породил региональную инициативу: от стремления изменить статус путем самостоятельного подписания учредительного Союзного Договора - до создания собственных законов и прямой конфронтации с Центром.

Переговоры касались прежде всего статуса республик. Две из 21 республики - Татарстан и Башкортостан - настаивали на подписании Союзного договора (фактически, межгосударственного соглашения с РФ, уравнивающего их статус с Россией), семь республик - на подписании Федеративного договора и только 4 республики согласились подписать предложенное рабочей группой Верховного Совета РФ “Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий между органами госвласти Российской Федерации и органами госвласти республик” В сфере государственных финансов также воцарилась неопределенность. В 1990годах ряд республик (Татарстан, Башкортостан, Якутия) в одностроннем порядке заявили о введении “одноканальной” модели сбора налогов и отказе от перечисления ранее установленных взносов. В ответ на это федеральные власти стали спускать расходные полномочия на более низкие уровни. Интересно, что идея одноканальной (восходящей) системы налогообложения возрождается всякий раз, когда наиболее влиятельные регионы чувствуют зависимость Центра от их поддержки, обычно это происходит перед очередными выборами. Так, в приведенной ниже табл. 2.4, составленной А.Лавровым и В.Христенко, собраны аргументы сторонников “одноканальной системы” и представлена серьезная контраргументация против данной системы. В то же время непрозрачность прав и обязанностей органов власти привела к росту неплатежей, асимметрии и подвижности внутренней структуры государственных финансов.

Аргументы “за” и “против” одноканальной модели сбора налогов Россия наконец Федераций с таким бюджетным устройством не было, нет и быть станет подлин- не может. Основополагающий признак единого государства – ной федерацией. налоги, уплачиваемые населением и предприятиями непосредственно в центральный (федеральный) бюджет. Нет таких налогов – нет единого государства, есть некое объединение государств типа ЕС. Субъекты Федерации не являются посредниками между населением и федеральными властями. Они не могут и не должны решать, сколько денег и где нужно тратить на общегосударственные нужды – это дело граждан, для того и избирающих федеральные власти.

Исчезнет сепара- В 1991-1993 гг. Татарстан, Башкортостан, Якутия, Чечня явочтизм, между цен- ным порядком перешли на “одноканальную” модель. До сих пор тром и регионами разбираемся с последствиями. Регионы в явном виде разделятся воцарится полное на “доноров” и “иждивенцев” (последним одноканальная модель согласие явно невыгодна). Начнется бесконечный торг, а затем и конфликты вокруг размеров “оброка” в федеральный бюджет. Федеральное правительство станет не нужным. Все дела будут решать 10-15 самых крупных “удельных князей”, подминающих под себя остальных. Очень скоро они поделят между собой армию и ядерные боеголовки, начнут печатать деньги и потребуют Произойдет не- Уже сегодня Россия имеет самую децентрализованную бюджетобходимая для ную систему в мире с весьма незначительным, если учесть межбюджетной си- региональные различия, уровнем прямого перераспределения стемы России де- средств между региональными бюджетами. Так, доля субъектов централизация, Федерации в общих налоговых доходах страны в 1997 г. состасократится якобы вила 56% (для сравнения: в Канаде в середине 1990-х гг. – 54%, чрезмерно высо- Германии – 53%, США – 45%, Индии – 35%, Австралии – 33%, кая доля доходов, Бразилии – 28%). Финансовая помощь из федерального бюджета “уходящих” в регионам в России составляет всего 2,5% ВВП, тогда как в США Москву для по- – 3%, в Канаде – 4%, в Индии – 4,8%, в Австралии – 6,5%. Осследующего пе- новная проблема – не в пропорциях между уровнями бюджетной рераспределения системы России, а в механизмах межбюджетных отношений, сомежду региона- отношении самостоятельности и ответственности региональных Улучшится соби- Найдутся тысячи причин не перечислять “оброк” в федеральный раемость нало- бюджет (несогласие с его размером, недовольство правительгов, так как реги- ством, забота о местном населении). Единственно возможное оны будут заин- противоядие – снимать (а еще лучше – сажать) губернаторов, не тересованы, по- перечисливших положенного “оброка” (примерно так действуют скорее выпол- в Китае). Что касается роста доходов регионов, то нет никаких нить “оборок” с гарантий, что он будет использован в интересах населения, а не, тем, чтобы полу- например, для субсидирования экономики. К тому же “живых” чать дополни- денег вряд ли удастся собрать больше (во всяком случае, никто тельные доходы не мешает делать это же сейчас).

Регионы пере- Примерно для 30 субъектов Федерации не хватит всей суммы станут обращать- собираемых на их территории налогов для финансирования сася в федеральное мых минимальных бюджетных потребностей. С учетом неизправительство за бежного перераспределения расходов число таких регионов мопомощью, а бу- жет возрасти до 45-50. Им все равно придется помогать из федедут все свои про- рального бюджета. Все нынешние проблемы останутся, а вот реблемы решать сурсов для их решения уже не будет.

Экономика пой- Предприятия окажутся в полной зависимости от региональных дет в гору, рекой властей (произвол, коррупция, неэффективные субсидии и льгопотекут инвести- ты, сращивание госаппарата и бизнеса), появится 89 налоговых ции, так как на режимов, барьеры для перемещения товаров и капиталов. Едиместах “виднее” ный внутренний рынок исчезнет. Договариваться о поставках что нужно для начнут не предприятия, а губернаторы. Если не договорятся, этого делать, ко- начнутся торговые войны. Об экономическом росте можно будет кого “брать”.

За последние го- Баланс финансовых потоков между федеральным бюджетом и ды определился отдельно взятыми регионами очень неустойчив (вплоть до измебаланс финансо- нения знака). Сколько-нибудь надежно рассчитать на его основе вых потоков размер “взноса” или финансовой помощи не только на ближаймежду федераль- шие 3 года, но и на 1999 г. невозможно. Если “взносы” в феденым бюджетом и ральный бюджет будут установлены в фиксированной сумме, их каждым регио- съест инфляция. Деньги в Москву мешками не возят, основная ном, поэтому часть собранных налогов и так используется на местах через синужно лишь его стему казначейства. Эту практику нужно совершенствовать, но зафиксировать и “одноканальная” модель этому только повредит, так как окончаперестать “го- тельно запутает кому, за что и сколько платить.

Москвы и обратно Внутри субъек- Это не так. Бюджеты муниципалитетов фактически утверждаюттов Федерации ся субъектом Федерации Муниципалитеты не делают никаких “одноканальная” взносов в региональный бюджет. В каждом регионе есть 1- система уже “донора” (крупных города), для которых по решению региоуспешно дей- нальных властей установлены самые низкие нормативы отчисствует. лений от федеральных и региональных налогов (как следствие – Источник: А.Лавров, В.Христенко. Экономика и политика российского бюджетного федерализма. - http://minfin.park.ru/off_inf/93.htm.

Теоретически, слабые государственные институты не могут обеспечивать эффективность от децентрализации, определяемой гипотезой Тибу. Разрыв между децентрализацией de jure и децентрализацией de facto увеличивался. К осени 1992 г. двадцать регионов России заявили о приостановке перечисления налогов в центральный бюджет, к 1993 г. количество регионов - отказников возросло до тридцати [246].

Начавшиеся национальные движения вынудили правительство РФ пойти на ускоренное (без необходимых проработок) заключение в 1992 году Федеративного договора. Между тем, угроза распада целостного российского государства в 1992-1993 годах усилилась: две республики (Чечня и Татарстан) вообще отказались от подписания Федеративного договора и получили особый статус в государстве, другие приняли его условия как временные, продолжая борьбу за “национальное самоопределение” [16].

Договор состоял из трех частей: первая часть регулировала взаимоотношения между федеральным центром и властями автономных республик, вторая – между федеральными властями и областными властями (включая города Москва и Санкт Петербург), третья - между федеральными властями и автономными образованиями (округами, областями). Договор продолжил процесс определения взаимоотношений между федеральным правительством и 89 субъектами Федерации после распада СССР.

В то время как de jure Договор определил равный статус для всех субъектов Федерации, de facto Договор признал большую роль этнических единиц, по сравнению с другими субъектами Федерации.

Процесс подписания Федеративного договора очень сильно напоминал политический торг, в котором лишь декларировалось формальное равенство республик, на самом деле, цена участия каждой из республик в этом договоре в значительной мере определялась ее фактическим политическим влиянием и экономической развитостью.

Например, для республики Башкортостан в Федеративном договоре предусматривалось объемное приложение, в котором в частности определялось право республики на самостоятельное определение общих принципов налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятого в республике законодательства, а также право самостоятельного создания в республике законодательной и судебной системы, прокуратуры, адвокатуры и нотариата.

Переговоры касались и распределения налогов и грантов: с каждым регионом стали заключаться индивидуальные соглашения о нормативах расщепления налоговых поступлений и обговаривались масштабы финансовой помощи из центра, которая носила выравнивающий, необусловленный характер. Так, в 1992 г. Дагестан получил в раз больше субвенций на душу населения, чем расположенный по соседству Ставропольский край, или Тюменская область перечислила в Центральный бюджет в четыре раза больше налогов на душу населения, чем Томская Область [107].

Таким образом, на первом этапе не соблюдались такие принципы, как равноправие субъектов федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федерацией;

самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение компетенций в сфере финансирования расходов между бюджетами федерации, субъектов федерации и местными бюджетами; соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям; нормативно-расчетные (формализованные) методы организации межбюджетных отношений, в том числе предоставления финансовой помощи [180]. Само нарушение этих принципов создвало условия для политического торга за бюджетные ресурсы.

Этот этап может быть охарактеризован следующим образом.

Во-первых, противоречивые изменения в вертикальной налоговой политике. В ноябре 1991 г. Россия взяла на себя доходные и расходные функции бывшего СССР и начала проводить независимую фискальную политику. К концу 1991г. на повестку дня встала необходимость переориентации системы переговоров в разделении налогов на систему, в которой каждый источник доходов закрепляется за определенным уровнем правительства. Ясность и прозрачность процесса распределения и размещения финансовых средств между различными уровнями правительства были провозглашены принципами новой системы. Но отсутствие четкого распределения обязанностей в правительственной вертикали по финансированию расходов не давало возможности определить объем доходов, поступающих в бюджеты различных иерархических уровней, что создавало дополнительные условия для политического торга за источники доходов [30, 72].

Вместо того, чтобы основываться на нескольких понятных и ясных налоговых законах, российское налоговое законодательство базировалось на огромном числе резолюций, которые больше отражали баланс сиюминутных интересов, нежели способствовали достижению экономической эффективности, справедливости и долгосрочному развитию страны [87]. Налоговые законы были предметом частых и непредсказуемых изменений. Законы, регулирующие НДС и налог на прибыль, претерпевали изменение 12 раз (каждый) в период с 1992 г. по 1995 г. Следствием жесткой кредитно-денежной политики явилось увеличение объема бартерных операций, что повлекло за собой расчеты посредством векселей (кредитных авизо) на субнациональном уровне [183].

Основной причиной создавшихся проблем в фискальной системе, в общем, и в доходной системе, в частности, являются унаследованные слабые политические, экономические и административные институты [245].

Затрагивая экономические причины, доходы как федерального, так и местных бюджетов резко сократились во время первых лет реформ (приложение 3) [238].

Снижение доходов может быть определено как «невозвратные» издержки российского правительства вследствие причин, их обусловивших.

1. Шоки предложения: либерализация цен и движение в направлении более открытой системы размещения ресурсов сузили налоговую базу как федеральную, так и субнациональную.

2. Шоки спроса: новый политический климат конца 80-х гг. обусловил кризис военнопромышленного сектора и перманентное снижение закупок военного оборудования через государственный бюджет, что повлекло за собой безработицу в этом секторе экономики и снижение доходов рабочих и, как следствие, снижение платежеспособного спроса в целом по стране.

3. Хаос в экономике, который обычно характеризует переходный период, способствовал тому, что управленцы и рабочие поняли, что отсутствует какой-либо контроль над их действиями.

4. Демонетизация (изъятие из оборота полноценных денег): кризис ликвидности национального масштаба и связанное с ним резкое сокращение использования денег в экономических операциях.

Первая попытка структурировать и легализировать необходимые изменения в российской доходной системе были предприняты в законах 1991 года “Об основах налоговой системы” и “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”. Была установлена многоуровниевая бюджетная система, произошли легализация, более-менее четкое установление и расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей [7]. Таблица 2.5 систематизирует основные преимущества и недостатки этого закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Закон представлял концептуальные изменения в межбюджетных отношениях в Российской Федерации. В рамках этого закона субнациональные и местные правительства de jure получили право вводить налоги и устанавливать налоговые ставки, не превышающие федеральный максимум. При условии применения этого документа в полном объеме, доходная система была бы полностью переключена с переговорной системы налогового разделения на чистую систему закрепления налогов.

Преимущества и недостатки закона "Об основах налоговой системы в РФ" Создает формальные условия для большей Не определяет четких путей, пооткрытости государственных финансов средством которых возможно исключить Уменьшает возможности выделения фиОставляет возможности для субнанансовых фондов на договорной основе Предписывает собственные источники доправительство (через восходящее перемеходов субнациональным правительствам Определяет доходные полномочия каждоОставляет возможности для субнаго уровня правительства Создает условия для развития субнациопорядке ставки разделенных налогов нальными правительствами собственных налоговых баз Основным недостатком созданной налоговой системы являлось то, что она сохраняла черты советской доходной системы, которая уже была не способна функционировать в условиях рыночных отношений. Закон устанавливал восходящую систему сбора налогов от районов к областям, а затем перечисления в федеральный бюджет.

Такая система представляла собой серию скрытых соглашений, то есть в ее основе лежали неявные договоры, эффекты и стимулы которых трудны для выявления. «Восходящая» система могла иметь разрушительные последствия для Российской Федерации как целостного государства, так как ставила центр в зависимость от настроения и приоритетов регионов.

Восходящая система налогообложения побуждала центральное правительство концентрировать свои усилия на сборе тех налогов, которые либо являются эксклюзивными доходами центра, либо в большей степени ему принадлежат. Кроме того, федеральное правительство было заинтересовано увеличивать ставки налогов, которые целиком следуют в федеральный бюджет. Очевидно, что подобные шаги вели к разрушению налоговой системы [244]. В то же время существовавшие межправительственные отношения не побуждали регионы концентрировать усилия на сборе данных налогов на своих территориях. Это подрывало принцип эффективного разделения фискальных полномочий в федеративном государстве.

Разделение налогов производилось по принципу их происхождения (на деривационной основе) и на основе системы регулирующих налогов. Однако оба принципа в условиях переговорного федерализма и отсутствия четких критериев их применения и обоснованных формул демонстрировали низкую эффективность.

Деривационный принцип не способствовал сглаживанию горизонтального дисбаланса в стране. Чем богаче регион, тем больше он собирал налогов и, следовательно, тем большими доходами он располагал, и наоборот. Деривационное разделение налогов усиливало региональную экономическую дифференциацию.

Система регулирующих налогов означала, что не существовало единообразной универсальной формулы для разделения налогов. Каждый налог делится в различных пропорциях между различными уровнями правительства, в зависимости от региональных условий.

Во-вторых, до 1994 г. использовались два основных способа бюджетного регулирования: установление для регионов дифференцированных нормативов отчислений от федеральных налогов и система выравнивающих дотаций. Дифференциация нормативов сводилась к установлению различным регионам разных долей отчислений от общефедеральных налогов. Для размещения финансовых ресурсов все регионы подразделялись на две группы: «нуждающиеся» и «особо нуждающиеся» регионы. В году 76.5 % было распределено первой группе и 23.5% - второй. Механизмы предоставления финансовой помощи основывались на системе специальных переговоров и не базировались на каких-либо формализованных критериях.

Поскольку уровень субсидий в России значительно превышал данный показатель в странах Восточной и Центральной Европы [235], подготовительный этап реформ заключался, прежде всего, в резком урезании явных федеральных субсидий предприятиям и неадресной помощи потребителям. Подобные меры повлекли за собой сопротивление местных властей, увеличили социальную напряженность в обществе и осложнили процесс рыночных реформ [141].

В-третьих, по политэкономическому содержанию большая часть помощи предоставлялась на необусловленной основе. В результате реципиенты (региональные правительства) были свободны в определении целей и путей использования полученных финансовых средств, даже если их предпочтения не согласовывались с принципами рыночной экономики и противоречили федеральной политике. Региональные правительства проводили политику, которая включала финансовые интервенции на рынок, посредством которых осуществлялся контроль над ценами, компенсационными субсидиями и трансфертами, что влияло на поведение экономических агентов данного региона.

Необусловленный характер финансовой помощи предопределил экономические проблемы в масштабах всей экономической системы: федеральные фонды в основном направлялись на текущие расходы, но не инвестировались в долгосрочные проекты развития. Региональные власти предпочитали размещать федеральные фонды в форме субсидий. Значительная доля федеральных денег направлялась на потребительские субсидии, иными словами, федеральные фонды просто «съедались».

Экономические черты вертикальной помощи обусловили также политические проблемы. Не существовало никакой связи между попытками регионов проводить реформы и величиной федеральной помощи, иногда эти силы были разнонаправленными. Данные МВФ показывают, что подобная трансфертная политика имела негативное влияние на процесс реформ на субнациональном уровне. Более зависимые регионы имели тенденцию тратить больше средств на субсидии. Это означает, что главными бенефициарами федеральных трансфертов являлись те регионы, которые (влияние эффекта замещения в расчет не берется) находились на более высоком уровне субсидирования и, следовательно, имели относительно низкую скорость реформ и зачастую находились в остром противоречии с федеральной экономической политикой. Федеральное правительство в действительности стимулировало «плохих исполнителей» относительно высокими трансфертами и, следовательно, создавало ложные экономические стимулы для региональных правительств.

Возникали нелогические последствия от размещения федеральной помощи: большинство бюджетных программ направляется в те регионы, которые находятся в оппозиции к реформаторским попыткам центра. Распределение федеральных трансфертов в России в значительной степени базировалось на политической конфронтации с федеральным правительством. Поскольку политический консерватизм в России напрямую связан с экономическим консерватизмом, то трансферты концентрировались в регионах с экстенсивными программами субсидирования. Таким образом, федеральная система грантов поддерживала те региональные правительства, которые не проводили экономические реформы, в то время как реформаторские правительства, уже добившиеся результатов на пути реформ, несли основное бремя экономических реформ. Более того, такая ситуация не создавала стимулов для региональных и местных властей проводить рациональную и эффективную бюджетную политику или предпринимать попытки к снижению своей зависимости от федеральной финансовой помощи.

В-четвертых, субнациональные правительства оставались относительно свободными и в размещении тех средств, которые предоставлялись на обусловленной основе (например, сельскохозяйственные фонды распределялись через систему фондов взаимопомощи).

«Переговорный» федерализм внес искажения в деятельность властей обоих уровней, следствием чего явились экономические потери и политическая нестабильность. Следует согласиться с Л.И.Полищуком, что центр оказался зависимым в своей деятельности от поддержки руководства регионов, а не от непосредственно выраженной воли большинства населения страны [198].

Для второго этапа (III квартал 1994 г. – II квартал 1998 г.) характерна большая формализация межправительственных отношений. Принятие в конце 1993 г. Новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочиванию межбюджетных отношений.

Закрепление принципов федерализма произошло в принятой в 1993 году Конституции РФ. Статьей 11 Конституции Российской Федерации (часть III) предусматривалась новая форма соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации - “Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий”, фактически началась легализация ранее существовавших неформальных двухсторонних договоренностей. Договорный характер взаимоотношений между органами власти разных уровней по перераспределению отдельных полномочий вытекает и из других положений Конституции. Так, в ст. 76 п. Конституции предусматривается, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно ст. 78 п.2 “Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам”. Или п.3: “Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий”.

Наступление Центра породило контрнаступление субнациональных властей, в результате которых Центр был вынужден начать процесс заключения двухсторонних договоров с субъектами с существенными законодательными коррективами, учитывающими реальный статус субъектов.

Первый договор о разграничении предметов ведения и полномочий был подписан с республикой Татарстан 15 февраля 1994 года. Он дополнялся рядом межправительственных соглашений: об экономическом сотрудничестве; о взаимодействии в области охраны окружающей среды; в области высшего образования; о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехимической переработки; по вопросам собственности; о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности; об урегулировании отношений в вопросах таможенного дела; о разграничении полномочий внешнеэкономических связей; о бюджетных взаимоотношениях; о координации борьбы с преступностью и другими правонарушениями; в области банковского дела; денежно-кредитной и валютной политики. Выработанный пакет соглашений стал своего рода эталоном, моделью, на основе которой начали формироваться взаимоотношения республик с Центром. Главным принципом заключения договоров был учет национальных, материально-технических, природногеографических, демографических, политических условий в каждой конкретной республике.

Новые соглашения более или менее легализовали действительное положение дел в межбюджетных отношениях: различный статус субъектов Федерации. К 29 июля г. уже действовало 46 соглашений с субъектами Федерации. Большинство из них определили специальный фискальный режим для субъектов, подписавших соглашения. Итак, летом 1998 г. Федеративный Договор имел 46 исключений. Это позволяет заключить, что угроза распада РФ побудила федеральное правительство нарушить федеральное законодательство.

Следовательно, конституционные основы фискальных отношений в России четко не определили полномочия субъектов межправительственной структуры, но оставляли возможность для переговорного процесса, тем самым закладывая фундамент для создания, или вернее сказать, сохранения государственной системы.

Договорный и конституционный принципы взаимоотношений республик с центром стали объективно дополнять друг друга, что позволяло поддерживать некоторое политическое равновесие. В то же время, по мнению отдельных ученых, договорный принцип является лишь переходным, он закрепляет неравенство регионов и противоречит принципу бюджетного федерализма9.

Имели место и другие важные изменения.

Во-первых, восстановлен «закрытый перечень региональных и местных налогов», в то же время ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг [221]. Значительное сокращение совокупных государственных расходов и доходов сопровождалось концептуальными изменениями системы предписания расходов и доходов каждому уровню правительства. В рамках политики разгосударствления доходы и расходы федерального правительства резко снизились, в то время как соответствующие региональные показатели возросли [246] (Табл. 2.6) Пропорции распределения расходов на собственные нужды (без учета перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой) каждого звена бюджетной системы (в % от ВНП) субъектов Федерации В том числе:

Источник: http://www.minfin.metric.ru.

Анализ позиций по данному вопросу можно найти в книге: О.Кузнецова. Бюджетный федерализм // Регионы России в 1998 году.- http://pubs.carnegie.ru/books/1999/08np/05.asp [ 179].

Во-вторых, передвинув основные расходные функции на субнациональный уровень и наделив регионы новыми функциональными ответственностями, центральное правительство не обеспечило пропорционального подкрепления их соответвующими региональными доходами. Установление обязательных социальных минимумов привело к росту объемов «федеральных мандатов» (расходных обязательств субнациональных властей, вызванных принятыми и введенными в действие федеральными социальными законами).

Особенностью Российской системы закрепления доходов и расходов оставалась практика первоочередного закрепления доходов за субнациональными правительствами, предшествовавшего предписанию расходов. Передача расходных функций по защите потребителей на субнациональный уровень без передачи соответствующих доходных источников является только одним примером подобной ситуации. В результате такой политики к концу 1998 г. соотношение доходов и расходов в значительной степени варьировалось между регионами: от 150 % в Московской области до 22 % в Республике Тува (приложение 4).

В-третьих, с 1994 г. для всех регионов были установлены единые нормы отчислений от федеральных налогов.

В-четвертых, в рамках созданного в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) стали использоваться трансферты. Они стали первым и единственным механизмом предоставления финансовой помощи регионам, распределение средств которого базировалось на специальных расчетах. Источники формирования Фонда и доли регионов в нем утверждались в принимаемых ежегодно законах о федеральном бюджете и являлись предметом принципиальных изменений [139].

Наряду с трансфертами сохранился ряд механизмов оказания финансовой помощи регионам [143, 144]. Это взаимные расчеты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды.

Методика расчета причитающихся регионам трансфертов из ФФПР с момента его возникновения претерпела значительные изменения (приложение 5). Включение других налогов, помимо НДС, в число источников формирования ФФПР, сделало его доходы более устойчивыми и предсказуемыми. Кроме этого, произошел отказ от деления регионов на «нуждающиеся» и «особо нуждающиеся». К 1999 г. удалось отказаться от субъективных показателей фактических расходов [138, 139].

фонд финансовой 5. Государственная поддержка Крайнего Севера и приподдержки регио- равненных к ним территорий (финансирование транснов портировки продуктов питания, топлива и т.д.) 6. Финансирование социально-культурной сферы и жилья путем перевода финансовых средств местным Рис.2.2. Структура финансовой помощи в Российской Федерации Таким образом, новая система межправительственной помощи представляла собой движение к более прозрачным методам распределения и размещения федеральных финансовых средств, и принципы ее построения в общих чертах соответствовали политэкономической системе отношений, возникающих в правительственной вертикали. Однако предоставление большинства грантов на необусловленной основе, через множество каналов и слишком большому числу реципиентов в сочетании с низким реальным выравнивающим эффектом требовало продолжения реформирования этой части межправительственных отношений.

Созданная на этом этапе система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма.

Третий этап (III квартал 1998-2002 гг.) связан с принятием Налогового и Бюджетногоь Кодексов РФ и Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ, формализацией и унификацией межбюджетных отношений и стал следующим шагом на пути развития модели бюджетного федерализма в России.

Во-первых, произошло усиление унификации межбюджетных отношений (с г. прекращено подписание соглашений с субъектами федерации). Некоторые субъекты Федерации (Вологодская, Ульяновская области, Хабаровский край) выступили с инициативой о досрочном прекращении действия двухсторонних соглашений. С 2001 г.

приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан.

Во-вторых, продолжением налоговой реформы стало принятие в 1998 г. Налогового Кодекса РФ (НК) и Бюджетного Кодекса РФ (БК) [2, 3]. В главе 11 БК проведено разграничение между федеральными расходами, расходами субъектов Федерации и местными. Более того, впервые в БК включено понятие «межбюджетные отношения».

В нем прописана юрисдикция федеральных, региональных и местных властей в налоговых ставках (табл. 2.7).

Разделение налогов на федеральные, региональные и местные в соответствии с ций Налог на доходы физических лиц Налог на игорный бизнес Местные лицензионные Государственная пошлина Таможенная пошлина и таможенные сборы Налог на пользование недрами Налог на добычу полезных ископаемых Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов Сбор на право пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами Лесной налог Водный налог Экологический налог Федеральные лицензионные сборы Источник: Налоговый кодекс Российской Федерации В налоговой системе РФ произошли кардинальные изменения. Прекращена практика восходящей налоговой системы, которая ставила центр в зависимость от поведения регионов, а также являлась угрозой для сохранения России как целостного государства. В настоящее время разделенные налоги (налог на прибыль) поступают в региональный и федеральный бюджет независимо друг от друга. Доходы региональных бюджетов увеличились (по сравнению с 1992 г.), что произошло благодаря росту как собственных доходов регионов, так и федеральной помощи (приложение 6).

В то же время новая редакция Налогового Кодекса количественно не разделяет налоги между уровнями бюджетной системы. Согласно этому документу, местные правительства теряют источники доходов в абсолютном измерении, но изменяется структура их доходов (табл. 2.8). Наиболее важным изменением, касающимся долгосрочного развития субъектов Федерации, являлось следующее: субнациональные бюджеты теряли подоходный налог, который являлся одним из наиболее производительных и «перспективных» налогов. В то же время увеличивалась доля косвенных налогов.

Сравнительная таблица предполагаемых изменений по налоговым поступлениям налог Косвенные налоги родных ресурсов платы Итого (бюджеты и дорож- 356.72 335.06 -21. ные фонды) Источник: http://www.cityline.ru/politika/raznoe.

Количественное разделение доходов до и после налоговой реформы проиллюстрировано в таблице 2.9. Необходимо отметить, что в последние годы доли разделения доходов варьировались незначительно, по сравнению с началом 90-х гг. Это является положительным признаком изменения межправительственных бюджетных отношений.

Разделение налогов между федеральным и консолидированными региональными импортные товары, а также I кв. и ликероводочные изделия акцизов на импортные товары, нефть, газ, уголь, бензин, автомобили) денежных знаков тий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства РФ и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей Платежи за пользования природ- 1994-1999 Отдельные нормативы по различным видам платежей ными ресурсами Источник: Федеральный бюджет и регионы. М.: Диалог, 1999, с. 37.

В то же время отсутствие по сей день строгой системы разделения доходных ставок ведет к неопределенности в построении региональных бюджетов, и это ставит нижестоящие власти в зависимость от центра. Более того, современная система разделения налогов не имеет четких критериев определения долей подоходного налога и НДС, перечисляемых субнациональными правительствами.

В-третьих, наиболее существенные изменения в методику расчета трансфертов были внесены в 1999 г. вследствие принятия «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 гг.» [23].

Осуществлен переход к более прозрачной и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне рациональной бюджетной политики.

В своем развитии методика распределения средств из ФФПР прошла несколько стадий. Первый шаг был предпринят в 1999 году.

Во-первых, произошел отказ от покрытия «расчетного превышения расходов над доходами» (дефицита) региональных бюджетов, поскольку такая политика не стимулировала сокращения непроизводительных расходов и усилия налоговых властей по увеличению собираемости налогов. При существовавшей практике регионы, повышающие собираемость налогов и сокращающие нерациональные расходы, например, на жилищно-коммунальное хозяйство, теряли трансферты. Вместо этого было введено распределение трансфертов по принципу «гарантированного минимума».

Во-вторых, вместо фактических расходов в основу методики распределения трансфертов были положены экономически обоснованные расходы, размер которых стал определяться на основе индекса бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов (ИБР) показывал для конкретного региона, во сколько раз дороже или дешевле, по сравнению со среднероссийским значением, обходится в нем производство одного и того же объема бюджетных услуг. Он учитывал множество объективных факторов, таких, как районный коэффициент к заработной плате, уровень цен, доступность транспортных путей, структура населения и пр.

Целью утверждения новой формулы расчета трансфертов являлось создание стимулов к повышению собственных доходов субъектов Федерации. Формулу можно представить в следующем виде:

где Тi – расчетный объем трансферта данному субъекту Федерации (при Т i › 0); D0 – уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание (уровень доходного выравнивания); Дпрi – приведенные собственные среднедушевые бюджетные доходы данного субъекта Федерации; ИБРi – индекс бюджетных расходов данного субъекта Федерации; Чнi - численность населения данного субъекта Федерации.

В результате использования этой формулы с 1999 г. расчетные трансферты обеспечивали для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. В итоге приведенные среднедушевые бюджетные доходы субъектов Федерации повышались до максимально возможного, при заданном объеме Фонда, уровня. Для дотационных регионов он становился одинаковым, но не выше, чем у регионов, не получающих трансфертов (рис.2.3).

Однако приведенная формула не разрешила всех проблем. Во-первых, изменения затронули только одну сторону бюджетного выравнивания – расходные потребности.

Доходы регионов оценивались на основе фактических поступлений в базовом году, что подрывало стимулы к повышению собираемости налогов. Эта практика сохранилась и при расчете трансфертов на 2000г.

Во-вторых, не удалось в полном объеме соблюсти заложенные в формуле принципы выравнивания. В результате решения трехсторонней рабочей группы был достигнут некий политический компромисс, который «смягчил» переход к новым пропорциям распределения финансовой помощи, но были нарушены критерии выравнивания, а также резко возросло число недовольных регионов. В результате, скорректированные значения трансфертов отклонялись от расчетных, хотя предельное значение отклонения составляло 35%.

Рис. 2.3. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в соответствии с методикой расчета трансфертов на 2000г.

(Источник: Федеральный бюджет и регионы. М.: Диалог, 1999, с. 60) В-третьих, недостатком предоставления трансфертов являлось несоответствие фактических и утвержденных долей субъектов Федерации в ФФПР (рис. 2.4). Фактические доли регионов в общей финансовой помощи также не соответствовали утвержденным долям [91]. В подавляющем большинстве субъектов Федерации соотношение фактических и утвержденных долей менялось от года к году. Причины таких несоответствий носят, скорее всего, субъективный характер.

В-четвертых, низкий выравнивающий эффект. Как отмечалось выше, предоставление финансовой помощи направлено на устранение межрегионального дисбаланса.

Несмотря на то, что в результате предоставления финансовой помощи «богатые» регионы остаются в основном «богатыми», а «бедные» - «бедными», при оценке выравнивающего эффекта по изменению душевых доходов прослеживается та же закономерность, что и при оценке по бюджетному дефициту. Во многих случаях в результате перераспределения доходов в более выгодное положение попадают менее финансово обеспеченные регионы (например, Чукотский автономный округ).

Рис. 2.4. Соотношение долей регионов в ФФПР (утвержденных и фактических) и финансовой помощи (Источник: Федеральный бюджет и регионы. М.: Диалог, 1999, с. 65) Определенные успехи были достигнуты в сокращении дублирующих потоков.

Например, средства, выделяемые на северный завоз и частичную целевую помощь для выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, были включены в общий объем трансфертов, были отменены субсидии городу Москве. Основное бремя субсидий было сдвинуто с агропромышленного сектора на международную торговлю как в процентах от общих субсидий, так и в процентах от ВНП [107]. Российская система межбюджетной помощи претерпела изменения (в количественных и качественных характеристиках) после разрушения СССР (приложение 7) [175].

В 2000 году были предприняты очередные шаги по совершенствованию методики распределения трансфертов из ФФПР. Во-первых, применен комбинированный метод распределения трансфертов: 80% их стало распределяться по принципу «пропорционального выравнивания» до среднероссийского минимума и 20% - по принципу «гарантированного минимума». Во-вторых, индекс бюджетных расходов стал рассчитываться по единой формуле для всех регионов, индивидуальные согласования исключались. В-третьих, была реформирована доходная часть методики. Теперь не только расходы, но и доходы региональных бюджетов стали определяться на основе объективных критериев, а именно, на базе расчета налогового потенциала региона и валового регионального продукта (ВРП) – суммы добавленных стоимостей предприятий региона.

При расчетах трансфертов на 2001 год методика расчета налогового потенциала была усовершенствована. Индекс налогового потенциала рассчитывался как отношение ВРП на душу населения в регионе к среднероссийскому значению этого показателя, полученный индекс умножался на поправочный коэффициент, характеризующий отраслевую структуру экономики.

И, наконец, в апреле 2002 года на семинаре Центра фискальной политики, посвященного реформированию межбюджетных отношений, был предложен новый вариант методики распределения трансфертов из Федерального Фонда финансовой поддержки регионов, в котором индекс налогового потенциала региона оценивался на основе базы налогообложения.

Доля ФФПР в расходах федерального бюджета к 2001 г. достигла докризисного уровня, что подтверждает тенденцию к формализации межбюджетных отношений (табл. 2.10).

Объем ФФПР в 1994-2001 гг. и его доля расходной части утверждаемого Объем ФФПР, млн.руб (до 11.9 23.6 39.2 52.9 39.2 33.7 57.4 100. 1998г.- млрд.руб.) ного бюджета, % Источник: Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков/ Институт "Восток-Запад". - М.: МАКС Пресс, В-четвертых, важным достижением можно считать небезуспешную попытку решения проблемы «нефинансируемых мандатов» и нахождения альтернативных эффективных способов достижения гарантированных государством социальных минимумов.

К «нефинансируемым мандатам» относятся финансовые обязательства региональных и муниципальных органов власти, обусловленные принятыми федеральными законодательствами, но не подкрепленные соответствующими ресурсами. Теоретически, сущствуют четыре способа решения проблемы «нефинансируемых мандатов»: 1) передача их на федеральный уровень, 2) предоставление целевых субвенций или компенсаций со стороны федерального бюджета бюджетам нижестоящего уровня, 3) отмена, приостановление соответствующих законов, 4) сокращение самих гарантий в части, необеспеченной источниками финансирования.

Российские законодатели выбрали комбинацию 2-ого и 4-ого способов. Прежде всего, была произведена инвентаризация «федеральных мандатов» и их сокращение [218]. Инвентаризация выявила, что в 1998 году общий объем самых крупных «федеральных мандатов» составлял 7,7% ВВП, или 60% доходов региональных бюджетов.

Их фактическое финансирование составляло лишь 30%, в региональном разрезе этот показатель колебался в пределах от 100% до менее 5%. По детским пособиям уровень финансирования в среднем по стране составлял 39%, по закону «О ветеранах» - 29%, по закону «О социальной защите инвалидов» - 21% [78, с. 114-115].

Решение проблемы прошло несколько стадий. В 2000 году «федеральные мандаты» попытались учесть в индексе бюджетных расходов, который входил в формулу расчета трансфертов из ФФПР. Однако попытка присоединения их к основной массе трансфертов оказалась мало успешной.

В 2001 году для финансирования «федеральных мандатов» был создан специальный Фонд компенсаций. Средства фонда формировались за счет аккумуляции 15% налога на добавленную стоимость. Они распределялись по двум направлениям: для выплаты пособий на детей и на обеспечение реализации федерального закона «О социальной защите инвалидов». Для финансирования закона «О ветеранах» после долгих думских баталий было решено передать 15% подоходного налога в бюджеты субъектов Федерации.

Помощь из Фонда компенсаций представляется в виде субвенций всем субъектам Федерации, размер которых определялся пропорционально численности соотвествующих категорий граждан, с учетом районного коэффициента. Введение такой практики имело несколько положительных результатов. Регионы стали более заинтересованными в сборе НДС. Субвенции Фонда компенсаций породили гораздо более высокий выравнивающий эффект, чем трансферты ФФПР. Приведем одно из наиболее убедительных доказательств последнего. «Объясняется это тем, что налоговая база НДС размещена крайне неравномерно. По данным за 1999 г., 17% от общероссийского объема региональной части НДС поступает в бюджет Москвы, где проживает менее 6% населения страны, около 2/5 – в бюджеты «первой пятерки» регионов с численностью населения 17%, 55% общего объема региональной части НДС сосредоточено всего лишь в 10 субъектах Федерации, доля которых в численности населения страны составляет 28%, тогда как на долю 50 субъектов Федерации, сосредотачивающих 40% населения страны, приходится лишь 20% общих поступлений НДС в региональные бюджеты»

[78, с. 120]. Таким образом, перераспределение НДС не приводит к серьезному ухдшению бюджетной обеспеченности наиболее богатых регионов, но существенно увеличивает доходы наименее обеспеченных, которые выигрывают в 3 и более раз.

В-пятых, особое значение стало придаваться целевым инвестиционным грантам, распределяемым на конкурсной основе. Фонд регионального развития был создан в 2000 году и предназначен для финансирования федеральных программ развития регионов и дополнительной финасовой помощи высокодотационным регионам. Фактически этот фонд упорядочил практику финансирования инвестиционных программ и программ социально-экономического развития регионов, число которых в 1998 году насчитывалось 28, в 1999 – 36, а в 2000 – 42 программы с общим объемом финасирования, соответственно, 2300, 1500 и 2200 млн. деноминированных рублей [78, с.94].

В-шестых, в 2001 году создан Фонд развития региональных финансов, который предназначен для технической поддержки регионов, проводящих мероприятия по оздоровлению региональных бюджетов, реформированию бюджетной системы и бюджетного процесса. Его источником является кредит Международного банка реконструкции и развития (МБРР), а средства фонда распределяются на конкурсной основе регионам, которые справились с заявленными программами бюджетных реформ.

В-седьмых, наметилось согласование экономических интересов законодательной и исполнительной власти посредством создания трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений, включающей представителей Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации и Рабочей группы при Минфине, объединившей около 30 субъектов Федерации.

В-восьмых, Центром фискальной политики и Комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения был разработан проект федерального Реестра расходных обязательств.

Таким образом, на III этапе были созданы институциональные основы реформирования и развития в России реального бюджетного федерализма.

Сложившуюся систему бюджетного федерализма в современной России можно представить в виде схемы, описывающей внутренние политико-экономические отношения, возникающие между уровнями государственной власти (рис. 2.5).

В результате эволюционного развития российская модель бюджетного федерализма приобрела следующие особенности.

1. Теперь эта система строится на первоочередном распределении расходных полномочий, однако все еще нет четкого предписания доходных источников различным уровням бюджетной системы.

2. До сих пор нерешенной проблемой российского бюджетного федерализма является черезмерная централизация налогово-бюджетных полномочий. Так, на сегодняшний день более 90 процентов налоговых доходов региональных бюджетов формируется за счет регулирующих налогов, то есть отчислений от федеральных налогов, причем расщепление ставок ежегодно пересматривается. Принцип деривационного распределения доходов в российской системе бюджетного федерализма все еще работает слабо:

как по объективным причинам (наличие региональной асимметрии налоговых источников доходов, макроэкономическая нестабильность), так и вследствие субъективных причин (борьба интересов).

3. Собственные налоговые источники субфедеральных властей скудны и неустойчивы. На протяжении 10 последних лет наблюдалось неуклонное увеличение расходов бюджетов субъектов Федерации (приложение 8), в то время как доходная база региональных бюджетов формировалась с большим опозданием, была подвержена гораздо более частым и существенным пересмотрам. Результатом подобного порядка стали масштабная вертикальная несбалансированность и хронические дефициты региональных бюджетов.

Сокращение налоговой нагрузки, проводимое в рамках реформы налоговой системы, по признанию большинства специалистов, фактически произошло за счет уменьшения доходов региональных и местных бюджетов. В результате наметившаяся в 90-х годах тенденция к увеличению доли региональных и местных бюджетов после августовского кризиса 1998 года сменилась на противоположную. Доля федерального бюджета в консолидированном бюджете Российской Федерации с 1998 по 2002 год увеличилась с 47,7 до 63,2 процента. По оценкам экспертов, в 2003 году она должна снизиться до 60,2 процентов. Таким образом, доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета составляет 39,8 процента, в то время как расходные обязательства региональных и местных бюджетов составляют 48 процентов обязательств консолидированного бюджета. Иными словами, 8,2 процента обязательств регионов и муниципалитетов не имеют финансового обеспечения.

В то же время в связи с принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на повестке дня стоит не только укрепление субфедеральных бюджетов, но и сокращение масштабов прямого и косвенного регулирования региональных и местных функций. Атавизмом современной фискальной системы можно считать наличие федеральной тарифной сетки, согласно которой в настоящее время определяются размеры заработной платы всех госслужащих федеральных, региональных и муниципальных учреждений.

4. Непрозрачность налоговой системы, с нечеткими принципами предписания и разделения доходов, содержит в себе потенциальную возможность воспроизведения переговорной основы для определения долей налогов в доходах региона.

5. Политика, проводимая в сфере межправительственных отношений, не привела к снижению степени межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности регионов. По уровню дифференциации фискальных доходов на душу населения Россия и сейчас значительно опережает развитые страны. Даже в 2000 г. различие в налоговых доходах субнациональных бюджетов в расчете на одного человека в РФ составляло 75,6 раза, в Германии - 8,1 раза, в Канаде - 1,6 раза10 (рассчитано на основе данных таблицы 2.11.). Этот горизонтальный диспаритет объективно требует большей централизации налоговых доходов для последующего перераспределения между регионами.

Одновременно он означает, что выравнивающая функция межбюджетных отношений продолжает превалировать над стимулирующей функцией. Это подавляет экономический рост, порождает иждивенческие настроения и подрывает стимулы регионов к развитию собственной налоговой базы.

Рассчитано на основе данных Минфина: [54].

Налоговые доходы субнациональных бюджетов в расчете на 1 человека (по регионам) в некоторых федеративных государствах (раз) Источник: Минфин России. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М.:

Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

6. Не до конца прозрачными остаются критерии и процедуры распределения межбюджетной помощи. Несмотря на явные достижения, в 2001г. только 60% финансовой помощи распределялось по формализованным каналам (трансферты из ФФПР в совокупности с субвенциями и субсидиями из Фонда компенсаций);

до конца не решена проблема финансирования необеспеченных мандатов, которые ложатся тяжелым бременем на региональные и местные бюджеты и подрывают принципы фискального федерализма и местного самоуправления.

7. Созданию эффективной модели бюджетного федерализма препятствует легислитимная неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований.

Из 30 тысяч местных территориальных единиц, имеющих органы административного управления, статус муниципальных образований имеют только около 12 тысяч единиц, а самостоятельные бюджеты - менее 5 тысяч. Если взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации в целом прошли долгий и достаточно эффективный путь рационализации, то во взаимоотношениях субъектов федерации и муниципальных образований отсутствует транспарентность и формализованность, а реформирование этой вертикали находится на начальном этапе своего развития.

8. Велика непрозрачность региональных и местных бюджетов. Всеобщее распространение получила околобюджетная деятельность, практикуется создание внебюджетных фондов, формируемых cредствами крупных налогоплательщиков, получающих налоговые льготы за счет основных налогов, в том числе отчисляемых в федеральный бюджет. Поскольку эти фонды не являются объектом законодательного регулирования, часть бюджетной деятельности уходит в тень, субфедеральными властями провоцируется сознательное увеличение дефицитов бюджетов и завышаются требования к трансфертной системе, возникает феномен мягких бюджетных ограничений.

Описанную выше практику можно рассматривать и как форму бюджетного оппортунизма. Для решения проблемы требуется создание эффективных институтов контроля за использованием бюджетных ресурсов, аудита эффективности управления общественными финансами, а также введение процедуры банкротства муниципальных образований.

9. Объектом внутригосударственного спора остается подчиненность предприятий, находящихся в государственной собственности. Однако еще более ожесточенная борьба ведется на уровне субъектов федерации по поводу собственности на бюджетообразующие предприятия. В отдельных регионах, например, Башкортостане, разработаны надежные механизмы и установлены барьеры, препятствующие скупке наиболее доходопроизводящих предприятий региона. В других субъектах областная власть нередко демонстрирует безответственность, в лучшем случае закрывая глаза, в худшем создавая благоприятные условия для скупки предприятий крупными компаниями, принадлежащими московским олигархам.

Новая концепция и порядок реформирования межбюджетных отношений закреплены в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.». Однако не для всех указанных выше проблем в ней найдены пути разрешения.

Отчисления от других налогов Рис. 2.5. Существующая модель бюджетного федерализма в Российской Федерации 2.4. Проявления оппортунизма в сфере межбюджетных отношений как стимул институционального развития Следует выделить некоторые, наиболее типичные для России формы экономического оппортунизма в сфере межбюджетных отношений.

1. Отказ от перечисления налогов в федеральный бюджет, заявление о введении “одноканальной системы” сбора налогов. Такие действия активно практиковали республики Башкирия, Татария, Чечня, Якутия в 1992-1993 гг. Они имеют тенденцию повторяться каждый раз, когда Россия сталкивается с очередным финансовым кризисом. Так, в разгар кризиса 1998 года президентом Калмыкии К. Илюмжиновым было сделано заявление о суверенитете республики и отказе от обязательств перед федеральном бюджетом. Самое страшное, что политика “бюджетного сепаратизма” чрезвычайно заразительна, она является своего рода “институциональной ловушкой”: чем больше регионов следует ей, тем меньше у других регионов оснований, желаний и возможностей исполнять взятые на себя обязательства. И действительно, политика “бюджетного сепаратизма” позволяла союзным республикам распоряжаться большими ресурсами, за счет которых финансировались региональные программы, что повышало заинтересованность населения в отделении республики в самостоятельное государство. В то же время бремя финансирования общефедеральных социальных программ, фундаментальной науки, вооруженных сил, поддержки депрессивных регионов возлагалось на те регионы, которые добросовестно исполняли свои обязательства. Таким образом возникали неравные условия для регионов, и единственным способом избежать печальной участи “дойной коровы” было следование практике “бюджетного сепаратизма”.

2. Выбивание межбюджетных льгот и привилегий. Например, по данным А.Н. Аринина, “в 1994 году в результате "особого" межбюджетного режима Башкортостан перечислил в федеральный бюджет лишь 12% всех собранных налогов, Татарстан - 16, Карелия - 5, Ингушетия - 11%, а Саха (Якутия) вообще ничего. В то же время Москва перевела в федеральный бюджет 40% всех собранных налогов, Московская и Нижегородская области - по 42, Санкт-Петербург - 43, Самарская область - 45% и т.д.” [149]. Формируется особый тип национального (регионального) сознания, когда выбивание бюджетных льгот и привилегий рассматривается как сила политического лидера, его авторитет в Центре, что обеспечивает ему успех на очередных выборах. Так, победа губернатора Магаданской области в 2000 году местными политологами связывалась именно с созданием (при его правлении) на территории республики свободной экономической зоны. Такого рода поведение также можно рассматривать как своего рода “институциональную ловушку”: поведение неэффективно, разрушительно, с точки зрения общегосударственных интересов, но оно весьма продуктивно, так как обеспечивает единство интересов регионального лидера и населения, проживающего на вверенной ему территории.

3. Попытки скрыть реальные бюджетные возможности региона, прикинуться “бедной овечкой”, сослаться на прошлую историческую несправедливость (типа: “регион всегда получал от центра меньше, чем другие, этим объясняется его более низкий уровень бюджетного потенциала”). И снова “ловушка”. Потому что нет никакого смысла изыскивать внутренние источники покрытия расходов, проводить мероприятия по улучшению сбора налогов, экономии, уменьшению нерациональных расходов, когда доходы можно получить более легким путем - путем перераспределения федерального бюджета.

4. Предоставление самому себе льготных условий, создание особых, привилегированных условий. Одной из наиболее ярких форм наделения себя самого полномочиями было создание в Калмыкии без уведомления Федерального центра оффшорной зоны, позволившей привлечь огромные российские капиталы, которые обеспечивали в том числе и дополнительные доходы республиканского бюджета.

Кроме того, в обход федерального законодательства Президент Калмыкии становится президентом корпорации "Калмыкия", владеющей пакетами акций крупнейших предприятий. А 5 тысяч предприятий оффшорной зоны за представленные им налоговые льготы ежегодно перечисляют 30 млн. дол непосредственно в расчетный фонд “Фонда программ президента Республики Калмыкия” [179].

5. Другой формой экономического оппортунизма стало переведение органами государственной власти автономий и ряда краев и областей РСФСР под свою юрисдикцию материальных и природных ресурсов, которые находились на их территориях. Неравномерность распределения природных ресурсов, а также разный уровень развития материально-технической базы нередко воспринимается регионом как право на извлечение ренты за счет других регионов. Например, уровень производства в расчете на душу населения национального дохода и ВВП в ЯмалоНенецком и Ханты-Мансийском автономных округах заметно выше, чем в других регионах. В них сосредоточено 92,5 % запасов российского газа (соответственно 89% - в Ямало-Ненецком и 3,5% - в Ханты-Мансийском) и 50,7% нефти (11% и 39,7%). Чтобы избавиться от функции доноров, указанные округа начали усиленно проводить политику сепаратизма по отношению к Тюменской области, в которую они входят. Политику присвоения рентных доходов проводит и республика Саха, на территории которой добывается 99,5% всех российских алмазов. Например, в 1995 году федеральный бюджет вообще не получал налоговых доходов от разработки этих месторождений и продажи алмазов, напротив, государство выделило для этих целей беспроцентный кредит из федерального бюджета в размере 6. Попытки установить контроль за ситуацией на региональном рынке посредством ограничения доступа других покупателей, вплоть до учреждения пограничного режима. Например, после августовского кризиса 1998 года ряд регионов, в частности город Москва, ввели особые пограничные посты, наложили прямые запреты на вывоз продовольствия из региона.

7. Прямые антирыночные действия, направленные на торможение реформ - в виде государственного регулирования цен, прямого вмешательства в деятельность хозяйственных агентов, ограничения свободы торговли, а также эмиссии денежных суррогатов. Примером может служить Ульяновская область, где длительное время сохранялась карточная система распределения продуктов.

8. Подталкивание местного населения к национальным демонстрациям, митингам, игнорированию выборов, референдумов, развертывание в СМИ национальной пропаганды. Примером такого поведения являются и проходившие в республиках в 1991-1992 годах съезды национальных движений, и состоявшаяся 2 ноября года демонстрация в республике Марий-Эл против принятия федерального бюджета на 2001 год в третьем варианте.

9. Перекладывание ответственности. Иными словами, объяснение невыполнения обязательств по заработной плате, пенсиям, пособиям неперечислением трансфертов из федерального бюджета.

10. Закрепление в статьях регионального законодательства полномочий, прямо противоречащих Конституции РФ, например:

права приостановки действия законов и нормативных актов РФ, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми), права приостановления действий актов федеральных законов исполнительной власти, если они противоречат законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область), права объявления военного положения, заключения мира или объявления права принятия собственных законов о воинской службе (Якутия, Тыва), права введения чрезвычайного положения без согласования с Президентом России и Советом Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия), согласие субъекта на дислокацию военных формирований (Северная Осетия-Алания), определение природных ресурсов собственностью субъекта федерации (Ингушетия, Якутия, Тыва), самостоятельное участие в международных отношениях (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области). Так, к 2000 году субъектами Федерации было заключено уже более 200 международных соглашений11.

Таким образом, практика взаимоотношений Центра и республик демонстрирует и случаи “вымогательства” (2, 3, 5, 6, 8), и случаи “отлынивания” (1, 4, 7, 9, 10), Использованы материалы доклада: Стратегия для России: повестка дня для Президента. Глава 7.

Перспективы развития федерализма в России. – М., 2000 [75].

то есть два классических варианта экономического оппортунизма, изучаемые неоинституциональной теорией.

Описанные выше взаимоотношения порождали и новые, извращенные формы соглашений, которые не всегда носили гласный характер, противоречили принципам демократии. С нашей точки зрения, можно выделить три типа сценария, по которому обычно развивались события:

Согласительный сценарий. “Обмен” дополнительных региональных полномочий (власти и собственности) на политическую поддержку союзного руководства. Особенно в такого рода взаимоотношениях с центром преуспели республики Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная ОсетияАлания, Саха-Якутия в 1994-1995 годах.

Конфронтационный сценарий. В некоторых случаях политика оппортунизма может вызывать ответную реакцию той стороны, чьи интересы она нарушает, особенно если существует угроза ее распространения как схемы поведения. В таком случае имеет место обмен “антиблагами”, при котором обе стороны в расчете на получение временных выгод или политических преимуществ готовы нести издержки, тогда возможно новое равновесие при частичной реставрации менее эффективных институтов, но такое равновесие в длительном периоде вряд ли является устойчивым. Так, после скандального заявления Народного Хурала республики Калмыкии об отказе от перечисления налогов в федеральный бюджет, прозвучавшего после августовского кризиса 1998 года, федеральный центр предпринял решительные меры: Центральный банк приостановил деятельность Национального банка Республики Калмыкия, а министерство финансов - предоставление финансовой помощи республики и финансирование федеральных программ на территории республики. В результате Народный Хурал отменил свое решение. Хотя задолженные федеральному бюджету 236 млн. рублей так и остались в бюджете республики, центр постепенно зачел их как выплаченные республике трансферты. В качестве другого примера следует вспомнить безуспешную попытку правительства Кириенко поставить под контроль экспорт нефти компанией “Татнефть” - попытку, вызвавшую сопротивление со стороны президента Татарстана М.Шаймиева.

Трансформационный сценарий. Такой сценарий может появиться в развитие либо согласительного, либо конфронтационного сценария. При этом обе стороны приходят к третьему, предварительно не планируемому, соглашению.

Например, в обход решения Конституционного суда РФ в республике Татарстан был проведен референдум, в ходе которого большинство населения республики высказалось за отмену института прописки. Московские власти нашли способ временного решения конфликтной ситуации, “модифицировав” этот институт для республики Татарстан.

В условиях произошедшей в последние годы формализации и унификации междбюджетных отношений возникли новые формы оппортунизма, получили распространение многочисленные виды “околобюджетной” деятельности. Они удачно перечислены В.Христенко: “исполнение бюджетов в режиме “выборочного” секвестра, применение денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, предоставление индивидуальных налоговых льгот, скрытое субсидирование, безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур), сознательное накопление кредиторской задолженности,... выторговывание у вышестоящих властей дополнительных ресурсов, льгот и привилегий, поиск путей для обхода федеральных ограничений и требований, удержание административного контроля над финансовыми потоками и “бюджетообразующими” предприятиями” [221, c. 12-13]. Вся эта деятельность напоминает уже не столько завуалированный, неявный торг в пределах существующих (полу)формальных правил, сколько “теневую бюджетную деятельность”, которая основана на неформальных, неписанных правилах, находящихся вне сферы законодательного регулирования. И распространение она получает по известной причине, некогда обнаруженной Эрнандо де Сото: “цена подчинения закону” оказывается выше “цены внелегальной деятельности”.

Более того, история повторяется, и теперь тот же процесс движения от переговоров относительно правил к переговорам в пределах правил и созданию неформальной альтернативы им “спускается” на второй уровень - уровень взаимоотношений субъектов федерации и муниципальных образований.

Описанные выше формы проявления оппортунистического поведения и сценарии взаимоотношений регионов с Центром ни в коем случае нельзя рассматривать исключительно в негативном плане как результат недостаточной спецификации и защиты прав собственности и неразвитости контрактных отношений. Такой спецификации в условиях полураспада прежних институтов административно-командной системы и унитарного государства просто и быть не могло, она сама рождалась именно в ходе конкуренции институтов, их естественного отбора. В не меньшей степени оппортунистические формы поведения являлись продуктом неэффективности устаревших институтов, не способных функционировать в новой среде. Как это ни странно звучит, именно благодаря (а не вопреки) таким видам поведения происходил отбор новых институтов, которые позволяли сохранить целостность государства, найти компромиссное, равновесное решение.

Глава 3. Принципы развития российской модели Целью данной главы является построение модели бюджетного федерализма, соответствующей теоретическими постулатам, принципам экономической эффективности и справедливости, а также учитывающей российские экономикополитические и социальные особенности. Результаты исследований концентрируются в предлагаемых принципах реформирования существующей модели бюджетного федерализма в России.

3.1. Межбюджетные отношения в России и теории бюджетного федерализма Прежде чем перейти непосредственно к построению модели, необходимо рассмотреть соответствие существующей системы теориям бюджетного федерализма.

Это предполагает краткое сравнение теоретических основ межбюджетных отношений в государстве с их практическим применением в Российской Федерации.

Развитие модели бюджетного федерализма в России трансформировалось из чисто теоретической категории в необходимое условие сохранения государства как единой экономической и политической системы. Соответствует ли российская система межбюджетных отношений теоретическим принципам, которые явились результатом эволюции этих отношений в различных государствах мира? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо рассмотреть межбюджетную налоговую политику, систему финансовой помощи регионам и теории бюджетного федерализма.

Политическая и административная организация федерализма в России представляет собой уникальную смесь федеративной организации с элементами конфедерации и унитарного государства. Эта организационная смесь отражает размер, разнообразие страны и рудименты предшествующего советского строя. Российские субнациональные правительства представляют субъекты Федерации, которые имеют весьма разный экономический, административный и политический статус.

Сформировавшаяся на сегодняшний день модель бюджетного федерализма определяется нами как пересекающаяся с элементами иерархической модели на субнациональном уровне. Это установлено на основе следующих ее признаков: относительной независимости субъектов Федерации, их автономной власти в соответствующих сферах деятельности, наличия пересекающихся предписаний некоторых функций, сохраняющейся переговорно-договорной основы взаимоотношений с федеральным центром в неявной форме.

Основная проблема российской системы межбюджетных отношений заключается в том, как разделены бюджетные ресурсы или, что точнее, как не разделены налогово-бюджетные полномочия. Легальная система межбюджетных отношений остается высоко централизованной [219]. Расходы субнациональных бюджетов включают «нефинансируемые федеральные мандаты» (заработная плата, социальные пособия). Основная часть собственных доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможность их финансирования за счет несобственных доходных источников позволяет субнациональным властям перекладывать основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохраняя за собой практически неограниченные «теневые» полномочия. Недостаток легальных полномочий по управлению государственными финансами оборачивается недостатком ответственности за его результаты на субнациональном уровне.

Межбюджетная налоговая политика, проводимая российским правительством, в целом сооответствует теоретическим постулатам модели. Налоги на мобильные базы (НДС, например) предписаны федеральному правительству. Налог на естественные ресурсы находится в распоряжении центрального правительства, что также соответствует разделению фискальных функций в государстве, предложенному Масгрэйвом.

Однако доходы от налога на прибыль, который теоретически относится к ответственности центрального правительства, являются разделенными. Из-за отсутствия строго определенных формул и ставок разделения подоходного корпорационного налога, переговоры и торговля о ставках и долях разделения налога до сих пор остается в силе. С одной стороны, такая система, или лучше сказать отсутствие системы, делает субнациональные налоговые базы зависимыми от решений центрального правительства, с другой стороны, это побуждает региональные власти оказывать давление на федеральное правительство в целях получения дополнительных финансовых льгот.

В соответствии с российским законодательством личный подоходный налог является налогом, предписанным центральному правительству в целях предотвращения миграции внутри страны, в действительности же этот налог являлся предметом деления между центральным и субнациональными правительствами, а в 2002 г. был закреплен за субнациональными властями. Однако это противоречие представляется разумным в условиях российской ситуации, поскольку личный подоходный налог является одним из самых доходных налогов субнациональных властей, в то время как остальные практически не приносят дохода. Кроме того, из-за низкой мобильности населения представляется уместным оставить этот налог в краткосрочной перспективе разделенным или закрепленным за региональным уровнем.

Существующая система финансовой помощи не совпадает с теоретическими принципами, поскольку она не выполняет основные функции – коррекцию и влияние на поведение субнациональных правительств.

Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, необусловленные гранты влекут за собой неэффективные отношения вдоль правительственной вертикали и горизонтали, в то время как применение обусловленных и долевых грантов ограничено и они не играют решающей роли в межправительственных бюджетных отношениях. Несмотря на ex ante характер выделяемых средств, остается возможность для политических торгов, исход которых зависит от взаимоотношений между данным субъектом Федерации и Федеральным центром.

Во-вторых, концентрация рыночного дохода в сравнительно небольшом количестве регионов. Необходимость экономического выживания остальной части страны требует широкомасштабного внерыночного перераспределения национального дохода через федеральный бюджет. Преобладание регионов-реципиентов над донорами (по некоторым данным, шестикратное) является бюджетным отражением экономической реальности, а объемы финансовой помощи в РФ не соответствуют горизонтальному дисбалансу. Например, в федеративных государствах с сопоставимыми горизонтальными различиями размеры финансовой помощи составляют: в Индии 3.9%, в Бразилии 3.2%, а в России лишь 2.5% от ВВП [221].

Существует несколько очевидных путей улучшения системы межправительственных отношений в России. Прежде всего, необходимо изменить базовые принципы функционирования системы предписания налогов и использовать такие трансферты, которые создают стимулы для проведения эффективной политики экономического развития на субнациональном уровне. Однако столь очевидные изменения до сих пор не происходят. Почему российские политики не изменяют систему межправительственных отношений? Знакомы ли они с общепринятыми принципами функционирования межправительственной фискальной системы? Ответить на эти вопросы помогут легислитимная и функциональная теории. В этом случае принцип верификации работает совершенно.

Российская практика подтверждает применимость легислитимной теории.

Как бы следуя легислитимной теории, российские законодатели поддерживают только те проекты и законы, результаты которых очевидны, поскольку их основная цель – быть переизбранными на следующий срок. Теория гласит, что «видимые знаки»

принимаемых проектов – главная характеристика утвержденных решений. Поскольку в настоящее время практически невозможно достигнуть «экономически видимых знаков», законодатели направляют свою деятельность в политическое лоно, обвиняя исполнительную власть в лице Президента и правительства во всех экономических, социальных и политических проблемах в стране. Как только виновные определены и найдены, следовательно, ничего больше не остается делать, как только объяснить электорату, кто должен нести бремя ответственности за всеобъемлющий кризис в стране. Отличительная российская черта легислитимной теории – законодатели не должны даже добиваться каких-либо экономических результатов: безграничная критика исполнительной власти заменяет «экономически видимые знаки». Цель – быть переизбранными – будет достигнута. Результаты анализа, проведенного Треисманом, подтверждают этот факт.

Согласно легислитимной теории, законодатели определяют всю политику в стране. Их деятельность имеет более сильное влияние на ситуацию, даже по сравнению с деятельностью Президента. Российская Конституция предоставляет Президенту большие полномочия, чем законодательной власти. Однако, в действительности, законодатели в союзе с региональными лобби определяют межправительственную политику в стране. Например, декларации суверенитета кажутся взаимосвязанными с большими региональными долями доходов, которые выделяются им в рамках разделения доходов, с большими платежами из резервных фондов и с большими исключительными выгодами. Те регионы, которые голосовали против Ельцина в 1996 г., получили большие парламентские резервы и большие субвенции. Это позволяет утверждать, что легислитимная теория в России имеет больше политическую окраску, чем экономическую.

Запутанное законодательство и соотвествующее нормативное обеспечение (непрозрачное, неоднозначно толкуемое, противоречивое, со сложными формулами расчета, применяемое в условиях информационной асимметрии, при отсутствии интрументов контроля) может быть также объяснено с помощью легислитимной теории.

С одной стороны, такая система чрезвычайно подвижна: ее можно повернуть так, что она не будет удовлетворять того или иного субъекта этих отношений, а можно повернуть в другую сторону. То есть с помощью системы можно вертеть самими субъектами, влияя на их поведение, вознаграждая за лояльность или наказывая за неуступчивость. Такое поведение более высокого уровня власти, практикуемое в отношении нижестоящего уровня, можно идентифицировать как разновидность политического рентоискательства в сфере межбюджетных отношений. Даже казалось бы явные успехи в области урегулирования федеральной помощи неоднозначно оцениваются российскими учеными. Интересен подход В.Попова к интерпретации формулы расчета трансфертов. Так, на основе статистических рядов и вычисленных коэффициентов корреляции он доказывает, что формула расчета составляется перед очередными президентскими выборами таким образом, чтобы обеспечить поддержку партии власти со стороны наиболее лояльных регионов. Иными словами, речь идет о завуалированном, неявном торге, который вписывается в деловой политический цикл и демонстрирует действие механизмов лоббирования в сфере межбюджетных отношений12.

“Каждый дополнительный процентный пункт голосов, отданных в данном регионе за Ельцина во втором туре президентских выборов 1996г., оборачивался уменьшением чистых трансфертов в центр в размере 15-22 рубля на 1 жителя в год. Только в 2000г. эта зависимость нарушилась – оппоС другой стороны, чем более запутаны законы и документы, тем сложнее определить тех, кого можно обвинить. Это и является, по нашему мнению, главной причиной того, что до сих пор не приняты весьма очевидные изменения.

Таким образом, до тех пор, пока права и обязанности каждого уровня власти не определены, принципы и методы построения межбюджетных отношений будут находиться в сфере политических торгов.

Следовательно, легислитимная теория подтверждается российской экономико-политической ситуацией, более того, иллюстрирует работу теории в условиях переходных экономик. Особенностью является то, что не только законодательная власть определяет политику в стране, но и региональные лобби. Следовательно, действие легислитимной теории усиливается в условиях развивающихся федераций, где исполнительная власть не имеет достаточного влияния на субнациональные правительства.

3.2. Методы усовершенствования распределения расходных и доходных полномочий в Российской системе межбюджетных отношений На рисунке 3.1 представлен порядок построения модели бюджетного федерализма в России. На схеме в прямоугольниках отражены элементы модели. Справа указаны экономические и политические проблемы, разрешению которых они способствуют.

зиционным регионам разрешили платить в центр меньше (тогда как раньше их вынуждали платить больше), а процент вариаций фактических финансовых потоков, объясняемый уравнением, снизился вдвое. Но в 2001г. все вернулось на круги своя: межбюджетные финансовые перечисления 2001г.

очень похожи на картинку 1995-99гг. и совсем не похожи на картинку 2000г.”. “Так, например, во всех 7 регионах, в которых официальный ИБР оказался в 4 и более раз выше, чем среднероссийский уровень (Ненецкий, Таймырский, Эвенкийский АО, республика Саха, Чукотский и Корякский АО, Магаданская область) доля голосов, поданных за Ельцина во втором туре президентских выборов 1996г., была выше среднероссийского показателя – 62-74% против 54%. Верно, что все это удаленные от центра северные, сибирские и дальневосточные регионы с высокой стоимостью жизни.

Однако другие «дорогие» регионы, в том числе и непосредственные соседи семи названных, но с менее впечатляющей поддержкой Ельцина на выборах 1996г., не получили таких высоких официальных ИБР. Другими словами, расчет официальных трансфертов на 2001г. благоприятствовал Москве, автономиям и регионам, голосовавшим за демократов, – эти регионы должны были платить относительно меньше в федеральную казну”. “Примечательно также, что расчет официальных трансфертов из ФФПР на 2001г. был произведен таким образом, что закрепил существовавшее прежде неравномерное распределение: официальный индекс бюджетных расходов, призванный учесть различия в стоимости предоставления государственных услуг, «поглотил» и большую часть вариаций в трансфертах, связанных с чисто политическими факторами”/ В. Попов. Реформа бюджетного федерализма в России: грустная повесть с печальным концом [70].

Первым шагом на пути реформирования межправительственных отношений должно стать четкое разграничение расходов в правительственной вертикали. Необходимо исключить из практики нефинансируемые «мандаты» (решения, ведущие к повышению обязательств нижестоящих бюджетов).

Детальное предписание расходов и зон ответственностей различным уровням власти является обязательным и необходимым условием для функционирования работоспособной и эффективной системы фискальных межбюджетных отношений. К перечню федеральных расходов необходимо добавить предоставление помощи субъектам Федерации при недостаточности у них по объективным причинам налогового потенциала для реализации минимальных государственных социальных стандартов, а также компенсаций из федерального бюджета в случаях уменьшения доходов или увеличения расходов их консолидированных бюджетов вследствие решений, принимаемых федеральными органами власти.

В этой связи необходимо провести границу между двумя экономическими категориями «децентрализация расходов» и «делегирование ответственности по обеспечению теми или иными товарами и услугами (без ответственности их финансирования)». В таблице 3.1 предлагается подобное «разделение труда» в федеративной системе. Во втором столбце представлен уровень правительства, ответственный за выполнение экономических функций, в то время как третий столбец указывает иерархический уровень, на котором эти функции финансируются. Существующая в России система предписания расходов в целом соответствует данной таблице.