«МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ И АНАЛИЗА КОМПЛЕКСНЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НОВОСИБИРСК 2010 1 УДК 333.1 ББК 65.9(2)21 М 54 Утверждено к печати Координационным советом по местному ...»

Серия «Управляем сами»

МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ И АНАЛИЗА

КОМПЛЕКСНЫХ ПРОГРАММ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО

РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ОБРАЗОВАНИЙ

НОВОСИБИРСК

2010

1

УДК 333.1 ББК 65.9(2)21 М 54 Утверждено к печати Координационным советом по местному самоуправлению Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение» и научно-методическим Советом по специальности «Государственное и муниципальное управление» вузов Сибирского федерального округа Редакционная коллегия:

А.В.Квашнин, Л.E. Бурда, С.М.Черданцев, В.И. Иванков, А.Б Карлин, В.М. Кресс, Л.В. Кузнецов, Л.К. Полежаев, В.В. Наговицын, В.А. Толоконский, А.Г. Тулеев, Е.В. Репина-Гаврикова, В.И.Сайдаков Авторский коллектив:

В.И. Псарёв (гл.III), Т.В. Псарёва (гл.I, II), Н.В. Сушенцева (гл. I, §§ 3,5 6;. гл. II, §§ 2,3,5, гл. IV), И.А. Гончаров (гл. III) Рецензенты:

Доктор экономических наук, профессор И.В.Князева Доктор экономических наук, профессор О.П. Мамченко Доктор экономических наук, профессор Б.В.Прилепский Методика формирования и анализа комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований. / В.И.Псарёв, Т.В.Псарёва, Н.В.Сушенцева, И.А. Гончаров. Под общ. Ред. В.И.Псарёва, Н.В.Сушенцевой. – Новосибирск, 2010. – 511 с.

ISBN 5-7278-0006- Работа дополняет серию книг «Управляем сами», изданных при активной поддержке аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе и Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение» в 2005-2009 годах.

Данная книга представляет результат четырехлетнего мониторинга и анализа практической реализации методических рекомендаций по формированию и реализации комплексных программ социально-экономического планирования муниципальных образований регионов Сибири, разработанных при участии авторов.

Работа адресована, прежде всего, широкому кругу специалистов, ученых, занимающихся вопросами территориального индикативного и территориального планирования и прогнозирования, а также аспирантам, студентам и преподавателям вузов по специальностям: «Экономика и управление народным хозяйством», «Региональная экономика» и «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями и комплексами промышленности».

Вместе с тем, она может быть полезна и для представителей органов государственной власти, местного самоуправления, руководителей хозяйствующих субъектов и общественных организаций, так как наряду с теорией территориального индикативного и территориального планирования, прогнозирования и управления в работе приведен обширный аналитический материал, уточненная методика разработки и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, макеты документов, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, прошедших практическую апробацию.

Авторский коллектив, Исполнительный комитет (учреждение) Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение»,

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Гл а в а I.

Индикативное планирование социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений: основные понятия, цели, задачи, базовые принципы

§ 1. Роль и место планирования и прогнозирования в системе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований

§ 2. Основные понятия, применяемые при планировании социально-экономического развития муниципальных образований

§ 3. Основные цели и задачи территориального индикативного планирования на уровне муниципальных образований.............. § 4. Основные принципы территориального индикативного планирования

§ 5. Методологические основы взаимодействия органов власти и бизнеса в процессе формирования и реализации комплексных программ социально- экономического развития муниципальных образований

§ 6. Методологические основы взаимодействия органов власти и населения в процессе формирования и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований

Гл а в а I I. Методика формирования комплексных программ и планов социально-экономического развития муниципальных образований

§ 1. Общие положения

§ 2. Методика формирования комплексных программ социально-экономического образования муниципальных образований

2.1. Организационно-подготовительный этап

2.2. Прогнозно-аналитический этап формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципальных образований

2.2.1. Формирование и анализ информационной базы.................. 2.2.2. Разработка концепции социально-экономического развития муниципальных образований

2.2.3. Разработка стратегического плана социальноэкономического развития муниципальных образований........... 2.3. Формирование плановых документов социальноэкономического развития муниципального образования............. 2.3.1. Долгосрочный план социально-экономического развития муниципального образования

2.3.2. Среднесрочный план социально-экономического развития муниципального образования

2.3.3. Текущий (годовой) план социально-экономического развития муниципального образования

§3. Точки экономического роста

§ 4. Оформление комплексных программ социальноэкономического развития муниципальных образований............. § 5. Организация реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований

§ 6. Методика оценки эффективности реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных § 1. Роль и место территориального планирования в системе планирования и прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований

§ 2. Основные принципы территориального планирования.

Порядок подготовки, согласования и утверждения документов § 3. Реализация схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов

Гл а в а I V.

А нализ комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований

§ 1. Методика анализа комплексных программ социальноэкономического развития муниципальных образований............. § 2. Процедуры анализа комплексных программ социальноэкономического развития муниципальных образований............. Приложение № 1.

Нормативные документы субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа, регламентирующие территориальное индикативное планирование на региональном и муниципальном уровнях

Приложение № 2.

Система комплексного территориального индикативного Приложение № 3.

Система комплексного территориального индикативного Приложение № 4.

Система комплексного территориального индикативного Приложение № 5.

Модельные муниципальные акты, формирующие правовую основу разработки и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований

Приложение № 6.

Анкета изучения общественного мнения местного сообщества г.п. Кучуг Иркутской области

Приложение № 7.

Паспорт муниципального образования (система индикаторов, характеризующих состояние экономики и социальной сферы Приложение № 8.

Приложение № 9.

Система оценки размеров внутренних и внешних ресурсов, необходимых для реализации комплексной программы Приложение № 10.

Методика проведения отбора хозяйствующих субъектов и инвестиционных проектов (точек экономического роста) для Приложение № 11.

Соглашение о взаимодействии Министерства экономического развития и внешних связей Республики Бурятия и органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений по совместному управлению социальноэкономическим развитием поселений Республики Бурятия...... Приложение № 12.

Типовой макет прогноза социально-экономического развития муниципального образования.

Приложение № 13.

Перечень показателей, используемых для расчета интегрального показателя оценки эффективности социальноэкономического развития муниципальных образований Кемеровской области по критерию «повышение качества жизни населения»

Приложение № 14.

Модельные муниципальные акты, формирующие правовую основу разработки документов территориального планирования муниципальных образований

Приложение № Типовое решение органов местного самоуправления «О нормативах градостроительного проектирования»................

ВВЕДЕНИЕ

В статье 12 главы 1. «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, определено: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [40, с.7].

Первого января 2009 года Федеральный закон от 06.10.2003г.

№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с трехлетней задержкой вступил в силу в полном объеме[88]. Четкое разграничение задач, полномочий и предметов ведения между федеральным, региональным уровнем власти и местным самоуправлением должны были решить, в основном, центральную проблему реформы федеральных отношений. Все уровни публичной власти получили возможность исполнять свои обязанности перед своим «…единственным источником власти в Российской Федерации…»[48, с.4] – народом на легитимной основе.

Казалось бы, три года – срок вполне достаточный для решения большинства проблем, заставивших депутатов Федерального Собрания и Президента Российской Федерации принять 12.10.2005г.

Федеральный закон № 129 - ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах».

Однако, как видно из обращений глав муниципальных образований [30], вновь вспыхнувшей дискуссии в периодической печати и научных изданиях [31,47], принять на себя весь объем вопросов местного значения, определенных законом №131 – ФЗ, многие городские и сельские поселения по-прежнему не могут. В качестве основных проблем, которые препятствуют переходу к новой системе местного самоуправления, по-прежнему называют две:

- первая – отсутствие надлежащего финансового обеспечения закрепленных за муниципалитетами вопросов местного значения;

- вторая – отсутствие готовности управленческих кадров муниципальных образований, особенно это относится к сельским поселениям, к работе в новых условиях.

Предложения путей решения первой проблемы варьируются от пересмотра межбюджетных отношений в сторону перераспределения федеральных налогов в пользу муниципальных образований, до перехода на частичную или полную (для высокооплачиваемых граждан) оплату муниципальных услуг.

По нашему мнению, делать основной акцент на бюджетирование, закладывая, таким образом, бюджетный процесс в качестве основного инструмента регулирования развития территориальной экономики и социальной сферы муниципальных образований, не верно.

История неоднократно на доказывала, что во все времена (за исключением, конечно, советских) уровень социально-экономического развития городских и сельских поселений определялся не только рациональностью использования бюджетных средств, но и рациональностью использования всех ресурсов, имеющихся в распоряжении местного сообщества [74,76]. В данном случае под термином «рациональность» подразумевается оптимальное сочетание бюджетных и внебюджетных источников финансирования основных институтов жизнеобеспечения муниципальных образований.

Как показывает анализ международной практики развития местного самоуправления, основными источниками формирования и функционирования комфортной среды обитания в городах и поселениях большинства развитых стран являются, прежде всего, средства хозяйствующих субъектов и населения. Бюджетные же ресурсы направляются на реализацию, в первую очередь, программ, связанных с поддержкой социально не защищенных слоев населения. Во вторую – на поддержание и улучшение экологии поселений. И в третью – на формирование благоприятного делового (инвестиционного) климата, основного фактора, определяющего эффективность экономической деятельности бизнеса и являющегося для него объективной предпосылкой для капиталовложений в экономику и социальную сферу поселений.

Разумеется, период становления местного самоуправления в условиях реформирования экономики в России характеризуется рядом особенностей. Однако Россия – это не первая страна, преодолевающая трудности реформирования экономики и изменения политического строя. Вопросы изучения проблем формирования местным самоуправлением и органами государственной власти компонентов делового (инвестиционного) климата и комфортной среды обитания в поселениях для стран с переходной экономикой достаточно полно были изложены, например, в работах Д.Асемоглу, Н.Джонсона, К.В.Юдаевой и Е.Г. Ясина и др.

Все это, естественно, нужно было бы изучить и попытаться применить в практической работе с поправками на местную специфику. Однако сделать это, как показала практика, смогли только те руководители муниципальных образований, кто обладал определенным уровнем знаний и определенной профессиональной подготовкой. А также те, кто, изучив теорию, попытались реализовать ее на системной, комплексной и достаточно прозрачной для всех субъектов территориального управления плановой основе.

Поэтому, разделяя точку зрения перечисленных авторов в части того, что деловой (инвестиционный) климат играет «решающую роль в формировании экономической динамики и конкурентоспособности территорий» [см., например, 109, стр.19], мы, тем не менее, считаем, что основным условием успешного функционирования компонентов, формирующих и поддерживающих этот климат, является наличие хорошо продуманных долгосрочных комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, обеспечивающих согласованную деятельность власти, бизнеса и населения не только в вопросах сохранения конкурентоспособности того или иного муниципального образования на длительную перспективу, но и в вопросах устойчивого текущего жизнеобеспечения.

Основными предпосылками формирования и организации исполнения данных программ является наличие грамотного состава специалистов местного самоуправления и квалифицированных трудовых ресурсов, соответствующих уровню и масштабу программных задач.

В основу настоящей книги положены базовые принципы и методические подходы к территориальному индикативному планированию и прогнозированию, изложенные ранее в учебно-методических пособиях: «Формирование комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований», «Финансовый баланс муниципального образования» (2005г.), монографии «Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований. Опыт, проблемы, рекомендации» (2006г.), «Сборнике модельных правовых актов» (2009г.), скорректированных и переработанных с учетом практики и изменений в действующем законодательстве.

С момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ до конца 2007 года законодатель, например, принял 35 федеральных законов, уточняющих или изменяющих его положения. Так первоначальная редакция закона устанавливала для поселений 22 вопроса местного значения, для муниципальных районов – 20 и для городских округов – 27 вопросов местного значения. В действующей, с учетом поправок, редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится уже 33, 30 и 37 вопросов местного значения, относящиеся, соответственно, к поселениям, муниципальным районам и городским округам [16,88].

В то же время многие предметы ведения местному самоуправлению до сих пор не переданы или переданы не в полном объеме. Большинству муниципалитетов, например, по состоянию на 1 января 2009 года не было передано федеральное и региональное имущество, обеспечивающее жизнедеятельность городских округов, городских и сельских поселений. По данным Европейского клуба экспертов местного самоуправления в 2008 году около 20 субъектов РФ еще не работали по Федеральному закону № 131-ФЗ в полном объеме, а там, где этот закон введен в действие с 1 января 2006 года, в лучшем случае разграничено 30- процентов предметов ведения [34].

В работе дан уточненный и более развернутый обзор основных понятий территориального индикативного и территориального планирования, показана их взаимосвязь, представлены формулировки основных принципов планирования социально-экономического развития муниципальных образований. Предложена актуализированная с учетом двухгодичной практики реализации методика формирования комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований и вновь разработанная методика их комплексного анализа. Ряд форм и методов реализации методик, представленных в работе, проиллюстрированы на примере конкретных разделов комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Редакционная коллегия серии книг «Управляем сами» искренне благодарит высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов государственной власти, руководителей и специалистов местного самоуправления. Они проделали огромную работу по формированию и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в условиях становления местного самоуправления, происходящего на фоне одновременного реформирования и системы государственного управления, и продолжающейся реформы экономической и финансовой систем.

Особая благодарность авторам настоящей работы. Они взяли на себя нелегкий труд обобщения и анализа работы по территориальному индикативному планированию и прогнозированию, проделанной в муниципалитетах Сибирского федерального округа. А также приняли на себя ответственность формулирования основных подходов и методологии формирования, анализа и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в условиях практически полного отсутствия федеральной нормативно-правовой базы планирования и прогнозирования социально-экономического развития муниципалитетов.

Редакционная коллегия благодарит также всех специалистов территориального планирования и управления, направивших комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований, документы, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, позволяющие читателям закрепить представленный авторами теоретический материал на конкретных примерах, прошедших практическую апробацию.

ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ

РАЙОНОВ, ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ, ГОРОДСКИХ И

СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ: ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ,

ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, БАЗОВЫЕ ПРИНЦИПЫ

§1. Роль и место планирования и прогнозирования в системе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований В результате муниципальной реформы количество муниципальных образований возросло с 12 тысяч в 2003 году до 24 тысяч в 2008 году. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не только очертил общие принципы территориальной организации местного самоуправления, но и определил его экономическую основу[88].

Закон достаточно четко прописал вопросы, отнесенные к компетенции органов самоуправления муниципальных образований. Это владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, организация функционирования практически всей инфраструктуры района, города, поселения за исключением инфраструктуры регионального и федерального значения. К компетенции местного самоуправления отнесена также и организация функционирования социального сектора муниципалитетов: обеспечение прав граждан на образование (около 40% бюджетных расходов муниципальных образований), здравоохранение (20%), обеспечение услугами жилищно-коммунального хозяйства (15%), социальная защита, культурное обслуживание и т.д.

Статьей 15 части 1-й закон определил и средства для реализации «вопросов местного значения» – собственные материальные и финансовые ресурсы, за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Однако исторически сложившаяся дифференциация социальноэкономического развития городов и поселений сформировала условия для значительных различий в обеспеченности собственными доходами различных типов муниципальных образований. Так, на долю городских округов, по оценкам экспертов, приходится около 65% всех налоговых поступлений, на долю муниципальных районов – около 30%, а на долю поселений – всего 5%. В результате этого более 80% муниципальных образований в настоящее время являются дотационными. В 65% местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов превышает 50%, в том числе в 50% местных бюджетов она выше 75% [25, стр.123-125].

В условиях дотационности целевое, рачительное и эффективное управление бюджетными средствами и муниципальным имуществом приобретает особое, первостепенное значение и во многом зависит от качества управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

В современной литературе управление рассматривается, в зависимости от предмета и объекта исследования, с нескольких точек зрения: как система[17,с. 124], элемент (подсистема) [85, с. 9], как функция [86, с.12], как вид деятельности [67, с. 14] и как процесс [19, с.14; 38, с.20; 66, с.82; 81, с.23;].

При исследовании аспектов, касающихся планирования и прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований, как важной и обязательной части общей системы территориального управления, наиболее целесообразен комплексный подход.

Это обосновывается тем, что, во-первых, система управления социально-экономического развития любого муниципального образования (городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения) является сложной системой (Рис.1.1).

Она состоит, как минимум, из трех основных организационнохозяйственных подсистем (подсистемы управления муниципальным имуществом, подсистемы управления экономическим развитием, подсистемы управления социальным развитием) и одной финансовой подсистемы – подсистемы управления бюджетом.

Во-вторых, она сама является важным элементом и подсистемой общей системы территориального управления.

В-третьих, территориальное управление, если рассматривать его с точки зрения поуровневого распределения властных полномочий и предметов ведения, это набор закрепленных за теми или иными органами исполнительной и представительной власти функций и видов деятельности.

В-четвертых, территориальное управление, основным принципом реализации которого является непрерывность – это не какоето единовременное управленческое действие или воздействие, а серия непрерывных взаимосвязанных действий, складывающихся в совокупности в единый процесс управления. В теории управления такие взаимоувязанные действия называют управленческими функциями.

В свою очередь, каждая управленческая функция также может быть представлена в виде процесса, так как сама тоже состоит из серии взаимосвязанных действий. Таким образом, сумма взаимоувязанных управленческих функций и действий образовывают процесс управления.

Системный подход к изучению любого сложного процесса предполагает выделение субъектов, объектов управления и выявление полной совокупности элементов, их составляющих. Исходя из этого, территориальное управление может быть представлено и как процесс взаимодействия субъекта и объекта управления в целях достижения запланированных результатов.

Совокупность элементов, формирующих субъект управления на уровне муниципального образования, достаточно проста. Она включает в себя главу муниципального образования, представительный, исполнительно-распорядительный, иные органы, закрепленные в уставе муниципального образования, хозяйствующие субъекты и население.

Объектом муниципального управления является муниципальное образование – территория, на которой осуществляется местное самоуправление, а также хозяйствующие субъекты и ее основной элемент – население муниципального образования.

Предметом муниципального управления является регулирование всех социальных и экономических процессов, происходящих в границах городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения, в интересах местного сообщества [79, с.6].

И объекты, и субъекты местного самоуправления функционируют в единой информационно-правовой среде. Основными компонентами информационно-правовой среды являются федеральные, региональные и муниципальные правовые акты, регулирующие процессы местного самоуправления, и информационно-коммуникационная сфера (первичная, бухгалтерская и статистическая отчетность, исполнительно-распорядительные документы, прогнозы развития, планы и программы деятельности, анализы, иные информационные ресурсы и средства коммуникаций), обеспечивающая взаимосвязь управленческих процессов.

Особенностью системы местного самоуправления является то, что население муниципального образования является одновременно и субъектом, и, как основная часть местного сообщества муниципального образования, объектом управления.

Население само выбирает органы местного самоуправления, само несет ответственность за свой выбор и свои решения. Во многих случаях население сейчас вынуждено само и за свой счет решать вопросы местного значения. Однако, выбрав органы местного самоуправления, население становится объектом регулятивных действий выбранной им же самим власти, т.е. источник жизнедеятельности власти ею же и регулируется.

Система управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, в отличие от регионов, достаточно проста и малоиерархична. Например, в большинстве случаев глава муниципального образования возглавляет и местную администрацию. В то же время, каждый субъект управления, включая население муниципального образования, обладает конкретными правами или полномочиями, имеет право принимать управленческие решения и осуществлять управляющие воздействия на объект управления.

развитием муниципального образования § 2. Основные понятия, применяемые при планировании социально-экономического развития муниципальных На сегодняшний день в литературе по-прежнему нет единого мнения по многим вопросам территориального управления на всех его уровнях: федеральном, региональном и, тем более, муниципальном. Это относится и к понятийному аппарату территориального управления, планирования и прогнозирования, который, на наш взгляд, должен обеспечивать однозначно понимаемую фразеологическую основу методологии и методики формирования территориальных комплексных программ социально-экономического развития от уровня федерации до уровня муниципалитетов.

В настоящей работе даны понятия, составляющие фразеологическую основу методологии разработки и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в Сибирском федеральном округе. Часть из них была сформулирована ранее, в монографии «Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований»[38 с.51-61] и учебно-методическом пособии «Формирование комплексных программ социально-экономического развитии муниципальных образований» [93с. 24-32]. За пять лет они прошли апробацию, частично подверглись корректировке и приводятся в уточненной или переработанной редакции.

Ряд формулировок является результатом анализа практики территориального индикативного планирования, а также дискуссий с разработчиками и исполнителями территориальных плановых и прогнозных документов.

Ряд новых понятий сформулирован авторами в результате теоретических исследований, в ходе которых использовались труды российских ученых и практиков по проблемам муниципальной науки. Среди них Л.А. Велихов, Ю.Б. Алексеев, А.Г.Воронин, В.А. Гневко, В.Б. Зотов, В.Н. Лексин, В.Е. Рохчин, С.Ю. Юркова и др.

Наибольшее количество споров в литературе, посвященной проблемам участия государства в регулировании развития территориальной экономики, вызывают собственно сами понятия «планирование» и «прогнозирование» социально-экономических процессов. Причем споры идут как на уровне целесообразности или нецелесообразности планирования территориальной экономики, так и на уровне смысловой нагрузки, вкладываемой в эти понятия.

С начала реформ в политической и экономической сферах Российской Федерации понятия «планы, программы социально-экономического развития территорий» были заменены практически на всех уровнях власти, от местного самоуправления до центральных органов государственной власти, на понятия «прогнозы» и «прогнозирование». При этом наиболее распространенным видом прогнозов стали краткосрочные (годовые) и среднесрочные (трехлетние) прогнозы.

Основным доводом сторонников перехода органов территориальной власти от планирования к прогнозированию являлся тезис об отсутствии необходимости вмешательства государства в рыночные отношения хозяйствующих субъектов. План, по их мнению, должен формироваться, в основном, для хозяйствующих субъектов. На уровне муниципального образования это возможно, например, только для организации работы муниципальных унитарных предприятий [1; 8; 9; 46; 56].

Противниками включения плановых и прогнозных элементов в систему управленческих решений на территориальных уровнях являются, прежде всего, представители либеральной идеологии развития страны. Сторонники этой идеологии распространяют на реальные территориальные экономические системы свойства неоклассических моделей экономических систем, характеризующих взаимодействие производителей (производственные возможности которых описываются производственными функциями) и потребителей (их поведение описываются функциями полезности и бюджетными ограничениями) через рыночный обмен продукцией. При этом зачастую абсолютно игнорируется тот факт, что и «Великая депрессия» в США 30-х годов прошлого века, и мировой финансово-экономический кризис на рубеже первого десятилетия текущего столетия на практике опровергли совершенство и самодостаточность рыночных механизмов.

Анализ отечественной и зарубежной литературы по данным вопросам позволяет достаточно четко определить различие между понятиями «планирование» и «прогнозирование». Обобщение общих признаков различных формулировок рассматриваемых понятий в современной литературе [7; 15; 18; 28; 41; 46; 49; 57; 59; 71;

72; 87; 92; 102] и распространение их на область территориального управления позволяют сформулировать следующие выводы:

Прогнозирование – это научное обоснование того, как могут развиваться социальные и экономические процессы в рассматриваемой территории под воздействием внутренних и внешних факторов в тот или иной период времени.

Прогноз – научно обоснованная гипотеза о вероятном будущем состоянии системы, или ее составных частей, выраженная в виде экономических и иных понятий, индикаторов и систем показателей.

Планирование – это четкое представление того, что, какими ресурсами и в какой период времени необходимо сделать субъектам территориального управления для достижения намеченных целей и задач в условиях меняющегося взаимодействия внутренних и внешних факторов.

В настоящий период времени в экономической науке и у практиков территориального управления, в основном, превалирует мнение о наличии у рынка неустранимых дефектов («провалов»), делающих долгосрочное динамичное равновесие территориальной экономики, основанной только на принципах рыночной саморегуляции, недостижимым.

Вместе с тем, понимание противниками неоклассических и неолиберальных моделей развития экономики необходимости создания механизма оптимального сочетания государственных регуляторов и рыночных саморегуляторов еще не означает их единогласия в части того, каким должен быть этот механизм и что он должен в себя включать. Прежде всего, разногласия касаются самой системы планирования. Какой она должна быть: директивной или индикативной, дискретной, цикличной или непрерывной?

Сторонниками дискретного планирования выступают, как правило, экономисты-практики, опирающиеся на первоочередную необходимость реализации задач, ограниченных сроками полномочий территориальных органов власти [см., например, 43, с. 44].

Сторонниками цикличного планирования выступают обычно экономисты, считающие планирование неотъемлемой частью организации системы муниципального маркетинга, конечная цель которого декларируется, как правило, «приведение возможностей муниципального образования в наилучшее соответствие с возможностями рынка» [см., например,27, с. 262–263].

Авторы настоящей работы исходят из того, что планирование, как составная часть процесса управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, должно соответствовать требованиям классической системы управления, т.е. быть непрерывным. При этом оно должно носить директивный характер для подсистем управления муниципальным бюджетом и муниципальным имуществом и индикативный характер – для подсистем управления экономическим и социальным развитием.

При этом следует различать понятия «территориальное индикативное планирование» и «территориальное планирование».

Под термином «территориальное индикативное планирование», применительно к вопросам планирования и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, понимается комплекс предплановых, плановых и постплановых работ, проводимых местным самоуправлением во взаимодействии с населением и бизнесом, и направленный на формирование и мониторинг согласованных целевых индикаторов социально-экономического развития территорий на долгосрочный, среднесрочных и краткосрочный (годовой) периоды.

Наиболее полно понятия «индикатор», «индикативный план»

сформулированы в работах С.М.Лавлинского [41, c.12-13].

Под индикатором он понимает количественный показатель, характеризующий качественные характеристики фиксированного аспекта социально-экономических явлений и процессов. В отличие от обычного показателя индикатор служит точным и объективным измерителем для сопоставления фактического состояния социально-экономических процессов с планируемыми целями развития.

С.М. Лавлинский выделяет три базовых элемента индикативного планирования:

– индикатор состояния – характеристика социально-экономических явлений и процессов, рассчитываемых на основе первичных показателей, и отражающая состояние наблюдаемого объекта;

– индикатор цели – показатель социально-экономического развития, измеряющий уровень достижения цели;

– интегральный индикатор – сводная характеристика, формируемая на основе частных индикаторов с помощью математических методов и моделей.

В этом случае под понятием «индикативный план социально-экономического развития муниципального образования» понимается плановый документ, определяющий индикаторы развития конкретных видов экономической деятельности и социальной жизни муниципального образования по планируемым этапам, описывающий механизмы реализации каждого из плановых этапов, их конкретных участников и необходимые для достижения запланированных целей и задач ресурсы.

Различают четыре вида подобных планов, являющихся взаимосвязанными разделами комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Краткосрочный (текущий, годовой) план – плановый документ, совпадающий по срокам с бюджетным годом.

Среднесрочный план – плановый документ, имеющий горизонт планирования социально-экономических процессов развития муниципальных образований не менее пяти лет.

Долгосрочный план – плановый документ, имеющий горизонт планирования социально-экономических процессов развития муниципальных образований не менее десяти лет.

Стратегический план социально-экономического развития муниципального района, городского округа – краткий планово-прогнозный документ на срок не менее десяти лет, включающий в себя:

– стратегические цели и задачи по обеспечению конкурентоспособности муниципального образования в основных областях и сферах экономической и социальной жизни на прогнозируемый период;

– соглашения, формализующие общественное согласие и стратегическое партнерство гражданского сообщества, бизнеса и власти в части реализации приоритетных функций муниципального образования на весь плановый период независимо от процессов ротации во властных структурах муниципального образования;

– систему мер, проектов, выполнение которых должно обеспечить создание благоприятных условий для реализации приоритетных функций муниципального образования, – сценарии развития инвестиционных и инновационных проектов, этапы реализации проектов и ресурсы, необходимые для достижения сформулированных в концепции стратегических целей и задач.

Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования – документ, включающий в себя концепцию, стратегический план (для городских округов и муниципальных районов), долгосрочный, среднесрочный и годовой планы социально-экономического развития муниципального образования, план основных шагов по реализации плановых решений и алгоритм актуализации планов. Иными словами, это прогнозноплановый документ, реализующий двуединую задачу. Во-первых, он формулирует и увязывает по срокам, финансовым, трудовым, материальным и прочим ресурсам реализацию стратегических приоритетов муниципального образования. А, во-вторых, он формирует плановую основу взаимодействия членов местного сообщества, обеспечивающего и реализацию стратегических приоритетов, и текущее сбалансированное функционирование экономического и социального секторов муниципального района, городского округа, городского и сельского поселения.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что комплексная программа социально-экономического развития должна носить развернутый характер, и содержать в качестве составных частей:

– стратегические приоритеты, стратегические и иные цели и задачи, реализация которых обеспечивает устойчивое развитие муниципального образования;

– основные шаги и мероприятия по реализации стратегических приоритетов и текущих задач жизнеобеспечения муниципального образования;

– мероприятия по накоплению и использованию собственных и привлеченных ресурсов муниципального образования в целях реализации плановых целей и задач;

– мероприятия, обеспечивающие реализацию и актуализацию долгосрочных, среднесрочных и годовых разделов программы.

Принятие комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования в качестве основного планово-прогнозного документа решает, на наш взгляд, ряд методологических и практических проблем.

Во-первых, происходит четкое понятийное разграничение между стратегическим и долгосрочным планированием.

Во-вторых, ликвидируется, имеющий место в настоящее время теоретический и практический разрыв между частным («концепция», «стратегия», «план») и целым («комплексная программа»), предплановым и плановым этапом территориального планирования.

В-третьих, создаются предпосылки интеграции отдельных разделов комплексных программ муниципальных образований в виде подпрограмм в программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и федеральные целевые программы.

Таким образом, с точки зрения организации функционирования любого муниципального образования как выделенной административно-территориальной единицы, комплексная программа социально-экономического развития может реализовать следующие функции:

– являться основным документом, определяющим для органов власти, бизнес-сообщества и населения стратегические цели, достижение которых закрепляет конкурентоспособность муниципального образования в развивающихся рыночных условиях, а, значит, и достойные условия жизни людей и благоприятные условия для развития бизнеса на длительный период времени;

– являться основным документом, определяющим для всех субъектов муниципального планирования и управления (власти, бизнес-сообщества и населения) согласованные приоритеты, этапы, пути достижения стратегических целей и ресурсы, которые необходимо привлечь муниципальным образованиям для этого из всех источников финансирования;

– являться основным документом, определяющим формы и методы деятельности представительных и исполнительно-распорядительных органов власти муниципального образования, бизнес-сообщества и населения, обеспечивающие не только согласованное по времени и ресурсам выполнение стратегических, долгосрочных и среднесрочных целей и задач, но и реализацию текущей деятельности муниципального хозяйства, обеспечивающей устойчивое, сбалансированное развитие муниципального образования;

– являться основным документом, обеспечивающим развитие муниципального образования на принципах баланса интересов населения, бизнеса и власти;

– являться базовым документом для формирования критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и населения в рамках реализации плановых задач.

Концепция развития муниципального образования – документ, содержащий систему взглядов, определяющих долгосрочную (на десять и более лет) политику деятельности органов представительной и исполнительной власти по обеспечению конкурентоспособности в различных областях и сферах экономической и социальной жизни поселения, района и города, согласованную с интересами бизнес-сообщества, населения муниципального образования и стратегическими приоритетами субъекта Российской Федерации, на территории которого они находятся.

Стратегия развития муниципального образования – система действий по достижению выдвинутых местным сообществом стратегических целей и задач на основе мобилизации имеющегося в муниципальном образовании потенциала и реально привлекаемых внешних ресурсов. В теории различают три основных типа территориальных стратегий: стратегии развития территории, стратегии развития человеческого потенциала и стратегии развития секторов (отраслей) экономики. На практике перечисленные типы стратегии в чистом виде встречаются крайне редко.

Потенциал муниципального образования – возможность его социально-экономического развития при полном задействовании всех финансовых, трудовых, природных ресурсов, существующих в текущий период времени и на перспективу, а также при полном использовании его рекреационных возможностей, географического положения и культурно-исторического наследия.

Цель – планируемый на основе научных методов результат деятельности, определяемый качественно (в виде экономических понятий), количественно (в виде цифровых показателей) и во времени.

Стратегическая цель социально-экономического развития муниципального образования – цель, определенная местным сообществом в качестве главной (основной) по отношению ко всем остальным отраслевым и территориальным целям на длительную перспективу – на 10-15 лет вперед.

Тактические цели муниципального образования – буферные, промежуточные цели, являющиеся этапами в достижении стратегической цели и время реализации которых не превышает 3–5лет.

Оперативные (локальные) цели – цели нижнего уровня, реализация которых является необходимым условием достижения тактических целей. Время реализации оперативных целей не должно превышать один год.

Приоритетные цели (задачи) муниципального образования – цели (задачи), выбранные из числа долгосрочных, тактических и оперативных, на достижение которых должны быть направлены основные усилия местного сообщества, соответственно, в долгосрочном, среднесрочном и текущем периодах.

Стратегический выбор муниципального образования – выбранная местным сообществом стратегическая цель, реализация которой в рассматриваемый временной период должна обеспечить качественно новое состояние отдельных отраслей, сфер, видов деятельности или новое качество экономики, социальной сферы муниципального образования в целом.

Стратегические решения – совокупность приоритетных управленческих функций, направленных на реализацию стратегического выбора. Данные решения, как правило, имеют кардинальное для местного сообщества значение, их реализация носит долговременный характер и способна существенно изменить потенциал муниципального образования.

Стратегическое партнерство – формализованное в виде документа и реализуемое в виде системы последовательных действий соглашение между ветвями власти, представителями различных слоев местного сообщества и бизнеса о стратегической цели, путях и формах решения приоритетных целей (задач) социальноэкономического развития муниципальных образований.

Стратегическое планирование развития муниципального образования – процесс самостоятельного определения местным сообществом, стратегических приоритетов, основных стратегических целей и направлений развития муниципального образования на основе согласованных действий власти, хозяйствующих субъектов и населения.

Целевая программа муниципального образования – плановый документ, содержащий комплекс взаимоувязанных организационных, финансовых, экономических, социальных и хозяйственных мероприятий, и разрабатываемый местным самоуправлением для достижения конкретных целей и задач в области социального и экономического развития территории в рамках реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципального образования.

Целевая программа может быть направлена как на развитие отдельных отраслей экономики и сфер социальной жизни, так и на комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Последние программы особенно актуальны для монопрофильных муниципальных образований.

Инвестиционный паспорт муниципального образования – экономический документ, состоящий, как правило, из двух разделов.

Первый раздел содержит детальный анализ финансового, экономического, рекреационного, трудового, интеллектуального, сырьевого и природного потенциалов сельского района, города с точки зрения высокой инвестиционной привлекательности и низких инвестиционных рисков капиталовложений в территорию. Второй раздел содержит описание инвестиционных проектов, предлагаемых территорией для собственных и внешних инвесторов.

Устойчивое развитие муниципального образования – динамичное, сбалансированное развитие реального сектора экономики, инфраструктуры и социума в условиях соблюдения экологического равновесия и ориентации на повышение конкурентоспособности территории в рыночных отношениях и человеческом измерении для ныне живущего и будущих поколений.

Под термином «территориальное планирование» в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации [20] понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Продуктами территориального планирования являются градостроительные и градоустроительные документы, сформированные на основе стратегических, долгосрочных и среднесрочных планов социально-экономического развития территорий. Это генеральные планы развития городов, схемы градостроительного зонирования, схемы землепользования, схемы территориального развития и т.д.

Правила землепользования и застройки – нормативноправовые документы органов местного самоуправления, регулирующие использование муниципальных земель под жилые постройки, инфраструктуру, зоны отдыха, особые охраняемые зоны, а также предприятия градообразующей и градообслуживающей сферы и пр.

Градообразующая сфера – совокупность расположенных на территории городского округа, городского и сельского поселения предприятий и организаций, ориентированных на производство товаров и услуг в рамках регионального, национального и транснационального разделения труда и формирующих основной производственный потенциал муниципального образования.

Градообслуживающая сфера – совокупность предприятий и организация, муниципального образования, обеспечивающих потребности местного сообщества в товарах и услугах.

Достаточно важным для формирования методологической платформы индикативного планирования социально-экономического развития муниципальных образований, является правильное определение понятия «социальный субъект». Здесь также имеется несколько точек зрения. Сторонники «государственной теории»

(А.Градовский, Н.Лазаревский, Л.Штейн и др.) считают, что предметы местного ведения – часть государственных функций, переданных федеральным законодательством для исполнения на места. В связи с этим основным «социальным субъектом» планирования и управления развитием муниципальных образований является «гражданин».

Сторонники «общинной теории» ( Р.Гейст, О.Лабанд, Д.Калачин, В.Карпов, В.Рыжих и др.) исходят из принципа субсидиарности организации местного самоуправления и считают, что главным субъектом в территории «выступает объединенное в территориальные общности и обладающее собственными социально-экономическими и социо-культурными интересами население», состоящее из «жителей».

Здесь и далее мы исходим из юридического толкования статуса «гражданин» и «житель», т.е. государство имеет дело с гражданами, а местное самоуправление – с жителями [103]. Таким, образом, на уровне государства и региона в качестве социального субъекта планирования и управления выступает «гражданин», а на муниципальном уровне – «житель». Следует отметить, что и первая, и вторая категория социальных субъектов может рассматриваться с двух точек зрения: как личность и как часть общности граждан, объединенных по какому-либо признаку. Например, по родственному признаку, по месту жительства, возрасту, по принадлежности к социальной, корпоративной группе и т.д. В свою очередь семья, например, может рассматриваться как социальный институт, как малая группа и как сфера личной жизнедеятельности граждан.

Целесообразность такого подхода к понятию «социальный субъект» планирования и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований подтверждается и определением местного самоуправления, данного в Европейской Хартии местного самоуправления, утвержденной 15 октября 1985 года:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Следует различать также понятия «местное самоуправление»

и «территориальное общественное самоуправление», под которым понимается самоорганизация части местного сообщества для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Деятельность организаций территориального общественного самоуправления должна находиться в рамках действующего законодательства и не ущемлять права остальных членов местного сообщества.

В этом случае местное сообщество – это население муниципального образования, объединенное коллективными интересами по решению вопросов местного значения, а вопросы местного значения – это вопросы обеспечения жизнедеятельности местного сообщества, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления, самостоятельно и не требует вмешательства органов государственной власти.

Мониторинг (русская транскрипция от английского слова monitor) – это организационно оформленная система наблюдения, контроля, анализа состояния, тенденций изменения, а также прогноза развития объектов наблюдения.

§ 3. Основные цели и задачи территориального индикативного планирования на уровне муниципальных образований В литературе и практической деятельности достаточно часто путают два различных по смыслу понятия: «цель социально-экономического развития территории» и «цель территориального планирования».

Результатом смешения данных понятий являются не только недочеты в оформлении документов территориального планирования. Например, в паспортах, проанализированных нами комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, в графе «Цель программы» зачастую указываются стратегические, долгосрочные, среднесрочные и первоочередные цели социально-экономического развития муниципалитетов. В графе «Приоритетные направления программы» – приоритетные направления экономики, социальной сферы, а иногда и муниципального хозяйства города, района или поселения и т.д.

Недопонимание целей территориального индикативного планирования, ведет, как правило, к тому, что комплексные программы воспринимаются разработчиками и местным сообществом как определенный набор документов организационно-экономического и организационно-технического плана. Это не только упрощенный, но и глубоко неверный подход.

Критериями отнесения документа территориального индикативного планирования к комплексным программам помимо наличия определенного набора аналитических, прогнозных, плановых и иных документов, являются:

- учет взаимосвязей между отдельными элементами планируемого комплекса управленческих действий, придающих совокупности планируемых мероприятий свойства целостности;

- наличие надлежащим образом оформленных соглашений и договоренностей всех субъектов территориального управления по всему комплексу целей, задач социально-экономического развития муниципалитетов как на этапах их формулирования, так и на этапах реализации.

Таким образом, основной целью планирования социально-экономического развития муниципальных образований являются формирование комплекса прогнозных, плановых и постплановых документов, обеспечивающих согласованную деятельность всех субъектов территориального управления, направленную на удовлетворение (реализацию) общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества, а также создание благоприятных условий для жизни и ведения хозяйственной (экономической) деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования.

Основными задачами планирования социально- экономического развития муниципальных образований являются [38, с. 14;

80, с.140; 93, с.55-57]:

– формирование ясных для всего местного сообщества представлений о ценностях, стратегических целях, ресурсах, задачах и возможностях социально-экономического развития конкретных муниципальных образований в рамках общегосударственных приоритетов;

– согласование стратегических целей и задач социально-экономического развития муниципальных образований с государственными и региональными стратегическими целями и задачами;

– поддержание оптимального сочетания уровня реализации стратегических целей и задач муниципального образования в условиях необходимости обеспечения текущей жизнедеятельности местного сообщества;

– взаимосвязь и синхронизация этапов и мероприятий реализации долгосрочных, среднесрочных и текущих задач субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и входящих в них поселений;

– формирование оптимального сочетания методов государственного регулирования и рыночных регуляторов развития экономики и социальной сферы на территории муниципального образования;

– согласование отраслевых стратегий и стратегий развития хозяйствующих субъектов со стратегией развития муниципальных образований;

– согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования, создание максимально благоприятных условий для их жизнедеятельности и динамичного развития в плановый период;

– координация деятельности хозяйствующих субъектов различных форм собственности и объединение их на базе общих мотиваций в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей местного сообщества;

– установление партнерских отношений между органами местного самоуправления и населением, органами государственной власти, местного самоуправления и частным капиталом;

– привлечение местного сообщества к процессу планирования и управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ и планов развития территории;

– эффективное использование потенциала муниципального образования;

– создание и развитие хозяйственной инфраструктуры муниципального значения;

– создание и развитие рыночной инфраструктуры;

– формирование и развитие благоприятного инвестиционного климата, создание условий для привлечения инвестиций;

– согласование планов гражданского и производственного землепользования с планами развития социального сектора и жилищно-коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.

Органы местного самоуправления в зависимости от специфики муниципального образования могут поставить перед разработчиками и другие задачи.

§ 4. Основные принципы территориального индикативного В общем случае смысл территориального планирования, по мнению большинства авторов, состоит в определении основных направлений социально-экономического развития субъектов территориального управления.

При этом практически все авторы сходятся также во мнении, что территориальное индикативное планирование как система, лежащая в основе построения планов и программ социальноэкономического развития муниципальных образований, должно базироваться на некотором обязательном наборе принципов, обеспечивающим методологическое единство форм и методов разработки плановых и прогнозных документов от уровня поселения до уровня страны [15; 43; 57; 59; 72; 82].

В экономической литературе в настоящее время присутствует достаточно значительное количественное и понятийное разнообразие основных принципов территориального планирования и прогнозирования. Однако сколько-нибудь единого мнения, как по количеству, так и по формулировкам предлагаемых принципов по-прежнему нет.

Так, например, Л.П.Владимирова считает, что в основе планирования должны лежать пять основных принципов [15, с. 134]:

1. Принцип единства, т.е. использование показателей в направлении единого вектора цели, что требует координации и интеграции действий служб и подразделений системы, отражаемых в соответствующих плановых показателях.

2. Принцип непрерывности, который, по мнению автора, определяет кругооборот и последовательность этапов планирования. Этот принцип, как считает автор, определяет обязательность интеграции краткосрочного плана в среднесрочный, а среднесрочного – в долгосрочный. Такое понимание включает и связь планирования с прогнозированием, когда план есть производная от прогноза.

3. Принцип гибкости – способность плана менять свою направленность при изменившихся условиях деятельности и иметь определенные резервы. Принцип диктует наличие механизма изменения плановых величин, т.е. их возможную корректировку для адаптации к изменившимся обстоятельствам бизнеса.

4. Принцип точности требует обоснованности, детализации и конкретизации планового показателя. Обоснованность плана в числовом значении означает его соответствие имеющимся ресурсам, в том числе нормальным способностям и трудозатратам его исполнителей.

5. Принцип участия, по мнению Л.П.Владимировой, означает, что в разработку плановых показателей должны включаться все специалисты объекта планирования.

В отличие от Л.П.Владимировой, Г.К. Лапушинская считает, что в основе территориального планирования должны быть положены шесть общеметодологических принципов и шесть дополнительных [43, с. 64]. Под общеметодологическими принципами планирования она понимает следующие принципы:

1. Научность – плановые документы разрабатываются на основе познания и использования экономических законов и теорий.

В процессе разработки планов анализируются тенденции и перспективы экономического и социального развития субъекта, разрабатываются прогнозы, ТЭО темпов и прогнозов его экономического роста.

2. Системность – в процессе обоснования, разработки и принятия плановых решений учитывается сложный характер функционирования и развития того или иного элемента национальной экономики как определенной социально-экономической системы.

3. Комплексность – в процессе обоснования и принятия планового решения в расчет необходимо принимать все возможные последствия его реализации, как в самом объекте планирования, так и во внешней по отношению к нему среде.

4. Оптимальность – означает ориентацию планового решения на обеспечение наибольшей эффективности функционирования и развития планируемого объекта.

5. Адаптивность – предусматривает возможность адаптации плана к постоянно происходящим изменениям как в самом объекте планирования, так и во внешней среде.

6. Ограниченность ресурсных возможностей – ориентируется на обеспечение рационального и эффективного использования всех видов ресурсов.

Дополнительными принципами планирования, по мнению Г.К. Лапушинской, являются:

1. Принцип социальной направленности и приоритета общественных потребностей в государственном планировании исходит из интересов человека и общества, поэтому цель всякого планирования должна исходить из целей удовлетворения потребностей населения.

2. Принцип повышения эффективности общественного производства предусматривает осуществление всех целей и задач планирования с наименьшими затратами.

3. Принцип пропорциональности и сбалансированности – влияние государства на формирование пропорций и структуру общественного производства (эквивалентность результатов деятельности общественного производства, равновесие спроса и предложения, рациональное соотношение между потребностями и ресурсами, паритет различных форм собственности).

4. Принцип приоритетности - необходимость выбора приоритетных направлений в развитии экономики в настоящий момент.

5. Принцип согласования краткосрочных и перспективных целей и задач предполагает сочетание текущих целей и задач социально-экономического развития страны с достижением стратегических целей, позволяет добиться их непротиворечивости и однонаправленности.

6. Принцип экономического стимулирования и правовой ответственности.

В.В. Иванов и А.Н. Коробова в своих работах не делят принципы территориального планирования и прогнозирования на основные и дополнительные. Они считают, что при разработке территориальных планов и программ должно соблюдаться девять обязательных принципов [59, с. 76]:

1. Принцип комплексности – рассмотрение приоритетных целей в контексте всей совокупности прогнозируемых социально-экономических показателей развития муниципального образования.

2. Принцип системности – определение перспективных направлений развития осуществляется с учетом внешних взаимосвязей.

3. Принцип адаптивности – формирование стратегического плана развития должно осуществляться с учетом возможных изменений внешней среды.

4. Принцип эффективности – означает уверенность в определенных целях и приоритетах для достижения требуемого качества жизни с наименьшими финансовыми и социальными затратами.

5. Принцип целенаправленности – определение приоритетных целей для муниципального образования в перспективе, осуществляется исходя из необходимости достижения государственных минимальных стандартов качества жизни населения.

6. Принцип минимизации рисков – в процессе формирования стратегии должны быть оценены риски, которые прогнозируются при сравнительном анализе вариантов.

7. Принцип баланса интересов – обеспечение согласованности и непротиворечивости федеральных, региональных и местных интересов при выборе стратегии.

8. Принцип легитимности – обязательное рассмотрение и принятие предложенного варианта на уровне представительного органа местного самоуправления.

9. Измеримость, реальность и ясность для исполнителей.

Как следует из приведенных выше формулировок, все предыдущие авторы, в какой то степени, сходятся во мнении только по первым четырем принципам территориального планирования, приведенным в работах Г.К. Лапушинской.

В свою очередь, соглашаясь с В.В. Ивановым и А.Н. Коробовой в обязательности соблюдения принципов комплексности, эффективности и баланса интересов субъектов территориального планирования и управления, О.М. Рой считает, что планирование является исходной функцией в муниципальном менеджменте и призвано заложить основные ориентиры в функционировании и развитии муниципального образования на определенный срок [75, с. 190]. Поэтому, по его мнению, помимо названных трех, составление планов становится возможным благодаря соблюдению еще четырех основных принципов:

1. Эквифинальности – свойство планируемой системы определять свой рост не из собственных предпосылок, а от текущего состояния системы, вызванного ее реальным положением в среде.

2. Мозаичности – выделения в структуре плана равноправных субъектов планирования.

3. Пропорциональности – функции плана, связанной с требованием выравнивания и учета при распределении целей и ресурсов между территориальными образованиями в соответствии с местом данной территории в системе национального разделения труда и приоритетами социально-экономического развития.

4. Экологичности – формообразующей роли среды в обеспечении целостности планируемой системы.

Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают работы Э.А. Уткина, так как он отталкивается в определении принципов планирования и прогнозирования, прежде всего, от принципов построения системы управления обществом.

Общими принципами управления, на которых, по мнению Э.А. Уткина, должны базироваться плановые документы являются [87, с. 43]:

1. Принцип единства экономики и политики при приоритете политики. Содержанием этого принципа является требование, согласно которому разработчики прогнозов, стратегических программ и планов должны исходить из целей политики, намеченной к реализации соответствующими субъектами управления.

2. Принцип единства централизма и самостоятельности. Сущность этой закономерности стратегического планирования состоит в том, что подготавливаемые регулирующими органами проекты решений в форме прогнозов, стратегических задач и планов должны базироваться не только на информации о намерениях хозяйствующих субъектов, учитывать их интересы, но и обеспечивать воздействие на них в нужном для общества направлении.

3. Принцип научной обоснованности и эффективности управленческих решений.

4. Принцип сочетания общих и локальных интересов при приоритете интересов более высокого ранга и стимулирование личной и коллективной заинтересованности в выполнении управленческих решений.

Кроме общих принципов управления, как считает автор, планирование опирается на три локальных принципа планирования:

1. Принцип оптимальной пропорциональности на основе выделения ведущих звеньев состоит, по мнению Э.А.Уткина, в планомерном, сознательном формировании, соответствующими субъектами управления, пропорций, соответствий между структурными элементами управляемой подсистемы, исходя из определенного критерия оптимальности (временной промежуток, объем финансовых ресурсов, количество трудозатрат).

2. Принцип единства и комплексности прогнозов, стратегических планов и программ. Единство, на взгляд автора, должно обеспечиваться едиными формами, показателями, таблицами расчетов показателей, а комплексность - в результате учета в процессе планирования всех внешних и внутренних факторов, определяющих развитие объекта планирования.

3. Третьим локальным принципом, как следует из работ Э.А.Уткина, является принцип единства процесса разработки, обеспечения возможности выполнения и проверки выполнения программ и планов. Его содержание состоит в том, что должны обеспечиваться внутренняя согласованность всех разделов и показателей плановых и прогнозных документов, точность плановых расчетов, а также возможность их последующей проверки.

В ранее изданных работах [см., например, 38, с.41-51; 93, с.32–41] нами также были даны рекомендации придерживаться при формировании комплексных программ социальноэкономического развития муниципальных образований пятнадцати принципов, на которые необходимо опираться при формировании плановых и прогнозных документов для административнотерриториальных единиц муниципального уровня. Это принципы: непрерывности, субсидиарности, системности и комплексности, целенаправленности, социальности, синергии, адаптивности, эффективности, баланса интересов, легитимности, профессионализма, персональной ответственности, минимизации риска и принцип единого экономического и социального пространства.

Практика формирования и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в субъектах Федерации Сибирского федерального округа показала избыточность рекомендуемых для реализации принципов. Не имея серьезной теоретической подготовки и практики территориального планирования, многие разработчики комплексных программ развития муниципальных образований не сумели разобраться в многообразии формулировок и, во многих случаях, ограничились второстепенными, но более понятными и более легко реализуемыми принципами.

При разделении принципов территориального планирования на базовые, обязательные для применения, и вспомогательные необходимо иметь ввиду, что:

Во-первых, территориальное планирование и прогнозирование социально-экономического развития любого административнотерриториального образования является составной частью системы его управления. Это, очевидно, обуславливает необходимость и обязательность учета при формировании планов и программ муниципальных образований, прежде всего, общих принципов управления этими административно-территориальными единицами в современных условиях.

Во-вторых, муниципальные образования являются экономическими и социальными подсистемами более крупных систем – субъектов Российской Федерации и должны рассматриваться только как часть целого.

В-третьих, муниципальные образования, не смотря на то, что являются частью целого, имеют отличный от субъектов Российской Федерации статус и отличные от регионов задачи и «вопросы ведения». Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством не входят в систему органов государственной власти.

В-четвертых, на развитие экономических и социальных процессов в муниципальных образованиях оказывают финансовые и иные воздействия, в основном, три субъекта: власть, хозяйствующие субъекты и население. При этом финансы, которыми располагают и распоряжаются юридические и физические лица на территории муниципальных образований, как правило, значительно превосходят финансы муниципальных бюджетов.

Если принять в качестве критериев приведенные выше условия, то все многообразие принципов территориального планирования, сформулированных в литературе, можно разделить на шесть базовых и девять вспомогательных.

К базовым принципам формирования программ социально-экономического развития муниципальных образований, обеспечивающих методологическое единство территориального планирования на всех уровнях иерархии, относятся:

1. Принцип непрерывности территориального планирования. В работах современных авторов имеется несколько трактовок данного принципа. Одни под принципом непрерывности понимают интеграцию плановых документов, составленных на различные периоды времени (год, пять, десять лет и т.д.) [15, с. 135].

Другие – сочетание перспективных и текущих планов и корректировку показателей тех или иных планов при изменении условий планирования [72, с. 47]. Третьи – определенную цикличность разработки плановых и прогнозных документов [104, с. 66].

На наш взгляд, это частные проявления принципа непрерывности. Более правильно будет рассматривать поступательное социально-экономическое развитие любой административнотерриториальной структуры как часть общего процесса развития общества.

Исходя из этого, алгоритм реализации принципа непрерывности планирования можно представить в виде спиралеобразной модели, в которой прогнозные и плановые документы являются базой управленческих решений, а результаты управленческих решений – основой для актуализации и пролонгации планов и программ территории на более поздний период.

Реализация принципа непрерывности управления предполагает постоянный мониторинг реальной ситуации, корректировку показателей, а также непрерывное движение в совершенствовании целеполагания, качества, точности, эффективности, социальности плановых и прогнозных документов и персональную ответственность исполнителей за реализацию каждого этапа процесса планирования и прогнозирования. Иными словами, выделять данные элементы в виде отдельных, даже второстепенных или «локальных» принципов, нецелесообразно.

Алгоритм реализации принципа непрерывности планирования развития муниципальных образований (МО) при годичном цикле пролонгации плановых решений представлен на рисунке 1.2.

Рис. 1.2. Алгоритм реализации принципа непрерывности планирования социально-экономического развития муниципальных образований (МО) и трехлетнего цикла пролонгации плановых решений [229], который может быть применим для муниципальных образований с трехлетним циклом бюджетного планирования.

В отечественной литературе критики применения принципов непрерывности планирования в практике территориального управления приводят, как правило, два довода. Первый из них заключается в том, что применение принципа непрерывности сложно и требует наличия достаточно большого количества квалифицированных кадров, которых в настоящее время в муниципальных образованиях нет [27; 28].

Действительно, исследования показывают, что даже на районном, городском уровнях основной причиной низкого качества планирования и управления является слабая профессиональная подготовка муниципальных кадров. Однако это, по нашему мнению, должно расцениваться не как довод в пользу противников внедрения системы непрерывного территориального планирования и управления, а как объективная причина для улучшения качества и совершенствования системы подготовки и переподготовки специалистов органов местного самоуправления.

В ходе работы по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в Сибирском федеральном округе была разработана и апробирована примерная программа повышения квалификации служащих органов местного самоуправления по теме «Формирование комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований» [93, c. 137–139]. Ее реализация показала, что проблема квалификационного уровня муниципальных работников может быть успешно решена в достаточно короткие сроки, если к этой работе будут привлечены не только преподаватели вузов, традиционно осуществляющих обучение по специальности «Государственное и муниципальное управление», но и практические работники плановых и финансовых органов субъектов Российской Федерации.

Уровень квалификации прошедших переподготовку работников существенно возрастал, если обучение проходило в два этапа. В ходе первого этапа слушателям давался материал об общих принципах построения местного самоуправления, а на втором – собственно вопросы территориального планирования и управления. В качестве основы для первого этапа обучения муниципальных работников была применены типовые программы повышения квалификации глав, заместителей глав (специалистов) администраций муниципальных образований по теме «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: направления и проблемы проведения», разработанные Межрегиональным центром повышения квалификации Сибирской академии государственной службы [93, c. 126–136].

Второй, и на взгляд противников применения принципов непрерывности планирования, основной довод заключается в том, что планы и программы муниципальных образований не могут превышать сроки полномочий выборных органов местного самоуправления, так как иначе они будут не легитимны [см., например, 43, с. 44].

Это утверждение основано на устаревшем понимании системы местного самоуправления и места в этой системе органов местного самоуправления, в том числе и выборных. Если рассматривать проблему в трактовке Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [40, с.4; 88, с. 25,37], то, очевидно, что легитимность плановых документов, выходящих за сроки полномочий исполнительных и выборных органов местного самоуправления, имеет другие корни. Она формализуется за счет выполнения достаточно простых процедур. В частности:

а) заключением надлежаще оформленных соглашений между органами местного самоуправления, бизнесом и общественными организациями, представляющими население, о долговременных приоритетах, стратегических целях и задачах развития муниципального образования, а также о принципах распределения ресурсов, направляемых на реализацию приоритетных задач и текущего жизнеобеспечения муниципального образования;

б) определением стратегических приоритетов устойчивого развития муниципальных образований, принятых на основе формализованного соглашения действующей власти, бизнес-структур и населения, а также их согласование с приоритетами развития субъекта РФ и Российской Федерации в целом;

в) интеграцией разделов комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в долгосрочные программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а муниципальных целевых программ в региональные и федеральные целевые программы.

Очевидно также, что основные положения, содержание и процесс актуализации и пролонгации планов и программ социальноэкономического развития муниципальных образований должны быть регламентированы Федеральными законами Российской Федерации, а в их отсутствие - региональным и местным законодательствами. Перечень региональных правовых актов, регламентирующих вопросы муниципального планирования и прогнозирования, а также электронные адреса их размещения, приведен в приложении № 1.

2. Принцип субсидиарности.

Этот принцип закрепляет фактическую децентрализацию властных полномочий в муниципальных образованиях на основе равноправия и равнозначимости управленческих органов разных уровней в реализации закрепленных за ними полномочий и предметов ведения. Согласно принципу субсидиарности, муниципальные образования планируют свою деятельность совместно с другими муниципальными образованиями в логике системных приоритетов государства и соответствующих субъектов Российской Федерации не потому, что они подвергаются давлению сверху, а потому, что являются органическими элементами этой системы.

То есть составные элементы не могут покинуть систему, так как они не могут существовать вне системы. Однако и система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим элементам.

В идеале, следуя данному принципу, никакие вышестоящие органы управления (федеральные или региональные) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных гражданских сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно и за счет собственных ресурсов решить эти проблемы. При наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств органы местного самоуправления вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [88].

3. Принцип системности и комплексности. Анализ работ, посвященных муниципальному управлению, показывает, что в большинстве случаев авторы подходят к формулированию данного принципа с позиций устоявшейся терминологии конца XX века.

Так, например, в своей работе «Планирование в условиях рынка» Г.К. Лапушинская и А.Н. Петров понимают под комплексностью «необходимость рассчитывать все возможные последствия реализации планового решения, как в самом объекте планирования, так и во внешней по отношению к нему среде». Системность по формулировке Г.К. Лапушинской – «процесс обоснования, разработки и принятия плановых решений, учитывающий сложный характер функционирования и развития того или иного элемента национальной экономики как определенной социально-экономической системы» [43, с. 64].

В.В. Иванов характеризует комплексность как рассмотрение приоритетных целей в контексте всей совокупности прогнозируемых социально-экономических показателей развития муниципальных образований, а системность как определение перспективных направлений развития осуществляется с учетом внешних взаимосвязей [59, с. 76].

Э.А. Уткин считает, что принцип комплексности обеспечивается в результате учета в процессе планирования всех внешних и внутренних факторов, определяющих развитие объекта планирования [87, с. 48].

О.Н. Рой формулирует принцип комплексности как необходимость учета в содержании плана полноты и разнообразия имеющихся в обществе проблем и интересов, выраженных во взаимосвязи и согласованности друг с другом, а также с обеспечивающими их ресурсами [75, с. 192].

Многие авторы используют понятие «комплексное территориальное планирование» как синоним понятия «планирование комплексного социально-экономического развития территории [37; 64, 68, 78, 84, 97, 100]. На самом деле, «комплексность муниципального развития» достигается оптимальным сочетанием пропорций развития и взаимодействия специализированных отраслей и хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, направленным на улучшение качества жизни населения, а потому ничего общего с понятием «комплексность территориального планирования» не имеет.

При определении приоритетов развития муниципальных образований необходимо помнить, что структурно-функциональное противоречие между специализацией и комплексностью является основным внутренним источником развития всех территориальных социально-экономических систем. С одной стороны, муниципальное образование должно быть заинтересовано в развитии на своей территории специализированных конкурентоспособных отраслей и предприятий. Они влияют на инвестиционную привлекательность городов и поселений, дают высокую занятость трудоспособного населения, высокие уровни оплаты и т.д. С другой стороны, отрасли и предприятия высокой специализации работают, как правило, на потребности внешнего, а не внутреннего рынка. Если не выстроена система экономических сдержек и ограничений, имеют стремление к максимальному использованию всех территориальных ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам муниципальной экономики, ведут к формированию монопрофильности развития экономики муниципальных образований [70, с. 6]. Это отдельная серьезная научная и практическая проблема, которая может решаться, кстати, и методами комплексного планирования.

Принцип же комплексности территориального индикативного планирования заключается в формировании плановых и прогнозных документов в виде единого пакета – комплекса взаимоувязанных постановок задач, выбора стратегических приоритетов, долговременных, среднесрочных и текущих целей развития муниципальных образований, а также планов и программ их реализации, направленных на реализацию выбранных местным сообществом стратегических целей и приоритетов. На определенной стадии развития комплексные программы или отдельные этапы социально-экономического развития городов и поселений могут предполагать как ориентацию на комплексность своего экономического развития, так и на приоритетность развития специализированных отраслей и предприятий.

В контексте выработки методики формирования плановых и прогнозных документов муниципальных образований будет правильным рассматривать принципы системности и комплексности в методологическом единстве и диалектическом единстве с двумя другими принципами: принципом непрерывности планирования и принципом субсидиарности.

Так как любое муниципальное образование является и открытой экономической и социальной системой, и одновременно, обособленной административно-территориальной единицей, имеющей свои вопросы ведения, обозначенные действующим законодательством, понятие «системность» должно также рассматриваться как необходимость встраивания процесса планирования и управления социально-экономическим развитием муниципального образования в общую систему планирования и управления функционированием экономики и социальной сферы региона и государства.

На практике это означает, что определение целей развития каждого муниципального образования, равно как и механизмов реализации данных целей, должно осуществляться с учетом взаимосвязей, характеризующих взаимозависимость развития муниципального образования с субъектом Российской Федерации, на территории которого оно дислоцируется, с другими регионами и муниципальными образованиями и страной в целом.

Реализация данного принципа предполагает формирование всей системы территориального планирования от субъекта Российской Федерации до городского, сельского поселения (см. приложения №№ 2, 3 и 4) на единой методологической и временной платформе [93].

Инструментом реализации принципа системности и комплексности территориального планирования на уровне местного самоуправления являются комплексные программы социальноэкономического развития муниципальных образований, состав, формы, порядок формирования которых рассматриваются во второй главе настоящей работы.

4. Принцип адаптивности, как и принцип системности и комплексности, основывается на том, что муниципальное образование как открытая система подвержена внешним воздействиям: экономическим, политическим, природноэкологическим и т.д. В этих условиях методика территориального планирования должна предполагать возможность детализации, актуализации и корректировки индикаторов программы социальноэкономического развития муниципального образования в соответствии с изменениями внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов, механизмов и этапов реализации планов и программ 5. Принцип единого экономического и социального пространства. Необходимость внесения данного принципа в категорию базовых обусловлено тем, что, во-первых, муниципальные образования, как уже было сказано, являются открытыми экономическими и социальными системами. Это обязывает разработчиков рассматривать их как подсистемы, являющиеся частью системы «субъект Российской Федерации» и системы «Российская Федерация».

Во-вторых, расширяющаяся и углубляющаяся глобализация финансовых, экономических и социальных процессов привела к повсеместному несовпадению административных и «экономических границ» муниципального образования. Если первое условие, как правило, находит понимание органов управления муниципальных образований и учитывается ими при планировании и управлении социальными и экономическими процессами на подведомственной территории, то второе нуждается в дополнительном разъяснении.

Понятие «экономическая граница» муниципального образования основано на повсеместном стремлении хозяйствующих субъектов расширить сферы своего влияния на рынках товаров и услуг за пределы любых административно-территориальных границ. Финансовый результат, а, значит, и величина ресурсного потенциала хозяйствующего субъекта, который муниципальное образование при определенных условиях может привлечь для своего развития, в этом случае зависит не только от эффективности производства, находящегося непосредственно на территории объекта планирования, но и от эффективности его деятельности по месту реализации произведенных товаров и услуг. В связи с этим, в планируемый период времени необходимо учитывать программы развития хозяйствующих субъектов не только на территории муниципалитета, где организовано производство, но и за его пределами.

В социальной сфере «экономические границы» муниципального образования определяются областями трудовой и «маятниковой» миграции его населения, формирующими приток и отток трудовых ресурсов и наличных финансовых средств.

6. Принцип баланса интересов региональных, муниципальных органов власти, бизнеса и населения органически дополняет предыдущие принципы, так как он основывается на установлении взаимного согласия между властью и местным сообществом относительно целей, задач, механизмов, инструментов, этапов и ресурсов социально-экономического развития муниципальных образований. Без учета данного принципа, как показывает практика, программы социально-экономического развития муниципальных образований носят формальный характер. Более подробно методологические основы государственно-частного партнерства в вопросах развития экономики и социальной сферы муниципальных образований изложены в пятом параграфе настоящей главы.

К принципам территориального планирования, которые либо вытекают из базовых принципов, либо усиливают их действие относятся:

1.Принцип целенаправленности предполагает обязательное наличие в планах и программах социально-экономического развития муниципального образования стратегических целей и приоритетов деятельности органов власти, бизнеса и гражданского сообщества на планируемый период. Этот принцип реализуется в форме разработки концепции, стратегии развития муниципального образования, ядро которых составляют, во-первых, комплекс стратегических целей и задач, и, во-вторых, выбор стратегических приоритетов устойчивого развития муниципального образования, включающий перечень приоритетных функций (отраслей и видов деятельности) на планируемый период.

2. Принцип социальности предполагает, что при формировании стратегических целей и задач, механизмов их реализации во главу угла должны быть положены интересы населения, приоритетное направление повышения качества жизни.

3. Принцип синергии, то есть синхронизации действий, предполагает, во-первых, выстраивание муниципальных приоритетов в логике приоритетов субъекта Российской Федерации, а региональных приоритетов – в логике кооперации и интеграции приоритетов муниципальных образований. Во-вторых, синхронизацию действий органов власти, бизнеса и гражданского сообщества в реализации стратегических и текущих плановых решений всех административно-территориальных уровней.

В-третьих, синхронизацию действий, расположенных на территории муниципальных образований структур органов федеральной, территориальной государственной власти и местного самоуправления нужно осуществлять в логике реализации государственных приоритетов.

4. Принцип эффективности территориального планирования основывается на соблюдении основного принципа разработки и принятия любого управленческого решения: необходимости достижения больших результатов меньшими ресурсами, в кратчайшие сроки и наименьшими издержками.

5. Принцип легитимности предусматривает обязательность рассмотрения и утверждения предложенных вариантов территориальных планов на уровне представительных органов муниципального образования, а концепции и комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования в целом – путем заключения надлежащим образом оформленного соглашения между органами местного самоуправления, бизнессообществом и гражданским сообществом.

6. Принцип демократичности неразрывно связан с принципом легитимности и означает необходимость открытости и гласности на всех этапах территориального социально-экономического планирования.

7. Принцип профессионализма – неотъемлемый принцип успеха любой деятельности. В практике территориального планирования он обеспечивается специальной подготовкой участников работ, созданием необходимой информационной и методической базы, привлечением к работе специалистов из управленческих структур муниципального образования, ученых, организацией независимых экспертиз, апробацией на научно-практических конференциях и семинарах.