«МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ И АНАЛИЗА КОМПЛЕКСНЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НОВОСИБИРСК 2010 1 УДК 333.1 ББК 65.9(2)21 М 54 Утверждено к печати Координационным советом по местному ...»

8. Принцип персональной ответственности за порученный участок формирования и реализации планов и программ муниципального образования – один из основных принципов, обеспечивающих успех территориального планирования и управления. На практике он реализуется назначением работников органов исполнительной власти, ответственных за формирование и исполнение отдельных разделов и этапов программ социально-экономического развития муниципального образования, организацией непрерывного мониторинга исполнения планов и программ, включение в работу с первого дня работы «первого руководителя».

9. Принцип минимизации риска. Принятие любых планов и программ развития территории на длительный период времени в условиях информационной неопределенности, будь то субъект Российской Федерации или муниципальное образование второго уровня – городское, сельское поселение, является весьма ответственным управленческим решением, связанным с возможностью ошибок на этапе планирования и рисками неисполнения или ненадлежащего исполнения плановых задач на этапе реализации. И первое, и второе, и третье может повлечь за собой негативные экономические и социальные последствия.

Поэтому, следуя принципу минимизации риска, необходимо в процессе предплановых, плановых работ произвести оценку возможных рисков для экономики и социальной сферы на пути реализации или не полной реализации выбранных стратегических приоритетов развития муниципального образования.

Характеристики прогнозируемых рисков должны быть учтены при сравнительном анализе вариантов выбора стратегических приоритетов или траекторий развития событий в результате реализации плановых целей и задач.

Общеизвестно, что принципы, равно как и законы формулируются на основе выводов, сделанных обществом по результатам практической деятельности. Предложенное в настоящем параграфе структурирование принципов территориального планирования и их формулировки – это обобщение практического опыта, наработанного в муниципалитетах Сибирского федерального округа в области планирования развитием муниципальных образований за последние четыре года. Они аккумулируют также основные теоретические подходы авторов к проблеме обеспечения методологического единства планирования и управления на всех уровнях административно-территориальной иерархии и позволяют сформулировать уточненную методику формирования комплексных программ социально-экономического развития для современных муниципальных образований.

§ 5. Методологические основы взаимодействия органов власти и бизнеса в процессе формирования и реализации комплексных программ социально-экономического развития К 2008 году практически во всех муниципальных образованиях регионов Сибирского федерального округа планы и программы социально-экономического развития были уже сформированы, и начался процесс их реализации. По данным Министерства регионального развития РФ в настоящий период времени, каждый второй плановый документ местного уровня приходится на Сибирский федеральный округ[11, стр.65]. Это создало предпосылки не только для подведения на репрезентативном массиве информации некоторых итогов этапа формирования комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, но и для проведения первичного анализа причин, затруднивших деятельность коллективов специалистов, отвечающих за разработку и реализацию данных программ.

Прежде всего, следует отметить, что в большинстве регионов период подготовки к началу формирования комплексных программ неоправданно затянулся. Большинство респондентов объясняют это отсутствием федеральной и региональной законодательной базы, необходимого количества подготовленных специалистов, недостатком финансирования и рядом других системных причин, связанных с неподготовленностью местного самоуправления к работе на конкретный, заранее планируемый результат.

Как показал опрос, сдержанность «муниципалов» к новациям региональных властей в области территориального планирования и управления объяснялась и тем, что первоначально в общественном мнении плановое ведение хозяйства связывалось с команднораспорядительной системой социалистического прошлого. То же самое можно отнести как к значительной части представителей бизнеса, так и к большинству населения.

Однако если административный барьер в результате достаточно серьезной организационной работы регионов был, в основном, преодолен, то участие в формировании комплексных программ социально-экономического развития представителей бизнеса и населения во многих случаях по-прежнему осталось номинальным. Как итог – в ряде программ инвестиционные разделы и разделы, характеризующие участие бизнеса и населения в реализации сформированных приоритетов развития муниципальных образований, не имеют под собой надлежащим образом подтвержденных источников финансирования, носят формальный характер.

Можно было бы объяснить это только уровнем квалификации специалистов и слабой разъяснительной работой органов власти.

Несомненно, и это тоже имело место. Однако дистанцирование бизнеса от активного участия в разработке и реализации долгосрочных программ развития муниципальных образований имеет под собой более глубокие причины. Попытаемся в настоящей работе рассмотреть некоторые из них более подробно.

Суть проблемы, по нашему мнению, заключается в том, что Россия имеет крайне маленький опыт эффективного государственночастного партнерства (ГЧП). Основная сфера применения ГЧП – это либо проекты в области формирования и управления социальной, транспортной инфраструктурой, либо оказания услуг, которые по финансовым или политическим причинам не может взять на себя власть. Исключение составляет немногочисленный перечень масштабных инвестиционных проектов межрегионального и федерального масштабов, по которым были приняты отдельные постановления Правительства Российской Федерации. Для Сибири в качестве примеров ГЧП можно привести уже упомянутые проекты формирования кластеров Нижнего Приангарья, Мокского промышленного узла, строительство железной дороги КызылКурагино и некоторые другие.

Подавляющее большинство остальных примеров реализации ГЧП лежит в плоскости жизнеобеспечения населения муниципальных образований. Это означает, что правовое поле, в котором реализуются проекты ГЧП, в основном, формируется не на федеральном уровне, а на уровне местного самоуправления, что создает предпосылки формирования ряда объективных и субъективных причин замедления развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации. В общем виде их можно условно разделить на институциональные, экономические и политические.

Наиболее существенная причина, препятствующая нормальному развитию взаимодействия власти и бизнеса, носит институциональный характер. В Российской Федерации до сих пор отсутствует федеральное законодательство, которое бы определяло общие принципы ГЧП, рамочные условия соглашений хозяйствующих субъектов с местным самоуправлением, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации.

В международной практике практикуется восемь основных видов соглашений, на основании которых, в соответствии с действующим законодательством, реализуются проекты государственно-частного партнерства.

1. ВООТ (Build – Own – Operate – Transfer), т.е. «Строительство – Владение – Управление – Передача». Данный вид соглашения предусматривает владение и управление собственностью, созданной на средства инвестора в согласованные с властью сроки. Как правило, они соответствуют срокам окупаемости проекта и срокам, обеспечивающим согласованные нормы прибыли на вложенный инвесторами капитал, по истечении которых собственность переходит в собственность государства, региона или муниципального образования.

2. ВОТ (Build – Operate – Transfer), т.е. «Строительство – Управление – Передача». Данный вид государственно-частного партнерства не предусматривает владение созданной на средства инвестора собственностью, но позволяет ею управлять как собственной в течение срока, обеспечивающего возврат инвестиций и согласованные нормы прибыли на вложенный капитал. По истечении данных сроков инвестор утрачивает права на управление созданной собственностью. Ее владельцем, как и в первом случае, становится, в зависимости от типа соглашения либо государство, либо регион, либо муниципальное образование.

3. ВОО (Build – Own – Operate), т.е. «Строительство – Владение – Управление». Данный вид государственно-частного партнерства предусматривает наиболее благоприятный вид частных инвестиций. Инвестор строит объект и осуществляет его последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности. При этом срок действия права собственности ничем не ограничен.

4. ВТО (Build – Transfer – Operate), т.е. «Строительство – Передача – Управление». Данный вид государственно-частного партнерства предусматривает передачу собственности инвестором концеденту (государству, региону или муниципальному образованию) сразу после завершения строительства. После этого концедент передает инвестору построенный объект в эксплуатацию на согласованный сторонами срок.

5. ВВО (Buy – Build – Operate), т.е. «Покупка – Строительство –Управление». Фактически это форма продажи морально или физически устаревших объектов, нуждающихся в коренной реконструкции.

6. LC (Lease Contract). Данный вид государственно-частного партнерства не предусматривает участие частной структуры в строительстве. Она получает объект в пользование и распоряжение на условиях простого договора об аренде.

7. SC (Service Contract) – это практически форма контракта на обслуживание частной структурой принадлежащего федерации, региону или муниципалитету объекта его собственности.

8. MC (Manadgement Contract) – контракт на управление объектом на основании заключенного соглашения (договора).

В Российской Федерации действуют лишь два федеральных закона: явно нуждающийся, по нашему мнению, в актуализации закон от 30.12.95г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» и федеральный закон № 115-ФЗ от 21.07.05г. «О концессионных соглашениях». Очевидно, что данные федеральные законы не перекрывают всю систему взаимоотношений органов власти административно-территориальных образований России. Правовое поле государственно-частного партнерства нуждается в существенном расширении и дополнении.

В связи с тем, что пока этого не произошло, отличительной особенностью ГЧП в России является «проектный» подход к правовому оформлению каждого конкретного соглашения бизнеса и власти. В целом отношения между государством и субъектами предпринимательской деятельности в рамках ГЧП носят договорной характер, а само государственно-частное партнерство, как правило, означает, не что иное как гражданский договор. Большая часть таких договоров охватывается положениями, предусмотренными Гражданским Кодексом Российской Федерации. В силу пунктов 2 и 3 статьи 421 ГК РФ стороны могут заключить и другой договор, который не предусмотрен действующим законодательством, а также договор, в котором содержатся элементы различных договоров, законодательством предусмотренный.

Это приводит к тому что, во-первых, «проектный» подход к формированию нормативно-правовой базы ГЧП открывает широкие возможности для «неравноправного партнерства» власти и бизнеса. А во-вторых, отсутствие законодательной базы, регламентирующей основы взаимодействия власти и бизнеса зачастую позволяют правоохранительным органам трактовать любые их экономические контакты как почву для коррупции.

Кроме того, потенциально привлекательные сферы бизнеса зачастую контролируются государственными и муниципальными организациями, которые не заинтересованы в передаче своих функций бизнесу. В свете вышесказанного пока бизнес идет на «партнерство» только в том случае, когда власть не оставляет ему другого выбора.

Для муниципального уровня (далее мы будем говорить, в основном, о муниципально-частном партнерстве – МЧП) наиболее характерным примером «неравноправного государственно-частного партнерства» является необходимость заключения соглашений между хозяйствующими субъектами и муниципальными унитарными предприятиями по «добровольному софинансированию» их инвестиционных программ в области развития коммунальной инфраструктуры – тепловых и электрических сетей, силового энергетического хозяйства и т.д.

С экономической точки зрения, в качестве основных причин, препятствующих внедрению проектов муниципально-частного партнерства, как эффективной формы решения задач местного значения, можно выделить две:

- первая – это отсутствие необходимых гарантий обеспечения полного покрытия инвестиционных и текущих издержек частного инвестора, принявшего обязательства по решению данных задач.

Этому препятствует как несбалансированность большинства муниципальных бюджетов, так и низкие доходы населения;

- вторая причина заключена в преобладающих в настоящий период формах участия муниципалитетов в экономической деятельности. Власть зачастую рассматривает партнерство с бизнесом как вид совместной экономической деятельности, формирующий для сторон определенный вид доходов: для хозяйствующих субъектов – прибыль, для бюджетов всех уровней – платежи в бюджет. Такой тактики придерживается большинство органов местного самоуправления.

Международная практика показывает, что эффективное МЧП – это не партнерство ради обоюдной финансовой выгоды заключивших договор сторон. Суть МЧП заключается в том, что участники в ходе совместной экономической деятельности получают разные виды отдачи: хозяйствующие субъекты – прибыль, а муниципалитеты – эффективное решение государственных задач [ 35, стр.

31; 74, стр. 688]. В этом случае величина бюджетной отдачи от тех или иных форм ГЧП может и не иметь определяющего значения.

И наконец, третья группа причин, сдерживающая институт муниципально-частного партнерства – политическая. В этой группе причин можно также выделить две составляющие. Первая – частая смена руководства и отсутствие преемственности в органах исполнительной власти муниципальных образований. Вторая – устойчивое недоверие бизнеса и населения ко всем институтам власти, основанное на негативных примерах функционирования государства в конце прошлого и начале текущего десятилетия. Это подтверждается многочисленными исследованиями общественного мнения как государственными, так и независимыми экспертами.

Хозяйствующие субъекты и население воспринимают инициативы государства или его структур положительно, только в том случае, если эти инициативы реально создают более комфортные условия ведения их хозяйственной деятельности и, как следствие – более комфортные условия существования. В противном случае возникает либо прямое отторжение этих инициатив, либо молчаливый саботаж их реализации. Не составляет исключение и система взаимоотношений населения, бизнеса и органов местного самоуправления.

Особенно явно это проявляется в ходе формирования и реализации программных документов развития территорий на долгосрочную перспективу, которые требуют добровольного отвлечения ресурсов для реализации намеченых в них стратегических приоритетов всех субъектов местного сообщества.

В учебно-методическом пособии «Формирование комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований», ставшем методологической основой при формировании комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в Сибирском федеральном округе, авторы особо подчеркивают, что современное территориального планирование и прогнозирование требует выстраивания «системы взаимоотношений всех субъектов планирования и управления» таким образом, чтобы действия и ресурс каждого из них работал на достижение максимального экономического и социального эффекта [93, стр. 47].

Однако практический опыт работы по формированию и реализации комплексных программ социально-экономического развития в муниципальных образованиях Сибирского федерального округа показал, что это необходимое, но не достаточное условие. Достижение максимального экономического и социального эффекта оказалось возможным лишь в тех муниципальных образованиях, где «система взаимоотношений» субъектов территориального планирования и управления переходила на качественно новый уровень – перерастала в «систему взаимодействия». Как показал анализ, необходимой предпосылкой формирования такой системы в переходный период функционирования экономики, характеризующейся неустойчивой системой государственного регулирования, явилось нахождение приемлемого баланса интересов и власти, и бизнеса.

Как правило, доминирующей задачей реализации стратегических приоритетов развития любого муниципального образования, является обеспечение его конкурентоспособности в региональном, межрегиональном и международном разделении труда. Такую же задачу ставит перед собой и любой хозяйствующий субъект. Естественно, эта задача решается легче при наличии в муниципальном образовании достаточного количества материальных и природных ресурсов, а также наличии качественного человеческого, финансового и экономического потенциала. Конечно, это идеальный случай, который бывает далеко не всегда.

При сравнимых характеристиках ресурсных потенциалов хозяйствующие субъекты отдают предпочтение, прежде всего, тем территориям, которые удовлетворяют, как минимум, одному из двух условий. Во-первых, предпочтение отдается регионам, сформировавшим такую систему взаимодействия хозяйствующих субъектов и власти, которая обеспечивает минимизацию всех типов рисков ведения бизнеса. А, во-вторых, регионам, где обеспечивается минимизация фискальных и организационных издержек.

Остановимся на этих условиях более подробно.

Одним из наиболее важных критериев, которым руководствуются хозяйствующие субъекты при принятии решения о своем участии в реализации программ социально-экономического развития территорий, размещении и развития своего бизнеса, является уровень рисков.

В литературе различают несколько видов рисков. К основным из них журнал «Эксперт», например, относит политические, законодательные, экономические, финансовые, социальные, криминальные, экологические и управленческие риски.

На рис.1.3. приведена идеальная модель взаимодействия хозяйствующего субъекта и государства. В основу ее построения положена не максимизация фискальной нагрузки на бизнес, а ее оптимизация и максимизация совокупного экономического эффекта.

Рис.1.3. Схема взаимодействия интересов хозяйствующего субъекта и государства (идеальная модель) Очевидно, что данная идеальная модель будет эффективно действовать только при условии экономической, социальной и политической стабильности и высокой ответственности власти за принятые решения, то есть при условии минимизации всех типов рисков.

В реальной жизни для успешной реализации комплексных программ социально-экономического развития территорий необходимо, на наш взгляд, еще на стадии предплановых и плановых работ, во-первых, распределить и формализовать на уровне соглашений между государственным, муниципальным и частным секторами объемы финансирования программных мероприятий, а во-вторых, выявить сопутствующие им социальные и финансовые риски.

Для хозяйствующих субъектов это предполагает необходимость достаточно точного определения и согласования с властными структурами баланса между рисками, которые несут хозяйствующие субъекты, и ожидаемой доходностью инвестиций. Чем больше рисков сопутствуют реализации бизнес-проекта, тем больше ожидания доходности от его реализации у частного инвестора.

Эти ожидания должны быть, как минимум, понятны и приняты территориальным властям и учитываться ими при принятии управленческих решений как в ходе текущего, так и перспективного развития социального и экономического секторов муниципальных образований.

Если рассматривать проблему формально, то можно предполагать, что сам факт разработки исполнительными и утверждения законодательными (представительными) органами власти долгосрочных и среднесрочных комплексных программ социально-экономического развития уже сокращает многие риски ведения экономической деятельности, так как в этом случае хозяйствующие субъекты получают представления о долгосрочной промышленной, финансовой, социальной политике власти и могут принимать более взвешенные управленческие решения.

Однако это справедливо лишь тогда, когда бизнес будет полностью уверен в последовательности и ответственном исполнении властью запланированных задач. Пока предпосылок для такой уверенности у бизнеса нет. Анализ постановлений представительных органов местного самоуправления, утвердивших комплексные программы муниципальных образований Сибирского федерального округа, показал, что пока практически ни в одном из них не предусмотрена ответственность должностных лиц за не выполнение или не своевременное выполнение принятых перед бизнесом и населением обязательств. Впрочем, не предусмотрены и формы ответственности по обязательствам бизнеса.

На рис. 1.4. представлено графическое изображение фактических предложений нескольких групп инвесторов в нефтедобывающую промышленность различных регионов России в зависимости от уровня совокупных платежей в бюджет, построенное по расчетам заместителя Генерального секретаря Секретариата энергетической хартии (Брюссель, Бельгия) д.э.н. А.А.Конопляника [39, стр.542].

Рис.1.4. Кривые зависимости инвестиций от размеров совокупных платежей в бюджет по группам инвесторов Кривая, представленная на рисунке, наглядно демонстрирует закономерность: чем выше изъятия в бюджеты различных уровней, тем меньше хозяйствующие субъекты вкладывают свои средства в инвестиционные проекты добывающих отраслей. Эту закономерность можно распространить на большинство категорий инвесторов, и российских, и зарубежных не только в добывающих отраслях, но и в любом другом виде экономической деятельности.

В общем виде зависимость объемов инвестиций, которые и определяют, в основном, динамику социально-экономического развития любого административно-территориального образования, от объема совокупных платежей в бюджет носит обратно пропорциональный характер. При этом в долгосрочной перспективе возможно не только движение вдоль по кривым предложения инвестиций, но и сдвиг самих кривых. При существенном улучшении инвестиционного климата, резком изменении конъюнктуры рынка (например, существенное увеличение стоимости сырья, конечного продукта или услуг на мировом рынке) кривые предложения инвестиций могут сдвинуться вверх, обеспечивая больший объем инвестиций и при более высоком уровне налоговых и иных платежей в бюджет.

Очевидно, что, в свою очередь, ухудшение инвестиционного климата, стагнация мировых рынков товаров и услуг могут привести к сокращению объемов инвестиций в том или ином секторе экономики или в том или ином регионе при неизменной фискальной нагрузке. В этом случае кривые на рис.1.4. пойдут вниз.

Вместе с тем, необходимо отметить, что упрощенный анализ зависимости инвестиций от размеров совокупных платежей в бюджет может привести к ошибочным выводам. В упрощенном виде можно, конечно, представить, что хозяйствующие субъекты должны быть заинтересованы только в минимизации налоговых платежей, а власть, естественно – в их максимизации. Однако действия хозяйствующих субъектов в реальном финансово-экономическом пространстве подчиняются другим закономерностям. Хозяйствующие субъекты, будучи заинтересованы в стабильном экономическом пространстве и социуме, как правило, готовы платить за эту стабильность в суммах, соразмерных с международными и региональными стандартами. А государство готово зачастую, как показали последние решения Правительства РФ, идти на сокращение бюджетных платежей и сборов, так как для него важны не только налоговые платежи, но и совокупный экономический эффект реализации инвестиционных проектов.

Совокупный экономический эффект в общем виде может быть представлен следующим образом:

где: Э – совокупный экономический эффект от внедрения инвестиционного проекта;

NPV – чистый дисконтный доход инвестора;

Эб – совокупная бюджетная эффективность – определяется как сумма налоговых поступлений в федеральный, региональный и местный бюджет;

Эк, – косвенные эффекты от реализации инвестиционных проектов – определяется как сумма неналоговых и налоговых поступлений в бюджеты всех уровней от населения и хозяйствующих субъектов, вовлеченных в проект на вторых и третьих и последующих технологических переделах.

Схема образования совокупного экономического эффекта приведена на рис.1.5.

На рис. 1.6. приведены кривые эффектов одного из рассматриваемых сценариев проекта освоения группы Ново-и ВосточноУренгойских газоконденсатных месторождений [39, стр.543].

На примере данного конкретного проекта можно наглядно продемонстрировать, насколько может быть велика разница между совокупной бюджетной эффективностью инвестиционного проекта и его совокупным экономическим эффектом.

Рис.1.5. Схема образования совокупного экономического Если рассматривать взаимоотношения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, региональных органов государственной власти, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов с целью определения принципов их взаимодействия в реализации намеченных федеральных и территориальных стратегических приоритетов, требующих обоюдных инвестиций, то именно величина этой разницы и определяет область нахождения консенсуса интересов бизнеса и власти.

Рис.1.6. Приведенные эффекты от реализации одного из рассматриваемых сценариев проекта освоения группы Ново- и ВосточноУренгойского газоконденсатных месторождений Если же проиллюстрировать достигаемый совокупный экономический эффект от реализации инвестиционных проектов Ип1… Ип4 в системе координат «объем инвестиций – совокупные платежи в бюджет» кривыми е1…е4, на которых все точки будут соответствовать одним и тем же величинам совокупного экономического эффекта Э1…Э4 (см. рис.1.7.), то видно, что интересы инвестора будут удовлетворены в большей степени, если результаты партнерства с властью лежат на кривой е1 в ее крайней верхней части. Однако это одновременно соответствует и минимальным совокупным платежам в бюджет, что не всегда соответствует интересам власти.

Рис. 1.7. Кривые совокупного экономического эффекта Для увеличения совокупной бюджетной эффективности от государственно-частного партнерства можно выбрать два пути. Первый – сместить результаты партнерства в зону большего значения совокупного экономического эффекта – от кривой е1 к кривой е2, е3, е 4, т.е. выбрать проект, предполагающий при одинаковом уровне инвестиций больший совокупный экономический эффект за счет увеличения платежей в бюджет.

В этом случае вектор увеличения совокупного экономического эффекта будет направлен вдоль оси х, как это показано на рис. 1.7.

Однако это возможно только в том случае, если у городского округа, городского и сельского поселения имеется широкий выбор выгодных инвестиционных предложений и «длинная скамейка» желающих вложить в муниципальную экономику свои финансовые ресурсы.

В жизни это бывает крайне редко. Поэтому более актуален второй путь – поиск «точек оптимума» государственно-частного и муниципально-частного партнерства, обеспечивающих одновременно и минимально необходимый размер платежей в бюджет, и максимально возможный размер привлекаемых для реализации территориальных программ социально-экономического развития инвестиций.

Графическое решение задачи поиска «точек оптимума» для условного инвестиционного проекта, на который претендуют несколько инвесторов, представлено на рис.1.8.

Рис. 1.8. Баланс интересов бизнеса и власти. Точки оптимума В качестве исходной принята следующая экономическая ситуация:

– величина совокупного экономического эффекта Э остается постоянной величиной по всей длине кривых е1 – е 4, построенных в осях координат, где х – совокупные платежи в бюджет, а у – объемы инвестиций;

– Эбр – предполагаемая величина совокупных платежей в доходную часть бюджета, на момент реализации инвестиционного проекта по бизнес-планам инвесторов Ип1…Ип4;

– И1...И4 – величина инвестиций в инвестиционный проект по бизнес-планам инвесторов Ип1…Ип4, соответствующая фактической экономической ситуации в регионе;

– О1…О4 – «точки оптимума», обеспечивающие баланс интересов бизнеса и власти.

Как следует из рис.1.8., теоретически область рационального взаимодействия бизнеса и власти конкретной территории можно представить как совокупность «точек оптимума» реализации отдельных инвестиционных проектов, направленных на достижение общих стратегических территориальных приоритетов. Однако в реальной жизни это зачастую не происходит. На попадание «точек оптимума» в область рационального взаимодействия бизнеса и власти в значительной степени влияет система ограничений, объективно существующая как для бизнеса, так и для всех уровней территориальной власти Для представителей бизнеса это ограничения, связанные:

– с минимально необходимой величиной доходности проекта;

– с наличием внутреннего и внешнего спроса на полученный в ходе реализации проекта продукт (услугу);

– с величиной первичных и ежегодных издержек вхождения на местный рынок;

– с соотношением сроков жизни получаемого в ходе реализации проекта продукта (услуги) со сроком окупаемости проекта;

– с наличием и стоимостью местных и привлекаемых извне материальных и трудовых ресурсов, требуемых для реализации проекта;

– с наличием и степенью жесткости конкурентной среды;

– с величиной совокупных бюджетных и внебюджетных платежей;

– с наличием или отсутствием преференций – налоговых каникул, льгот по купле-продаже (аренде) земли, административной поддержки при процедуре выделения земельных участков, общераспространенных полезных ископаемых и т.д.

Для власти система ограничений включает в себя, прежде всего:

– действующую систему налогообложения;

– необходимость формирования доходной части бюджета в размерах, обеспечивающих, как функционирование институтов власти, так и реализацию функций, закрепленных за тем или иным уровнем территориального управления или местного самоуправления;

– недопущение монополизации экономики территории одной или несколькими бизнес-структурами, необходимость оптимального сочетания ее отраслевой специализации и комплексности развития;

– экологические ограничения – необходимость сохранения комфортной среды обитания;

– ограничения, связанные с уровнем развития инфраструктуры поселений;

– социальные ограничения – ограничения, связанные с демографией, структурой населения территории и т.п.

В графическом виде область рационального взаимодействия бизнеса и власти, ограниченная размерами минимального, максимального уровня инвестиций и минимально необходимым уровнем платежей в бюджет представлена на рис.1.9.

Необходимо отметить, что действующая система налогообложения оставляет и субъектам РФ, и муниципальным образованиям крайне ограниченные возможности по изменению не только сумм, но и порядка платежей в бюджет для бизнес-структур, участвующих в реализации комплексных программ их социально-экономического развития.

Рис. 1.9. Система ограничений области рационального Не менее жесткие границы по финансированию инвестиционных проектов диктует бизнесу и конъюнктура рынка. Как показывает практика, разница отклонений между минимальной и максимально возможной суммой годовых капиталовложений в новое или расширяющееся производство не может превышать 10 – 15% от запланированной первоначально.

Это, с одной стороны, существенно сужает границы области рационального взаимодействия бизнеса и власти. Но, с другой стороны, жесткие финансовые ограничения определяют для обоих субъектов формирования и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований необходимость принятия максимально конкретных, однозначно понимаемых и легко контролируемых обязательств.

Как нами подчеркивалось ранее, это возможно только при обязательном выполнении основополагающих принципов территориального индикативного планирования. И, прежде всего, принципа баланса интересов всех субъектов территориального планирования и управления. Вопросы достижения и контроля за соблюдением такого баланса должны решаться в режиме прямого диалога бизнеса и власти. Поэтому не менее важным является, по нашему мнению, наличие в муниципальных образованиях достаточно четко формализованной структуры организации бизнес-сообщества, а также схемы взаимодействия этого бизнес-сообщества с органами исполнительной власти.

На рис. 1.10. представлен один из возможных вариантов двухуровневой структуры организации бизнес-сообщества в муниципальных образованиях.

В основу формирования бизнес-сообщества на уровне городских и сельских поселений предлагается положить персональный принцип, а на уровне муниципальных районов и городских округов, имеющих районное деление – сочетание персонального принципа и территориального.

Основной целью функционирования организационных структур бизнес-сообщества должна являться организация партнерства с властью, а основными задачами – формирование, реализация и мониторинг совместно с органами власти и общественностью комплексных программ социально-экономического развития территорий. В компетенции бизнес-сообществ может находиться реализация и других задач. В качестве площадок для диалога власти и бизнеса наиболее хорошо показали себя постоянно действующие экономические Советы муниципальных образований (рис.1.11.). На текущий период времени в муниципальных образованиях Сибирского федерального органа действует более 750 экономических Советов муниципального уровня (ЭСМУ).

Выборочный анализ показал, что большинство ЭСМУ возглавили либо главы местного самоуправления, либо их заместители, курирующие финансово-экономическую деятельность муниципалитетов. В то же время качественный состав ЭСМУ на уровне муниципальных районов (городских округов) и городских и сельских поселений достаточно сильно отличается друг от друга.

Для экономических Советов городских и сельских поселений характерен относительно малый удельный вес в их составе представителей научной общественности, бизнес-сообществ, общественных объединений и политических партий, представителей органов исполнительной, законодательной властей и достаточно большая доля индивидуальных предпринимателей. Качественный состав ЭСМУ муниципальных районов и городских округов, наоборот, характеризуется высокой долей представителей научных кругов, учреждений образования, общественных объединений, СМИ. Как видно из рис.1.11., включение в ЭСМУ районного уровня председателей Экономических советов городских и сельских поселений увеличивают в их составе долю представителей органов местного самоуправления.

Рис.1.11. Принципиальная схема взаимодействия бизнессообществ и власти в рамках экономических Советов На сегодняшний день большинство ЭСМУ организовано на уровне муниципальных районов и городских округов (см. рис.1.12.).

Характерно, что именно этому уровню муниципальных образований соответствуют и более качественные плановые и прогнозные документы.

Рис.1.12. Количество экономических советов в муниципальных Рис.1.13. Количество экономических советов в городских Организация же ЭСМУ в городских и сельских поселениях значительно отстала от работы над комплексными программами социально-экономического развития муниципальных образований.

Как видно из диаграмм, представленных на рис.1.12. и 1.13., полностью завершена работа по формированию системы экономических Советов только в Республике Хакасия.

На наш взгляд, именно отставание организации диалога бизнеса и власти явилось основной причиной того, что инвестиционные разделы и разделы, характеризующие участие бизнеса и населения в реализации сформированных приоритетов развития ряда муниципальных образований, не имеют под собой надлежащим образом подтвержденных источников финансирования, а потому требуют дополнительной проработки и корректировки.

Поскольку процесс взаимодействия власти и бизнеса не регламентирован действующим федеральным законодательством, субъектам территориального управления и планирования, помимо ряда принципов, упомянутых нами ранее, следует придерживаться также и ряда основополагающих подходов, обеспечивающих реальность комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований как на стадии разработки, так и на стадии реализации. Данные положения могут быть сформулированы в следующей редакции:

1.Взаимодействие органов власти и бизнеса должно базироваться на принципах равноправного партнерства как на этапе формирования комплексных программ социальноэкономического развития муниципальных образований, так и на этапе их реализации.

2. Принятие решений субъектами муниципально-частного партнерства по определению стратегических приоритетов, путям и формам развития муниципальных образований должно основываться на полном консенсусе.

3. В свою очередь, в основе консенсуса должен лежать баланс интересов бизнеса и власти, не противоречащий, с одной стороны, государственным интересам, а, с другой стороны – интересам населения муниципального образования.

4. Муниципально-частное партнерство должно строиться на том, что его участники в ходе реализации комплексных программ социально-экономического развития получают разные виды отдачи:

хозяйствующие субъекты – прибыль, а власть – эффективное решение закрепленных за ней действующим законодательством предметов ведения. И в первую очередь, это относится к вопросу формирования комфортных условий для проживания и ведения бизнеса жителей муниципального образования.

5. Формы муниципально-частного партнерства могут быть определены федеральным, региональным, местным законодательством. Однако поддерживаться оно должно специально созданными на всех уровнях административно-территориальных образований организационными структурами (типа Экономических советов при высших должностных лицах органов исполнительной власти), обеспечивающими режим постоянного открытого диалога бизнеса и власти.

Использование представленных выше предложений и рекомендаций позволяет, по нашему мнению, повысить качество формирования и реализации комплексных программ социальноэкономического развития муниципальных образований, их экономическую и социальную эффективность.

§ 6. Методологические основы взаимодействия органов власти и населения в процессе формирования и реализации комплексных программ социально-экономического развития Как уже было сказано выше, субъектами муниципального планирования и управления являются: глава муниципального образования, представительный, исполнительно-распорядительный, иные органы, закрепленные в уставе муниципального образования, хозяйствующие субъекты и население. Объектом муниципального планирования и управления является муниципальное образование – территория, на которой осуществляется местное самоуправление, а также хозяйствующие субъекты и население муниципального образования.

Население муниципального образования, в свою очередь, состоит из жителей, которые являются, с точки зрения территориального индикативного планирования, основным «социальным субъектом» местного самоуправления. Житель, как социальный субъект, может рассматриваться с двух точек зрения: как личность (человек) и как часть местного сообщества, объединенного по какому-либо признаку. Например, по родственному признаку (семья), по месту жительства, возрасту, по принадлежности к социальной, корпоративной группе и т.д. В свою очередь семья, например, может рассматриваться как социальный институт, как малая группа и как сфера личной жизнедеятельности граждан.

Сущность современного территориального индикативного планирования заключается в выстраивании системы взаимоотношений и взаимодействия всех социальных субъектов и субъектов, ведущих хозяйственную деятельность на территории административно-территориальной единицы, таким образом, чтобы действия и ресурс каждого из них работал на достижение максимального экономического или социального эффекта.

В основу алгоритма построения взаимоотношений и взаимодействия власти, бизнеса и жителей муниципальных образований в ходе разработки и последующей реализации программ социально-экономического развития городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений должны быть положены вторая и третья статьи Конституции Российской Федерации [40,стр.4]:

– человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства;

– носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ;

– народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Это определяет базовое положение: главная функция местного самоуправления – жизнеобеспечение основного субъекта местного сообщества – гражданина и человека в самом широком смысле этого слова. В тоже время ни в ходе разработки программ, ни в ходе их реализации нельзя допускать ущемление или игнорирование интересов субъектов местного сообщества, занимающихся экономической деятельностью, т.е. хозяйствующих субъектов. Нарушение данного принципа – основа социальных и экономических конфликтов и основная причина срыва реализации даже самых хороших планов и программ.

Результат работы местных органов власти в области жизнеобеспечения населения во многом зависит от умения выбрать правильную модель взаимоотношений и взаимодействия со всеми субъектами территориального управления. На уровне муниципальных образований из всех систем взаимоотношений субъектов планирования и прогнозирования социально-экономического развития территорий [38, стр.29; 93, стр.47], следует учитывать одну – систему взаимоотношений «власть – экономика (бизнес) – социальный субъект».

Из рис.1.14. видно, что исследуемая система взаимоотношений имеет многоуровневый характер, обусловленный сложностью входящих в них подсистем и многопрофильностью реализуемых ими функций.

Органы государственной власти подразделяются на государственные органы власти Российской Федерации, государственные органы власти субъектов Российской Федерации и имеют на каждом из уровней органов государственной власти три ветви: органы исполнительной власти, законодательной (представительной) и судебной власти.

«власть – экономика – социальный субъект»

Органы местного самоуправления избираются в муниципальных районах, городских округах, городских (сельских) поселениях и имеют в своем составе две ветви. Это органы представительной и исполнительной власти.

Как уже было сказано выше, социальный субъект на уровне муниципалитета может рассматриваться как житель, как их общность, объединенная по какому-либо признаку (семья, социальная, корпоративная группа и т.п.) и как часть местного сообщества.

Экономический сектор муниципального образования является одновременно и объектом и субъектом управления, так как он, с одной стороны, находится в поле действия нормативноправовых актов, принятых законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления. А с другой стороны, хозяйствующие (экономические) субъекты, занимающие тот или иной сектор местного рынка, сами оказывают регулирующее воздействие на экономику и социум территории.

В теории планирования все многообразие хозяйствующих субъектов разделяют на организации, функционирующие в реальном секторе экономики, и на организации, образующие социальную и экономическую инфраструктуру общества [72; 98; 99].

Устойчивое, комплексное развитие экономики крупных и средних городских округов предполагает наличие и в реальном секторе экономики, и в инфраструктуре оптимального сочетания крупного, среднего и малого (включая мелкое предпринимательство) бизнеса. Если это происходит, то крупный бизнес, как правило, принимает на себя решение проблем удовлетворения потребностей общества в товарах в масштабе нескольких регионов, страны в целом. Средний бизнес, в основном, ориентируется на региональные и местные рынки товаров и услуг. Малый бизнес в этом случае специализируется либо на удовлетворении текущих потребностей местных сообществ в товарах и услугах (в том числе социальных), либо на производственной кооперации и технологическом обслуживании среднего и крупного бизнеса.

Для экономики городских и сельских поселений более характерны малые и средние формы предпринимательства.

Система взаимоотношений «власть – экономика – социальный субъект» достигает уровня гармоничного развития при реализации сторонами основополагающих принципов, на которых базируется система взаимных прав и обязанностей [107, c. 359].

На уровне страны, власть должна придерживаться шести конституирующих и четырех регулирующих принципов государственной политики на всем экономическом и социальном пространстве страны.

Конституирующие принципы государственной экономической политики, определяющей основные параметры развития социальной сферы государства:

– устойчиво функционирующая система цен;

– стабильность национальной валюты;

– конституционное равенство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

– свободный доступ к рынку товаров и услуг хозяйствующих субъектов всех форм собственности;

– свобода договоров;

– постоянство экономической политики.

Регулирующие принципы:

– функционирование действенного контроля монополий;

– функционирование государственного контроля охраны труда;

– установление оптимального сочетания минимальной оплаты труда и максимального размера пособия по безработице;

– функционирование действенной и справедливой системы перераспределения доходов между социальными и корпоративными группами гражданского сообщества.

На уровне муниципалитетов власть обязана придерживаться в своей деятельности следующих шести регулирующих принципов:

– широкое участие представителей местного сообщества в работе органов местного самоуправления;

– согласование основных положений стратегии развития (миссии) муниципального образования с местным сообществом;

– реальность стратегических, долгосрочных, среднесрочных и текущих целей и задач социального и экономического развития муниципального образования;

– прозрачность и понятность принимаемых управленческих решений;

– наличие общественного контроля деятельности органов местного самоуправления, их периодическая отчетность перед местным сообществом;

– полная ответственность руководителей местного самоуправления за принятые решения.

Бизнес в своей деятельности на территории муниципального образования также должен придерживаться определенного «кодекса поведения» Наиболее важными правилами данного кодекса являются:

– ориентация деятельности хозяйствующих субъектов на службу обществу и государству за счет производства необходимых им качественных товаров и услуг по оптимальным рыночным ценам;

– финансовое и иное возмещение местному сообществу за текущее использование трудовых, природных, рекреационных и иных ресурсов муниципального образования в процессе развернутого на его территории производства;

– минимизация отрицательного влияния производства на среду обитания и экологию муниципального образования;

– полная ответственность хозяйствующих субъектов и их менеджмента за решения, наносящие ущерб качеству жизни жителей муниципального образования;

– законопослушность.

Социальные субъекты во всех своих проявлениях, и как индивидуум, и как местное сообщество в целом, должен в повседневной жизни и во взаимоотношениях с властью и бизнесом исходить из принципа полной возмездности жизненных потребностей человека. Иными словами, общество и входящие в него граждане должны понимать, что потребить можно только тот товар и те услуги, которые произведены и которые имеются в наличии. И только по той цене, которая, во-первых, соответствует балансу предложения и платежеспособного спроса, а, во-вторых, обеспечивает расширенное воспроизводство необходимых обществу товаров и услуг.

Вместе с тем, если исходить из условия, что доминирующим, базовым элементом взаимоотношений «власть – экономика – социальный субъект» является именно социальный субъект, то и вся система территориального (государственного, регионального, муниципального) управления должна быть ориентирована на формирование базовых ценностей, лежащих в основе гармоничного развития гражданского и местных сообществ.

Из представленной на рис.1.15. иерархии потребностей человека, разработанной А.Маслоу, следует, что высшей ступенью базовых ценностей человека как первичной единицы гражданского сообщества является самореализация. В идеале она и должна бы являться для органов местного самоуправления основным ориентиром при определении и реализации стратегических целей и приоритетных направлений развития экономического и социального секторов городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.

Рис. 1.15. Иерархия потребностей – «пирамида А. Маслоу»

Пропорции соотношения управленческих решений, направленных на достижение стратегических приоритетов развития муниципальных образований и решений текущего жизнеобеспечения населения, проживающего на территории муниципального образования, являются определяющим фактором в выборе содержания плановых и прогнозных документов.

В реальном планировании ориентиром планирования и прогнозирования является система базовых ценностей сообщества, состоящая из суммы приоритетных потребностей социальных слоев населения, составляющих это сообщество. На определенном этапе социально-экономического развития общества это может быть признано целесообразным. Однако представление о прогрессе как непрерывном росте «уровня и качества жизни»

глубоко порочно и опасно. Особенно, когда мерилом такого уровня определяется рост потребления, не обеспеченный соответствующим ростом производства, а методом достижения цели – стимулирование спроса и производства через механизм ссудного капитала[58, стр.40]. Безмерное развитие эгоистических потребностей общества, не подтвержденное адекватным развитием экономики, порождает взрывоопасную конструкцию общественного устройства.

Поэтому деятельность органов местного самоуправления должна генерировать и условия для развития у членов местного сообщества стремления к высшим ступеням иерархии потребностей человека, и одновременно обеспечивать реализацию низших ступеней базовых ценностей – ежедневную необходимость удовлетворения физиологических и социальных потребностей населения. Это обеспечивает предпосылки, необходимые для создания в муниципальном образовании атмосферы гражданского согласия и социального спокойствия.

Практика показывает, что рациональное распределение ресурсов, необходимых местному сообществу для реализации стратегических и иных, распределенных во времени целей и задач, достигается за счет формирования и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, содержащих стратегические цели, приоритеты, планы их реализации, а также планы и программы развития муниципальных образований в долгосрочном, среднесрочном и текущем, годовом разрезах.

МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ

КОМПЛЕКСНЫХ ПРОГРАММ И ПЛАНОВ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Территориальное индикативное планирование, как и любой другой элемент территориального управления, носит системный характер, а потому имеет явно выраженные признаки строгой иерархии, как в части принятия решений, так и в части последовательности действий исполнителей на всех стадиях предплановых, плановых работ, а также на стадии реализации намеченных планов и программ.

Базисным условием, определяющим успех развития российской экономики на современном этапе, является увеличение количества отечественных конкурентоспособных хозяйствующих субъектов на рынках труда, глобальном финансовом и потребительском рынке.

Базисным условием, определяющим успех развития муниципальных образований, является наличие рациональной системы взаимоотношений между властью, экономикой (бизнесом) и населением, обеспечивающей на их территории функционирование хозяйствующих субъектов, способных вести эффективную деятельность на перечисленных выше рынках. Данные взаимоотношения включают отношения бизнеса с органами федеральной, региональной власти и местным самоуправлением на территории рассматриваемого муниципального образования.

Система взаимоотношений между властью, бизнесом и населением не может считаться рациональной, если она не удовлетворяет ряду условий. Это:

– прозрачность и одинаковое понимание общих и индивидуальных целей развития всеми субъектами территориальной системы взаимоотношений;

– мотивированность всех субъектов системы территориальных взаимоотношений в гармоничном развитии городского округа, городского или сельского поселения, как общей территории для жизни и ведения бизнеса;

– наличие документов, формализующих цели и обязательства по их выполнению всеми субъектами территориальных взаимоотношений на достаточно дальнюю перспективу.

По мнению многих экспертов, предпосылками создания перечисленных условий является формирование и реализация в России системы программ социально-экономического развития муниципальных образований и прежде всего городов и поселений – места фактического размещения объектов труда и социума населения.

Вместе с тем, не вызывает сомнения, что система планирования и управления развитием муниципальных образований должна быть согласована не только с системой микроэкономического планирования, в которую входят хозяйствующие и социальные субъекты, но и с системой макроэкономического программирования, содержащей стратегические цели и приоритеты развития, общие для региона, всей страны.

Это отводит особое место формированию плановых и прогнозных документов социально-экономического развития субъектов и групп субъектов Российской Федерации (например, федеральных округов). Они должны, с одной стороны, обеспечить синхронизацию реализации региональных стратегических целей и задач со стратегическими приоритетами федерального уровня, а с другой стороны, сформулировать основные ориентиры для формирования приоритетных направлений развития муниципальных образований, совместно с местными сообществами создать институциональные, экономические и финансовые предпосылки для их реализации.

Наличие программы, определяющей социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, является необходимым условием как для успешного социально-экономического планирования и прогнозирования в муниципальных образованиях, так и для большинства предприятий, находящихся на их территории.

Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований регионов Сибирского федерального округа формировались в отсутствие федеральной стратегии, полноценной стратегии развития Сибири и при наличии плановых и прогнозных документов регионов, достаточно сильно отличающихся друг от друга по применяемым методикам, содержанию и качеству Очевидно, что отсутствие федеральной стратегии и низкое качество стратегий социально-экономического развития отдельных регионов объективно затруднили формирование плановых и прогнозных документов муниципальных образований. Однако, помимо этого, существовал и ряд других причин, повлиявших на качество программ муниципальных образований.

Особенностью организации местного самоуправления в Российской Федерации является его структурная неоднородность:

местное самоуправление в городском округе имеет одноуровневую структуру, а в муниципальном районе – двухуровневую. К сожалению, разработанные ранее и предложенные к реализации методические рекомендации по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований не учитывали специфику муниципального управления в поселениях местности. Основное внимание в рекомендациях было уделено городским округам и муниципальным районам. Между тем, из 4186 муниципальных образований Сибирского федерального округа 259 являются городскими и 3530 сельскими поселениями. В Российской Федерации на 01.01.2010 года из 23925 муниципальных образований 1810 имели статус муниципального района, 507 – статус городского округа, 1745 – городского поселения и 19863 – статус сельского поселения.

В литературе, посвященной муниципальному управлению, выделяются следующие основные специфические особенности малых городских и сельских поселений [80, с.467]:

– отличный от городского округа характер экономики. Земля является не только природным, но и производственным ресурсом.

Поселения характеризует более низкий внутренний спрос и, как следствие, замедленная оборачиваемость оборотных средств. Для поселений характерна сезонная занятость населения, высокая зависимость от природно-климатических условий, высокий уровень в доходах населения выручки от личных подсобных хозяйств (для сельских поселений) и высокая зависимость от экономики градообразующих предприятий (для монопрофильных городских поселений);

– преобладание частного односемейного жилищного фонда, рассредоточенность жилья, низкий уровень развития инженерной и социальной инфраструктуры;

– специфика форм человеческого общения. Как правило, все жители поселения знают друг друга, в поселениях более значительная роль придается родственным связям, историческим, культурным и национальным традициям;

– у населения поселений более низкий, чем в городских округах, уровень жизни, уровень квалификации и уровень образования.

Эти особенности существенно влияют на систему муниципального управления, а, следовательно, и на систему планирования социально-экономического развития поселений. Общие принципы планирования, прогнозирования и управления в поселениях аналогичны городским округам. Однако замедленные темпы функционирования финансово-экономической системы поселений, значительная неопределенность трендов развития экономики поселений на перспективу из-за существенного влияния сезонных характеристик и внешней среды предполагают более близкие горизонты планирования, чем это можно сделать в городских округах.

Следует также учитывать, что задачи, стоящие перед органами местного самоуправления в поселениях, отличаются от задач в городских округах, которые в своем большинстве выполняют функции административных центров.

Сохраняя проверенные практикой основные методологические подходы к планированию социально-экономического развития муниципальных образований, сформулированные ранее [см. 38, 93,], и основываясь на теории больших циклов Н.Кондратьева – Ф.Семьяна, в дальнейшем будем исходить из того, что при существующих различиях в экономическом, социальном и кадровом потенциале городских округов, городских и сельских поселений будет целесообразно:

– установить горизонт планирования социально-экономического развития муниципальных районов, равный 10 годам;

– установить горизонт планирования социально-экономического развития городских и сельских поселений, равный половине планового периода, принятого для муниципального района;

– установить горизонт планирования социально-экономического развития городского округа, равный 10 годам;

– учитывать стратегические приоритеты развития сельских и городских поселений в стратегических планах социально-экономического развития муниципальных районов в виде отдельных разделов.

Федеральной правовой основой, регламентирующей разработку органами местного самоуправления документов по вопросам территориального прогнозирования, планирования и программирования на текущий период, являются:

– Конституция Российской Федерации;

– Гражданский кодекс Российской Федерации;

– Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако, как показала практика, для обеспечения единообразного и системного подхода к территориальному планированию и прогнозированию, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований, этих документов явно недостаточно.

Так, например, из Федерального закона Российской Федерации от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» следует, что прогнозы социально-экономического развития должны разрабатываться в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам, отраслям экономики и по регионам. Прогноз, концепция и программа, согласно Закону, должны разрабатываться на долгосрочную перспективу (один раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную перспективу (от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой) и краткосрочную перспективу, то есть ежегодно. Очевидно, что эти положения можно было бы распространить и на муниципальные образования. Однако Правительство РФ с этими инициативами пока в Государственную Думу не вышло.

Федеральный же закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает лишь на то, что принятию бюджета на любом уровне муниципального образования должно предшествовать формирование плана социально-экономического развития.

В этих условиях процесс формирования плановых и прогнозных документов муниципальных образований, как уже указывалось выше, регулировался в основном законами и иными нормативно-правовыми документами субъектов Российской Федерации, содержащими различные подходы к понятию «территориальное планирование и прогнозирование», формам и методам планирования и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Четыре года назад анализ текущего состояния плановых и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа привел руководителей обеих ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации округа к необходимости формирования единой методики муниципального планирования и прогнозирования.

Это выразилось в совместном решении Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, Совета законодателей округа и Совета межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение», принятом 29 марта 2006 года в г. Иркутске.

Как уже было сказано выше, в качестве основного планово-прогнозного документа муниципального образования было решено принять комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования [93]. В ходе изучения материалов данной главы и далее следует исходить из того что:

Во-первых, планово-прогнозные документы муниципальных образований разного уровня могут и должны отличаться друг от друга поставленными в них целями, путями и методами их достижения, а значит, содержанием разделов комплексных программ, количеством индикаторов и расчетных показателей и т.д. Однако базовые принципы, лежащие в основе разработки разделов комплексной программы, формирования систем индикаторов и расчета показателей, должны соблюдаться как для поселения с численностью населения в 300 человек, так и для городского округа с населением более 1 млн. человек.

Во-вторых, двухуровневая система местного самоуправления (городской округ, муниципальный район и городские, сельские поселения) предопределяет два типа комплексных программ.

Для второго уровня муниципальных образований (городской округ, муниципальный район) комплексная программа включает в себя концепцию, стратегический (при необходимости), долгосрочный, среднесрочный, текущий планы, а для муниципальных районов – и приоритетные направления развития входящих в них поселений.

Так как задачи формирования приоритетов развития муниципальных образований первого уровня (поселения) на долгосрочный период должны решаться одновременно с задачами формирования приоритетов развития муниципальных районов в рамках концепций их социально-экономического развития, комплексная программа поселений может не содержать раздела долгосрочного планирования. Однако это не означает, что долгосрочное планирование не присутствует в качестве составного элемента территориального индикативного планирования для этого уровня муниципальных образований. Просто в силу объективной необходимости долгосрочные приоритеты развития поселений более целесообразно формировать во время разработки комплексных программ развития муниципальных районов. При этом соблюдение принципов территориального планирования требует непосредственного участия местного самоуправления поселений в разработке и утверждении данных разделов программ социально-экономического развития муниципальных районов.

В-третьих. Изложенная в настоящей работе методика построения комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований предполагает формирование конечного документа не по методу построения «башни», когда на массивное основание (долгосрочный план) надстраиваются следующие конструкции (среднесрочный и текущий планы) в виде отдельных документов. Все это сделало бы документ громоздким и неудобным для практической реализации.

Более практичным является метод «матрешки», в котором стратегические цели и задачи представляются в виде системы долгосрочных, долгосрочные – в виде системы среднесрочных, а среднесрочные – как система текущих (локальных) целей и задач. В этом случае индикаторы плановых разделов сводятся в одну или несколько таблиц, а планы мероприятий по выполнению долгосрочных целей включают в себя мероприятия среднесрочного характера и первоочередные мероприятия, обеспечивающие одновременно реализацию и долгосрочного и среднесрочного и текущего (годового) плана и т.д.

Вместе с тем это не означает, что тот или иной раздел комплексной программы может быть выполнен разработчиками не в объеме, предусмотренном настоящей методикой. Необходимо различать объем работы и этапы ее реализации в ходе формирования комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований и объем, вид материалов, вынесенных в итоговый текст комплексной программы.

Вся работа по формированию комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает выполнение трех последовательно реализуемых этапов:

организационно-подготовительного, прогнозно-аналитического и, собственно, этапа планирования (см. рис. 2.1.).

Рис 2.1. Принципиальная схема формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования Каждый из этапов формирования комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований предполагает выполнение разработчиками ряда последовательных действий и алгоритмов работы, обеспечивающих методологическое единство всех этапов территориального индикативного планирования.

Так как именно это правило при разработке программных документов нарушается наиболее часто, остановимся на каждом из этапов разработки комплексных программ более подробно.

§2. Методика формирования комплексных программ социально-экономического образования муниципальных 2.1. Организационно-подготовительный этап Инициаторами разработки комплексных программ социальноэкономического развития муниципальных образований могут выступать как депутаты, так и глава муниципального образования, которые должны обосновывать необходимость разработки программы и вынести на рассмотрение органов представительной власти проект решения по данному вопросу.

Основанием для начала разработки программы и планов социально-экономического развития муниципального образования должно являться только решение его представительного органа власти. Это вытекает из самой природы местного самоуправления. Только местное сообщество само или через своих представителей – депутатов вправе решать, изменять ей текущий ход жизни муниципального образования или развиваться по инерционному пути.

Это принципиальное положение, так как комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования – это не только и не столько программа действий исполнительных органов местного самоуправления (их персональный состав, планы, формы и методы работы могут меняться). Это программа согласованной деятельности всех членов местного сообщества, направленная на реализацию выбранной местным сообществом миссии развития муниципального образования и ограниченная горизонтом планирования.

Решение о разработке комплексных программ социальноэкономического развития принимают:

– на уровне городского округа и муниципального района, городского и сельского поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек – представительные органы местного самоуправления;

– на уровне сельских поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 жителей – сходы граждан [201].

Данное условие диктуется рядом существенных факторов. Вопервых, именно представительные органы определяют в бюджете муниципального образования размеры и источники финансирования предплановых и плановых работ.

Во-вторых, комплексные программы социально-экономического развития муниципального образования в соответствие с действующим законодательством также должны быть утверждены, а концепция перед вынесением на обсуждение бизнес-сообщества и гражданского сообщества муниципального образования одобрена и рекомендована к обсуждению опять же представительными органами муниципальных образований.

В-третьих, одним из источников финансирования плановых мероприятий является бюджет, который также ежегодно утверждается представительным органом муниципального образования.

Помимо самого решения о разработке программы, представительный орган муниципального образования должен сформулировать постановки задач, установить сроки плановых периодов, сроки реализации отдельных этапов и работы над программой в целом, а также определить размеры и источники финансирования работ.

Исходя из принятого представительным органом муниципального образования решения, главой муниципального образования принимается постановление о начале работ над комплексной программой социально-экономического развития.

В постановлении, принимаемом главой муниципалитета, должно быть определено следующее:

– состав коллектива разработчиков комплексной программы социально-экономического развития территории;

– подразделение муниципального образования, ответственное за формирование сводного итогового документа, и представление его главе муниципального образования;

– сроки вынесения программы и отдельных ее частей (стратегии, планов) на рассмотрение органа представительной власти;

– статьи бюджета и внебюджетные источники, из которых будут финансироваться плановые работы;

– размеры и порядок финансирования работ.

Для учета интересов и возможностей различных групп населения, координации действий власти и местного сообщества в состав коллектива разработчиков, помимо сотрудников администрации муниципального образования, должны быть включены представители научной сферы, местного бизнес-сообщества, социальной сферы, жителей муниципального образования и т.д. К работе могут быть также привлечены сторонние эксперты. Из состава членов рабочей группы и экспертов целесообразно составить временные творческие коллективы (ВТК) для разработки конкретных разделов, подразделов комплексной программы.

Наиболее активные представители указанных рабочих групп муниципальных образований должны быть впоследствии делегированы в состав рабочих групп (комиссий) по формированию комплексных программ субъектов Федерации.

Постановление также должно содержать в виде отдельного приложения уточненные цели планирования, постановки задач разработчикам, уточненные сроки их реализации, сроки завершения этапов плановых работ и результаты работы.

Календарный план работы, который составляется коллективом разработчиков совместно с работниками экономических подразделений муниципального образования и утверждается главой муниципального образования, должен содержать этапы, виды, сроки работ, ответственных за соблюдение этапов и сроков работ, формы и периодичность контроля хода работы.

В связи с тем, что комплексная программа социально-экономического развития является основополагающим документом не только для органов власти, но и для всего местного сообщества, главой муниципального образования должно быть также издано распоряжение, в котором:

– регламентируются формы участия различных сообществ, граждан в обсуждении целей, задач плана, стратегических приоритетов развития муниципального образования на плановый период;

– определяется периодичность и формы информации населения о ходе и итогах плановых работ;

– определяются формы обсуждения гражданским сообществом проекта плана социально-экономического развития перед внесением его в орган представительной власти.

Модельное положение о порядке разработки, принятия и реализации комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования, утверждаемое решением органов представительной власти, модельное постановление главы местной администрации о разработке комплексной программы социально-экономического развития, модельные распоряжения главы местной администрации о консультативном совете по вопросам социально-экономического развития муниципального образования и о формах участия общественности в разработке и реализации комплексной программой социально-экономического развития муниципального образования приведены в приложении № 5.

2.2. Прогнозно-аналитический этап формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципальных образований Второй этап работ по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований закладывает основу всех последующих этапов разработки и реализации комплексных программ. В связи с этим он должен выполняться с особой тщательностью.

Итоговые документы этого этапа работы в полном или частичном объеме используются как при формировании долгосрочного, среднесрочного и текущего планов, так и при мониторинге и организации исполнения всей комплексной программы.

Прогнозно-аналитический этап формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает следующую последовательность работ:

– формирование и анализ информационной базы муниципальных образований;

– разработка концепции устойчивого развития муниципальных образований;

– разработка стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования.

Практика показала, что разработка стратегического плана в качестве отдельного раздела комплексной программы социальноэкономического развития муниципальных образований актуальна лишь для крупных городских округов и муниципальных районов.

Для городских и сельских поселений более рациональным является определение стратегических приоритетов или приоритетных направлений развития экономики и социальной сферы. При этом приоритетные направления развития поселений должны входить в качестве составных элементов в концепцию развития соответствующих муниципальных районов.

Рассмотрим каждый из видов названных работ более подробно.

2.2.1. Формирование и анализ информационной базы Данный раздел для каждого муниципального образования является уникальным. Успех его реализации во многом зависит от имеющейся в муниципальном образовании системы мониторинга социально-экономических процессов. Информационная база, адекватно описывающая в понятных для населения и достаточных для разработчиков системах показателей стартовые условия развития муниципального образования, является основой правильности выбора достижимых в плановый период стратегических приоритетов устойчивого развития муниципального района, городского округа, поселения. Это определяет особую важность процесса сбора информации, и проверки ее соответствия фактическому состоянию дел.

Источниками текущего состояния социально-экономического развития муниципальных образований могут быть:

– данные территориальных органов государственной статистики, Федеральной службы по налогам и сборам и других ведомств, располагающих необходимой информацией, а также данные, представляемые на договорной основе предприятиями реального сектора экономики;

– информация о величине ресурсного и природного потенциалов, имеющихся в распоряжении отраслевых подразделений администрации муниципальных образований, а также соответствующих специализированных организаций, отвечающих за реализацию вопросов местного значения на территории муниципальных образований;

– для сельских поселений надежным источником информации являются, при их надлежащем ведении, книги похозяйственного учета.

Основным источником информации о мнениях местного сообщества по вопросам выбора путей развития муниципального образования являются результаты опроса населения. Изучение общественного мнения может проводиться не только путем анкетирования или специальных опросов общественного мнения [93, с. 228 – 242], но и в ходе работы «общественных приемных», дней «прямого провода» конференций, семинаров специалистов, собраний, сходов граждан, интерактивного голосования по отдельным темам и т.д.

Очень важно, чтобы изучение мнения затрагивало все слои местного сообщества. Так, например, в ходе изучения общественного мнения по вопросам определения путей, форм и методов развития муниципального образования на долгосрочную перспективу целесообразно выявить мнение:

– муниципального управления в лице руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования;

– крупного, среднего и малого бизнеса в лице владельцев, руководителей и главных специалистов предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования;

– общественных организаций в лице руководителей и активистов общественных организаций, действующих на территории муниципального образования;

– жителей муниципального образования в лице всех возрастных и имущественных категорий граждан.

Результаты анкетирования, выражающие мнение местного сообщества по поставленным в анкетах вопросам, должно быть обязательно доведено до сведения местного сообщества.

Примерные формы анкет изучения мнения местного сообщества приведены в приложении № 6.

Полученный из всех источников информационный массив должен быть сведен в единый документ – паспорт муниципального образования. При формировании паспорта муниципального образования необходимо учитывать, что он является не только информационной основой формирования комплексной программы его социально-экономического развития, но и основой для последующего мониторинга реализации данной программы. В дальнейшем паспорт должен периодически актуализироваться и быть удобным в работе как для органов местного самоуправления, так и для органов вышестоящего уровня.

Для реализации этих условий паспорт должен удовлетворять следующим основным требованиям:

– паспорт должен базироваться на действующих информационных потоках государственной статистической, налоговой и отраслевой и иной отчетности;

– основные индикаторы, входящие в паспорт муниципальных образований, должны быть сопоставимы между собой, иметь одинаковую периодичность сбора и одинаковые алгоритмы расчета и агрегации;

– паспорт должен учитывать специфику муниципального образования;

– паспорт должен содержать оптимальное количество показателей, обеспечивающих исчерпывающий анализ текущего состояния экономического и социального секторов муниципального образования и реализации этапов плана его социально-экономического развития.

Практическая реализация данных требований может осуществляться формированием двух типов индикаторов, входящих в паспорт муниципального образования. Первый должен содержать индикаторы, характеризующие общие для всех типов муниципальных образований социальные и экономические процессы.

А второй – индикаторы, характеризующие специфику развития экономики и социальной сферы муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения. Структура типового паспорта муниципального образования приведена в приложении № 7.

Сформированная в виде паспорта по блокам и разделам информация является исходной базой для комплексного анализа текущего состояния социальной сферы и экономического сектора муниципального образования, диагностики проблем территории, выявления потенциала и ограничений развития экономики и социальной сферы муниципального образования. Паспорт, сформированный в процессе разработки комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования, является ее неотъемлемой частью.

Комплексный анализ информации любой административно-территориальной единицы, как правило, проводится с применением двух наиболее действенных методологических подходов: исторического, или историко-географического и структурно-функционального [17; 23; 26; 42; 83].

Исторический (историко-географический) подход позволяет разработчикам программы понять историческую логику, внутреннюю закономерность зарождения, становления и развития муниципального образования в данной географической точке, выделить движущие силы и источники, определяющие пространственные, структурные, демографические сдвиги, качественные изменения исторической миссии муниципального образования в различные периоды времени. Изучение этих аспектов развития муниципального образования позволяет с определенной достоверностью провести экстраполяцию отдельных процессов жизненного цикла муниципального образования на будущие периоды.

Историко-географический анализ необходимо начинать с общей характеристики муниципального района и его административного центра. Указать год образования, географическое расположение, размер занимаемой территории, расстояние до административного центра субъекта Федерации, количество и плотность проживающего населения, перечень входящих в состав городских и сельских поселений, природно-климатические условия, разведанные запасы природных ископаемых.

Практическим итогом историко-географического анализа является формирование подраздела «Анализ внутренних закономерностей развития муниципального образования» раздела «Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации» концепции социально-экономического развития муниципального образования Для примера приведем несколько вариантов итогов историкогеографического анализа, взятых из проектов программных документов городских округов и ряда муниципальных районов Сибирского федерального округа:* «Краткая характеристика городского округа г. Саянск Иркутской области.

Саянск, основанный в апреле 1970 года, является самым молодым городом в Иркутской области и Восточной Сибири.

В августе 1985 года, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР, Саянск, считавшийся до тех пор рабочим поселком, получил статус города областного подчинения. Это событие способствовало созданию самостоятельной экономической базы Саянска, становлению местных административных структур, развитию социальной сферы.

Устав муниципального образования города Саянска, принятый решением Думы города Саянска от 12.08.1999 № 66, зарегистрирован распоряжением начальника управления юстиции от 22.12.1999 № 778-р, выдано свидетельство о государственной регистрации от 23.12.1999 № 24.

В целях обеспечения реализации ст.99 Закона Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области», руководствуясь п.3 ст.33 Устава Иркутской области, заключение комиссии по определению границ муниципального образования города Саянск – одобрено распоряжением Губернатора Иркутской области от 17.11.1999 № 848-р.

На основании свидетельства от 23.05.2001 № 003379 муниципальное образование город Саянск Иркутской области внесено в федеральный реестр муниципальных образований Российской Федерации.

Решением Геральдического Совета при Президенте Российской Федерации от 31.05.2001 (протокол № 5) герб и флаг муниципального образования город Саянск, утвержденные решением Думы города Саянска от 27.07.2000 № 12, внесены в Государственный геральдический регистр Российской Федерации с присвоением регистрационных номеров №№ 685, 686 (соответственно).

* Здесь и далее приводится текст комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в редакции изданных документов.

С 30 мая 2001 года город Саянск является членом Союза малых городов Российской Федерации, о чём свидетельствует соответствующее удостоверение.

В целях приведения Устава муниципального образования города Саянска в соответствие с требованиями действующего законодательства, в Устав были внесены изменения и дополнения на основании:

- решения Думы города Саянска III Созыва от 31.01.2002 № 8, постановления Губернатора Иркутской области от 27.03. № 230-п – свидетельство о регистрации изменений и дополнений от 27.03.2002 № 24-1.

- решения Думы города Саянска III Созыва от 24.12. № 80, постановления Губернатора Иркутской области от 26.12.2003 № 791-п – свидетельство о регистрации изменений и дополнений от 26.12.2003 № 24-2.

- решения Думы города Саянска III Созыва от 22.01. № 110-50-3, постановления Губернатора Иркутской области от 06.02.2004 № 67-п – свидетельство о регистрации изменений и дополнений от 26.02.2004 № 24-3.

- решения Думы города Саянска III Созыва от 04.03. № 110-50-31, постановления главы администрации Иркутской области от 06.04.2004 № 42-п – свидетельство о регистрации изменений и дополнений от 06.04.2004 № 24-4.

Законом Иркутской области «О статусе и границах муниципального образования город Саянск Иркутской области» от 16 декабря 2004 года № 103-оз муниципальное образование «город Саянск» наделено статусом городского округа В рамках реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, решением Думы города Саянска от 28.04.2005 № 110-68-28, был принят Устав муниципального образования «город Саянск» в новой редакции. 2 июня 2005 года Устав в порядке, установленном законодательством, зарегистрирован в администрации Иркутской области – свидетельство о государственной регистрации № 24-5.

Рис. 1. Карта г. Саянска и окружающей территории В соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21.07. № 97-ФЗ Устав муниципального образования «город Саянск» прошел регистрацию в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу – свидетельство о государственной регистрации от 16.11. № RU 383040002005001.

16 ноября 2005 года в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»

от 01.06.2005 № 350 Муниципальное образование «город Саянск»

включено в государственный реестр муниципальных образований – свидетельство о регистрации № RU 38304000. На основании законов Иркутской области «О статусе и границах муниципального образования город Саянск Иркутской области» от 16.12. № 103-оз и «О наименованиях органов и должностных лиц местного самоуправления в Иркутской области» от 05.05.2004 № 23оз, ст.19 Устава муниципального образования «город Саянск» и в соответствии с Положением об администрации городского округа муниципального образования «город Саянск», принятым решением Думы города Саянска IY Созыва от 27.10.2005 № 110-68администрация города Саянска переименована в администрацию городского округа муниципального образования «город Саянск».

Администрация городского округа муниципального образования «город Саянск» является правопреемником администрации города Саянска.

Рис. 2. План города Саянска и окрестностей Саянск расположен в центральной части Иркутской области, в освоенной зоне, прилегающей к Транссибирской магистрали. Территория муниципального образования «город Саянск» граничит с территорией Зиминского района (рис.1). Площадь городского округа составляет 82,522 км2 (0,011% территории Иркутской области).Расстояние от города до федерального автомобильного тракта - 9км, до Восточно-Сибирской железной дороги (станции «Зима», «Перевоз», «Промышленная» на территории промышленного узла) – 28 км. Расстояние до областного центра по автомобильной дороге – 270 км, до озера Байкал, являющегося уникальным природным явлением – 300 км.

Численность постоянного населения Саянска на 01.01.2007 г.

составила 43,99 тыс. чел. Соответственно средняя плотность населения на территории города равна 533 чел./км2.

Город располагается на берегу реки Ока, на 120 метров выше уровня воды (рис. 2). Лесное окружение придает неповторимый облик городу, люди живут в комфорте и гармонии с природой.

Земляной покров города сложен, в основном, песчаными и супесчаными породами, характерными для пойменных аллювиальных отложений. Толщина растительного слоя составляет 5–7 см.

Природно-климатические условия города обусловлены его расположением в центральной части области. Климат резко-континентальный, средняя температура воздуха самого холодного месяца – января – составляет -23,6о, самого теплого – июля – +17,8о. Сумма положительных среднесуточных температур воздуха благоприятна для земледелия. Продолжительность вегетационного периода составляет 93 дня. Среднегодовое количество осадков равно 400–500 мм, их основная часть приходится на теплый период с максимумом в июле. Высота снежного покрова зимой невелика и составляет в среднем около 30 см.

На экологическое состояние территории значительное воздействие оказывает промышленная деятельность ОАО «Саянскхимпласт». Химическая отрасль отличается повышенным уровнем влияния на окружающую среду, и в части усилий по экологизации производства «Саянскхимпласт» является одним из лучших в области. В настоящее время на предприятии взамен ртутного производства введен в действие мембранный электролиз. По затратам на охрану окружающей среды в 2005 г. (641 млн. руб.) Саянск уступал только Ангарску, при этом его вклад в природоохранные мероприятия области устойчиво возрастает – с 16 % в 2004 г. до 18 % в 2005 году. Наиболее явственно это проявляется в мероприятиях по предотвращению загрязнения атмосферного воздуха.

В 2005 г. предприятиями Саянска было выброшено в атмосферу 22538 т загрязняющих веществ. Это самый низкий показатель среди городов с высоким уровнем генерации промышленных выбросов – 3,7 % от всего произведенного объема вредных веществ. По остальным городам области этот показатель превышает 10 процентов. Из всего объема без очистки было выброшено 8121 т, а из поступивших на очистные сооружения 597281 т было уловлено и обезврежено 96,3 %.

Это самая высокая степень очистки среди городов области.

В структуре выбросов в атмосферу преобладает диоксид серы: в 2005 г. – 12098 т, далее идут твердые вещества – 2790 т и оксиды азота – 2278 т в пересчете на NO2. Текущие затраты на охрану атмосферного воздуха в городе в 2005 г. были максимальными по области – 313,6 млн. руб., что составило 33 % от всех затрат по области на охрану атмосферы.

Промышленность города воздействует и на водную среду. Всего в 2005 г. было забрано из водных объектов 17846 тыс. м3 воды, использовано – 13700 тыс. м3, из них на производственные нужды – 9173 тыс. м3, на хозяйственно-питьевые – 4467 тыс. м3 воды. В водоемы сброшено 11 755 тыс. м3 сточных вод, все стоки идут по классификации «недостаточно очищенных», совсем без очистки городом сточные вод не сбрасываются. Экологические платежи за сбросы загрязняющих веществ в 2005 г. составили 11,8 млн.

руб. - по этому показателю Саянск уступает только Усолью-Сибирскому. Из названной суммы 9,5 млн. руб. платится за допустимые выбросы и 2,3 млн. руб. – за сверхнормативные выбросы.

Из общей площади города, составляющей 8252 га, покрыты лесами 965 га, т.е. лесистость территории города составляет 11,7 %. Запас древесины городских лесов равен 11,8 тыс. м3».

Разработчики комплексной программы социально-экономического развития городского округа г. Новокузнецк представили итоги историко-географического анализа в виде анализа внутренних закономерностей развития города:

«Анализ внутренних закономерностей развития города.