ЕКОНОМІКА І ФІНАНСИ 87

УДК 658.212

И.В. Колесова, канд. экон. наук, доцент;

А.Е. Сорокин

Севастопольский национальный технический университет

ул. Университетская, 33, г. Севастополь, Украина, 99053

E-mail: [email protected]

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Уделяется внимание теоретическим взглядам экономистов на проблемы государственных заимствований и дефицита бюджета, выявляются особенности формирования государственного долга, формулируются рекомендации по регулированию нормативного и институционального обеспечения функционирования системы государственных заимствований.

Ключевые слова: бюджетный дефицит, государственный долг, механизм управления государственным долгом.

Постановка проблемы. Более двух веков ведутся споры между представителями разных экономических школ о целесообразности использования государственных заимствований для покрытия чрезвычайных расходов государства, бюджетных дефицитов, для поддержания социальноэкономического роста страны. В большинстве случаев существование государственного долга рассматривается как негативное явление, как угроза экономической и финансовой безопасности государства. Однако мировой опыт демонстрирует многочисленные примеры накопления государственных долгов с одновременным динамичным развитием стран-должников.

На сегодняшний день Украина занимает первое место среди стран Восточной Европы по объёмам привлеченных займов. Государственный долг Украины растет быстрыми темпами, а тем временем государство теряет доверие международных валютно-финансовых организаций и иностранных инвесторов. По данным Всемирного экономического форума о глобальной конкурентоспособности 2010 Украина опустилась на семь позиций вниз и оказалась на 89-ом месте среди 139 стран мира. По показателю «дефицит бюджета» страна оказалась на 134-ом месте, что хуже на 66 позиций от прошлогодних показателей, по показателю «государственный долг» Украина продемонстрировала падение на 25 позиций, опустившись до 52 места. Как свидетельствует исследование The Economist Intelligence Unit, в рейтинге наиболее динамично одалживающих стран Украина находится на 13-м месте в мире.

Анализ последних исследований и публикаций. Важное значение места и роли государственного долга в финансовой системе государств и развитии мировой экономики обусловило постоянное внимание исследователей к различным его аспектам. Среди зарубежных авторов научных трудов, посвященных данной проблематике, можно назвать Г. Барро, Дж. Бьюкенена, П. Елворта, Н. Калдора, Дж. Кейнса, А. Лернера, К. Маркса, Г. Масгрейва, Л. Мауера, Ф. Махлупа, Ф. Модильяни, Л. Пазинетти, Д. Рикардо, А. Смита, П. Харрода и др. Разные стороны анализа данного вопроса раскрывают в своих работах отечественные ученые-финансисты, такие как Барановский А.И., Василик О.Д., Вахненко Т.П., Козюк В.В., Кучер Г.В., Лисовенко В.В., Новицкий В.Е., Федосов В.М., Чухно А.А. Задолженность как неотъемлемую составляющую современной международной финансовой системы исследуют российские ученые-экономисты Вавилов А., Красавина Л.Н., Саркисянц А., Федякина Л. и др.

Отдавая должное научным достижениям отечественных и зарубежных ученых по данной проблематике, следует заметить, что существует необходимость в ее дальнейшем исследовании, поскольку формирование основной части государственного долга происходит в условиях постоянной трансформации экономики Украины. Теоретические подходы западных авторов к управлению государственным долгом требуют критической оценки, обобщения и исследование возможностей и предпосылок их использования с учетом особенностей экономики Украины.

Выделение нерешенных ранее частей общей проблемы. Ни одна из предложенных концепций не дает целостной картины многостороннего воздействия долговых заимствований государства. В специальной литературе представлены результаты комплексного макроэкономического анализа государственного долга, определены направления оптимизации экономической и институциональной системы управления государственным долгом, но для устранения деформаций действующей системы государственных заимствований требуется разработка новой долговой стратегии государства, изменение принципов и подходов к управлению государственным долгом, формирование эффективного финансовоэкономического механизма реализации долговой политики.

Цель статьи. Целью статьи является выявление особенностей механизма формирования государственного долга в Украине и предложение рекомендаций по совершенствованию управления государственным долгом для обеспечения стабильности финансовой системы Украины и устойчивого социально-экономического роста.

Вісник СевНТУ: зб. наук. пр. Вип. 116/2011. Серія: Економіка і фінанси. — Севастополь, 2011.

ЕКОНОМІКА І ФІНАНСИ Изложение основного материала. Вопрос о том, является ли государственный кредит рациональным источником для развития экономики страны, покрытия чрезвычайных расходов государства и как он повлияет на благополучие страны, еще не решен. Теоретические исследования этого вопроса делятся на два основных течения. Представители первого течения являются последователями воззрений Д. Юма, А. Смита и Д. Рикардо, которые относятся негативно к государственным займам. Представители второго направления (К. Дитцель, Л. Штейн, А. Вагнер) констатируют быстрый рост государственного долга и считают, что малоразвитая система государственного кредита в том или ином государстве свидетельствует о недостаточно интенсивном удовлетворении государственных нужд или о слишком тяжелом налогообложении нынешнего поколения в интересах будущих поколений [1, c. 63].

А. Смит в труде «Исследование о природе богатства народов» толерантно относился к государственному кредиту, но и он считал, что его причины заключаются в отсутствии бережливости в мирное время. А. Смит утверждал, что кредит создает более легкое отношение к войнам, так как «тяжесть войны меньше чувствуется современниками. Но война проходит, а негативные последствия остаются надолго» [2, c. 62]. Развитие торговли и промышленности создает большой запас свободных капиталов, надежность государства-заемщика стимулирует капиталистов давать ему ссуду, уменьшает у государства склонность к бережливости. Результатом внешнего долга для государства по сравнению с внутренним является то, что рост налогообложения для обслуживания долга снижает доходы владельцев земли, промышленников, торговцев, уменьшает их желание к увеличению и развитию производства и приводит к оттоку капитала за пределы страны. Существует очевидная корреляция между размерами бюджетного дефицита и государственного долга. Бюджетный дефицит увеличивает государственный долг, а рост долга, в свою очередь, требует дополнительных расходов бюджета на его обслуживание и тем самым увеличивает бюджетный дефицит.

Дефицит бюджета – превышение расходов бюджета над его доходами. Это финансовое явление, которое не обязательно относится к чрезвычайным, исключительным событиям. В современном мире нет государства, которое бы в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с бюджетным дефицитом. Но качество самого бюджетного дефицита может быть различным:

• дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики. В этом случае он отражает не кризисное состояние общественных процессов, а государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства. Еще Дж. Кейнс обосновал возможность допущения опережающего роста государственных расходов над доходами на определенных этапах развития общества;

• дефициты возникают в результате чрезвычайных обстоятельств (войны, крупные стихийные бедствия и т.д.), когда обычных резервов становится недостаточно и нужно прибегать к источникам особого вида;

• дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее разрушение, неэффективность финансово-экономических связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае бюджетный дефицит - явление чрезвычайно тревожное, требующее принятия не только срочных и действенных экономических мер (по стабилизации экономики, финансовому оздоровлению и т.д.), но и соответствующих политических решений [3, c 91].

Инфляционным источником финансирования бюджетного дефицита является монетизация дефицита, которая происходит в результате займов центрального банка правительству и покупки центральным банком государственных ценных бумаг.

Характер финансирования государственного сектора и бюджетного дефицита имеет различные макроэкономические последствия. Наиболее негативное влияние оказывает монетизация дефицита.

Финансирование дефицита через центральный банк непосредственно воздействует на денежную базу и размер денежной массы. При монетизации дефицита государство получает сеньораж – доход от печатания денег. Сеньораж возникает в условиях превышения прироста денежной массы над приростом реального ВВП, следствием чего является рост среднего уровня цен.

Напряженность бюджета, которая нужна для стабилизации долга, можно несколько ослабить, если допустить некоторый темп инфляции. В этих обстоятельствах центральный банк может позволить рост предложения денег более быстрым темпом, чем темп экономического роста в стране. Государство получает деньги для финансирования бюджетного дефицита, когда центральный банк соглашается купить часть государственного долга за эмитированные центральным банком деньги.

Факт существования государственного долга не дает представления о реальном финансовоэкономическом состоянии государства и темпах развития экономики. Рост государственного долга – это сложное явление, обусловленное целым рядом факторов, которое в условиях отдельного государства может иметь свою специфику. Как правило, рост государственного долга является следствием существования бюджетного дефицита. Однако борьба с отдельными дефицитами не способствует Вісник СевНТУ: зб. наук. пр. Вип. 116/2011. Серія: Економіка і фінанси. — Севастополь, 2011.

искоренению причин, порождающих эти дефициты. Бюджетные дефициты из-за неправильных способов борьбы с ними становятся причиной расстройства всей системы финансовых отношений. Это объясняется систематическим недостатком средств у правительства, и поэтому оно вынуждено постоянно усиливать налоговый пресс и одновременно прибегать к займам, к выпуску кредитных денег и к другим чрезвычайным способам и источникам.

Современные западные ученые считают, что вопрос заключается не в сбалансировании государственного бюджета, а в том, чтобы бюджет балансировал экономику. Проблема связывается с переходом государства от пассивной к активной бюджетной политике. В отличие от ученых XIX века, они утверждают, что нет необходимости в погашении современных долгов, поскольку происходит постоянное развитие экономики. Государство с помощью государственного регулирования должно осуществлять управление государственным долгом. Кэмпбелл Р. Макконнелл и Стэнли Л. Брю в работе «Экономикс» утверждают, что регулирование размеров долга и балансирование бюджета связаны с цикличностью развития экономики. Они считают, что ежегодное балансирование бюджета усугубляет колебания экономического цикла и поэтому достаточно, когда бюджет балансируется в течение экономического цикла. Рассмотрение размеров государственного долга необходимо связывать с объемами ВВП. На их взгляд, нет необходимости сокращать государственный долг (не говоря уже о полной его ликвидации) потому что, в отличие от частных хозяйств и корпораций, которые могут обанкротиться, правительство не может стать банкротом. В противоположность их взглядам на внешний долг как на бремя, внутренний долг рассматривается как общественный актив.

Следует отметить, что важнейшими причинами формирования государственного долга в Украине являются:

• несбалансированность государственного бюджета, невыполнение его доходной части, а самое главное – бесконтрольное и безответственное расходование финансовых ресурсов;

• гипертрофированное развитие теневой экономики, в которой на протяжении всех этапов развития экономики почти половина денег, за редким исключением, находится вне сферы банковского оборота;

• высокое налоговое давление и, как результат не полный сбор налогов.

Следовательно, бюджетный дефицит возникает как результат негативных явлений в экономической и политической жизни государства и приводит к образованию и росту государственного долга. Необходимо осуществлять долгосрочную политику регулирования бюджетного дефицита, отказаться от его потребительского характера с целью использования источников финансирования бюджетного дефицита в инновационных и инвестиционных целях [4].

Ю. Вавилов рассматривает проблемы управления государственным долгом с позиции реализации стратегии максимизации общественного благосостояния через минимизацию затрат на его обслуживание. Г. Кучер считает, что управление долгом должно обеспечить поддержку его уровня и структуры, чтобы это не отражалось негативно на темпах экономического роста в долгосрочной перспективе. В. Новицкий к проблемам определения целей управления государственным долгом применяет более общий подход, выделяя экономические цели, включая бюджетные (оптимизация долга и минимизация процентных платежей), политические (поддержание стабильности политической системы), социальные (своевременное финансирование социальных программ) и обеспечение национальной безопасности (избежание политической, финансовой зависимости).

Другие авторитетные экономисты, включая В.Федосова, под управлением государственным долгом понимают совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг. О. Василик определяет управление государственным долгом как «комплекс мероприятий, которые осуществляет государство в лице его уполномоченных органов по определению условий привлечения средств, их размещения и погашения, и обеспечение платежеспособности государства» [5].

В. Степаненко и Т. Бондарчук процесс управления государственным долгом ограничивают лишь обеспечением платежеспособности государства, то есть возможностями погашения долгов [4, с. 5].

Долговая политика государства имеет значительное влияние на развитие экономики, а финансовый механизм является средством ее реализации. По мнению О. Василика финансовый механизм «… может быть охарактеризован как комплекс разработанных и законодательно закрепленных в государстве форм и методов создания и использования финансовых ресурсов для обеспечения экономического развития и социальных потребностей граждан… Финансовый механизм в целом – это принципиальная схема практического использования финансов в экономике государства, их влияния на соответствующие процессы» [5, с. 103]. Финансовый механизм можно представить как совокупность: функциональной подсистемы, реализующей методы управления и финансовые отношения государства; подсистемы обеспечения, включающей правовое, нормативное и информационное обеспечение процесса управления государственным долгом; подсистемы финансовых рычагов, воздействующих на эффективность государственных заимствований (кредиты, ставки процентов, курсы валют, риски, ценные бумаги); целевой подсистемы, формирующей тактические и стратегические цели управления государственным долгом.

Вісник СевНТУ: зб. наук. пр. Вип. 116/2011. Серія: Економіка і фінанси. — Севастополь, 2011.

Мы поддерживаем точку зрения, основанную на процессном подходе к управлению, что объектом управления государственным долгом является циклический процесс, который включает три последовательные причинно-следственные стадии: мобилизация финансовых ресурсов, использование ресурсов, погашение и обслуживание долга.

Согласно действующему законодательству к субъектам управления, выполняющим определенные функции управления в системе государственного долга в Украине, относятся Верховная Рада Украины, Кабинет министров, Министерство финансов, Государственное казначейство, Национальный банк Украины, Государственная контрольно-ревизионная служба, Счетная палата Украины. Академик Чухно А.А. предлагает создание специального государственного органа, определяющего стратегию управления государственным долгом и отвечающего за реализацию долговой политики.

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:

• обеспечение стабильного и в относительно безопасных пределах соотношения государственного долга к ВВП;

• поиск эффективных условий заимствования средств с точки зрения минимизации стоимости долга;

• недопущения неэффективного и нецелевого использования заемных средств;

• обеспечение своевременной и полной уплаты суммы основного долга и начисленных процентов, при соблюдении необходимого уровня экономической и политической безопасности государства;

• содействие развитию процесса инвестирования в производство за счет предоставления государственных гарантий при осуществлении заимствований;

• создание законодательной базы;

• обеспечение учета государственного долга и контроля за эффективностью использования привлеченных кредитных ресурсов.

На рисунке 1 отражена динамика государственного долга Украины за 1997-2009 гг. Начиная с 2008 г. объем государственного долга и его отношение к ВВП существенно изменяются. Так общий объем государственного долга в 2008 г. составляет 130,9 млрд. грн, а его отношение к ВВП – 13,7 %.

Наибольший объем заимствований наблюдается в 2009 году, когда объем государственного долга достиг уровня в 227 млрд. грн., а его отношение к ВВП – 24,9 % [6]. Это связано с целым рядом причин:

углубление мирового финансового кризиса, ростом цен на энергоносители, подготовкой к президентским выборам. На 30 сентября 2010 года государственный и гарантированный государством долг составил 51,1 млрд. долл. (408,8 млрд. грн.), на 31 августа 2010 года – 48,3 млрд. долл. (386,4 млрд. грн.) [7].

Для определении оптимальной структуры государственного долга необходимо использование методов экономико-математического моделирования для долгосрочного прогнозирования соотношения внутреннего и внешнего долга, учитывая макроэкономические параметры страны, а также состояние отношений Украины с кредиторами.

И. Лютый предлагает применять целевую функцию, которая максимизирует общие объемы государственного долга и ежегодные платежи по его обслуживанию:

где Debt_exti - внешний государственный долг на конец i-го года; Debt_inti - внутренний государственный долг на конец i-го года; Debt_ext_obsli - обслуживание внешнего государственного долга в i-м году; Debt_int_obsli – обслуживание внутреннего государственного долга в i-м году [8].

Вісник СевНТУ: зб. наук. пр. Вип. 116/2011. Серія: Економіка і фінанси. — Севастополь, 2011.

Указанная модель относится к классу задач линейного программирования, для вычисления которой применяется функция Solve (поиск решения) электронных таблиц Microsoft Excel.

Ограничениями модели выступают предельные объемы уровня внешнего государственного долга к ВВП, внутреннего государственного долга к ВВП, внешнего государственного долга к годовому экспорту товаров и услуг, платежей по обслуживанию внешнего государственного долга к общей величине годового экспорта товаров и услуг, платежей по обслуживанию внешнего государственного долга к объему доходов сводного бюджета, платежей по обслуживанию внутреннего государственного долга к объему доходов государственного бюджета.

Важным условием достижения надлежащей стратегической эффективности механизма управления государственными заимствованиями в Украине является создание целостной системы законодательного регулирования расходов на привлечение финансовых ресурсов, обслуживание и погашение государственного долга, осуществление контроля за использованием средств. Промедление с принятием базового закона о государственном долге приводит к углублению противоречий между положениями отдельных нормативных актов по вопросам погашения и обслуживания государственного долга. На сегодня актуальным является создание методологической основы для оценки и управления рисками, которые связаны с государственным долгом, и которая учитывала бы передовые достижения долговой теории и практики. Подкомитетом по вопросам государственного долга, заимствований и инвестиций Комитета по вопросам бюджета Верховной Рады Украины был разработан проект Закона Украины «О Государственном и гарантированном государством долге Украины» (рег. № 1229-1 от 15.06.2005 г).

В настоящее время Министерством финансов Украины прорабатывается новая редакция этого законопроекта. Главными целями законопроекта является создание системного законодательного поля регулирования отношений, возникающих при осуществлении долговой политики и операций Правительства в сфере государственного долга, регламентация главных принципов организации системы управления государственным долгом, создание предпосылок для разграничения полномочий, повышение прозрачности и ответственности органов исполнительной власти за долговые решения, создание эффективного механизма безопасного управления государственным долгом и экономии средств Государственного бюджета Украины путем предотвращения рисков. Принятие законопроекта будет способствовать решению задач:

• совершенствования механизмов осуществления государственных заимствований и погашения государственного долга;

• установления нового механизма предоставления государственных гарантий с учетом рисков;