«РАЗРАБОТАННЫЙ ОЭСР КОНТРОЛЬНЫЙ ПЕРЕЧЕНЬ ДЕЙСТВИЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ ОЭСР является единственным в своем роде форумом, в рамках которого ...»

Тем не менее, отдельные эксперименты с привлечением частного сектора, проводимые с начала 1990 гг., не оправдали ожиданий всех участвующих сторон и в некоторых случаях привели к чрезмерно политизированным дебатам и международным арбитражным разбирательствам. В частности, ожидаемый поток частных инвестиций не имел материального воплощения. Это вызвано, как правило, плохим пониманием рисков и возможностей, связанных с участием частных игроков в столь сложном секторе, как ВСиВО, а также ненадлежащими рамочными условиями. В связи с этим внимание общественности было привлечено к роли частного сектора в развитии и управлении системами водоснабжения, а также, в более широком смысле, к условиям, при которых предоставление услуг ВСиВО было бы надежным, доступным и экологически рациональным. Это также привело к значительным изменениям в формах участия частного сектора, переходу к менее рискованным контрактам (договорам на обслуживание, на управление и проектам в экономически не освоенных зонах), появлению новых операторов (местных и региональных) и к растущему признанию альтернативных небольших и зачастую неформальных частных поставщиков услуг ВСиВО.

Испытанные ранее трудности помогли выявить следующие сложности в секторе ВСиВО:

i) Высокие постоянные затраты наряду с невозвратными инвестициями и достаточно неэластичный спрос на воду способствуют превращению данного сектора в монополизированный, где сложно развивать конкуренцию, и центральную роль играет регулирование.

ii) Вода является насущной потребностью людей. Качество воды для питья и гигиены и доступ к ней тесно связаны с такими аспектами как здоровье, равенство полов и окружающая среда. Это оправдывает вмешательство публичной власти.

iii) Ответственность за предоставление услуг по водоснабжению и водоотведению часто лежит на местных властях. Тем не менее, важность экзогенных факторов, учета полного цикла ВСиВО и оптимизации экономии в результате роста масштабов производства (получение так называемой «экономии от масштаба» - прим. ред.) требует интегрированного подхода к развитию инфраструктуры водоснабжения и управлению ею, а также к предоставлению соответствующих услуг.

iv) Сектор характеризуется большим количеством заинтересованных сторон, что порождает трудности в случае ненадлежащего разделения ответственности, в особенности между представителями всех уровней системы управления и публичными агентствами.

v) Инвесторы сектора ВСиВО сталкиваются с коммерческими, контрактными, валютными, субсуверенными рисками, произвольным политическим вмешательством и сложной политикой ценообразования с многочисленными целями, такими как возмещение издержек производства, экономическая эффективность, задачи по охране окружающей среды, справедливость и доступность услуг.

vi) Долгосрочные отношения, ограниченная конкуренция и необратимость инфраструктуры и технологий предполагают определенные риски для данного сектора, в частности, риск поглощения и захвата сектора группами, имеющими так называемые, «особые интересы».

Но фокусирование внимания лишь на увеличении доли частных операторов по сравнению с публичными может вводить в заблуждение по двум основным причинам. Во-первых, препятствия для развития инфраструктуры ВСиВО в основном не связаны с правом и формой собственности. В некоторой степени участие частного сектора помогает выявить напряжение, связанное с развитием водного хозяйства, обычно скрытое, когда инфраструктура находится в ведении публичного сектора. В этом смысле рекомендации оптимизировать участие частного сектора, включая Принципы ОЭСР, являются важными инструментами для осуществления проектов развития инфраструктуры, невзирая на состав партнеров.

Во-вторых, понятие «частный сектор» предполагает большое разнообразие исполнителей.

К ним относятся не только крупные водные компании, являющиеся частью международных корпораций, но также местные компании и небольшие операторы и континуум партнерств между частными и публичными операторами и общинами. В основном системы все больше становятся гибридными и редко остаются просто публичными или просто частными.

Партнерства также являются организациями с большим количеством заинтересованных сторон, поскольку к ним относятся помимо «частных» предприятий представители различных уровней публичной власти, потребители и местные общины. Следовательно, они не могут быть сведены к двусторонним отношениям между гомогенной публичной организацией и отдельным частным исполнителем, на практике это, как правило, означает трехстороннее сотрудничество.

Зачем нужен Контрольный перечень действий?

Что представляет собой Контрольный перечень действий?

Контрольный перечень действий публичной власти и гражданского общества (кратко Контрольный перечень действий) основан на разработанных ОЭСР Принципах участия частного сектора в инфраструктуре.3 «Принципы» ОЭСР задуманы как руководство для публичных органов власти, рассматривающих возможность привлечения частных предприятий в качестве одного из вариантов улучшения предоставления услуг для инфраструктуры. Они не должны толковаться как призыв к приватизации или исключительно частному управлению находящейся в ведении государства инфраструктуры.

Как гласит первый принцип, метод предоставления инфраструктурных услуг может выбираться исключительно на местах и на основании индивидуально разработанных моделей.

Контрольный перечень действий публичной власти и гражданского общества определяет основные особенности сектора водоснабжения и водоотведения (в т.ч. канализации), касающиеся сотрудничества между публичным и частным секторами; выделяет ключевые стратегические вопросы, подлежащие рассмотрению органами публичной власти, и предлагает ряд имеющихся в наличии инструментов и методик, основывающихся на последних достижениях разных стран. Он предназначен для того, чтобы помочь органам публичной власти и другим заинтересованным кругам разобраться во всех нюансах участия частного сектора в финансировании, развитии инфраструктуры ВСиВО и управлении ею. Он подчеркивает важность соответствующего распределения ролей, рисков и обязанностей и определения рамочных условий, необходимых для извлечения наибольшей пользы из подобного сотрудничества.

Данная публикация имеет следующую структуру:

Глава 1 описывает объем работ и определяет ключевые концепции.

Глава 2 является основной частью Контрольного перечня действий публичной власти и гражданского общества. Она строится на базе разработанных ОЭСР 24 Принципов участия частного сектора в инфраструктуре в форме матрицы.

Глава 3 представляет собой Взгляд на водоснабжение, информационную базу, разработанную в дополнение к концептуальной работе и основанную на опыте 30 стран в Африке, Латинской Америке и Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Документ также содержит библиографию с соответствующими ссылками на различные публикации и веб-сайты и, в приложении, отчеты о региональных консультациях, проведенных в рамках данной работы. (Прим. редактора: в русском переводе указанное приложение с отчетами отсутствует).

Для кого будет полезен данный Контрольный перечень действий?

Контрольный перечень действий публичной власти и гражданского общества в основном адресован правительствам и другим представителям публичного сектора, ответственным за предоставление услуг по обеспечению населения питьевой водой и услугами водоотведения.

Перечень может также быть полезен для других групп, таких как представители частного сектора, гражданское общество (НПО, общественные институты, потребители) и международное донорское сообщество, для лучшего понимания актуальных проблем и в качестве платформы для политического диалога.

В чем отличия Контрольного перечня?

Контрольный перечень действий публичной власти и гражданского общества не нацелен на то, чтобы давать подробные рекомендации или технические консультации касательно выполнения особых задач при осуществлении проектов, формулирования контрактов или формирования нормативной базы. Для этого существуют другие инструменты, такие как Инструментарий Консультативного совета по государственно-частной инфраструктуре (далее КСГЧИ) по Методам участия частного сектора в водоснабжении4, Стратегические принципы и указания по использованию государственно-частного партнерства в водопроводно-канализационном хозяйстве (разработанные Швейцарским агентством по развитию и сотрудничеству)5, техническая помощь и руководство, разработанные Европейской экономической комиссией Организации Объединенных Наций (далее ЕЭК ООН) 6 и подготовленный Программой развития ООН (далее ПРООН) Инструментарий по муниципальным проектам ГЧП для беднейших слоев населения 7. Данные инструменты в значительной степени дополняют разработанный ОЭСР Контрольный перечень действий публичной власти и гражданского общества, являясь для лиц, полностью понимающих природу и особенности участия частного сектора, руководством по осуществлению конкретных шагов на пути создания партнерств.

Контрольный перечень действий публичной власти и гражданского общества опирается на большой объем материалов, полученных от правительств, международных организаций, НПО и академий, и основывается на опыте отдельных стран Африки, Латинской Америки и Азии, по которым информация отбиралась в соответствии с обычными процедурами, а также на примерах стран-членов ОЭСР.

В данном Контрольном перечне действий публичной власти и гражданского общества отмечается разнообразие частных исполнителей, действующих в секторе водоснабжения и канализации. Нет необходимости давать узкое определение частного сектора, поскольку Контрольный перечень действий адаптирован для большинства партнерств. В этой связи его положения также действительны для некоммерческих структур (неправительственные и общественные организации), несмотря на то, что мотивации могут быть различными.

Примечания 1. Hutton & Bartram (2008), Global Costs of Attaining the MDG for Water Supply and Sanitation.

2. ОЭСР (2006), Infrastructure to 2030: Telecom, Land Transport, Water and Electricity.

3. Полный текст можно найти на сайте: www.oecd.org/daf/investment/ppp.

4. http://rru.worldbank.org/Toolkits/WaterSanitation.

5. www.partnershipsforwater.net.

6. www.unece.org/ceci/ppp.html.

7. www.margraf-publishers.com/UNDP/PPPUE/.

ГЛАВА 1. ОПРЕДЕЛЕНИЯ, ТЕНДЕНЦИИ И КОНЦЕПЦИИ

Данные отличия особенно заметны в области развития институциональной и правовой базы и в уровне доступа к питьевой воде и водоотведению. Тем не менее, в соответствующих разделах представлен опыт стран-членов ОЭСР, поскольку данные примеры способствуют проникновению в суть проблемы и предлагают ее возможные решения.

Данная работа фокусируется на обеспечении доступа к питьевой воде и системам водоотведения. В ней не рассматриваются другие важные проблемы водного хозяйства, такие как ирригация или гидроэлектроэнергия. Тем не менее, она является дополнением к другим аспектам Водной программы ОЭСР, включая разработку экономических инструментов для устойчивого использования водных ресурсов в сельском хозяйстве.2 В целях данной работы понятие «инфраструктура водоснабжения и водоотведения» включает в себя водозаборные сооружения, а также сети водопровода и канализации. Традиционно насчитывают шесть компонентов системы централизованного (трубопроводного) водоснабжения и водоотведения: 1) забор воды из природной среды (головные сооружения – прим. ред.), 2) очистка воды с целью обеспечения ее соответствующего качества для использования, 3) транспорт воды (внешние сети: водопроводы и магистральные водоводы), 4) доставка воды потребителям (внутренние сети: трубопроводы и вентили), 5) отведение сточных вод и 6) очистка сточных вод, сброшенных в канализацию. Сектор водоотведения, кроме канализационной сети, очень сегментирован и насчитывает большое количество исполнителей при первоначальном предоставлении услуг, отведении сточных вод и их транспортировке и очистке.

Среди компонентов системы ВСиВО деятельность по водоснабжению, такая как забор и очистка воды, и деятельность по отводу и очистке сточных вод, предполагают участие частного сектора в основном в форме контрактов BOT (build-operate-transfer – строительствоэксплуатация/управление – передача). Данная деятельность может показаться более привлекательной частному сектору, поскольку она подразумевает целевое использование средств (особенно с точки зрения прибыли), и конкретные результаты этой деятельности легче определить. Предоставление прямых услуг потребителям также предполагает определенное участие частного сектора в рамках соглашений о концессии, договоров аренды или контрактов на управление. Тем не менее, публичная собственность на основные средства (сети и сооружения ВСиВО) и управление ими является нормой во многих странах. Развитие структуры водоснабжения и управление ею воспринимается частными операторами как гораздо более рискованное. При осуществлении подобного рода деятельности частным игрокам приходится в зависимости от условий контракта в большей или меньшей степени полагаться на тарифы в качестве основы получения ими прибыли. Более того, они находятся в прямом контакте с общественностью и осуществляют свою деятельность в области, которая уязвима для лиц, определяющих политику в отрасли. И, наконец, частные партнеры в большинстве развивающихся стран, занимающиеся предоставлением услуг в более бедных и отдаленных районах, представляют собой небольших, зачастую неформальных операторов.

Частные исполнители Рынок услуг водоснабжения и водоотведения является фрагментированным и отличается разнообразием агентов: международные инвесторы, местные и региональные операторы, частные фирмы, основная деятельность которых не связана с водоснабжением, но которые являются крупными потребителями воды (такие как компании по производству напитков, горнодобывающие и строительные компании), совместные предприятия, созданные публичными и частными компаниями, а также публичные компании, действующие за рубежом в качестве частных участников на конкурсных торгах. Кроме того, в большинстве развивающихся стран, где традиционное предоставление коммунальных услуг не способно идти в ногу с быстрым ростом народонаселения и урбанизацией, небольшие частные игроки восполнили дефицит предоставления данных услуг. Они обеспечивают водоснабжение и водоотведение для больших групп населения (в особенности, беднейших и наиболее отдаленно расположенных). В Таблице 1.1 ниже приведена категоризация небольших частных поставщиков услуг ВСиВО в зависимости от их связи с формальной системой.

Услуги, предоставляемые официальными частными операторами, в последние 10 лет также стали отличаться большим разнообразием. По данным Всемирного банка в период с 1990 по 1997 гг. пять операторов получили 53% присужденных проектов (компании Suez, Veolia, Thames, Agbar и Saur).4 Через пять лет их доля сократилась до 23% (в период с 2003 по 2005 гг.). Возникли различные новые игроки: строительные и инжиниринговые компании, промышленные конгломераты, пытающиеся диверсифицировать свою деятельность, местные компании, расширяющиеся и становящиеся региональными или образующие совместные предприятия с международными операторами (см. Таблицу 1.2). По данным Всемирного банка (2009),5 к 2007 году 40% населения, обслуживаемого частным сектором, получало услуги ВСиВО от операторов, возникших в развивающихся странах.

Также опасения по поводу нехватки воды и последствий изменения климата в некоторых районах способствуют развитию новых технологий, таких как рециклинг сточных вод и повторное использование очищенной воды, заводы по опреснению воды и современное мембранное фильтрование. Поскольку данные технологии могут применяться как публичными, так и частными операторами, они представляют собой прекрасную возможность для вовлечения бизнеса в сектор водоснабжения. Журнал Global Water Intelligence6 дает прогноз об утроении объемов повторно используемой воды между 2008 и 2016 гг. (с 20 до млн. кубометров в сутки) и удвоении объемов опресненной воды (с 57 до 107 млн. кубометров в сутки). Предполагается, что потребуется соответственно 64 млрд. долларов США и 47, млрд. долларов США для строительства заводов по опреснению воды и на проекты по повторному использованию воды.

Система Оператор закупает воду оптом у коммунальных предприятий и создает свою Оператор разрабатывает собственные источники водоснабжения (колодцы или буровые разводящую сеть, подающую воду напрямую домашним хозяйствам, организациям и скважины) и подает воду домохозяйствам и другим потребителям.

через общественные водные киоски (бюветы) или водопроводные колонки.

Организация Частная компания или индивидуальное лицо, местная общественная организация или Единоличный владелец, кооператив, частный девелопер земельного и жилищного рынка, Нормативные Контракт с коммунальным предприятием, лицензия на данный вид деятельности, Разрешения на забор подземных вод, правовые документы, разрешения/лицензии на документы клиентские соглашения, тарифы для оптовых покупателей, клиентские тарифы. перепродажу, результаты лабораторных анализов качества воды, бизнес-лицензии, права на Страны в Операторы в партнерстве со службами коммунального водоснабжения в Маринилле, Система Водный киоск или водоразборная колонка, подсоединенные к коммунальному Точка водоснабжения подсоединена к собственному источнику (колодцу или скважине, водопроводу (обслуживающему домохозяйства); закупка воды оптом – по подземному или наземному резервуару-хранилищу), установленному частным образом и специальному тарифу, или по тарифу для домохозяйств. эксплуатируемому в коммерческих целях. Вода может закупаться из резервуара.

Организация Индивидуальное лицо, предприятие, группа взаимопомощи. Ассоциация соседей, малое предприятие, местные общественные организации.

Нормативные Контракт с коммунальным предприятием, лицензия/разрешение, клиентский тариф, Разрешения на забор подземных вод, структура тарифов, лицензия, результаты лабораторных документы тарифы для оптовых покупателей, система вознаграждений. анализов качества воды качестве Компании, имеющие право эксплуатации общественных купальных заведений в Дели. купальные заведения с независимыми источниками водоснабжения в Лиме. Частный Система Водители автоцистерн или грузовиков покупают воду оптом из коммунального (или Водители автоцистерн, грузовиков или возчики забирают воду из источника или из частного муниципального водопровода) и поставляют ее напрямую клиенту, включая колодца для поставки ее домохозяйствам; в резервуары-хранилища воды, принадлежащие резервуары-хранилища воды, принадлежащие коммунальным предприятиям, коммунальным предприятиям, в общественные резервуары; или поставляют организациям.

общественные резервуары или индивидуальные домохозяйства или институты.

Организация Единоличный владелец, ассоциация водителей автоцистерн, арендатор, неформальный Единоличный владелец, ассоциация водителей автоцистерн, арендатор, неформальный Нормативные Транспортная лицензия, лицензия на поставку воды, свидетельство об очистке Транспортная лицензия, лицензия на поставку воды, сертификат качества воды, разрешение документы автоцистерн, оптовые ставки, контракт с коммунальным предприятием, клиентский на забор воды.

Страны в Частные зарегистрированные водовозы, закупающие воду оптом из коммунальных или Водители грузовиков закупают воду из частных колодцев или неразработанных источников, качестве муниципальных источников и распределяющие ее в резервуары-хранилища или зарегистрированных или нет, и поставляют ее в резервуары-хранилища или индивидуальные примера индивидуальные домохозяйства (Шеннай). Возчики, уличные торговцы, закупающие домохозяйства в Лиме и Катманду. Возчики, уличные торговцы получают воду из частных воду из автоцистерн / киосков и поставляющие ее в бидонах (Дакар, Дар-эс-Салам). колодцев или неразработанных источников и поставляют ее в бидонах в Найроби и Момбасе.

Источник: Kariuki and Schwartz (2005), Small-Scale Service Providers of Water Supply and Electricity.

Прим. ред.: под «бизнес-лицензией» здесь и далее понимается лицензия на соответствующий вид деятельности по водоснабжению и (или) водоотведению.

канализационных очистных сооружений (далее КОС) и опасениями по поводу нехватки прибрежных странах (GE, Siemens).

ресурсов, в связи с чем развиваются новые инновационные технологии для опреснения и Торговые компании, предлагающие системы очистки воды, развивающие Многопрофильное коммунальное предприятие включает в свою деятельность РКС и КЭС (Россия), NWS Holdings (Китай), JUSCO (Индия), Ranhill & YTL водоснабжение с целью получения экономии, обусловленной ростом масштабов (Малайзия), Davao Light & Power (Филиппины).

производства, и внутриотраслевого субсидирования различных видов своей деятельности.

Появление на водном Застройщики, финансирующие и создающие системы ВСиВО на месте эксплуатации Минимальный забор и расход воды в жилом квартале на Payne Rd (The Gap, рынке компаний с другим (включая системы, работающие без вмешательства человека) для общественных зданий, пригород Бризбана).

основным видом частных резиденций или многоквартирных домов.

деятельности.

Крупные потребители, такие как производители напитков и горнодобывающие компании, Nestl, Coke Финансовые компании, Банки и финансовые группы, приобретающие занимающиеся водоснабжением компании Consortio Financiero (Чили), CITIC* (Китай).

включающие водоснабжение в свои портфели активов Расширение сферы Местные частные операторы, принимающие на себя руководство другими проектами, как Latin Aguas (Аргентина), Aguas Nevas (Чили), Tianjin Capital* (Китай), ILFS и существующих операторов водоснабжения Публичные компании, действующие в коммерческих интересах и рискнувшие выйти на Компания Rand Water* (Южная Африка), выигравшая совместно с Vitens Приватизация бывших коммунальных предприятий публичной формы собственности. Приватизация компании EMOS (Чили) Совместные предприятия с Использовать ноу-хау иностранных инвесторов, одновременно снижая валютные риски и Объединение усилий публичных и частных компаний: Saltillo (Мексика) – иностранными упрочивая свое положение на местном рынке. Существуют различные варианты: местный SIMAS является смешанной компанией, учрежденной муниципалитетом и операторами частный исполнитель и иностранный частный оператор; местные публичные органы компанией Agbar.

власти и иностранный частный оператор; местный частный исполнитель и иностранный Совместные предприятия местных и международных частных исполнителей:

Появление на рынке Официальное признание роли небольших операторов путем включения их в Мавритания применяет модель управления в небольших городах.

небольших операторов институциональную базу и стратегию развития.

сектора водоснабжения Объединение местных операторов в ассоциацию для того, чтобы их голос был услышан, а APWO (Уганда) Примечание: Данные компании контролируются публичными властями. Тот факт, что они начали конкурировать на рынке, свидетельствует о том, что граница между государственными и частными операторами постепенно стирается.

Источник: Департамент по инвестициям ОЭСР на основании материалов ОЭСР (2006) Opportunities and Challenges Arising from the Increasing Role of New Private Water Operators in Developing and Emerging Economies Изменения в частном секторе сопутствуют тенденции, возникшей среди «традиционных»

игроков, заключать краткосрочные и менее рискованные соглашения, при которых инвестиционные обязательства снижены или вообще отсутствуют (Диаграмма 1.1). На сегодняшний день компания Suez, наиболее активный международный участник концессий в период первой фазы вовлечения частного сектора, в значительной степени избавляется от своих активов в развивающихся странах (за исключением Китая). Напротив, к 2005 году компания Veolia стала наиболее активным международным оператором, в основном за счет организации местных партнерств. Agbar также все активнее участвует в водном секторе развивающихся стран, образуя совместные предприятия с местной администрацией. Другие международные игроки, такие как Severn Trent, заключают контракты на управление, эксплуатацию и обслуживание, без каких-либо обязательств по капиталовложениям.

Изменения в частном секторе приводят к возникновению новых партнерских соглашений и новых задач, стоящих перед лицами, определяющими политику, включая регулирование более широких сфер деятельности, перспективы ограничения притока денежных средств и повышенные требования к операционной эффективности и качеству услуг (см. Вставку 1.1).

Диаграмма 1.1. Участие частного сектора в инфраструктурных проектах по водоснабжению и канализации, Источник: База данных Всемирного банка по ГЧП в инфраструктуре в развивающихся странах: http://ppi.worldbank.org/.

Способы участия и распределение рисков Понятие «участие частного сектора» (УЧС) в широком смысле включает нефинансовые формы, предусматривающие услуги по управлению инфраструктурой. Тем не менее, для разграничения его с традиционным подходом к организации проектов данное участие определяется как предполагающее передачу ряда рисков частному партнеру. Лица, определяющим политику, доступен широкий спектр соглашений о распределении рисков, представляющий собой quasi continuum от случаев, когда публичный сектор берет на себя большинство рисков, до случаев передачи значительной части рисков в частный сектор.

Таблица 1.3 содержит типологию основных категорий договорных обязательств и показывает, как они отражаются на распределении рисков. Вставка 1.2 ниже дает определения этих договоров.

Вставка 1.1. 15 лет применения механизмов государственно-частного партнерства в городском коммунальном Согласно недавним исследованиям Всемирного банка, касающимся реализации 65 крупных проектов ГЧП в водном секторе на основе контрактов на управление, концессий и договоров аренды в области коммунального водоснабжения, осуществленных в течение последних 15 лет в 32 развивающихся странах и странах с переходной экономикой, наибольшие заслуги частных операторов состоят в повышении операционной эффективности и качества услуг. К примеру, многие частные операторы, рассматриваемые Всемирным банком, успешно сократили потери воды, в особенности в Западной Африке, Бразилии, Колумбии, Марокко и Восточной Маниле. Однако в некоторых случаях, например, в Гуаякиле, Мапуто и Западной Маниле, не было достигнуто никакого заметного прогресса, и показатели утечек и коммерческих потерь воды оставались на очень высоком уровне (свыше 50%). Анализ также выявил, что привлечение частного оператора может заметно повысить собираемость платежей за ВСиВО. И, наконец, есть свидетельства того, что проекты в области водоснабжения с использованием механизмов ГЧП зачастую способствовали значительному повышению качества услуг, в особенности за счет снижения нормирования водопользования. Именно это имело место в Колумбии и Западной Африке.

Имевшиеся ранее ожидания увеличения притока частных инвестиций в ВСиВО оказались несбыточными.

Основная масса частных инвестиций была направлена на реализацию нескольких проектов (в основном, в Чили). В обзоре отмечено, что в развивающихся странах и странах с переходной экономикой наблюдается постоянный рост населения, обслуживаемого частными операторами водоснабжения: с 96 миллионов в 2000 году до 160 миллионов к концу 2007 года (в частности, благодаря увеличению доли частного сектора в Алжире, Китае, Малайзии и России), и что более 24 миллионов получили доступ к водопроводной воде благодаря частным операторам. Тем не менее, многие концессионеры не смогли инвестировать обещанные суммы частных вложений в соответствии с их первоначальными обязательствами и не выполнили первоначального плана по охвату населения услугами. В то же время, концессии, объединяющие частное и публичное финансирование (например, в Колумбии, Гуаякиле в Эквадоре, а также Кордобе и Сальте в Аргентине), и договоры аренды с инвестиционными обязательствами/контракты «аффермаж», при которых инвестиции, в основном, напрямую финансируются публичным партнером, оказались более успешными в отношении увеличения доступа населения к водоснабжению.

Источник: Всемирный банк (2009), Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities.

Таблица 1.3. Типология договоров между Публичным сектором/ Государством (Г) и Частным сектором (Ч) основные фонды ния риски Техобслуживание Всемирного банка по ГЧП в сфере инфраструктуры в развив. странах) Примечание: Техническое обслуживание (ТО) и ремонт могут потребовать значительных инвестиций со стороны ответственного партнера.

Источник: Департамент по инвестициям ОЭСР, на основании публикации Budds and McGranahan (2003), Are the Debates on Water Privatization Missing the Point? Примеры стран Африки, Азии и Латинской Америки, из базы данных Всемирного банка по ГЧП в сфере инфраструктуры в развивающихся странах и местных источников.

При субконтрактных соглашениях – как правило, это контракты на обслуживание – частный сектор выполняет специфические задачи с конкретными сроками исполнения, такие как предоставление исходных данных, анализ процесса планирования, расчет и выплата заработной платы или связи с общественностью, строительство, техобслуживание объекта, установка измерительных приборов или выставление счетов клиентам, как правило, в обмен на фиксированную плату. В этой ситуации частный сектор несет небольшие риски, и ожидаемые результаты обычно предсказуемы. За последние годы все больше подобных функций передавалось частному сектору, включая задачу по снижению показателей утечек и коммерческих потерь воды.

При контракте на управление правительство передает частной фирме функции управления предприятием, часто за фиксированную плату. Как правило, контракт предполагает, что частная сторона будет управлять объектом и предоставлять услуги населению в течение определенного промежутка времени. Сумма вознаграждения частному оператору может быть оговорена на начальной стадии проекта, в этом случае коммерческие риски эксплуатации полностью несет публичный сектор, или подобное вознаграждение может быть связано с работой объекта, в случае чего частный оператор подвергается определенным коммерческим рискам. Все больше стран прибегают к данному типу договоров для облегчения передачи ноу-хау и для более полного осознания важности участия частных игроков в рамках поэтапной программы привлечения частного сектора.

Аренда представляет собой письменное соглашение, в соответствии с которым собственник имущества разрешает арендатору пользоваться имуществом в течение определенного периода времени и за определенную арендную плату. Частный оператор отвечает за предоставление услуг на свой страх и риск, включая эксплуатацию и техобслуживание инфраструктуры в течение определенного отрезка времени. Тем не менее, оператор не несет ответственности за финансирование инвестиций, например, замену основных фондов или расширение сети. Если платежи, получаемые от потребителей, превышают сумму вознаграждения оператора, он, как правило, возвращает разницу публичным властям для покрытия стоимости инвестиций под ответственность последних. «Аффермаж»

отличается от договора аренды лишь с точки зрения прибыли, получаемой частным сектором. В обоих случаях частный оператор получает платежи за коммунальные услуги и платит помимо эксплуатационных расходов и расходов на техобслуживание комиссию публичному сектору. Но если в первом случае данная комиссия является фиксированной, то во втором случае она пропорциональна объему проданной воды. В настоящее время контракт «аффермаж»

используется при обеспечении городского водопотребления в Сенегале. Договор аренды был подписан в Ереване, Армения, в 2006 году.

При концессии частный оператор также несет ответственность за замену изношенных основных фондов и расширение сети. В этой связи риск, передаваемый частному сектору, выше и имеет более сложную природу в связи с характером вознаграждения оператора, в основном основывающегося на сборах с потребителей. Концессия преобладала среди договоров, заключенных в Латинской Америке в 1990-е годы. Контракты BOT (build-operatetransfer – строительство- эксплуатация/управление – передача) соответствуют концессиям в экономически не освоенных зонах. Данные контракты предусматривают выплату неустойки, тем самым гарантируя получение дохода, налагающее на правительства условные обязательства. По истечении контракта BOT объект передается публичному сектору. Контракты BOT составляют основную массу новых контрактов по строительству КОС, в настоящее время осуществляемых совместно с частным сектором в водоснабжении, в частности, в Китае. Контакты BOO (build- ownoperate – строительство- владение- эксплуатация/управление) схожи с контрактами ВОТ, за исключением того, что они не предполагают передачу объекта публичному сектору после определенного периода времени. Таким образом, частный оператор остается ответственным за осуществление инвестиций, необходимых для выполнения его обязательств по обслуживанию объекта. По схеме BOOT (build-own-operate-transfer – строительство- владение эксплуатация/управление- передача) частный сектор привлекает необходимый для строительства капитал, строит и эксплуатирует инфраструктуру в течение оговоренного периода времени (15-30 лет) и затем передает имущественные права на объект государству. BOTT (build-operate-train-transfer – строительство- эксплуатация/управлениеобучение- передача) представляет собой вариант ВОТ, при котором частный оператор обязуется обучить публичный сектор для более плавной передачи объекта. Данный механизм использовался при реализации нескольких проектов в Южной Африке. Существуют другие варианты деятельности, за которую берет на себя ответственность частный сектор, как правило, они включают проектирование, строительство, эксплуатацию/управление, техобслуживание и финансирование.

Под совместным предприятием понимается новая компания, объединяющая две или более стороны – частные или/и публичные. В качестве примера можно привести компанию Chongqing Sino French Water Supply (поставщик питьевой воды и сетевой менеджер, Северный Чонгкинг, Китай), 60% акций которой принадлежит компании Sino French Water Development (дочерняя компания Suez Environment) и 40% - компании Chongqing Water Holding Group (государственное предприятие). Общество с ограниченной ответственностью означает коммерческую компанию, но находящуюся в собственности местного, провинциального или центрального правительства. В соответствии с голландским Законом о водоснабжении данная методология была внедрена в водном секторе Нидерландов. В водных кооперативах клиенты являются членами правления, но они редко встречаются в крупных городах. Данные кооперативы представляют собой типичную форму сельскохозяйственного водоснабжения в Чили. При приватизации системы ВСиВО имущественные права на существующий объект и ответственность за его содержание и развитие в будущем передаются частному сектору. Очень мало стран пошло на полную приватизацию систем ВСиВО, за исключением Чили и Великобритании.

Источник: Департамент по инвестициям ОЭСР на основании обзора ОЭСР (2004) Privatisation in Sub-Saharan Africa: Where do we stand?

Надлежащее распределение рисков между партнерами является ключевым элементом успешного сотрудничества между ответственными публичными властями и частным сектором.

Как отмечено в публикации ОЭСР (2008)7, распределение рисков определяет стоимость актива/затраты, в особенности, рост эффективности, достигаемый благодаря партнерству с частным сектором, по сравнению с традиционным подходом к организации проектов. Удачное распределение рисков предполагает определение стороны, которая может лучше управлять ими (стороны, которая лучше может просчитать вероятность их возникновения или ликвидировать последствия). Считается, что частный сектор лучше справляется с коммерческими рисками, а публичный сектор с юридическими, нормативными и политическими рисками. Тем не менее, просто распределить риски недостаточно для того, чтобы стороны эффективно выполняли свои обязательства ex post. Необходимо наличие соответствующих стимулов и механизмов мониторинга.

Как указано в докладе Камдессю8, сектор ВСиВО предполагает наличие особых рисков, которые следует принимать во внимание, и которые могут существенно осложнить сотрудничество с частным сектором и ограничить коммерческое финансирование. Кроме того, в комбинации такие риски представляют большую угрозу, чем по отдельности. В частности, характерная для данного сектора уязвимость в плане политического вмешательства способствует повышению валютных и субсуверенных рисков.

• Как правило, проекты в области водоснабжения и водоотведения отличаются высокой капиталоемкостью. Они предполагают крупные первоначальные инвестиции, длительные периоды окупаемости и низкую доходность.9 Возникшая в результате их реализации инфраструктура является фиксированной, очень специфической и не подлежащей использованию в иных целях или выводу из страны. Часть ее (распределительная сеть) спрятана под землей, что создает определенные трудности для оценки истинного состояния системы и предполагает значительные издержки на техническое обслуживание и текущий ремонт.10 Данным проектам присущ высокий уровень контрактного риска, в особенности в контексте недостатка исходной информации и слабой нормативной базы. Также публичный сектор может столкнуться с риском захвата активов определенными заинтересованными лицами, включая частного оператора.

• Основным источником дохода являются платежи потребителей или правительственные субсидии в местной валюте, что подвергает инвестора высокому валютному риску, если финансирование производится в иностранной валюте. Это является сдерживающим фактором для иностранных инвесторов, но также и для национальных операторов с учетом слабо развитых местных финансовых рынков.

• Коммерческий риск напрямую связан с колебаниями спроса и выручки от реализации услуг ВСиВО. Он стал чаще встречаться в некоторых странах-членах ОЭСР, где потребление воды имеет тенденцию снижаться благодаря настойчивым призывам к более экономному использованию воды. Данный вид риска также может быть широко распространен в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, где доступность тарифов и сборы коммунальных платежей низки, а потоки прибыли достаточно трудно ограничить. Как отмечено в обзоре ОЭСР (2009)11, если частный сектор и способен восполнить дефицит финансирования, авансируя капитальные затраты, данные средства все же требуют возврата, либо за счет комиссий, уплачиваемых Правительством за предоставляемые услуги, либо из платежей потребителей. В любом случае, основными источниками дохода являются тарифная выручка, налоги и трансферты.

• Управление проектами в основном производится на местном уровне, и инвесторы зачастую сталкиваются со слабой эффективностью руководства и слабыми финансовыми возможностями субсуверенных образований (субсуверенный риск), но также с потенциальной несогласованностью в рамках многоуровневой структуры правительственной политики.

• Поскольку вода является основополагающей человеческой потребностью, ее потребление имеет социальный и политический аспекты. С одной стороны, это оправдывает участие публичного сектора в форме регулирования, направленного на защиту потребителей от возможных злоупотреблений со стороны монополистовпоставщиков услуг. С другой стороны, подобное участие публичной власти может принять форму политического вмешательства. Оно зачастую приводило к невозможности изменения тарифов, даже когда это было оправдано изменением издержек, что потенциально ведет к ухудшению качества услуг.

Другим критерием определения рисков для сторон по инфраструктурному проекту является количество инвестиционных споров, переданных на рассмотрение в международный арбитраж. Общее число имеющих договорную основу споров между инвесторами и соответствующими государствами увеличилось на 35 в 2007 году, достигнув 290 (из которых 182 были поданы в Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (далее МЦУИС)12 и 80 рассматривались по арбитражному регламенту Комиссии ООН по праву международной торговли (далее ЮНСИТРАЛ), затронув 73 страны (57 развивающихся стран или стран с переходной экономикой).13 Треть споров касается инфраструктурных секторов.

Четверть из них относится к водному сектору. В Аргентине было предъявлено 46 исков, из которых 8 были поданы в МЦУИС в отношении водопользования. Общее число связанных с водоснабжением дел остается сравнительно небольшим в сравнении с числом инфраструктурных проектов, осуществляемых каждый год (Всемирный банк отчитался о проектах в инфраструктуре ВКХ с участием частного сектора с 1991 по 2007 гг.). Тем не менее, международный арбитраж представляет собой лишь один из вариантов разрешения споров.

Многие споры имеют чисто контрактную природу и рассматриваются государственными судами или решаются во внесудебном порядке.

Сейчас еще рано делать определенные выводы касательно юриспруденции в области связанных с водоснабжением споров, переданных в МЦУИС, поскольку большинство дел все еще находится на рассмотрении (см. Таблицу 1.4, в которой приведены 11 исков по водопользованию, переданных в МЦУИС). Тем не менее, можно проследить некоторые особенности: • Во-первых, в большинстве случаев споры касались, по крайней мере, частично, регулирования тарифов. Это относится к спорам по концессиям в провинциях Тукуман, Мендоза, Санта Фе и Буэнос-Айрес в Аргентине и городе Кочабамба в • Во-вторых, стороны попытались разрешить водные споры до вынесения окончательного решения и прекратить международные арбитражные разбирательства:

из 11 споров, переданных в МЦУИС, 3 были разрешены сторонами, а производство по четвертому, касающемуся концессионного контракта для Провинции Мендоза (Аргентина), было приостановлено с апреля 2006 года.

• И, наконец, из 3 уже вынесенных решений 2 касались денежной компенсации ущерба на суммы соответственно 105 млн. долларов США и 165 млн. долларов США (иски об отмене этих решений в настоящее время находятся на рассмотрении). Они представляют собой важные потенциальные обязательства для страны, но обозначенные в них суммы ущерба значительно ниже запрошенной компенсации. В последнем случае (иск компании Biwater против Танзании) в вынесенном окончательном решении была признана экспроприация, необоснованное и дискриминационное поведение и нарушение стандартов честного и беспристрастного обращения, но отклонен иск по возмещению ущерба на основании того, что в результате ненадлежащего ведения операций компания оказалась на грани Таблица 1.4. Решения арбитража и согласованные урегулирования по связанным с водоснабжением искам в МЦУИС Compaa de Aguas Аргентина Концессия на предоставление Февраль 1997. Истцы заявляли о нарушении контракта, экспроприации Решение от ноября 2000: иски отклонены на основании del Aconquija и Vivendi услуг водоснабжения и Аннуляция в июле и нарушении честного и беспристрастного обращения в отсутствия юрисдикции.

Azurix Corp. Аргентина Концессия на предоставление Октябрь 2001. Истцы заявляли о нарушении положения о защите Решение от июля 2006: суд признает нарушение честного и Aguas del Tunari Боливия Концессия на предоставление Февраль 2002 Власти Боливии аннулировали контракт в связи с ярыми Урегулирование согласовано сторонами и производство Barcelona Suez, Sociedad General Аргентина Концессия на предоставление Июль 2003 Ряд заявленных действий и бездействия со стороны Заключение по юрисдикции в мае 2006. Решение суда на Suez, Sociedad General Аргентина Концессия на предоставление Июль 2003 Ряд заявленных действий и бездействия со стороны Заключение по юрисдикции в августе 2006. Решение суда Biwater Gauff Limited Танзания Договор аренды касательно Ноябрь 2005 Обе стороны заявляли о нарушении контракта. Истец Решение от июля 2008: Арбитраж признал нарушение Источник: Департамент по инвестициям ОЭСР на основании обзора ОЭСР (2006) Investor-to-State Dispute Settlement in Infrastructure Projects; Investment Arbitration Reporter (том 1, № 6, 2008) и веб-сайта МЦУИС (http://icsid.worldbank.org/).

риски Коммерческие: Тщательное проектирование и анализ проекта, включая тщательную разработку Тарифы: см. Водную программу ОЭСР.

Доступность тарифов и тарифной структуры и процедуру «надлежащей оценки» (due diligence) проекта.

Движение денежных средств Частичная кредитная гарантия (ЧКГ): покрывает различные случаи неплатежа, по проекту включая коммерческий риск. Предлагается многосторонними донорами, Относящиеся к ПИДГ (Частная группа развития инфраструктуры) Кредитный риск Международной финансовой корпорацией (МФК) и некоторыми двусторонними Инфраструктурный фонд развивающихся стран Африки (долгосрочное Контрактный риск донорами. Традиционно применяется правительствами или публичными финансирование + предоставление гарантий) и GuarantCo (ЧКГ под долговые Риск исполнения предприятиями, но в последнее время также субнациональными правительствами, обязательства в местной валюте, выпущенные частными инфраструктурными Ненадлежащие технологии Недостаток информации Пуловое финансирование: позволяет небольшим городам объединить потребности в Инновационная комбинация пулового финансирования и ЧКГ в Тамил-Наду Скрытые издержки финансировании, диверсифицировать кредитные риски и распределить (Индия): Муниципальный фонд городского развития выпустил облигации под Производственные издержки транзакционные издержки, связанные с выпуском облигаций. ЧКГ, выданную Агентством США по международному развитию (АМР США) (энергоресурсы) Политические: Надлежащее распределение ролей и обязанностей между ответственными 156 стран подписали Конвенцию МЦУИС. Тем не менее, Боливия стала 1-й Экспроприация публичными властями, механизмы формирования профессиональных знаний, умений страной, расторгнувшей конвенцию в мае 2007 года.

Политическое вмешательство и навыков и координации действий(см. следующий раздел).

Субсуверенные агентства Двусторонние инвестиционные договоры, механизмы разрешения споров, отраженные местной валюте.

Действия местных в контрактах (т.е. Конвенция МЦУИС по урегулированию инвестиционных споров заинтересованных кругов между государствами и гражданами других государств). МФК и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) создали отделы Страхование от политических рисков (СПР): покрывает военные конфликты и субсуверенным образованиям. Межамериканский банк развития (МБР) и гражданские волнения, экспроприацию и конфискацию имущества, конвертируемость МИГА предоставляют ЧГР и СПР для муниципальных концессиональных и переводимость валют (экспортные кредитные агентства, страховщики инвестиций, проектов.

Разработка надлежащей нормативной базы (см. следующий раздел). Гарантия по развитию региональной инфраструктуры для Западной Африки Нормативные, юридические и контрактные:

Слабый или действующий по Частичная гарантия от рисков (ЧГР): покрывает нарушение контрактов, изменения политический рисков для поддержки мелких и средних инфраструктурных своему усмотрению законодательства, лицензионные требования, обструкцию арбитражного проектов.

регулирующий орган разбирательства и неуплату причитающейся при расторжении контракта суммы.

Слабая нормативная база Предлагается многосторонними и отдельными двусторонними донорами. Схемы Ориентированной на результат помощи разрабатываются в нескольких контрактов Ориентированная на результат помощь (ОРП): финансирование высвобождается при Репутационные: Добросовестное участие с выполнением взятых на себя обязательств. Мексика: по оценкам рейтинговых агентств большинству субнациональных Местные особенности и Обмен информацией, участие в осведомительных компаниях, улучшение качества образований следует повышать рейтинги деловой репутации и доверия. Выбор кредитоспособность Рейтинги.

Источник: Департамент по инвестициям ОЭСР на основании Финансовой инициативы ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) (2006) Financing Water: Risks and Opportunities;

Winpenny (2005), Guaranteeing Development? The Impact of Financial Guarantees; и Matsukawa and Habeck (2007), Review of Risk Mitigation Instruments for Infrastructure Financing and Recent Trends and Developments.

Новые разработки в области гарантий и механизмов снижения рисков могут помочь повысить привлекательность водного сектора и стимулировать коммерческое финансирование субсуверенных образований. В Таблице 1.5 выше приведены связанные с водоснабжением риски, некоторые действия, которые могут предпринять власти для их снижения, а также имеющиеся инструменты для снижения рисков. Тем не менее, гарантии, предназначенные для защиты частного сектора от специфических рисков, могут также учитываться как условные обязательства в национальных бюджетах. Их использование должно быть тщательно проанализировано с учетом необходимости соблюдения фискальной дисциплины и обеспечения прозрачности. В любом случае, снижение присущих водному сектору рисков целиком зависит от обеспечения соответствующего нормативно-правового режима, включая надлежащую нормативную базу.

Создание надлежащей нормативной базы Конкуренция Прямая конкуренция на рынке, потенциально являющаяся мощным стимулом повышения эффективности и снижения издержек, ограничена в водном секторе в связи с ярко выраженной экономией, обусловленной ростом масштабов производства, и значительными невозвратными издержками. Тем не менее, отдельные исключения встречаются в несетевых сегментах рынка услуг, таких как поставка воды автоцистернами или локальная очистка сточных вод.

«Конкуренция за рынок» посредством конкурсных торгов также может быть слабой в связи с ограниченным числом участников (среднее число фирм, участвующих в аукционах в секторе ВСиВО, равно примерно 3.615), пересмотром контрактов16 и конкурентным преимуществом у действующих на рынке предприятий-«старожилов», благодаря лучшему знанию эксплуатируемой инфраструктуры («знание изнутри»). В отличие от других инфраструктурных секторов, например энергетики, разукрупнение водохозяйственных структур до настоящего времени носило ограниченный характер. Имеющее первостепенное значение для данного жизненно важного сектора качество услуг и наличие значительной экономии при диверсификации производства, способствуют интеграции.

Власти могут предпринять определенные меры для повышения конкуренции за рынок, в особенности, во время пересмотра контрактов путем снижения ограничений для его участников (дискриминация в отношении размера и/или права собственности), что обеспечит равные возможности для международных и национальных компаний, государственных и частных предприятий и мелких/более крупных исполнителей, а также путем ограничения конкурентных преимуществ, возникших в результате лучшей осведомленности, знания сектора «изнутри» (в особенности о состоянии активов и клиентской базы). Также стимулом для роста конкуренции может стать стратегический сопоставительный анализ (бенчмаркинг) – процесс сравнения результатов деятельности различных компаний.18 Однако бенчмаркинг более эффективен при сравнении способов достижения операционной эффективности (при условии, что стороны выработали общую методологию), чем издержек, поскольку последние включают ряд специфических для каждой местности компонентов, которые сложно оценить.

Специфические проблемы возникают на границе существующих систем ВСиВО, где сеть водоснабжения плохо развита и недостающие услуги оказываются небольшими поставщиками или местными общественными организациями. В подобной ситуации ключевым является вопрос интеграции всей системы, в особенности там, где идет пересечение лизинга и деятельности третьих сторон. У властей есть соблазн предоставить монополию в данной области для обеспечения достаточной прибыли оператору. Исключительные права, как правило, дают возможность воспользоваться экономией от роста масштаба производства и избежать связанных с надзором издержек, которые могут возникнуть при более децентрализованной деятельности. Тем не менее, их предоставление должно быть тщательно проанализировано на фоне попыток расширения сети и эффективного присоединения к ней неподсоединенных элементов, поскольку они предполагают большую монопольную власть действующего на рынке предприятия, тем самым лишая население приграничных районов формальных альтернатив.

Регулирование Регулирование осуществляется посредством решений и инструментов, используемых в рамках действий публичного сектора и направленных, прямо или косвенно, на повышение благосостояния общества. Оно включает законы и постановления, а также административные процедуры, нормы поведения и т.д.19 Регулирование является ключевым вопросом в монопольных секторах, где возможности конкуренции ограничены, контракты неполные, партнерство подразумевает нескольких заинтересованных участников (с соответствующим четким разграничением побудительных мотивов и требований), а договорные отношения являются долгосрочными и подлежат адаптации к изменениям. Надлежащее регулирование тем более необходимо в водном секторе, учитывая надобность поддерживать благосостояние потребителей и экологическую устойчивость, с момента забора воды и до сброса сточных вод (см. Вставку 1.3 для обсуждения некоторых ключевых концепций и проблем).

Однако в случае ненадлежащей разработки применение механизмов регулирования может иметь непредусмотренные последствия при предоставлении услуг ВСиВО (в особенности для бедных слоев населения), выражающиеся в ограничении технологических опций или укреплении монопольной власти действующего на рынке предприятия. Под качественным регулированием ОЭСР понимает качественную нормативно-правовую базу, в которой нормативно-правовые акты и инструменты являются рациональными исходя из соответствующих затрат, эффективными исходя из наличия четких регулятивных и стратегических целей, прозрачными и подлежащими учету.20 Принципы надлежащего регулирования должны: i) служить четко обозначенным стратегическим целям и обладать эффективностью при достижении поставленных целей; ii) иметь обоснованную правовую и эмпирическую базу; iii) способствовать получению доходов, покрывающих расходы, принимая во внимание распределение выгод и затрат в обществе, а также экономические, экологические и социальные последствий; iv) минимизировать расходы и сбои рыночных механизмов; v) обеспечивать развитие инноваций посредством рыночных инициатив и целевых подходов; vi) быть четкими, простыми и понятными для потребителей; vii) соответствовать другим нормативно-правовым документам и стратегиям; и viii) по мере возможности, быть совместимыми с принципами развития конкуренции, торговых отношений и привлечения инвестиций на национальном и международном уровнях. Вставка 1.3. Регулирование партнерских отношений: ключевые концепции и проблемы Без учета саморегулирования существуют четыре основных модели регулирования: 1) регулирование публичными властями, 2) независимое регулирование, предполагающее три аспекта независимости: независимость принятия решений, управления и финансирования (обычно именуемое англо-американская модель), 3) контрактная форма регулирования, при которой режимы регулирования отражены в правовых инструментах (обычно именуемое французская модель) и 4) передача распорядительных функций третьим сторонам, при котором внешние исполнители привлекаются для осуществления определенной деятельности, такой как пересмотр тарифов, бенчмаркинг, разрешение споров. Данные модели не являются исключительными, зачастую применяются гибридные модели. Как показывают данные эмпирического характера, в странах-членах ОЭСР используется широкий спектр моделей регулирования. Переход от одной модели к другой также возможен по мере увеличения институциональных и экспертных возможностей. В любом случае, надлежащие введение регулирующих функций выходит за рамки общественного института и предполагает соответствующее распределение обязанностей между ответственными публичными властями и их четкое понимание и соблюдение всеми участниками.

В секторе питьевого водоснабжения и водоотведения регламентирующая деятельность в основном касается регулирования качества воды, природоохранного регулирования, экономического регулирования в части надзора над рынками монополистической конкуренции, мониторинга сектора и защиты потребителей. Ключевыми элементами экономического регулирования в секторе с ограниченной конкуренцией является определение правильных побудительных мотивов для частного сектора и предотвращение «погони за рентой». При регулировании ценообразования в основном учитывается выбор оптимального соотношения между пятью основными целями: 1) взимание арендной платы или установление ставок, представляющих собой социально приемлемый компромисс между интересами инвесторов и потребителей; 2) «эффективность предложения» или соответствующие импульсы и стимулы поставщикам и инвесторам для повышения эффективности их деятельности; 3) «эффективность спроса» или соответствующие импульсы и стимулы для стимулирования рационального потребления регулируемых коммунальных ресурсов и услуг; 4) соразмерность доходов или предоставление возможности регулируемым фирмам получать достаточные доходы для привлечения необходимого капитала; 5) справедливость или обеспечение справедливых и обоснованных цен, способствующих решению задачи полного охвата услугами без создания каких-либо значительных диспропорций.

Существуют два альтернативных механизма регулирования цен. При методе установлении «ценового потолка»

(price cap) регулятор устанавливает максимальные цены на услуги, зачастую с автоматической корректировкой на случай изменений затрат, которые находятся вне контроля концессионера, а также на случай возможных и ожидаемых повышений эффективности, что поддается контролю со стороны концессионера, а также заранее определяет дату пересмотра тарифа. При регулировании доходности на вложенный капитал (RAB) регулятор определяет стоимость активов, необходимых для предоставления регулируемых услуг, ставку дохода по этим активам (как правило, ставку дохода, определяемую механизмом рынка для активов с аналогичными характеристиками и степенью риска) и цену, обеспечивающую получение прибыли, достаточной как для получения требуемой доходности на вложенный капитал, так и для покрытия затрат, которые регулятор позволяет концессионеру отнести на регулируемый вид деятельности.

При использовании метода регулирования доходности на вложенный капитал у инвесторов есть стимул осуществлять инвестиции, поскольку их текущие и инвестиционные расходы покрываются. Тем не менее, если только регулятор не имеет доступа к развитой системе бухгалтерского учета для проверки расходов, у фирмы может возникнуть соблазн составить раздутую смету расходов для оправдания завышенных цен. Следовательно, у фирмы нет стимула снижать расходы, и она может воспользоваться чрезмерно капиталоемкими технологиями. Метод установления «ценового потолка» является менее требовательным к объему необходимой информации, поскольку контролируются цены, а не прибыль, и появляются сильные стимулы для снижения расходов. Тем не менее, последний эмпирический опыт показал, что данный метод чаще приводит к пересмотру контрактов.

В действительности в большинстве своем механизмы регулирования представляют собой гибридные системы, объединяющие методы регулирования доходности и установления ценового потолка, с целью повышения эффективности, привлечения инвестиций, взимания соответствующей арендной платы и обеспечения справедливости.

Также следует отметить, что цены не являются единственным доступным инструментом регулирования в поддержку усилий лиц, определяющих политику, обеспечить одинаково устойчивую деятельность и развитие по различным направлениям.* Экономическое регулирование также подразумевает использование субсидий, надзор за выполнением коммерческих контрактов и выдачу лицензий на эксплуатацию. Специфические инструменты для природоохранного регулирования включают в себя лицензии на забор воды, контроль загрязнения окружающей среды, разработку стандартов (сброс сточных вод, качество воды).

Примечание: См. исследование ОЭСР (2009) Pricing Water Resources and Water and Sanitation Services.

Несмотря на то, что долгое время качественное регулирование считалось крайне важным для соответствующего менеджмента, сегодня широко признается, что оно в равной степени необходимо для повышения прозрачности, эффективности и беспристрастности в отношении публично управляемых услуг в водном секторе.22 За последние 15 лет многие развивающиеся страны разработали отдельные регулятивные системы для своих водных секторов. Согласно Взгляду на водоснабжение (см. Главу 3) большинство рассматриваемых латиноамериканских стран и 7 из 13 африканских стран учредили регулирующие органы в начале 90-х годов (см.

Вставку 1.4 для обсуждения ключевых элементов качественной нормативно-правовой базы в Чили).

Успехи Чили в области повышения эффективности водопроводно-канализационного хозяйства связаны с тремя основными факторами: состоянием водного сектора до привлечения частных операторов, стабильностью политики в области водопользования и качественной нормативной базой. Это подразумевает:

четкое распределение ролей между различными органами, отвечающими за регулирование и надзор, и разграничение данных функций и деятельности по предоставлению услуг;

регулирование, нацеленное на обеспечение операционной и инвестиционной эффективности, в том числе посредством надлежащего определения уровня предоставления услуг, скорее регионального, чем муниципального, для учета эффекта масштаба и эффекта диверсификации;

фокус на устойчивом и свободном доступе к услугам (в частности посредством предоставления субсидий для бедных слоев населения);

процесс мониторинга, включающий проверку результатов работы операторов и значительные штрафы в случае невыполнения обязательств, и инновационный механизм разрешения споров, возникающих между регулирующими органами и операторами (в частности, в отношении регулирования тарифов), с помощью экспертных панелей.

Источник: Magaly Espinosa “Superintendenta de Servicios Sanitarios”, Глобальный форум ОЭСР по устойчивому развитию, декабрь 2008.

В свою очередь, подобные тенденции поднимают важные вопросы, а именно: i) как повысить прозрачность и подотчетность регулирующих органов и доверие к ним, в особенности в контексте последних структурных реформ, низких институциональных возможностей и важную асимметрию в информации, которой располагают разные игроки; ii) как определить сферу регулирования, его связь с контрактными обязательствами и разработкой стратегии для обеспечения надлежащей гибкости, необходимой для поддержки долгосрочных обязательств в условиях постоянно меняющейся среды; и iii) как обеспечить эффективный надзор и должное выполнение регулятивных функций в отличающемся фрагментарностью секторе, а именно, как охватить небольших поставщиков услуг и крупных потребителей в условиях, когда национальные регулятивные инструменты зачастую плохо приспособлены к децентрализованной деятельности (см. Вставку 1.5).

Элементы партнерства с несколькими заинтересованными участниками Контракты с частным сектором, как правило, являются долгосрочными и, будучи таковыми, не могут охватить все аспекты сложных взаимоотношений между частным и публичным секторами. Более того, развивающиеся страны особенно уязвимы в отношении экономических потрясений, таких как девальвация валюты, которые трудно предусмотреть в контракте. В прошлом много сложностей возникло в связи со спорами касательно фактического состояния систем водоснабжения и качества исходных данных. В подобных ситуациях ни один контракт не может быть всеобъемлющим и предусматривать все возможные потрясения. Тем не менее, существуют механизмы, способные снизить вероятность данных потрясений или бороться с их последствиями. К ним относятся:

• Принятие положений контракта, основанных на показателях деятельности, когда окончательные цели определяются скорее с точки зрения конкретных улучшений, нежели с точки зрения абсолютных величин, и обновление исходной информации, использованной при разработке бизнес-плана, до начала действия контракта (см.

• Мониторинг конкретных показателей, наряду с применением системы стимулов (таких как штрафы и поощрения, как в случае с Чили – Вставка 1.4 – и Сенегалом – • Разработка положений и механизмов для проведения дискуссий по будущим проблемам, а также формальных механизмов разрешения споров (см Вставки 1.4 и Традиционные инструменты регулирования плохо приспособлены для охвата небольших, зачастую неформальных частных операторов. Тем не менее, несмотря на то, что небольшие поставщики хорошо понимают нужды потребителей с низким доходом и обладают необходимой гибкостью для их удовлетворения, необходимо проверять качество поставляемой ими воды и контролировать их монополистическое поведение, а также последствия их разнородной деятельности для окружающей среды.

Небольшие операторы восполняют недостающие услуги в тех случаях, когда основные операторы не в состоянии охватить беднейшие или изолированные слои населения. Они осуществляют свою деятельность как в сельской местности, так и в городских районах. В Мавритании, к примеру, мелкие частные исполнители действуют в некрупных городах, где небольшая плотность населения и ограниченная экономия от масштаба производства препятствуют привлечению к работе более крупных операторов. В начале 90-х годов страна первой начала передачу услуг по водоснабжению частным операторам в городах с населением менее 20000 жителей. В результате на сегодняшний день в 365 небольших городах функции управления водоснабжением переданы независимым частным поставщикам. В Мозамбике небольшие поставщики осуществляют свою деятельность на границе зоны деятельности более крупного поставщика, как правило, в периферийных городских районах, например, в пригородах Мапуто. В случае с Мавританией ключевым вопросом является повышение профессионализма частных исполнителей. В Мозамбике существует проблема регулирования взаимосвязей между формальными и неформальными поставщиками услуг ВСиВО и ставится под сомнение жизнестойкость небольших операторов в отдаленной перспективе.

Экономическое регулирование в отношении альтернативных поставщиков редко выходит за рамки лицензии на забор воды и регистрации автоцистерны. Очень часто существующие регулятивные правила (такие как ценовые лимиты) в большинстве своем игнорируются в связи с недостаточно эффективным правоприменением и нечеткой нормативной базой. Введение регулятивных механизмов для альтернативных поставщиков требует компромиссных решений в отношении принимаемых нормативно-правовых актов, их принудительного исполнения и гибкости рынка. К примеру, запрет на использование специфических технологий может привести к банкротству небольших поставщиков и лишить потребителей доступа к услугам в том случае, когда основное предприятие не в состоянии в короткие сроки восполнить пробел на рынке. В этом контексте необходимо оценить соответствующие расходы и прибыль, связанные с введением различных регулятивных мер, включая их потенциальное неблагоприятное влияние, а также имеющиеся стратегии его смягчения / компенсации. Мониторинг деятельности и результатов может способствовать более полному пониманию динамики процесса и обеспечить прочную основу для переопределения стратегии. Кроме того, в качестве дополнительного источника информации и эффективных страховочных мер может служить привлечение потребителей посредством системы обработки жалоб. Обеспечение определенного правового признания и защиты для небольших частных операторов поможет улучшить их доступ к финансированию и даст им стимул стать формальными поставщиками. Это трудно осуществить в условиях, когда частные исполнители действуют нелегально в зоне лизинга основного предприятия и/или они подвергаются риску экспроприации, поскольку права собственности определены нечетко.

Источник: Департамент по инвестициям ОЭСР на основании обзора Building Partnerships for Development, Franceys (2006), Regulating Public and Private Partnerships for the Poor и материалов круглого стола в Лусаке (2007), посвященного Инициативе НЕПАД-ОЭСР по инвестициям в Африку.

Нормативная база и институциональная структура должны облегчать принудительное исполнение контрактов и способствовать функционированию партнерств. В любом случае, решающим фактором является добросовестность сторон и их готовность к сотрудничеству и нахождению решений. В данном контексте важно проводить дискуссии на ранних стадиях по мере возникновения проблем, не доводя дело до эскалации конфликтов. На примере контракта «аффермаж» в Сенегале можно понять важность финансовой модели, основанной на консенсусе, и механизмов, представляющих собой прочную основу для непрерывного диалога между заинтересованными кругами (Вставка 1.7).

Поэтапное вовлечение частного сектора, принятое, к примеру, в Чили23 и Армении24, будет способствовать взаимопониманию между партнерами.

Партнерства с привлечением частного сектора для предоставления публичных услуг представляют собой не просто взаимоотношения монолитного публичного органа и частного исполнителя. Они предполагают взаимодействие с потребителями и местными общинами, представителями государственных и публичных агентств различного уровня и разнообразными частными игроками.

Вставка 1.6. Выполнение контракта, ориентированного на результат: опыт выполнения договора аренды в Договор аренды, подписанный в декабре 2005 года в Ереване (Армения) с компанией Veolia на оказание услуг в области водоснабжения и водоотведения, в целом считается детально проработанным, сбалансированным, основанным на показателях деятельности и ориентированным на результат, и отвечает большинству международных стандартов. Тем не менее, с ним связаны некоторые типичные для водного сектора сложности. Во-первых, в период между тендером и началом действия контракта произошли изменения в исходных условиях, такие как увеличение на 35% заработной платы местным сотрудникам компании. Кроме того, отсутствовали четкие данные базового года в отношении индикаторов результативности, что привело к разногласиям между оператором и Комиссией по регулированию общественных услуг относительно того, на основании каких данных и по какой методике следует измерять показатели деятельности. И, наконец, возникли трудности с построением индикаторов результативности. В связи с вышеизложенным ОЭСР дала две следующие основные рекомендации:

Все данные, собранные в процессе тендера и использованные для расчета ключевых индикаторов в бизнес-плане, должны быть обновлены до начала действия контракта, в особенности, если между этой датой и датой проведения тендера прошло какое-то время.

В случае неопределенности или трудностей при получении достоверных данных на начало действия контракта предпочтительно определять ежегодные показатели деятельности скорее как определенный процент улучшений (рассчитываемый на основе первоначальных данных, которые необходимо установить), нежели как какие-то фиксированные абсолютные цифры (с тем, чтобы избежать пересчета фиксированный чисел каждый год) (это в значительной степени относится к показателю непрерывности оказания услуги).

Источник: «Содействие применению ориентированных на результативность контрактов между компаниями коммунального водоснабжения и муниципалитетами в странах ВЕКЦА», Целевое исследование № 1: Договор аренды Компании по водоснабжению Еревана.