«АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ ...»

Следует различать отношения по предоставлению информации и информационные услуги. Информационная услуга – это только часть такого рода отношений, так как предполагает обязательное наличие запроса от субъекта правоотношений. Л.Б. Ситдикова предлагает перенос информации на различные носители рассматривать как возмездные информационные услуги2.

В то же время возмездность оказания информационных услуг, как правило, составляет прерогативу коммерческих организаций и это направление деятельности в России активно развивается, потому что ценная, достоверная и своевременная информация, которая распространяется при возмездном оказании информационной услуги, существенно влияет на гражданский оборот. В настоящее время такого рода услуги регламентируются гл. 39 ГК РФ.

Особенность договоров об оказании информационных услуг заключается в возможности привлечения к ответственности стороны, виновной в «заражении» компьютера «вирусом», также изменяются обязательства сторон в зависимости от формы и способа передачи сведений. Кроме того, каков бы не был результат использования получаемой информации, в любом случае оказание информационных услуг для заказчика будет положительной для него деятельностью3.

Однако проблема оказания возмездных информационных услуг органами власти еще недостаточно урегулирована4. Как уже отмечалось, важным направлением информационно-коммуникационного развития России и региСм.: Ситдикова Л.Б. Указ. раб. С. 20.

См.: Северин Б.А. Услуги информационного характера, обеспечивающие коммерческую деятельность // Законодательство. 2000. № 1. С. 34– Подробнее об этом см: Ковалева Н.Н. Государственное управление в информационной сфере. Саратов, 2011. С. 107, 127 и далее.

онов является создание эффективной системы предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и бизнесу на основе использования современных информационных технологий, что требует преодоления административных барьеров и упрощения процедур технологического взаимодействия субъектов, участвующих в этом процессе.

По поводу государственных электронных услуг необходимо отметить следующее. Во-первых, если проводить параллели с информационной услугой, исполнителем услуги выступает государство в лице государственных органов и подведомственных им организаций; во-вторых, стоимость услуги (в том числе ее безвозмездность) определяется не рыночными механизмами, а государством1; в-третьих, форма осуществления этих услуг электронная и наконец, это не только информационные услуги, но и оказание других государственных услуг в электронной форме.

В настоящее время ведется работа над общим каталогом государственных услуг, предоставляемых в электронной форме на базе единых стандартов по принципу «одного окна»2. Основная задача, требующая решения на федеральном уровне, это реализация комплекса межведомственных проектов по созданию электронных административных регламентов и формированию государственных информационных ресурсов.

Приоритетными целями использования информационных технологий являются совершенствование администрирования, повышение эффективности функционирования государственных и муниципальных органов и уровня общественной безопасности, включая:

Работа в этом направлении активно ведется. Так, в качестве пилотного проекта в Татищевском районе Саратовской области внедряется предоставление государственных и муниципальных услуг с указанием порядка их оплаты. См., например: Решение Муниципального собрания Татищевского муниципального района Саратовской области от 16 декабря 2011 г. № 13/94 «Об утверждении Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг администрацией Татищевского муниципального района Саратовской области и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг, и порядка определения размера платы за их оказание» // Сельская жизнь. 2011. 20 дек.

Подробнее об этом см: Ковалева Н.Н. Государственное управление в информационной сфере. С. 43, 141 и далее.

модернизацию информационных систем государственных и муниципальных органов с учетом целей и задач административной реформы;

совершенствование взаимовлияния информационных потоков государственных и муниципальных органов исполнительной власти между собой, а также с юридическими и физическими лицами на основе создания и модернизации автоматизированных систем персонального учета населения и других государственных регистров, реестров и кадастров;

разработку и применение электронных регламентов при автоматизации различных процессов управления и взаимодействия;

обеспечение эффективного взаимодействия автоматизированных систем управления органов власти, ответственных за вопросы безопасности, а также оперативного обмена необходимой информацией с гражданами, организациями и другими органами власти;

создание эффективных систем мониторинга состояния общественной безопасности и чрезвычайных ситуаций;

модернизацию информационных систем оперативного реагирования на нарушения общественного порядка и чрезвычайные ситуации.

Все перечисленные направления деятельности неразрывно связаны с проводимой административной реформой. Практически ни один из проектов внедрения информационных технологий в сферу государственного и муниципального управления невозможно осуществить без изменения соответствующих функций и процессов. Автоматизации предшествуют упорядочение деятельности, установление четких правил и формализация административных процедур.

Поэтому важной целью, которая должна быть достигнута при информатизации сферы управления, является согласование процессов информационно-коммуникационного развития с административной реформой.

Основой для разработки регламентов функционирования информационных систем для государственного управления должны стать административные регламенты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти.

Важную роль в совершенствовании административных процессов в государственных органах власти субъектов РФ и муниципальных органах играет создание систем управления и поддержки принятия решений на основе электронных административных регламентов.

Особое значение имеет комплексный подход к работам по стандартизации и сертификации информационных технологий и систем для эффективного административно-правового регулирования использования информационных технологий в деятельности исполнительной власти.

Сертификация и стандартизация информационных технологий и систем, определяя их качество и конкурентоспособность, должны иметь нормативно-методическую и инструментальную поддержку.

Следует подчеркнуть, что стандарты информационных технологий и систем для государственного управления должны основываться на международных1 и государственных стандартах и других нормативных документах. При этом данный комплекс стандартов должен составить основные требования к информационным технологиям и системам для государственного управления на всех этапах их создания, внедрения, контроля качества, использования и сертификации как самих информационных технологий и систем для государственного управления, так и сертификации юридических лиц-производителей информационных технологий и систем для государственного управления2.

Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 29, ст.

2757; 2007. № 49, ст. 6079) международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы Частью правовой системы Российской Федерации являются также заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства — продолжателя Союза ССР (см. также постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12).

См.: Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, одобренная решением Президента РФ 23 ноября 1995 г. Пр-1694.М., 1996.

Существенное значение для решения общих вопросов взаимодействия с населением и повышения качества правоохранительной деятельности имеют создание системы персонального учета населения и ее важнейшей компоненты – государственного регистра населения, внедрение новой паспортновизовой документации, развитие информационных систем миграционных служб, создание ситуационных центров для кризисного управления и мониторинга обстановки в регионах1.

Деятельность государственных и муниципальных органов по формированию единой информационной системы должна определяться специальными правовыми нормами, которые должны не только определять права и обязанности государственных и муниципальных органов по созданию единого государственного и муниципального информационных ресурсов, но и регламентировать организацию доступа к этой информации, а также регулировать создание единой системы нормативно-правовой документации, обеспечивающей стандартизацию и унификацию протоколов, информационных технологий и систем. Процесс информационного взаимодействия внутри органов власти освещает Т.А. Родина2. Она отмечает, что для органов власти, его подразделений и должностей служащих необходимо определить структуру используемой информации, а также механизм ее получения и использования. При этом работу с информацией в служебных отношениях, которые направлены на выполнение полномочий государственных и муниципальных органов законодательной, исполнительной властей не следует называть самостоятельной информационной деятельностью. Точнее будет обозначить эту сферу информационным обеспечением деятельности государственного или муниципального органов, их руководителей и других государственных и См.: Доклад «О развитии информационных и коммуникационных технологий в Российской Федерации» на заседании президиума Государственного совета «Об информационных и коммуникационных технологиях в Российской Федерации». URL: http:// archive.kremlin.ru/text/appears2/2006/02/16/103997.shtml (дата обращения: 06.06.2011).

См.: Родина Т.А. Информационное обеспечение органов местного самоуправления.

Роль информации в жизни общества // Право: история, теория практика: сборник статей и материалов. Брянск, 2003. Вып. 7. С. 58–67.

муниципальных служащих. То есть вся выполняемая информационная деятельности носит подчиненный, обеспечительный, ресурсный характер по отношению к компетенции и полномочиям государственного или муниципального органа. Даже таким подразделениям, как общие отделы и управления, занятые обработкой входящих и исходящих документов, обеспечивающим делопроизводство, придается статус подразделения, несамостоятельного органа власти. Хотя существует ряд норм, устанавливающих процедуры работы с документацией, которые определены специальными органами, основным будет правовое положение государственного или муниципального органа.

Имеются в виду стандартизация требований к документам, единый порядок требований к электронным документам, порядок отнесения информации к государственной или иной тайне и т.д.

Отбор и обработка входящей информации — это ресурс, обеспечивающий связь государственных и муниципальных органов с другими субъектами.

Специальные информационно-аналитические службы осуществляют фильтрацию этой информации. Возникает некоторое отделение, создается излишняя самостоятельность информационных служб, которые обрабатывают входящую информацию, готовят и представляют ее соответствующим структурным подразделениям и должностным лицам. Необходимо особенно тщательно разрабатывать положения и инструкции для структур, которые смогут обеспечить профилактику злоупотреблений своим особым положением в процессе исполнения своих полномочий информационными службами.

Повсеместное использование информационных технологий в государственном управлении способствует созданию новых методик коллективного формирования интеллектуальных знаний, форм оказания государственных и муниципальных услуг, которые становятся более доступными. В результате обеспечивается успешное функционирование и развитие информационных систем в сфере государственных и муниципальных закупок и торгов.

В связи с этим особо значимым элементом единой государственной и муниципальной информационной системы становится механизм государственного и муниципального заказа. В ходе его осуществления проводится экспертная оценка проектов, организовываются конкурсы по реализации этих проектов, о результатах таких конкурсов на единой электронной площадке информируется общественность.

Одно из значимых достижений законодательства – это высокоразвитое информационное обеспечение размещения государственных и муниципальных заказов, которое воплощает такой принцип Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»1, а в настоящее время Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 2 июля 2013 г.)2, как открытость и прозрачность государственного и муниципального заказа. Развитая информационная инфраструктура в сфере государственного и муниципального заказа позволяет как поставщикам, так и другим заинтересованным лицам, проследить процесс торгов от их объявления до окончания действия договора. Надлежащее информационное обеспечение предусмотрено также и для процедуры обжалований действий заказчиков и недобросовестного исполнения обязательств поставщиками. Благодаря вышеназванному Федеральному закону информационная сеть «Интернет» стала главенствующим источником сведений о том, как проводятся государственные и муниципальные закупки в России.

Закупки товаров, работ, услуг на электронных аукционах представляются наиболее эффективным и перспективным способом обеспечения государственных и муниципальных нужд, поскольку при проведении электронных аукционов обеспечивается максимальный уровень конкуренции и, как следствие, максимальная экономия бюджетных средств, минимизируется возможность для сговора участников аукциона и возможности для злоупоСм.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. 1, ст. 3105; 2011. № 29, ст. 4291 (утратил силу с 1 января 2014 г.).

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013, № 14, ст. 1652; 2013. № 14, ст. 1652.

треблений со стороны заказчиков путем административного вмешательства в процедуры отбора поставщиков.

В 2011 г. в полном объеме начал действовать общероссийский портал государственных и муниципальных закупок. Указанная мера значительно расширила информационное поле системы государственного и муниципального заказа. Данный информационный ресурс о закупках создаёт условия наибольшего благоприятствования для поставщиков субъектов Федерации и муниципальных образований, так как значительно проще найти нужную информацию о государственных и муниципальных заказах в пределах искомой территории. Также обеспечивается единый формат предоставления информации о закупках, что практически недостижимо в условиях многоуровневой системы официальных сайтов.

Согласно новой процедуре при проведении аукциона в сети Интернет исключается бумажный документооборот, включая заключение государственного или муниципального контракта, так же, как не требуется личное присутствие заказчиков или предпринимателей на торгах. Документооборот осуществляется в электронной форме, для чего требуется получение электронной подписи1.

Кроме того, благодаря Федеральной целевой программе «Информационное общество (2011–2020 годы)» создан Портал государственных и муниципальных услуг— gosuslugi.ru (далее – портал госуслуг). На базе портала госуслуг создаются и развиваются информационные системы поддержки малого и среднего бизнеса. На базе портала для них реализуются интерактивные сервисы; обеспечивается взаимодействие государственных и муниципальных органов с бизнес-сообществом.

В свою очередь, если государственные и муниципальные услуги будут предоставляться в электронном виде, то необходима соответствующая нормативная, методическая и организационная базы (например, должна быть См.: Доронкин А.С. Катамадзе А.Т. Реформа государственного и муниципального заказов// Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. 2010. № 10. С. 19–29.

проведена стандартизация таких услуг, государственных и муниципальных информационных систем и т.д.). Также необходимо оптимизировать порядок реализации полномочий государственных и муниципальных органов в целях их реализации в электронной форме1; внедрять и развивать типовые решения, которые могут быть в форме региональных реестров и порталов государственных и муниципальных услуг2.

Отсюда следует, что перевод исполнения государственных и муниципальных полномочий в электронную форму позволит создать и развивать аналитическую систему повышения эффективности государственных и муниципальных услуг, которая является одним из основных инструментов совершенствования государственного и муниципального управления.

Доступность государственных и муниципальных услуг в электронной форме повысится в том числе за счет развития использования возможностей мобильных устройств для доступа к единому порталу, что также обеспечит создание технологических мобильных сервисов электронного правительства.

Взаимодействие населения с государственными и муниципальными органами по электронной почте на основе портала госуслуг позволит создать инфраструктуру электронной почтовой системы и интегрировать ее с инфраструктурой портала госуслуг и т.п.

Необходимо также закрепить стандарты качества государственных и муниципальных услуг, что позволит гражданам получить качественные услуги в комфортных и доступных условиях в минимально возможные сроки.

В частности, мы поддерживаем мнение А.В. Шарова о том, что принятие феНапример, в Татищевском районе Саратовской области было принято постановление Администрации Татищевского муниципального района Саратовской области от 9 декабря 2011 г. № 1345 «О порядке разработки и утверждения регламентов исполнения муниципальных функций и административных регламентов предоставления муниципальных услуг». URL: http://tatishevo.saratov.gov.ru/ (дата обращения: 01.05.2012).

Например, в Татищевском районе Саратовской области было принято постановление Администрации Татищевского муниципального района Саратовской области от 9 декабря 2011 года № 1346.1 «Об утверждении порядка формирования и ведения реестра муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) администрацией Татищевского муниципального района Саратовской области и подведомственными ей муниципальными учреждениями».URL: http://tatishevo.saratov.gov.ru/ (дата обращения: 01.05.2012).

дерального закона, который бы закрепил стандарты качества государственных и муниципальных услуг, процедуру их разработки и принятия является в настоящее время жизненно необходимым шагом1.

Следует также отметить, что проблемы взаимодействия государственных и муниципальных органов остаются достаточно острыми. Несмотря на то, что был принят ряд постановлений Правительства РФ2, которые призваны решить эти проблемы, считаем, что их явно недостаточно и в связи с этим целесообразно поддержать позицию С.И. Семилетова о необходимости принять федеральный закон «Об информационном взаимодействии государственных и муниципальных органов»3.

Таким образом, информационное обеспечение государственного управления, с одной стороны, позволяет использовать информационные технологии в деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти, а, с другой стороны, деятельность на основе использования информационных технологий создает условия перспективного развития функционирования этих органов.

Взаимосвязь направлений информационной работы основывается на принципах системности, открытости и обратной связи. Отсюда следует, что информационное обеспечение государственных и муниципальных органов См.: Шаров А.В. Указ. раб.

Постановления Правительства РФ: от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 39, ст. 4614; 2011. № 32, ст. 4840; от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 38, ст. 4823; 2011. № 49, ч. 5, ст. 7284; от 8 июня 2011 г. № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»// Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2011. № 24, ст. 3503; № 49, ч. 5, ст. 7284; от 24 октября 2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 44, ст. 6274; № 49, ч. 5, ст. 7284.

Подробнее о необходимости принятия названного закона см.: Семилетов С.И. Законодательная база строительства электронного государства в Российской Федерации // Информационное общество и социальное государство: сборник научных работ. М., 2011.

С. 176, 184–188.

власти позволяет осуществлять формирование единой информационной системы в нашей стране, создать основу для формирования информационного общества на территории Российской Федерации и активно влияет на развитие современного государства, то есть взаимодействие органов исполнительной власти на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном в информационной сфере — важнейшее условие эффективного управления всей страной, субъектом Федерации или муниципальным образованием. В то же время информационное обеспечение государственных и муниципальных органов исполнительной власти возможно только при условии обеспечения достаточного уровня информационной безопасности.

Таким образом, информационные услуги, оказываемые органами государственной власти, являются разновидностью государственных услуг в электронной форме или электронных государственных услуг, то есть понятия «информационные услуги» и «государственные электронные услуги»

являются понятиями пересекающимися, с точки зрения формальной логики. При этом следует учитывать, что активное внедрение информационных технологий в деятельность государственных и муниципальных органов в значительной мере повышает эффективность их взаимодействия, что, в свою очередь, обеспечивает положительные экономические (изменяется объем добавленной стоимости и структура ВВП) и социальные (обеспечивается информационное равенства граждан 1) эффекты. Достижению этих эффектов способствует наличие полноценной правовой базы, регулирующей как процессы внедрения информационных технологий в общественную жизнь, так и государственное управление.

О проблемах информационного равенства (неравенства) граждан подробнее в следующем параграфе.

§ 3. Административно-правовое регулирование доступа к сведениям о деятельности органов власти Обеспечение права на доступ граждан к информации о деятельности органов власти и предоставление качественных государственных и муниципальных услуг населению невозможны без эффективного информационного и коммуникационного развития, в результате которого высококачественные и доступные государственные и муниципальные услуги предоставляются каждому. Достижение информационной открытости власти является императивом информационно-коммуникационного развития России.

Как уже отмечалось, одним из наиболее перспективных направлений обеспечения информационной открытости деятельности органов власти являются развитие и использование глобальных информационных сетей и в первую очередь сети Интернет. По уровню доступности Интернета Россия уступает сегодня не только развитым, но и многим развивающимся странам.

Объясняется это сохранением существенного информационного неравенства между различными регионами, отраслями экономики, учреждениями образования и гражданами. Однако проблема не только в этом. Представление о том, что внедрение информационно-коммуникационных технологий само по себе повышает качество государственного управления и взаимодействия с населением не достаточно обоснованно, так как главным в этом процессе является не способ доступа к информации, а наличие общедоступных информационных ресурсов.

По этой причине достижение информационной открытости власти требует, прежде всего, интенсификации процессов формирования необходимых обществу информационных ресурсов, а также изменения норм правового регулирования информационного обмена с четким определением того, какая информация является общедоступной, а какая имеет ограничения по доступу.

Доступная информация о деятельности государственных и муниципальных органов в силу того, что она обеспечивает личные интересы граждан, позволяющие реализовывать прочие права и свободы, а также участие населения в общественных и государственных делах, служит гарантом демократических основ общества. Кроме того, таким образом обеспечивается общественный контроль деятельности государственных и муниципальных органов, прозрачность принимаемых решений в сфере экономики, экологии и других социально значимых сферах.

Объективная потребность человека в информации обусловливает возникновение и существование его права на информацию. Ведь информация является обязательным элементом общения людей, а ее качество обеспечивает достижение благоприятных условий для развития общества.

Право на информацию — это одно из субъективных прав, закрепленных в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.

и в Конституции РФ (ч. 4 ст. 29).

Свобода поиска информации означает возможность обращения к комулибо (организации, должностному лицу и др.) с просьбой о предоставлении определенной информации, с волеизъявлением лиц, направленным на ее получение законным способом. Свобода получения информации означает вероятность стать ее обладателем на законных основаниях. Свобода передачи и распространения информации указывает на возможность доведения информации до сведения неограниченного круга лиц.

Свободный поиск и распространение сведений о деятельности государственных и муниципальных органов любым законным способом также содержится и в федеральном законодательстве.

Например, средства массовой информации обязаны предоставлять гражданам оперативные достоверные сведения о деятельности органов власти1 и их должностных лиц2. При этом редакции средства массовой информации, зарегиПод органами власти понимается совокупность государственных и муниципальных органов.

См. ст. 38–40 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 7, ст. 300; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 30, ст. 2870; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4600.

стрированного надлежащим образом, гарантируется возможность запросить подобную информацию. Гарантом этого права выступает обязанность руководителей государственных и муниципальных органов, их заместителей, работников пресс-служб либо других уполномоченных лиц предоставить данные сведения, за исключением информации ограниченного доступа.

Кроме того, с 1 января 2010 г. вступила в законную силу норма1, отсылающая к специальному федеральному законодательству, регламентирующему проблемы доступа к информации о деятельности государственных и муниципальных органов и судов, если предоставление государственными и муниципальными органами информации о своей деятельности по запросам редакций не урегулированы нормативными актами о средствах массовой информации.

Действующее законодательство РФ также предусматривает возможность обращения граждан лично или коллективно в государственные и муниципальные органы с заявлениями, жалобами, обращениями. Однако Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2 содержит легальное определение права на доступ к информации, а также имеет место противоречие при определении этого понятия в ст. 8 и в п. 6 ст. 2.

При этом Е.Б. Хохлов подчеркивает, что право на доступ к информации может быть частью права на информацию3. На этот же факт, в частности, на явные противоречия между ст. 2 и 8 вышеназванного Закона, обращает внимание и В.Н. Лопатин. Если в ст. 2 доступ к информации определяется через понятия получения и использования сведений, то в ст. 8 — поиска и получения. В то же время ст. 6 и 7, обозначая понятие использования информации, включают в него только получение4.

См. ст. 38 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации».

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3448; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4600.

См: Хохлов Е Б.. Комментарий к новому Закону об информации // Корпоративный юрист. 2007. № 1.С. 21.

См.: Лопатин В.Н. Область применения Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» // Информационное право. 2006. № 4. С. 44-45.

Еще в 1993 г. законодатель указывал на особое социально-политическое значение доступа к сведениям о деятельности органов власти1, подчеркивая, что благодаря этому расширяются реальные возможности населения принимать активное участие в государственном и муниципальном управлении.

По мнению Н.Н. Федосеевой, на современном этапе более правильно считать право на доступ к информации самостоятельной правовой категории2.

В.Н. Монахов обосновывает позицию, в соответствии с которой информационные права можно разделить на два вида: право получать и использовать информацию и право на ее охрану3.

Права пользователя информации включают в себя4:

1) получение информации о деятельности государственных и муниципальных органов;

2) отказ от получения названной информации;

3) отказ от необходимости обоснования получения запрашиваемой информации, если доступ к ней не ограничивается нормами права;

4) возможность обжалования актов и (или) действий (бездействий) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, не предоставляющих информацию о своей деятельности;

5) требование возмещения вреда, который может быть причинен нарушением права на доступ к информации.

По результатам общероссийского опроса населения, проведенного Институтом Развития Свободы Информации, граждане нашей страны крайне низУказ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»// Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 2, ст. 74; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 3, ст. 367; № 36, ст. 3636.

См.: Федосеева Н.Н. Право граждан на доступ к информации в Российской Федерации // Гражданское право. 2007. № 3. С. 6–11.

См.: Монахов В.Н. Проблемы правового регулирования доступа граждан к официальной информации // Государственная информация и демократизация общества: материалы Международной конференции (15–16 мая 2000 г.) / сост. А.А. Викулин; редкол.:

В.Р. Фирсов и др. СПб., 2001. С. 225–232.

См.: ст. 8 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

ко оценивает доступность информации об органах власти. Так, только 11,1% опрошенных считают, что данное право обеспечено в полной мере; 61,7% говорят о частичном удовлетворении данного права; 14% респондентов указывают на отсутствие его реализации. При этом следует учитывать, что именно информированность определяет, насколько люди способны оценить степень реализации своих прав. Только 55% респондентов считают, что закон закрепляет право на информацию. Такая ситуация практически исключает возможность граждан в полной мере реализовывать свои права1.

Очевидно, что информация о деятельности органов власти регулярно используется гражданами в повседневной жизни. Однако есть граждане, чья профессиональная деятельность так или иначе связана с использованием информации о деятельности органов власти. Согласно нашему исследованию они составляют 34% от общего числа опрошенных2. Это означает, что около трети взрослого населения Российской Федерации с той или иной степенью регулярности специально обращаются к информации о деятельности органов власти и могут быть отнесены к категории «профессиональных пользователей права на доступ к информации». Чем выше уровень образования, тем более вероятно вхождение индивидуума в эту группу. Следует подчеркнуть, что должностные лица государственных и муниципальных органов являются активными пользователями информации о деятельности органов власти, то есть они не только производят, хранят, распространяют информацию о деятельности органов власти, но и потребляют ее.

Результаты проведенных исследований показали, что реализация и защита права на доступ к информации о деятельности государственных и муниципальных органов власти в нашей стране сопровождается немалыми проблемами.

Всего в ходе исследования опрошено 1500 человек. Из них 44,8% – мужчины; 55,2% – женщины; 17,3% – в возрасте от 18 до 24 лет; 29,3% – в возрасте от 25 до 39 лет; 21,8% – в возрасте от 40 до 54 лет; 55 лет и старше – 31,7%). См.: Отчет по результатам репрезентативного общероссийского опроса на сайте Института Развития Свободы Информации.

URL: www.svobodainfo.org. (дата обращения: 20.07.2011).

См.: Отчет по результатам репрезентативного общероссийского опроса на сайте Института Развития Свободы Информации. URL: www.svobodainfo.org. (дата обращения:

20.07.2011).

Самостоятельные нормативные акты о праве на информацию имеют около ста государств. Так, еще в 1776 г. в Швеции был принят Закон, регулирующий свободу изданий, позже (в 1949 г.) его преобразовали в закон о свободе печати, на сегодняшний день этот Закон включен в Конституцию Швеции и обеспечивает право граждан бесплатно получать информацию об органах власти. США в 1966 г. также закрепили возможность граждан получать безвозмездно информацию, собираемую государственными органами в Законе «О свободе информации», за исключением засекреченной информации. Япония в 2001 г. приняла Закон о доступе к информации, которая находится в ведении административных структур. Хотя законом установлен неограниченный круг лиц, имеющих доступ к этой информации, там же обозначен ряд органов власти, на которые он не распространяется, в том числе это законодательная и судебная власти и другие органы власти.

Великобритания в 2000 г. Законом «О свободе информации» закрепила права граждан на получение документов, кроме тех, которые относятся к политике правительства.

В России был принят уже упоминавшийся Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Деятельность по формированию и использованию информационного ресурса — это почти всегда результат по созданию новых сведений либо компиляции старых с определенными целями и задачами, то есть это некая материализация информации по форме и по существу: по форме — так как идет преобразование информации в наиболее удобную для использования форму, по существу — так как на основе информационного ресурса формируются новые решения, оформленные в форме документов, либо преобразуются (изменяются) прежние в новое качество1.

Подробнее об этом см: Спирина Е.В. Информационные ресурсы как институт гражданского общества. // Информационное право и становление основ гражданского общества в России: сборник статей. М., 2008. С. 26–30.

Поэтому законодателем выделяются следующие основные группы информации о деятельности государственных и муниципальных органов1:

создаваемая в рамках своей компетенции государственными и муниципальными, подведомственными им организациями;

поступившая в государственные и муниципальные органы или в подведомственные им организации;

нормативная правовая информация (в том числе законы и подзаконные нормативные акты);

ненормативная правовая информация (например, распоряжение главы местной администрации, решение суда и др.).

В соответствии с действующим законодательством могут устанавливаться особые правила предоставления отдельных категорий сведений о деятельности государственных и муниципальных органов.

См. ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных и муниципальных органов власти» под государственными органами понимает органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и иным федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Так, согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а в ст. 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Статья 129 Конституции РФ посвящена прокуратуре РФ, составляющей единую централизованную систему надзорных органов государственной власти РФ и др. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; 2011. № 31, ст. 4703) систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Примером «иного государственного органа» является Администрация Президента РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента РФ (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 13, ст. 1188). Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента РФ.

Так, постановления Правительства РФ, кроме содержащих информацию ограниченного доступа, публикуются в официальном порядке в течение 15 дней с момента принятия, а в случае необходимости – немедленно1.

Федеральные законы публикуются не позднее 7 дней с момента их подписания Президентом РФ, документы, принимаемые палатами Федерального Собрания, — в течение 10 дней после их принятия, а публикация международных договоров осуществляется одновременно с публикацией федеральных законов об их ратификации2.

Отдельное правило, существует в отношении публикации перечня общественных и иных объединений, подлежащих ликвидации или запрещению деятельность по решению суда3. Названный перечень размещается на интернет-сайтах исполнительных органов, которые регистрируют общественные и религиозные объединения, иные организации, а также в официальных изданиях.

Кроме того, информация о деятельности государственных или муниципальных органов может быть предоставлена бесплатно (по общему правилу) и на платной основе неограниченному кругу лиц, по запросам и др.

Перечень примеров специальных норм о предоставлении сведений о деятельности органов власти разнообразен и затрагивает различные стороны деятельности государственных и муниципальных органов.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ информация и связь находятся в исключительном ведении Российской Федерации, то есть правила оборота информации в гражданском обществе устанавливаются на уровне федерального законодательства. Однако субъектам РФ предоставляется возможСм. ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации.

1997. № 51, ст. 5712. 2011. № 1, ст. 1.

См. ст. 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 8, ст. 801; 2011. № 43, ст. 5977.

См. ст. 9 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3031; 2008. № 18, ст. 1939.

ность устанавливать особенности предоставления отдельных видов информации по предметам их ведения1.

Законодатель2 предусматривает обязанность государственных СМИ своевременно и достоверно информировать общественность о деятельности государственных и муниципальных органов.

Следует подчеркнуть, что персональные данные, находящиеся в распоряжении государственных и муниципальных органов, не являются предметом регулирования норм законодательства о доступе к сведениям о деятельности органов власти.

Ряд ограничений, связанных с публикацией сведений, содержащих персональные данные, содержится в Федеральном законе от 27 июля 2006 г.

№ 152-ФЗ «О персональных данных»3.

В соответствии со ст. 23, 24 и другими Конституции РФ сформирован комплекс специальных федеральных законов, запрещающих разглашать сведения, составляющие личную тайну4. При этом запрещающие нормы о сборе, хранении, использовании и распространении сведений о личной жизни без согласия не имеют абсолютного характера и ограничиваются в силу ч. 3 ст. См.:, например: Закон Саратовской области от 25 декабря 2009 г. № 217-ЗСО «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Саратовской области»// «Собр. законодательства Саратовской области». 2009. № 33; Закон Хабаровского края от 23 декабря 2009 г. № 297 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Хабаровского края»// Собр. законодательства Хабаровского края. 2009. № 12(89), ч. 1.

См.: Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 3, ст. 170; 2009. № 20, ст. 2392.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. I, ст. 3451; 2011. № 31, ст. 4701.

См., например, ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 6, ст. 492;

2011. № 29, ст. 4291; ст. 1 Федерального закона от 25 января 2002 г. № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения»// Собр. законодательства РФ. 2003. № 28, ст. 2895; 2010.

№ 31, ст. 4173; ст. 53 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2003. № 28, ст. 2895; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4590; ст. Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 23, ст. 2102; 2011. № 29, ст.4291; ст. 139 Семейного кодекса РФ // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 1996. № 1, ст. 16; 2011. № 19, ст. 2715, и др.

Конституции РФ. Так, информация, составляющая врачебную тайну, может быть предоставлена следственным органам, прокурорам и судьям при проведении расследования или судебного разбирательства по их запросу без согласия гражданина. Другие лица получить такие сведения без согласия гражданина не могут. Например, действующим законодательством РФ адвокат и депутат не названы в числе субъектов, которым могут быть предоставлены сведения, составляющие врачебную тайну1.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2 устанавливает процедуру реализации прав граждан на обращения в государственные и муниципальные органы, что, в свою очередь, служат еще одной гарантией реализации права на доступ к сведениям о деятельности органов власти.

Кроме того, предоставление государственными и муниципальными органами в иные государственные и муниципальные органы сведений о своей деятельности регламентируется федеральными законодательством, устанавливающим компетенцию указанных органов, а также детализируется в соглашениях об информационном сотрудничестве3.

См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2005 г.:утв. на заседании Президиума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2005 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 3.

См. п. 3 ч. 4 ст. 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060; 2010. № 31, ст. 4196.

Например, в ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 31, ст. 4017; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4594) определен порядок информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости, согласно которому в срок не более чем пять рабочих дней со дня завершения кадастрового учета орган кадастрового учета представляет документы о данном учете в государственные органы, определенные Правительством РФ. При этом порядок взаимного предоставления в электронном виде сведений об объектах недвижимости, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, и сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной регистрационной службы, утвержден совместным приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной регистрационной службы от 9 декабря 2008 г.

№ П/0535/234 (см.: Приказ Роснедвижимости № П/0535, Росрегистрации № 234 от 9 декабря 2008 г. «Об утверждении Порядка взаимного предоставления в электронном виде сведений об объектах недвижимости, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, и сведеОтсюда следует, что отношения, связанные с доступом к информации о деятельности государственных и муниципальных органов, регламентируются не одним законом, а комплексом нормативно-правовых актов. В субъектах РФ данные отношения имеют дополнительное регулирование, осуществляемое соответствующими нормативными актами субъектов РФ.

Например, согласно ст. 3 Закона Псковской области от 12 февраля 2003 г. № 242-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу устава и законов области, иных нормативных правовых актов области»1 официальным опубликованием Устава, поправок к Уставу и законов Псковской области, иных нормативных правовых актов Псковской области считается публикация их текстов в газете «Псковская правда» или в Сборнике законодательства Псковской области. Датой официального опубликования Устава, поправок к Уставу и законов Псковской области, иных нормативных правовых актов Псковской области считается дата первой публикации их текстов в одном из указанных изданий.

ний Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной регистрационной службы» // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2009. № 1). На основе ст. 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 34, ст. 4029; 2010. № 30, ч. 1, ст. 4578, 4589). Приказом МИД РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и Федеральной миграционной службы от 17 ноября 2008 г. № 8722/996/562/ (Приказ МИД РФ № 8722, МВД РФ № 996, ФСБ РФ № 562, ФМС РФ № 350 от 17 ноября 2008 г. «Об утверждении Положения о порядке информационного взаимодействия Министерства иностранных дел Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной миграционной службой с целью выявления наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и отказ в выдаче паспорта, дипломатического паспорта и служебного паспорта, являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 4) утверждено Положение о порядке информационного взаимодействия Министерства иностранных дел РФ с Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ, Федеральной миграционной службой с целью выявления наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и отказ в выдаче паспорта, дипломатического паспорта и служебного паспорта, являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за пределами территории РФ, и др.

См.: Псковская правда». 2003. 21 февр.; 2010. 12 окт.

Согласно ст. 2 Закона Саратовской области от 26 июня 2006 г. № 64-ЗСО «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области»1 законы области, принятые областной Думой, в течение семи дней должны быть обнародованы Губернатором области, который, в свою очередь, обязан обнародовать Устав (Основной Закон) Саратовской области, законы области либо отклонить в течение четырнадцати календарных дней с момента поступления указанного Закона.

В соответствии со ст. 6 этого Закона официальным опубликованием законов области, постановлений областной Думы, имеющих нормативный характер, постановлений Губернатора области и Правительства области, иных документов нормативно-правового характера областных исполнительных органов считается первая публикация их полного текста в газетах «Неделя области», «Саратовской областной газете» или в «Собрании законодательства Саратовской области». Законы области, постановления Губернатора области и Правительства области направляются для официального опубликования (обнародования) Губернатором области. Постановления областной Думы, имеющие нормативный характер, направляются для официального опубликования Председателем областной Думы или его заместителем. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти области направляются для официального опубликования руководителями соответствующих органов исполнительной власти области, а согласно ст. 7 указанного Закона законы области, постановления областной Думы, имеющие нормативный характер, постановления Губернатора области и Правительства области, иных документов нормативно-правового характера областных исполнительных органов могут публиковаться в других (помимо вышеназванных) печатных изданиях или доводиться до всеобщего сведения с помощью технических средств (телевидение, радио, каналы связи), распространяться в машиночитаемом виде. Законы области, постановления областной Думы, имеющие нормативный характер, поСм.: Саратовская областная газета. 2006. 30 июня; Саратовская областная газета (официальное приложение). 2008. 30 апр.

становления Губернатора области и Правительства области, нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти области могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Рассмотрим административно-правовое регулирование доступа к информации о деятельности муниципальных органов, которое включает в себя и муниципальные правовые акты.

Так, например1, в Шушенском районе Красноярского края утверждено Положение2, регламентирующее порядок взаимодействия муниципальных органов и физических и юридических лиц при предоставлении и получении сведений о деятельности муниципальных органов. Статья 2 названного Положения определяет, что информация о деятельности муниципальных органов должна быть открытой и доступной; своевременной и достоверной; бесплатной. Ее поиск, получение и передача должны осуществляться на законной основе. При этом необходимо соблюдать права и законные интересы третьих лиц в процессе обеспечения доступа к сведениям о деятельности муниципальных органов, а также государственную и коммерческую тайны.

В качестве иного положительного примера 3 предлагаем рассмотреть Положение об официальном интернет-сайте Администрации г. Советская Гавань, утвержденное постановлением главы городского поселения «Город Советская Гавань» Советско-Гаванского муниципального района от 4 июня 2009 г. № 1094. Согласно указанному Положению официальный Интернетсайт Администрации г. Советская Гавань создан для развития единого информационного пространства, информационного обеспечения деятельности городских органов местного самоуправления, а также реализации принциСм.: Ковалева Н.Н., Холодная Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Постатейный. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».

Положение о предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления: утверждено решением от 27 февраля 2009 г. № 550-15/н Шушенского районного Совета депутатов Красноярского края // Ленинская искра. 2009. 6 марта.

См.: Ковалева Н.Н., Холодная Е.В. Указ. раб.

См.: Совгаванские вести. 2009. 17 июня.

пов открытости и гласности их деятельности. Сайт является информационным ресурсом, находящимся в муниципальной собственности г. Советская Гавань. Сайт представляет собой совокупность размещенной информации, доступной для неограниченного круга пользователей всемирной информационной сети Интернет и направленной на:

формирование положительного имиджа города, его инвестиционной привлекательности;

информационное обеспечение деятельности исполнительных органов на территории г. Советская гавань;

предоставление открытой и доступной информации о деятельности городских муниципальных органов;

предоставление российским и зарубежным пользователям всемирной информационной сети Интернет наиболее полной и актуальной информации о г. Советская Гавань, его политической, экономической и культурной жизни;

расширение взаимодействия городских органов местного самоуправления с жителями г. Советская Гавань, органами местного самоуправления, иными муниципальными образованиями, органами государственной власти, российскими и зарубежными организациями.

При этом согласно Положению к информации, размещаемой на официальном сайте Администрации г. Советская Гавань, предъявляются следующие требования:

наличие официального статуса;

является публичной и бесплатной;

не должна нарушать честь, достоинство и деловую репутацию физических и юридических лиц;

не должна содержать материалы, касающиеся государственной или коммерческой тайны;

не должна нарушать нормы действующего законодательства и нормы морали.

Информационное наполнение сайта осуществляется из внутренних и внешних источников. Внутренними источниками являются:

глава Администрации г. Советская Гавань;

аппарат Администрации г. Советская Гавань;

структурные подразделения Администрации г. Советская Гавань;

муниципальные предприятия и учреждения г. Советская Гавань.

Внешними источниками являются:

территориальные органы государственной власти;

средства массовой информации;

предприятия, организации и учреждения города;

другие Интернет-ресурсы.

Структура сайта ориентирована на поддержку следующих функций:

предоставление официального информационного канала муниципального образования городское поселение «Город Советская Гавань» во всемирной информационной сети Интернет;

предоставление информации о городе, способствующей привлечению внешних инвестиций, организации перспективных проектов и бизнеспредложений, развитию культурного обмена и торговли, формированию муниципального заказа;

обеспечение получения информационных услуг справочного характера;

интерактивное обсуждение насущных городских проблем, в том числе путем подачи вопросов и предложений в адрес Администрации города в целях принятия управленческих решений с учетом мнения общественности.

Принцип, закрепляющий открытость информации о деятельности государственных и муниципальных органов, реализуется также в ряде федеральных законов, регулирующих вопросы государственной и муниципальной службы1. В свою очередь открытый и свободный доступ к инфорСм. ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003.

№ 22, ст. 2063; 2011. № 1, ст. 31; ст. 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152; 2011. № 19, ст. 2709.

мации о деятельности Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти в нашем государстве более подробно рассматривается в распоряжениях и постановлениях Правительства РФ1.

Кроме того, Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 2602, на Аппарат Правительства РФ возложено выполнение мероприятий по предоставлению сведений о деятельности не только самого Правительства РФ, но и иных федеральных органов исполнительной власти; своевременному и регулярному размещению информации в информационных сетях типа Интернет; систематическому информированию граждан и организаций другими способами.

Распоряжение Правительства РФ от 23 октября 1995 г. № 1455-р «Об обеспечении оперативного распространения официальной информации о деятельности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти»3 обязало Аппарат Правительства РФ:

продолжить выпуск информационного бюллетеня «Правительственный вестник», издававшегося ранее пресс-службой Правительства РФ;

организовать в установленном порядке выпуск информационного еженедельника «Регион» для опубликования в нем официальных сообщений, материалов, нормативных и иных актов органов исполнительной власти субъектов РФ и его распространение на условиях, определенных ранее для распространения бюллетеня «Правительственный вестник»;

См.: Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009.

№ 48, ст. 5832; Постановление Правительства РФ от 8 июня 2011 г. № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 24, ст. 3503; № 49, ч. 5, ст. 7284. Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г.

№ 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 44, ст. 6274;

№ 49, ч. 5, ст. 7284 и др.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 23, ст. 2313; 2011. № 28, ст. 4219.

См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 44, ст. 4211.

организовать подготовку совместно с заинтересованными организациями телерадиопрограмм, освещающих деятельность Правительства РФ, и др.

Итак, организация свободного доступа к сведениям о деятельности органов власти — это административная функция государства, однако в Концепции административной реформы1 отмечается, что система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса.

По прозрачности деятельности органов власти Россия из 48 государств занимает 40-е место2. Международные эксперты свидетельствуют, что эффективность государственного управления и качество государственных и муниципальных услуг (а это и работа с персональными данными, и контактами с гражданами) Российская Федерация значительно ниже, чем у развитых стран. Контроль за состоянием коррупции также заслуживает низкой оценки и этот показатель связан со злоупотреблениями при общении с гражданами и юридическими лицами3. Так, в 2005 г. группой юристов была инициирована серия судебных процессов, в которых оспаривалось бездействие отдельных исполнительных органов, не создавших официальные интернетсайты или не разместивших на них подлежащие опубликованию материалы.

Еще до вынесения решений соответствующие федеральные органы исполнительной власти мобилизовали свои усилия и открыли в Интернете свои официальные сайты4.

Стимулом для принятия комплексных федеральных законов, гарантирующих и обеспечивающих доступность сведений о деятельности госуОдобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720; 2009. № 12, ст. 1429.

См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006– годах: одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720; 2009, № 12, ст. 1429.

См.: Арешев А.Г., Бачило И.Л., Сергиенко Л.А. Персональные данные в структуре информационных ресурсов. Основы правового регулирования /отв. ред. И.Л. Бачило. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 31.

Подробнее об этом см.: Павлов И.П. Право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и судебная практика его защиты // Сборник докладов семинара «Теоретические проблемы информационного права» / под ред.

И.Л. Бачило. М., 2006. С. 135–146.

дарственных и муниципальных органов, в частности, послужило Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. 1 Несомненно, реализация положений данных нормативных актов обеспечит новый качественный уровень открытости государственных и муниципальных органов.

Качественная информация характеризуется своевременностью, достоверностью, полнотой и доступностью. Принцип достоверности и своевременности направлен на обеспечение физических лиц и организаций качественной информацией.

Так, в результате отсутствия необходимой и своевременной информации об аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 г. огромный ущерб был нанесен миллионам людей2. В этой связи в ст. 42 Конституции РФ устанавливается право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Право на качественную информацию является одним из важнейших элементов системы личных прав и свобод. Обеспечение общественности качественной информацией способствует пониманию социальных, экономических, политических и иных проблем, непосредственному участию в их решении.

Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» для обеспечения надлежащей открытости информации о деятельности государственных и муниципальных органов и доступности государственного информационного ресурса для общества предполагает реализовать следующие мероприятия:

сформировать требования и методические рекомендации в целях организации предоставления публичной информации на сайтах государственных и муниципальных органов;

См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 нояб.

Подробнее об этом см.: Тришкин А.А. Конституционное право человека и гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в Российской Федерации:

автореф. дис. …канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 3–22.

привести информационные ресурсы на интернет-сайтах государственных и муниципальных органов в соответствие с требованиями законодательства; регулярно проводить мониторинг названного соответствия;

осуществлять методическую поддержку федеральных органов1.

Однако одним из самых серьезных недостатков административноправового регулирования доступа к сведениям о деятельности органов власти является большое количество лиц, не имеющих доступа к сети Интернет или не умеющих им пользоваться. А.А. Задков, например, считает, что предоставление сведений о деятельности органов власти преимущественно через интернет-сайты — не слишком демократичный способ организации доступа2.

И.В. Ильгова также указывает на особую остроту проблемы информационного неравенства3. В связи с этим говорить о новом виде социального неравенства, который порождается отсутствием у населения доступа к информационным технологиям, а это, в свою очередь, предполагает активные действия со стороны власти, направленные на его ликвидацию.

«Цифровое неравенство» – это возникшее в результате развития информационно-коммуникационных технологий разделение регионов, организаций и граждан на категории в зависимости от доступности им современных средств обработки и передачи информации, включая обеспеченность телефонной связью и доступом к сети Интернет.

Хотя проявления «цифрового» расслоения населения России можно пытаться объяснить бедностью его основной массы, мировой опыт свидетельствует о более сложном характере проблемы. Попытки ее решения путем интенсивной компьютеризации бесперспективны, так как дело не в богатстве или бедности отдельных людей, регионов или целых государств, а в См.: Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»: утверждена распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р.

См.: Задков А.А. Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 149.

См.: Ильгова Е.В. Организация центров доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти // Административная реформа в России: федеральный и региональный уровни / под ред. А.В. Малько. Тамбов, 2009. С. 319.

отсутствии потребности в использовании цифровых технологий, проистекающей из образа жизни и характера деятельности отдельных слоев и социальных групп, технологического уровня развития экономики, социальной сферы и т.д.

Преодоление цифрового неравенства в сферах взаимодействия власти с населением, образования, здравоохранения и культуры требует формирования и проведения соответствующей государственной политики. Необходимо принятие мер по расширению доступности информационнокоммуникационных технологий для большинства населения на основе регулярного мониторинга цифрового расслоения. Причем к решению отмеченных проблем важно подходить комплексно, например, создать системы инфокоммуникационного обеспечения образования в крупных городах, где находятся высшие учебные заведения, значительно проще и дешевле, чем довести компьютеризацию до сельских школ. Однако, решив последнюю задачу, мы решаем проблему в целом. Необходимо подчеркнуть, что должны быть выработаны привычка и потребность в использовании информационных технологий, чтобы технические средства применялись наиболее эффективно.

В целом на федеральном и региональном уровнях уже много сделано по разработке основных технологических решений: созданы интернет-порталы органов власти, на основе которых осуществляется интернет-взаимодействие государства и населения. При проведении этой работы важно не принуждать население к общению с властью только через компьютер, а, например, обустраивать сложившиеся системы телефонных коммуникаций и переводить их на новую технологическую основу, обеспечивающую движение звуковых файлов в сетях аналогично электронному письму и т.п., то есть создавать электронную среду общения, комфортную для граждан. Причем заботу о разработке и освоении технологических инноваций необходимо переложить с плеч основной массы населения на плечи государства и информационно-технологического сообщества. Чтобы преодолеть этот недостаток, необходимо обеспечить возможность населения России пользоваться сетью Интернет как с финансовой точки зрения, так и с точки зрения обеспечения цифровой грамотности.

Федеральная целевая программа «Информационное общество (2011– 2020 годы)», например, призвана повысить эффективность государственного муниципального управления, качество и оперативность предоставления государственных и муниципальных услуг, снизить стоимость организации государственного и муниципального управления.

В результате использования информационных технологий возникают эффекты, повышающие качество жизни населения, производительность труда и конкурентоспособность производимых товаров и услуг. В частности:

для получения государственной услуги можно один раз заполнить соответствующую форму запроса на интернет-сайте, и спустя установленное время будут оформлены и отправлены по почте необходимые документы или внесены изменения о человеке в соответствующую базу данных;

для выражения своего мнения по вопросу государственного или муниципального управления или формирования группы единомышленников в целях реализации своей инициативы можно будет просто зайти на соответствующий интернет-сайт;

учебники и сопутствующие учебные материалы для школьников можно будет скопировать с регионального образовательного портала в свою электронную книгу;

налоговые отчеты можно будет послать через сеть Интернет без посещения налоговой инспекции;

отдельные виды профессиональной деятельности можно будет осуществлять из дома, войдя в корпоративную сеть;

заключение договора с партнерами из других регионов можно будет осуществить без командировки, а удостоверить документы — электронной подписью;

билет на поезд можно будет выбрать и оплатить через соответствующий интернет-сайт, информацией будет располагать контролер, пассажиру необходимо только предъявить паспорт, удостоверяющий его личность при посадке.

Что касается возможностей муниципальных органов разместить в сети Интернет информацию о себе, то следует отметить, что далеко не все муниципальные органы имеют соответствующие технические и финансовые средства. Например, это касается малочисленных муниципальных образований.

Однако в этом случае муниципальные органы имеют право разместить свою информацию на официальном сайте соответствующего субъекта РФ или муниципального района.

Существует целый комплекс вопросов правового, организационного и технического характера, которые затрудняют организацию предоставления государственных и муниципальных услуг интерактивным образом сельским гражданам. Чтобы обеспечить интерактивное участие сельского населения в государственном управлении, телекоммуникации должны быть в каждом сельском населенном пункте. При этом распространение телекоммуникаций включает в себя не только телефонизацию села в полном объеме, но и интернетизацию на основе доступных цен. То есть только при реализации названных условий можно сельских жителей, пенсионеров и других категорий граждан, особо неблагополучных в направлении цифрового неравенства, можно обеспечить качественными государственными и муниципальными услугами в электронном формате. Так, правовую основу телефонизации и интернетизации сельской местности составляют целевые программы. Федеральной целевой программой «Социальное развитие села до 2012 года» предусматривается реализовать ряд следующих мероприятий, которые способствовали бы ликвидации цифрового неравенства:

создать сельские информационно-консультационные центры;

предоставлять информацию, способствующую развитию новых методов хозяйствования и технологий;

См.: Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. № 858 «О федеральной целевой программе “Социальное развитие села до 2012 года”» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 49, ст. 4887.

организовать правовое, производственное и техническое консультирование;

провести семинары и курсы по повышению компьютерной грамотности.

В ходе реализации этих мероприятий согласно приложению № 6 к названной программе сельское население получает возможность информирования, повышения образовательного уровня; происходит расширение рынка труда; обеспечивается занятость в сельской местности.

Развитие информационного и консультационного обслуживания на селе обеспечивает создание 5 тыс. рабочих мест.

Кроме того, ведомственные целевые программы позволяют преодолеть информационный вакуум на селе, обеспечить широкое информирование сельских жителей об их правах и проводимых социальных и экономических реформах в стране и на селе, что предполагается осуществить путем:

развития в сельской местности информационных технологий и сетей типа Интернет, а также системы информационных и консультационных служб;

развития доступных и качественных библиотечных услуг в условиях создания информационных центров на их базе;

вовлечения сельского населения в разработку и реализацию местных программ развития, в интерактивное планирование, непрерывное и дистанционное образование;

совершенствования деятельности сельских СМИ1.

Каждый субъект РФ имеет свои программы по развитию села2.

Например, целевая программа Минсельхоза России «Создание Единой системы информационного обеспечения агропромышленного комплекса России (2008– 2010 годы)». URL: http://www.mcx.ru/documents/document/show/7666.199.htm (дата обращения: 20.10.2010).

Постановление Администрации Тамбовской области от 31 марта 2009 г. № 354 «Об областной целевой программе «Социальное развитие села до 2012 года» // Тамбовская жизнь. 2009. 7 апр.; Закон Саратовской области от 3 декабря 2008 г. № 329-ЗСО «Об областной целевой программе «Социальное развитие села до 2012 года» // Собр. законодательства Саратовской области. 2008. № 24; Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 г. № 488-З 991-III «О государственной целевой программе “Социальноэкономическое развитие села Республики Саха (Якутия) на 2007–2011 годы”»: принят поЧасто в качестве показателя доступности информационных услуг населению используется количество телефонных аппаратов на 100 человек (уровень телефонной плотности). Дания, Норвегия, Швейцария, США, Германия обеспечивают своим жителям от 60 до 70. В СНГ уровень телефонной плотности колеблется около цифры 21,4. Саратовская область на этом фоне выглядит лучше — средняя телефонная плотность составляет 37,42; в то же время в таких сельских районах, как Марксовский (27,7), Озинский (17,7), телефонная плотность крайне низкая1. При этом стопроцентная телефонизации села в Саратовской области предполагалось достигнуть еще в 2007 г., однако это до сих пор не реализовано2.

Отсюда следует, что государственные и муниципальные информационные услуги в значительной мере недоступны для сельских жителей. Более того, на основе этого показателя можно сделать вывод и о том, что Интернет в селе также недостаточно развит, что, в свою очередь, тормозит процессы внедрения информационных технологий и ограничивает доступность электронного государства.

Таким образом, вопрос телефонизации и интернетизации на селе стоит очень остро и требует скорейшего решения. В качестве примера успешного решения данной проблемы можно привести опыт соседнего государства со схожей экономической, социальной и технической ситуацией — Казахстана, где выделяются средства для компенсации возможных убытков операторам связи, которые обеспечивают телефонизацию и интернетизацию в селах.

Интернетизация села преследует цель повышения качества жизни сельского населения, развития новых интеллектуальных потребностей у сельских жителей на основе появления новых информационных услуг, что, в свою очередь, обеспечивает адаптацию сельчан к современным условиям жизни.

становлением ГС (Ил Тумэн) РС(Я) от 11 июля 2007 г. З № 992-III) // Якутские ведомости (приложение к газете "Якутия"). 2007. 18 авг. и др.

URL: http://www.fms.gov.ru/programs/fmsuds/files/reg/saratovskaya/tv1.doc/ (дата обращения: 21.10.2010).

Областная целевая программа «Социальное развитие села до 2012 года в Саратовской области» выделяла на это 6,7 млн руб. Предполагалось создание 4-х рабочих мест.

Чувашия решает этот вопрос на основе обеспечения компьютерами и подключением к сети Интернет сельских библиотек. Результатом этого процесса стало появление так называемых модельных библиотек. Эти технологии позволяют на основе автоматизированной обработки информации предоставлять любую правовую информацию, включая документы муниципальных органов. В учреждениях культуры нового поколения обучают работать в Интернете, искать информацию в электронных энциклопедиях и справочниках, пользоваться электронным почтовым ящиком, сканировать необходимые документы1.

Еще одним вариантом ускорения процессов информатизации на селе может стать создание информационных и консультационных пунктов на базе образовательных учреждений, так как в результате реализации приоритетного национального проекта «Образование» в настоящее время все школы страны имеют подключение к информационной сети Интернет.

Однако существующие программы развития села подходят к этим вопросам однобоко, не учитывают различные аспекты. Так, например, создание информационных консультационных пунктов на базе сельских библиотек и школ предполагает не только обеспечение подготовки на курсах повышения квалификации библиотекарей и учителей школ, но и финансовое обеспечение дополнительной работы. Только в этом случае подобные центры будут способны повысить компьютерную грамотность на селе.

Полноценное обеспечение участия селян в государственном управлении возможно на основе специальной Федеральной целевой программы, соответствующих программ субъектов Федерации, которые будут нацелены на внедрение информационных технологий в жизнь сельских жителей. При этом данные программы не только обеспечат технические возможности предоставления государственных и муниципальных электронных услуг, но и реализуют организационные меры, образовательные мероприятия и обеспечат решение других сопутствующих проблем. Технологии же государственноСм.: Денисова О.Г. Новые возможности библиотек // Библиотека. 2004. № 2. С.34–36.

частного партнерства позволят более эффективно организовать финансирование данных программ1.

Отсюда следует, что государство должно гарантировать предоставление физическим и юридическим лицам свободного доступа к сведениям о деятельности органов власти. При этом необходимо учитывать конституционный принцип свободного получения, распространения и использования информации и обеспечивать правовое равенство всех субъектов информационного взаимодействия.

Конституция РФ и иное законодательство гарантируют свободу доступа к информации для граждан. К сожалению, неразвитость информационной инфраструктуры и часто высокая стоимость пользования информационными сетями в труднодоступных, сельских местностях, недостаточная компьютерная грамотность населения создают серьезные ограничения реализации данного права.

Таким образом, административно-правовое регулирование доступа к сведениям о деятельности органов власти включает в себя формирование организационно-правовой, технологической основы информирования населения. В первую очередь необходимо обеспечить стандарты качества предоставления информации государственными и муниципальными органами, а также разработать административно-правовые меры по ликвидации цифрового неравенства.

Подробнее об этом см: Ковалева Н.Н. Правовое регулирование государственных информационных услуг для сельских граждан // Информационное общество и социальное государство: сборник научных работ. М., 2011. С. 104–112.

ГЛАВА V. ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

§ 1. Административно-правовое регулирование деятельности органов законодательной власти в условиях использования информационных технологий Стратегические приоритеты развития страны, которые определены Президентом РФ, выражаются, в частности, в формировании качественно новой правовой системы. Для решения этой задачи законодательные органы всех уровней должны повысить эффективность информационной подготовки законопроектов, тщательность их экспертизы.

Информационно-правовое обеспечение деятельности законодательных органов, по мнению Е.В. Скурко, это комплекс мер, направленный на сбор, обработку, накопление, хранение, поиск, распространение информации, предназначенной для субъектов законодательной деятельности1.

Учет социальных потребностей, отражающихся в законодательстве, возможен только на основе высокоэффективного административноправового регулирования деятельности органов законодательной власти в условиях использования информационных технологий.

В свою очередь административно-правовое регулирование деятельности органов законодательной власти (или другой неисполнительной власти) в условиях использования информационных технологий представляет собой регулирование внутриорганизационных вопросов административно-правовыми способами и средствами, так как множество аспектов информационного обеспечения законодательной власти может быть осуществлено только на основе методов власти-подчинения, эффективной реализации принятых вышестоящими См.: Скурко Е.В. Информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности в Российской Федерации: автореф. дис. …. канд. юрид. наук. М.,2002. С. 7.

субъектами решений и контроля за их исполнением. Рассмотрим, как это представлено в настоящий момент в современных взаимоотношениях в системе законодательных органов в нашей стране.

На необходимость надлежащего правового регулирования информационного обеспечения законодательного процесса, автоматизации информационного обслуживания, а также упорядочения связей Верховного Совета СССР с системой внешних источников информации, развития новых эффективных форм информационного обеспечения, обязательного привлечения всех видов информации при создании закона указывала Э.В. Воронкова еще в 1992 г. Она подчеркивала, что эффективное функционирование системы информационного обеспечения процесса создания законов невозможно без закрепления в правовых нормах таких вопросов, как: перечень и периодичность обязательной информации, поступающей в Верховный Совет СССР (депутатам, в комитеты и комиссии, в Сектор информации Секретариата); правила работы с информацией внутри Верховного Совета СССР; порядок ее обработки, хранения с помощью ЭВМ и другой оргтехники; компетенцию, права и обязанности Сектора информации Секретариата Верховного Совета; информационные отношения с организациями, входящими во внешнюю сеть источников информации (сроки информационного обслуживания, ответственность за несвоевременное предоставление данных и т.д.); необходимость включения работы по информационному обеспечению в организационные планы сессий, заседаний комитетов и комиссий Верховного Совета СССР; обязательность использования социальной информации (учет общественного мнения) даже при принятии экономических законов, а также методику ее сбора. Развитие внешней сети источников информации для Верховного Совета СССР требовало решения таких первоочередных задач, как последовательная, более углубленная профилизация учреждений и организаций, осуществляющих информационное обеспечение Верховного Совета СССР; формирование там новых информационных баз данных; преодоление налета ведомственности на материалах, представляемых в Верховный Совет СССР и его органы. Нуждались в решении и вопросы организационной, методологической, технической совместимости информационных систем1.

Законодательная деятельность — это организационнофункциональная система, характеризующаяся тем, что все действия по сбору и обработке информации, формированию информационного ресурса каждый субъект организует самостоятельно. Следует отметить, что информационно-технологическая подсистема законодательной деятельности должна отражать специфические задачи субъектов законодательной деятельности в законодательном процессе. Законодательная деятельность в Российской Федерации осуществляется такими субъектами, как Федеральное Собрание РФ, в частности Государственной Думой РФ и Советом Федерации, а также представительными органами субъектов Федерации. Ряд проблем правового регулирования информационного обеспечения законодательной деятельности обусловлен недостаточной скоординированностью информационно-коммуникационных, технологических, программных и иных средств, обеспечивающих взаимодействие всех субъектов законодательной деятельности. С одной стороны, информационные технологии предполагают обеспечение возможностей оперативного взаимодействия органов законодательной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, с другой стороны, недостаточность нормативно-правового регулирования электронного взаимодействия этой категории органов государственной власти обусловливает неполноту, несвоевременность предоставления информации гражданам и др. Определенные шаги в этом направлении предпринимаются, например, создан и успешно функционирует «Парламентский портал», объединяющие интернет-сайты Федерального Собрания и законодательных органов субъектов РФ 2, который был создан по См.: Воронкова Э.В. Информационное обеспечение создания законов // Проблемы теории государства и права: сборник научных статей. М.,1992. С. 2–12.

Подробнее об этом см.: Михайловский М.Г. Правовое регулирование информационного обеспечения законодательной деятельности Совета Федерации // Информационное право. 2007. № 4. С. 4–22.

инициативе Совета Федерации 1. М.Г. Михайловский, наиболее активно разрабатывавший тему информационного обеспечения законодательной деятельности Совета Федерации РФ, еще в 2007 г. отмечал, что «Парламентский портал» предназначен, в частности, для того чтобы «дать доступ к интегрированной информации о состоянии законодательства в регионах путем организации интеграции информации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, но указанные цели так и не были достигнуты в полном объеме.

В целях более конструктивного решения данных проблем предлагается воспользоваться опытом работы исполнительной власти, а именно создать систему взаимодействия органов законодательной власти, аналогичную системе межведомственного электронного взаимодействия 3.

В то же время ряд проблем, связанных с недостатками работы «Парламентского портала», ограничивает возможности граждан по реализации своих прав в сфере законодательной деятельности. В частности, для достижения указанных целей необходима модернизация интерфейса «Парламентского портала», например чтобы обеспечить оптимальную глубину просмотра по технологии «три клика». С учетом развития навыков населения в использовании различных информационных технологий, в том числе использования разнообразных браузеров, необходимо обеспечить возможность просмотра «Парламентского портала» и удобной работы независимо от версий и моделей браузеров. Кроме того, представляется целесообразным предоставить пользователям объединенные возможности портала «Госуслуги» и «Парламентского портала», то есть обеспечить возможности создания единого личСм.: Михайловский М.Г. Информационное обеспечение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Информационное право. 2006. № 1. С. 19–25.

См.: Михайловский М.Г. Практика информационного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти России в Интернете // Информационное право. 2007. № 1. С. 21–26.

См., например: Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» (в ред. Постановлений Правительства РФ: от 8 июня 2011 г. № 451, от 28 ноября 2011 г. № 977) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 38, ст. 4823; 2011. № 49, ч. 5, ст. 7284.

ного кабинета, откуда граждане смогут получать как государственные услуги от органов исполнительной власти, так и информационные услуги от органов законодательной власти, а также осуществлять свое воздействие на законодательный процесс: обсуждать законопроекты, подавать свои обращения, в том числе и законодательные инициативы, отслеживать их статус и др.

Следует отметить, что одна из научно-методических проблем в этой связи возникает при разграничении терминов «электронное взаимодействие»

и «информационное взаимодействие». Представляется целесообразным в нормативных актах в отношении органов государственной власти использование именно термина «электронное взаимодействие», так как созданная в настоящее время система межведомственного электронного взаимодействия предназначена для того чтобы государственные и муниципальные услуги и функции были реализованы в электронной форме1. То есть таким образом подчеркивается технологическая, сугубо практическая направленность применения данного термина. Понятие же «информационное взаимодействие»

имеет более широкую наполненность и включает в себя все формы взаимодействия органов власти. Кроме того, одной из тенденций развития информационных технологий в сфере деятельности государственных исполнительных органов является также переход федеральных органов исполнительной власти2на использование свободного программного обеспечения, что также служит дополнительным аргументом в пользу того, что указание на прикладной характер системы взаимодействия органов государственной власти наиболее предпочтительно.

В то же время в целях обеспечения электронного взаимодействия законодательных органов и органов исполнительной власти необходимо нормаСм.: Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» (в ред. Постановлений Правительства РФ: от 8 июня 2011 г. № 451, от 28 ноября 2011 г. № 977).

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 2299-р «О плане перехода федеральных органов исполнительной власти и федеральных бюджетных учреждений на использование свободного программного обеспечения (2011– 2015 годы)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 52, ч. I, ст. 7181.

тивно закрепить при развитии информационного обеспечения органов законодательной власти использование свободного программного обеспечения (программное обеспечение, основанное на открытом коде), размещенного в едином репозитории свободного программного обеспечения, для федеральных органов исполнительной власти1.

Приказ Руководителя Аппарата Совета Федерации от 19 июня 2006 г.

№ 76-од «Об официальном Интернет-сайте Совета Федерации»2 определил порядок опубликования информации на сайте; ее состав; ответственных за достоверность информации и др. Принятие приказа повысило урегулированность отношений, связанных с использованием информационных технологий в Совете Федерации, что в свою очередь улучшило административноинформационную обеспеченность деятельности3.

Рассмотрение в Совете Федерации только электронных образов документов или текстовых файлов, содержащих все необходимые сведения и реквизиты при обращении граждан, было предусмотрено в целях наиболее полной реализации прав граждан на обращение4. Распоряжение Председателя См.: Проект Концепции информационного обеспечения органов власти в Российской Федерации в Приложении.

Текст приказа официально опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПплюс».

См.: Михайловский М.Г. Информационное обеспечение законодательной деятельности с использованием информационных систем общего пользования // Аналитический вестник. 2007. № 24 (341). С. 6–21.

См.: Инструкция по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: утверждена распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 23 июня 2011 г. N 189рп-СФ // Парламентская газета. 2011. 15–21 июля; Инструкция по делопроизводству в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: утверждена распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 21 декабря 2005 г. № 563рп-СФ (внесены изменения на основании распоряжений Председателя Совета Федерации от 11 июля 2006 г. № 319рп-СФ, от 18 июня 2007 г. № 267рп-СФ, от 17 октября 2007 г.

№ 444рп-СФ, от 14 декабря 2007 г. № 580рп-СФ, от 19 декабря 2007 г. № 589рп-СФ, от 27 декабря 2007 г. № 602рп-СФ, от 13 августа 2008 г. № 330рп-СФ, от 15 октября 2008 г.

№ 452рп-СФ, от 28 ноября 2008 г. № 547рп-СФ). URL: http://www.kavdjaradze.ru /instrukciya -po-deloproizvodstvu-v-sovete-federacii/ (дата обращения: 20.08.2011); распоряжение Председателя Совета Федерации от 30 января 2006 г. № 27рп-СФ «О работе с обращениями граждан, поступившими через официальный сайт Совета Федерации в сети Интернет») // Парламентская газета. 2006. 13 марта.

Совета Федерации от 6 апреля 2007 г. № 138рп-СФ определило понятие электронного образа документа1.

В этой связи показателен опыт Французской Республики, где получила распространение практика проверки проектов новых законов путем социологических экспериментов, что позволяет предварительно оценивать эффективность законопроектов, устранять пробелы, дефекты. Ныне законодательная социология выделилась в самостоятельное научно-практическое направление в законодательной деятельности. Во Франции созданы специальный Институт по вопросам информатики и автоматики, Комитет по программируемым тематическим исследованиям2.