«АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ ...»

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Саратовская государственная юридическая академия»

На правах рукописи

Ковалева Наталия Николаевна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

12.00.14 – административное право, административный процесс 12.00.13 – информационное право Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Научный консультант — доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ Конин Николай Михайлович Саратов –

ОГЛАВЛЕНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………….

ГЛАВА I. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ИНФОРМАТИЗАЦИИ И ИНФОРМАЦИОННОГО

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ……………………………………………. §1. Информационная функция государства ….………………. §2. История и развитие административно-правового регулирования процесса информатизации……………………. §3. Общая характеристика государственного управления использования информационных технологий…………….. §4. Административно-правовой режим информационного обеспечения ………………………………………………….

ГЛАВА II. ОБЪЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В УСЛОВИЯХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ

ТЕХНОЛОГИЙ ……………………………………………… §1. Использование информационных технологий как предмет административно-правового регулирования ……………… §2. Информационный ресурс как объект государственного управления ………………………………………………….. §3. Административно-правовые режимы информационных ресурсов ……………………………………………………...

ГЛАВА III. СУБЪЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В УСЛОВИЯХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ

ТЕХНОЛОГИЙ ……………………………………………… §1. Особенности административно-правового статуса субъектов государственного управления в условиях использования информационных технологий ……………………….. §2. Электронное государство как основная форма реализации информационной функции государства на современном этапе …………………………………………………………. §3. Система органов власти, регулирующих процесс информатизации …………………………………………………… §4. Формы и методы деятельности субъектов государственного управления в условиях использования информационных технологий …………………………………………………..

ГЛАВА IV. ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

§1. Система административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти в условиях использования информационных технологий ……………… §2. Взаимодействие органов исполнительной власти на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном в условиях использования информационных технологий ……………………………………………………..

§3. Административно-правовое регулирование доступа к сведениям о деятельности органов власти …………………..

ГЛАВА V. ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В

УСЛОВИЯХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ

ТЕХНОЛОГИЙ…………………………………………….. §1. Административно-правовое регулирование деятельности органов законодательной власти в условиях использования информационных технологий ……………………………. §2. Административно-правовое регулирование деятельности судебных органов в условиях использования информационных технологий…………………………………………….. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………………………………. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ …………………….. ПРИЛОЖЕНИЕ …………………………………………………………….

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В настоящее время все чаще возникают проблемы технологического и правового взаимодействия субъектов современного общества как общества информационного. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации подчеркивает особую значимость административно-правового регулирования в создании нужных темпов и качества развития и функционирования информационного общества1.

Обязательными условиями формирования правового государства, а также создания демократической и эффективной системы управления делами страны, повышения уровня образования, культуры является информационный потенциал общества, соответствующий самым высоким требованиям научно-технического прогресса. Информационно-коммуникационные технологии активно влияют на развитие человечества. Уровень правовой защищенности человека находится в прямой зависимости от надлежащего состояния информационного дела, так как использование информационнокоммуникационных технологий расширяет прямые и обратные связи между государством и гражданским обществом.

Важными условиями формирования гражданского общества являются расширение участия граждан в управлении государством, усиление контроля за деятельностью всех ветвей власти, включение граждан в процесс принятия важных государственных решений. Определяющим условием общественной контрольной деятельности выступает открытость органов власти, поскольку информация об их деятельности служит предметом анализа и оценки общественности2.

См.: Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации:

утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212 // Российская газета. 2008.

16 февр.

См.: Малько А. В., Исаков Н. В., Субочев В. В. Правовая политика в урегулировании лоббизма. Саратов, 2003. С. 56.

Получение официальной информации представляет собой способ увеличения прозрачности деятельности органов власти и потому на государстве лежит долг — обеспечить систематический доступ граждан через электронные средства коммуникации ко всем документам, которые по закону являются общественным достоянием.

Необходимо обеспечить социальным и экономическим субъектам адекватную оценку обстановки и своевременное принятие решений на основе информации, предоставляемой органами государственной власти и местного самоуправления. Осуществление полноценного социального взаимодействия между человеком, институтами гражданского общества и государством возможно только на основе информационной открытости органов власти.

Административно-правовое регулирование использования информационных технологий является одним из основных факторов повышения эффективности деятельности государства на всех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном. Теперь уже ни у кого не вызывает сомнений, что без применения новейших достижений информатики, радиоэлектроники, связи, вычислительной и телекоммуникационной техники невозможно эффективно осуществлять государственное управление.

Становится все более очевидным, что процесс внедрения информационных технологий в сферу управления должен иметь четкое административно-правовое обоснование и подчиняться достижению определенных социальных целей. Информационно-коммуникационные технологии выступают лишь средством обработки и передачи данных, а не самостоятельной областью управленческой деятельности и, тем более, не ее самоцелью.

Эффективность внедряемых в сферу государственного управления информационных технологий должна определяться степенью их соответствия целям и задачам основной деятельности. Это означает, что замысел и стратегию внедрения информационных технологий должны определять высшие должностные лица органов власти в соответствии с содержанием их функций и административными потребностями в совершенствовании управленческой деятельности.

Актуальность данного исследования определяется тем, что потребности развития управленческих процессов в государстве существенным образом модернизируются в связи с развитием информационных технологий.

Кроме того, необходимость развития нормативного обеспечения информационных отношений в обществе и совершенствования административноправового регулирования использования информационных технологий обеспечивает повышение эффективности управления в условиях административно-правовой реформы.

К сожалению, в России в настоящее время развитие, использование и сохранность информационного ресурса не обеспечиваются в полном объеме в системе органов власти, что влечет за собой неполное удовлетворение их информационных потребностей. Следовательно, актуальность комплексного научного исследования административно-правового регулирования использования информационных технологий обусловлена следующими факторами:

1) потребностью теоретического анализа понятия, сущности, механизма, правовых режимов административно-правового регулирования использования информационных технологий;

2) необходимостью критического анализа административного и информационного законодательства, а также достижений административноправовой науки на предмет их соответствия современным общественным отношениям;

3) непрекращающимся интенсивным ростом самого института административно-правового регулирования использования информационных технологий.

В связи с этим предпринимается попытка обосновать развитие информационных подходов в государственном управлении на основе определения административно-правовых механизмов, удовлетворяющих информационные потребности различных субъектов; создания современной системы административно-правового регулирования информационным ресурсом; определения основных направлений административно-правового регулирования использования информационных технологий.

Степень разработанности темы. Административно-правовое регулирование использования информационных технологий является предметом исследований как гуманитарных, так и технических и даже естественных наук. Развитие информационного общества усиливает значение административно-правового регулирования использования информационных технологий в разных областях знаний.

Большой вклад в разработку проблем административно-правового регулирования использования информационных технологий внесли исследователи различных сфер знаний, в том числе: Д.Л. Абрамович, М.М. Благовещенская, И.А. Василенко, А.А. Васильев, Е.А. Войниканис, Н.И. Глазунова, Л.А. Злобин, В.Б. Зотов, А.Э. Калинина, А.В. Манойло, Р.Т. Мухаев, В.А. Никитов, Е.И. Орлов, И.Н. Панарин, Г.Г. Почепцов, Г.И Савин, А.В. Садовничий, А.В. Старовойтов, Ю.Н. Столяров, Е.В. Филимонова, В.Н. Цыгичко, Д.С. Черешкин, С.Г. Чубукова, В.Д. Элькин, М.В. Якушев и др.

Важное значение в определении места государственного управления в информационной сфере имеют работы ряда зарубежных авторов (Б. Гейтса, М. Кастельса, И. Ложе, Ф. Махлупа, А. Моль, А.Н. Морозевича, А.Д. Урсула, К. Шеннона, У.Р. Эшби, А.М. Яглома, И.М. Яглома, A. Papakonstantinou), а также отечественных ученых: Т.Ф. Берестовой, А.П. Веревченко, Б.В. Кристального, К.Н. Матвеевой, Е.В. Михеевой, Ю.А. Нисневича, А.Н. Райкова, М.В. Раца, Г.Л. Смоляна, В.Е. Чиркина и др.

В отличие от филологов, социологов, политологов, экономистов, исследующих сам процесс информационного обеспечения органов власти, функционирующий в рамках заданного административно-правового регулирования использования информационных технологий, в юридической науке ставятся совершенно другие задачи. На основании того, что право оценивает складывающиеся общественные отношения и последующее их возможное регулирование, исследование правоотношений в сфере административно-правового регулирования использования информационных технологий направлено на выявление таких особенностей общественных отношений, которые можно подвергнуть административно-правовому воздействию; определить его своеобразие, правовой режим объектов, защиту прав субъектов названных отношений.

Важными условиями формирования гражданского общества являются:

расширение участия граждан в управлении государством, усиление контроля за деятельностью всех ветвей власти, включение граждан в процесс принятия государственных решений. Гражданское общество создается при активном использовании информационно-коммуникационных технологий. В свою очередь формирование информационного общества выдвигает административно-правовое регулирование использования информационных технологий на ключевые позиции. В настоящее время проводится множество конференций (международного и отечественного уровней), форумов, посвященных различным аспектам функционирования информационного общества. Однако административно-правовое регулирование использования информационных технологий недостаточно изучено с позиции юриспруденции. Внимание данной сфере стало уделяться только в конце ХХ в. и применительно лишь к некоторым сферам государственного управления или к отдельным аспектам информационного государственного взаимодействия, но до настоящего времени комплексное исследование правоотношений в сфере административноправового регулирования использования информационных технологий отсутствует. Поэтому основная задача данного исследования состоит в изучении фундаментальных основ административно-правового регулирования использования информационных технологий. Административно-правовое регулирование использования информационных технологий комплексно не исследовалось ни в административном, ни в информационном праве, особенно с учетом стремительно изменяющихся условий развития общества.

Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих при административно-правовом регулировании использования информационных технологий, прав субъектов государственного управления в условиях осуществления процессов информатизации.

Предмет исследования включает в себя нормативные акты Российской Федерации; зарубежный опыт правового регулирования процессов информатизации государственных и муниципальных органов власти; теоретические аспекты науки административного права, раскрывающие правовую сущность информационного обеспечения государственных и муниципальных органов.

Цель исследования состоит в решении научной проблемы, заключающейся в обосновании и развитии теоретических основ административноправового регулирования использования информационных технологий, формировании общей концепции административно-правового регулирования использования информационных технологий и определения на этой основе тенденций совершенствования административно-правового регулирования общественных отношений, направленных на информатизацию деятельности государственных и муниципальных органов.

В настоящей работе предпринята попытка установить взаимосвязь информатизации деятельности органов и права, их взаимовлияние, которое выражается в административно-правовом регулировании использования информационных технологий.

Поставленная проблема предполагает решение следующих научных задач:

очертить границы категорий «информатизация», «информационная сфера», «информационная функция государства», «административно-правовое регулирование использования информационных технологий» «использование информационных технологий» в праве;

на основе анализа основных теоретических концепций информационного обеспечения раскрыть правовую сущность административно-правового регулирования использования информационных технологий;

раскрыть структуру государственного управления в информационной сфере;

выявить свойства электронного государства, которые оказывают влияние на реализацию его информационной функции;

определить содержание объектов и предметов административноправового регулирования использования информационных технологий;

провести классификацию форм и методов деятельности субъектов государственного управления в информационной сфере;

дать общую характеристику административно-правового регулирования использования информационных технологий в законодательной и судебной власти;

показать, что информационное обеспечение органов исполнительной власти реализуется наиболее эффективным образом на основе взаимодействия органов исполнительной власти на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном;

выявить тенденции организации системы административно-правового регулирования использования информационных технологий в электронной среде.

Методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных и специальных юридических методов познания. В ходе исследования применялись такие общенаучные методы, как диалектический, системноструктурный, формально-логический.

Диалектический метод позволил рассмотреть отношения в сфере административно-правового регулирования использования информационных технологий в государственном управлении с точки зрения оценки достоинств и недостатков различных подходов к решению этого вопроса, демонстрации изменений в модели административно-правового регулирования исследуемых отношений в зависимости от воздействия на них совокупности внутренних и внешних факторов.

Формально-логический метод предоставил возможность охарактеризовать концепцию административно-правового регулирования использования информационных технологий в государственном управлении с позиции его конкретного нормативного содержания.

Использование системно-структурного метода обеспечило изучение административно-правового регулирования использования информационных технологий в государственном управлении как системы, выявило основные его элементы, продемонстрировало объективно существующую взаимосвязь между ними.

Формально-правовой, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический методы познания позволили применить специальную юридическую методологию при обосновании концепции административно-правового регулирования использования информационных технологий. Формально-правовой и сравнительно-правовой методы дали возможность проанализировать действующее законодательство на предмет его соответствия данной концепции, выявить ряд недостатков административно-правового регулирования и сформулировать предложения по их устранению. С помощью сравнительноисторического метода удалось показать эволюцию подходов к административно-правовому регулированию использования информационных технологий в государственном управлении на разных этапах развития юридической науки.

Использование указанных методов позволило исследовать объекты во взаимозависимостях и взаимосвязях, определить тенденции, обобщить факты, явления и сделать выводы. Кроме того, в настоящем исследовании применялся междисциплинарный подход, который дал возможность рассмотреть административно-правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении как с точки зрения разных юридических наук (теории права, административного, муниципального, информационного и др.), так и иных областей гуманитарного знания.

Теоретической основой диссертационного исследования явились изыскания, проведенные не только в праве, но и в других научных отраслях, в частности, социологии, политологии и менеджменте.

Общетеоретическую основу данной работы составили исследования российских ученых-юристов, специализирующихся по теории права и административному праву: А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, Е.А. Войникайниса, А.В. Данилина, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.В. Малько, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И.Матузова, Л.А. Морозовой, И.Ю. Никодимова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, М.В. Якушева и других ученых. Разработки указанных ученых использовались при анализе понятий «функция государства», «административно-правовой режим», «государственное управление» «административно-правовое регулирование».

Многие выводы настоящего исследования получили обоснование благодаря работам таких ученых-специалистов в области информационного права, как: А.А. Антопольский, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановская, В.М. Боер, В.А.Копылов, П.У.Кузнецов, В.Н. Лопатин, А.В. Минбалеев, В.Н. Монахов, А.В. Морозов, В.Б. Наумов, Т.А. Полякова, Л.Л. Попов, М.М. Рассолов, И.М. Рассолов, С.И. Семилетов, Л.Б. Ситдикова, А.А. Снытников, Э.В. Талапина, О.В. Танимов, А.А. Тедеев, Л.К. Терещенко, Л.В. Туманова, А.Д. Урсул, Н.Н. Федосеева, М.А. Федотов, С.Н. Шевердяев и др.

Проблемы правового регулирования отдельных элементов информационного обеспечения системы органов власти изучались такими исследователями, как А.Б. Агапов, Г.В. Выпханова, Т.В. Закупень, Е.В. Ильгова, И.М. Конобеевская, И.А. Кубасова, И.Ю. Никодимов, Ю.Г. Просвирнин, Е.В. Скурко, Д.М. Фельдман и др.

Нормативно-правовую и эмпирическую основы диссертации составили международные конвенции и соглашения в сфере информатизации, Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, законодательство об информационном административно-правовом регулировании использования информационных технологий Российской Федерации и субъектов РФ, законодательство зарубежных государств. В настоящем исследовании использовались также судебные акты Конституционного Суда РФ, отечественная и зарубежная судебная практика. Кроме того, при подготовке диссертационной работы автор обращался к материалам исследований правозащитных организаций, информационно-аналитическим материалам государственных и муниципальных органов, документам Евросоюза, ООН и других организаций, определяющим правовое регулирование использования информационных технологий.

Научная новизна настоящей диссертации определяется самой постановкой проблемы и заключается в том, что исследование представляет собой первый, специальный, целостный, комплексный анализ административноправового регулирования использования информационных технологий, проведенный на основе изучения сущностной характеристики процесса информатизации с точки зрения юридических наук. Автором обоснованы и разработаны перспективы совершенствования административно-правового регулирования использования информационных технологий.

На защиту выносятся следующие наиболее значимые результаты (теоретические выводы), обладающие научной новизной:

1. Анализ сущностной характеристики информационной функции государства и ее основных свойств и признаков обосновывает выделение использования информационных технологий в самостоятельный объект правоотношений, на основе чего сформирована общая концепция административно-правового регулирования использования информационных технологий.

2. Информационная функция государства состоит в том, чтобы способствовать формированию информационного общества, повышению качества жизни населения путем всемерного внедрения информационных технологий в жизнь общества и государства при одновременном создании условий для полноценной защиты прав всех субъектов, участвующих в осуществлении информационной политики.

3. Выделены следующие этапы формирования правового регулирования процесса информатизации в России, имеющие значение для формирования концепции административно-правового регулирования использования информационных технологий:

I этап — 60–70-е годы ХХ столетия, когда впервые планомерно и последовательно стали внедрять автоматизированные системы управления в государственный механизм;

II этап — 90-е годы ХХ в., характеризующийся развитием сети Интернет, заложившим основу для появления первых в постсоветское время нормативных документов, направленных на информатизацию государственного управления;

III этап — начало ХХI в. (примерно до 2005 г.), когда был сформирован новый вызов государственному управлению в виде идеи создания информационного общества, а также параллельного процесса развития административной реформы. Этот период характеризовался разработкой основных концептуальных положений процесса информатизации;

IV этап — 2006–2010 годы —ознаменован реализацией концептуальных положений в федеральных, региональных и муниципальных программах;

V этап — текущий, который начался в 2011 г., и продолжается по настоящее время, направленный на обеспечение равного доступа к информационным ресурсам, развитие цифрового контента, радикального повышения эффективности государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе.

4. Обосновывается вывод о том, что государственное управление использования информационных технологий представляет собой систему способов и факторов, обеспечивающих необходимые условия для формирования и удовлетворения информационных потребностей пользователей (потребителей) информации, включая обеспечение информационных потребностей высших органов государственной власти, а также информационный контроль, выражающийся в качестве, методах и формах обеспечения информационной политики государства. Развитие системы функционирования государственного управления использования информационных технологий осуществляется в целях повышения эффективности жизнедеятельности государства и общества.

5. Дается определение административно-правового режима информационного обеспечения как системы прав, обязанностей и административной ответственности, связанной с его созданием, использованием и актуализацией (сопровождением), обусловливающей повышение эффективности принимаемых решений при условии обеспечения достоверности и полноты информации, ее своевременного доведения до всех заинтересованных лиц, а также при условии организации согласованности управленческих решений территориально удалёнными участниками переговоров в режиме реального времени; доступа широкого круга пользователей (граждан, юридических лиц, общественных организаций и объединений) к источникам коллективных информационных ресурсов в сфере их профессиональной деятельности, образования, науки, культуры, права и т.д.

6. Доказано, что административно-правовое регулирование использования информационных технологий:

во-первых, обеспечивает оказание государственных услуг не только информационной направленности, но и других государственных услуг (в сфере образования, здравоохранения, культуры и т.д.);

во-вторых, позволяет осуществлять внутриорганизационное управление на более современной основе: повысить скорость доведения решений до исполнителей, проконтролировать ход и результат исполнения решений, принять необходимые меры.

Поэтому использование информационных технологий в государственном управлении является предметом административно-правовых отношений, а сами информационные технологии, будучи элементом информационной среды, наряду с информационным ресурсом, представляют собой один из объектов государственного управления.

7. Информационные ресурсы являются многоаспектным объектом правового регулирования, имеющим особое значение для формирования полноценного и эффективного государственного управления. Кроме того, специфическая роль информационного ресурса при осуществлении государственной деятельности обусловливает его положение как объекта государственного управления, а деятельность субъектов права в отношении использования государственного информационного ресурса — как объекта административно-правового регулирования.

Возврат определения понятия «информационный ресурс» в федеральный закон не только обеспечит возможность свободного использования более тысячи действующих нормативных актов, которые так или иначе упоминают названную категорию, но и позволит решить ряд задач в сфере государственного управления информационной сферой вообще и информационным ресурсом в частности.

8. Административно-правовое регулирование использования информационного ресурса имеет ряд нерешенных проблем, например, отсутствует детальная регламентация возможности предоставления информационного ресурса на платной основе. В связи с этим полагаем необходимым законодательное закрепление права на бесплатное получение государственного информационного ресурса в электронном виде. Недостаточность контроля в сфере использования государственного информационного ресурса обусловлено также отсутствием административной ответственности за неразрешенное копирование документов, неверное хранение подлинников в государственных и муниципальных архивах и библиотеках. Предлагаем внести в Кодекс РФ об административных правонарушениях необходимые изменения.

9. Административно-правовые режимы информационных ресурсов можно разделить по доступности: режим свободного доступа (или общий режим), включающий в себя: режим информационных ресурсов, отнесенных к общественному достоянию; режим массовой информации; режим исключительных прав на объекты информационных ресурсов, режим «одного окна» и т. п.; режим ограниченного доступа (или специальный режим), включающий в себя административно-правовые режимы сведений, подлежащих охране в режиме государственной тайны, и конфиденциальной информации. Административно-правовой режим конфиденциальной информации в свою очередь делится на административно-правовые режимы коммерческой тайны, тайны частной жизни, служебной тайны, профессиональной тайны и инсайдерской информации. Административно-правовые режимы информационных ресурсов также можно разделить по форме выражения: режим документированной информации и режим электронного документа.

10. Требуется устранение правового пробела: определения оснований административной ответственности работодателей при нарушении ими административно-правового режима тайны частной жизни работников.

Так, в Федеральном законе «О персональных данных» установлено обязательное согласие работника на обработку его данных работодателем (оператором персональных данных). По аналогии с данной нормой требуется ввести норму, обязывающую работников брать письменное согласие работников на контроль за телефонными переговорами, электронными сообщениями и другими подобными действиями, осуществляемыми работниками на рабочем месте в рабочее время с использованием технических средств работодателя.

11. Обоснован вывод, что важнейшей задачей при определении административно-правового статуса субъектов государственного управления в условиях использования информационных технологий является обеспечение массового информационного обслуживания на основе государственного информационного ресурса. Государственные и муниципальные органы, которые владеют соответствующим информационным ресурсом, не осуществляют массового информационного обслуживания. Это связано в том числе с отсутствием у них соответствующих технологических, кадровых, организационных и финансовых возможностей. В этих случаях перспективным является создание системы, обеспечивающей взаимодействие с негосударственными информационными службами, которые бы производили информационные продукты и оказывали бы информационные услуги, основываясь на использовании государственных информационных ресурсов. Поэтому необходимо обеспечить административно-правовое регулирование системы взаимодействия органов власти и негосударственных информационных служб по поводу использования государственных информационных ресурсов и условий распространения информационных продуктов и услуг.

12. Обосновывается, что информационные услуги, оказываемые органами государственной власти, выступают разновидностью государственных услуг в электронной форме, или электронных государственных услуг.

Понятия «информационные услуги» и «государственные электронные услуги» являются понятиями пересекающимися с точки зрения формальной логики.

«Электронное государство» будучи способом организации государственной власти, который основан на использовании информационных технологий, определяет концепцию развития современного общества и включает в себя деятельность органов исполнительной власти — «электронное правительство», представительной власти — «электронный парламент», а также судебной власти — «электронное правосудие», является более широким понятием, по сравнению с понятием «электронное правительство».

13. Анализ действующей системы органов власти, реализующих государственное управление информационным обеспечением в Российской Федерации, свидетельствует об отсутствии четко выстроенной и взаимоувязанной иерархии в данной сфере. В связи с этим представляется целесообразным придание Роскомнадзору статуса относительно независимого федерального органа исполнительной власти в статусе федеральной службы при Правительстве РФ с подчиненными ему структурами на уровне субъектов Федерации и на местном уровне. Данный орган власти должен не только обеспечивать создание единого информационного пространства с точки зрения его технического обеспечения, но и сущностного наполнения, а также распределения финансовых потоков на выполнение данной задачи. Одновременно в его функции включается решение задач в области информационной безопасности и защиты личной жизни. В свою очередь в каждом органе исполнительной власти, как федеральном, так и на уровнях субъектов Федерации и местном, предполагается обязательное введение должности – ответственного за внедрение информационных технологий в деятельность органов исполнительной власти и контроль за их реализацией, который назначается по согласованию с создаваемой структурой. Представляется особенно важным объединение функций контроля и надзора в сфере защиты информации с контролем за финансированием этих процессов.

Таким образом, будет реализована тенденция к более тесному взаимодействию органов власти и граждан по предметно-функциональному признаку, а также персонализирована ответственность при организации информационного взаимодействия.

14. Предложено деление форм государственного управления в условиях использования информационных технологий на правовые и неправовые. Обосновывается, что к правовым формам можно отнести лицензирование, обращения, в частности в виде запросов, составление перечней обязательно предоставляемой информации и реестров информационного ресурса, запрет на распространение определенной информации, а к неправовым — финансово-экономическое обеспечение и технологическое обеспечение государственного управления в условиях использования информационных технологий.

Методы государственного управления в условиях использования информационных технологий также предлагается разделить на правовые и неправовые. К правовым методам государственного управления в условиях использования информационных технологий можно отнести административное принуждение в информационной сфере, применяемое при установлении и привлечении к административной ответственности; административный надзор за осуществлением услуг в информационной сфере; к неправовым — методическое обеспечение управления государственным информационным ресурсом; учет и регистрацию государственного информационного ресурса и установление методик и критериев оценки его стоимости; экономическое стимулирование формирования и использования государственного информационного ресурса; унификацию используемых информационных технологий для координации управления государственным информационным ресурсом.

15. В целях концентрации ограниченных финансовых возможностей нашей страны, а также исключения дублирования исследований и разработок, которые осуществляются федеральными органами и органами субъектов РФ трех ветвей власти, необходимо разработать единую систему организационно-распорядительных документов, способных в свою очередь обеспечить единую классификацию информационных задач, работ и услуг, которая была бы направлена на унификацию информационного обеспечения органов власти.

16. Доказывается, что, несмотря на то, что Конституция РФ и другие нормативные акты гарантируют свободу доступа к информации для граждан, неразвитость информационной инфраструктуры и зачастую высокая стоимость пользования информационными сетями в труднодоступных, сельских местностях, недостаточная компьютерная грамотность создают серьезные ограничения реализации данного права. Таким образом, административноправовое регулирование доступа к сведениям о деятельности органов власти включает в себя формирование организационно-правовой, технологической основы информирования населения. В первую очередь необходимо обеспечить стандарты качества предоставления информации государственными и муниципальными органами, а также административно-правовые меры по ликвидации цифрового неравенства.

17. Эффективность административного обеспечения использования информационных технологий в законодательной деятельности в значительной мере зависит от эффективности взаимодействия всех субъектов законодательной деятельности. Повысить эффективность такого взаимодействия следует на основе опыта создания системы межведомственного электронного взаимодействия в системе исполнительной власти.

18. Обосновывается вывод о том, что административно-правовое регулирование деятельности судебных органов в условиях использования информационных технологий включает в себя процесс информатизации судебных органов, установление регламентов по осуществлению информационных функций судебными органами, судебной статистики и кадрового обеспечения судов в целях обеспечения свободного доступа к информации о деятельности судебных органов.

19. На основе результатов, полученных в ходе проведенного исследования, автором был разработан проект Концепции информационного обеспечения органов власти в Российской Федерации, нацеленной на создание системы информационного обеспечения, консолидирующей работу всех органов государственной и местной власти, включая представительные, исполнительные и судебные органы. Изменения, произошедшие в сфере развития и использования информационных технологий, их влияние на общество в целом и на деятельность органов власти достигли такого уровня, что требуется внедрение унифицированных подходов в системе информационного обеспечения органов власти Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что теоретические основы административного и информационного права дополняют и развивают существующие правовые концепции, углубляют и систематизируют научные знания об использовании информационных технологий как объекте правоотношений, сущности административно-правового регулирования использования информационных технологий в проведенном комплексном анализе.

Сформулированные автором теоретические выводы и практические рекомендации обусловливают возможность применения полученных результатов и выводов в целях совершенствования административного и информационного законодательства. Положения диссертации могут использоваться в учебном процессе при подготовке учебных курсов по юридическим, экономическим и управленческим специальностям, при написании учебников, учебно-методических пособий по информационно-правовым и административно-правовым проблемам.

Результаты настоящего исследования использовались при разработке автором проектов законов Саратовской области «О проведении государственных и муниципальных закупок в электронном виде в Саратовской области», «Об образовании в Саратовской области», а также при проведении юридических экспертиз проектов федеральных нормативных актов и нормативных актов Саратовской области.

Кроме того, выводы и научно-практические рекомендации активно использовались автором в составе рабочей группы по подготовке нормативного обеспечения пилотного проекта организации муниципальных услуг в электронном виде в Татищевском районе Саратовской области, а также в составе рабочей группы Экспертного совета при Правительстве Саратовской области по разработке методических рекомендаций по повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре административного и муниципального права в Федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия».

Результаты настоящей работы отражены в 7 монографиях, в том числе пяти коллективных, в 1 учебнике (в соавторстве) с грифом УМО по юридическому образованию вузов РФ в качестве учебника для студентов, обучающихся по направлению (специальности) «Юриспруденция», 5 учебных пособиях, в том числе в трех коллективных, в трех комментариях к федеральным законам в соавторстве и иных публикациях, 18 из которых размещены в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки РФ.

Полученные результаты исследования используются в учебном процессе в ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» в рамках преподавания дисциплин «Информационное право», «Правовые основы информационной безопасности», «Государственное управление в информационной сфере», «Правовое регулирование глобального информационного пространства», «Внутриорганизационное управление с использованием информационных технологий», «Правовое регулирование информационного обеспечения органов прокуратуры», «Правовые основы высшего профессионального образования», «Актуальные вопросы модернизации высшего образования». Автором разработаны и апробированы в учебном процессе учебно-методические комплексы, курсы лекций по вышеперечисленным дисциплинам.

Выносимые на защиту положения докладывались на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научно-практических конференциях, семинарах, а именно: «Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации» (г. Саратов, 1998 г.); «Проблемы управления России в ХХ1 веке: глазами молодых» (г. Саратов, 1999 г.); «Актуальные проблемы административного права Российской Федерации и административной деятельности органов внутренних дел» (г. Волгоград, 1999 г.), «Правовая политика: федеральные и региональные проблемы» (г. Саратов, 2001 г.); «Права человека в России и Европейские конвенции прав человека и основных свобод» (г. Саратов, 2001 г.); «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития» (г. Саратов, 2003 г.); «Реализация положений Конституции Российской Федерации в законодательстве» (г. Челябинск, 2003 г.); «Проблемы местного самоуправления и пути их решения» (г. Вена, Австрия, 2003 г.), заседание Комитета по образованию и культуре Палаты регионов Конгресса местных и региональных властей Европы (г. Саратов, ЕС, 2004 г.); VIII Лазаревские чтения Института государства и права РАН (г. Москва, 2004 г.);

«Применение норм гражданского законодательства в условиях развития рыночных отношений» (г. Саратов, 2004 г.); «Информационные средства модернизации российского права» (г. Саратов, 2004 г.), «Проблемы и практика ювенальной юстиции, защиты прав и интересов несовершеннолетних»

(г. Саратов, 2005, 2007, 2009 гг.), Теоретический семинар по информационному праву в Институте государства и права РАН (г. Москва, 2007– 2014 гг.), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ» (г. Челябинск, 2011–2012 гг.), «Право и его реализации в XXI веке» (г. Саратов, 2011 г.);

Саратовские правовые чтения (г. Саратов, 2008–2012 гг.), «Право на доступ к информации: возможности и ограничения в электронной среде» (г. СанктПетербург, 2012 г.) и др.

Результаты диссертационного исследования использовались автором в работе Ресурсного центра сетевого взаимодействия с работодателями ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» при исследовании вопросов применения информационных технологий в организации взаимодействия государственных учреждений образования и органов власти.

Отдельные выводы, содержащиеся в диссертации, были получены в результате работы в качестве исполнителя по следующим грантам и исследованиям: в 2003–2004 гг. грант Президента РФ для молодых кандидатов «Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления»; в 2009 г. в рамках Аналитической ведомственной целевой программы «Развитие научного потенциала высшей школы (2009– 2011 гг.)» в проекте по проведению фундаментальных исследований в области гуманитарных наук и научно-методического обеспечения развития инфраструктуры вузовской науки «Реформирование российского законодательства в области обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних»; в 2009–2010 г. участие в проекте «Создание системы сетевого взаимодействия с работодателями для обеспечения процесса модернизации юридической науки и образования», в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, раздел «Организация и развитие сетевого взаимодействия учреждений ВПО с научными и производственными организациями в интересах кадрового обеспечения крупных национальных и региональных проектов в области авиастроения, машиностроения, энергетики, станкостроения, строительства, педагогического и юридического образования».

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования.

Работа состоит из введения, пяти глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ГЛАВА I. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ИНФОРМАТИЗАЦИИ И ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

С одной стороны, информационно-правовая политика – особая форма выражения государственной информационной политики, деятельность органов власти, направленная на создание механизма эффективного правового регулирования процесса информатизации, а также средство закрепления и осуществления политического курса страны в деле становления информационного общества.

С другой стороны, информационно-правовая политика – один из видов правовой политики как родового интеграционного понятия и поэтому ее суть тесно связана с определением правовой политики вообще. Иными словами, любое определение информационно-правовой политики не должно расходиться с общим представлением правовой политики, которая в наиболее абстрактном виде интерпретируется, по мнению Н. И. Матузова, «как комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права»1.

В. М. Боер подчеркивает, что информационно-правовая политика призвана обеспечить переход к информационному обществу на основе формирования информационной культуры как свода правил поведения, вписывающихся в мировую гуманистическую культуру человечества2.

В свою очередь в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации3 определяется, что целями создания информационного общества в нашей стране являются: обеспечение высокого качества жизни граждан, повышение конкурентоспособности страны; развитие общества в экономической, социально-политической, культурной и духовной сферах;

Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 77.

Боер В.М. Информационно-правовая политика и безопасность России: Теоретикоправовой аспект: автореф. дис. …д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 7.

См.: Российская газета. 2008. 16 февр.

совершенствование системы государственного управления в условиях использования информационных технологий.

Так же как различаются государственная политика и правовая политика1, следует различать информационно-правовую политику и государственную информационную политику.

Государственная информационная политика должна закладывать основы для решения задачи формирования информационного общества в России, обеспечения информационной безопасности, формирования отрасли информационных услуг, регулирования общественных отношений, в том числе связанных с информацией.

А.В. Манойло и Г.П. Сухомлинова подчеркивают, что государственная информационная политика реализуется через установленные российским законодательствам меры, процедуры и технологии информационного воздействия на индивидуальное и массовое сознание граждан, отдельных социальных групп, социальных систем и всего общества в целом2.

Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. (одобренная распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р)3 определяет основные задачи государственной политики в сфере использования информационных технологий. В свою очередь Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, также определяет цели государственной политики в области развития информационных технологий: создание и развитие информационного общества, повышение качества жизни граждан, развитие экономической, социПодробнее об этом см.: Российская правовая политика: курс лекций / под ред.

Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 78.

См.: Манойло А.В. Государственная информационная политика в особых условиях.

М., 2003. С. 122; Сухомлинова Г.П. Государственная информационная политика – понятие и общие закономерности // Проблемы государственной информационной политики.

М., 1997. С. 12–14.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 40, ст. 398; 2009. № 12, ст. 1429.

ально-политической и культурной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления, обеспечение конкурентоспособности продукции и услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий1.

Рассматривая понятие «функция», следует подчеркнуть, что в научном обиходе оно применяется в различных значениях, позволяющих охарактеризовать действие изучаемых явлений. Это обусловлено многогранностью выражаемых им отношений, а также спецификой познавательных задач математики, биологии, социологии, юриспруденции. Вместе с тем в большинстве случаев с функцией связывается направление, избирательное воздействие системы на определенные стороны внешней среды2.

Функция (лат. functio) — это исполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Понятие «функция»

часто применяется к системе в целом, объекту и субъекту управления.

Рассмотрим, что представляет собой функция государства.

Функции государства — это наполненные особым содержанием основные направления его деятельности, которые выражают и конкретизируют его сущность и социальное назначение в общественной жизни. Практическая направленность деятельности государства предполагает решение задач по управлению обществом, которое достигается в процессе реализации государственных функций. Функции государства выполняются скоординированными действиями всех его органов, всем государственным механизмом3.

Каждая функция имеет свой объект (сферу общественной жизни) и содержание (те управленческие шаги и конкретные действия, которые предпринимаются государством для достижения социально полезных целей). СоСм.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489.

См.: Степанов О. А. Правовые основы обеспечения охранительной функции государства в условиях использования новых информационных технологий. М., 2000. С 5.

См.: Большой юридический словарь / под ред. А. В. Малько. М., 2009. С. 62.

держание функций изменяется по мере развития общества. Они подразделяются по специфике объектов государственного воздействия на экономическую, социальную, идеологическую, социальную, экологическую, обороны, информационную и др.

Применительно к современным условиям активного внедрения в общественную практику новых информационных технологий особое развитие получают как внутренние, так и внешние направления деятельности государства, связанные с охраной прав и свобод граждан, законностью, правопорядком, сотрудничеством, с другими странами в решении глобальных проблем.

Как отмечает Ю. Г. Просвирнин1, информационная функция всегда существовала как функция государственных органов, то есть как реализация компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества. К тому же И. Л. Бачило также утверждает, что информатизация не является совершенно новой предметной сферой правового регулирования2.

Л. А. Морозова констатирует, что «на функции государства воздействуют также процессы информатизации общества, создание общепланетарного информационного пространства»3 и указывает, что информационная функция является одной из основных функций государства.

А.Б. Венгеров также выделяет информационную функцию государства, которая, с его точки зрения, характеризует, прежде всего, деятельность средств массовой информации как четвертой власти и далее он расширяет ее до информационного обслуживания, которая дополняется компьютеризацией4.

См.: Просвирнин Ю. Г. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 29–35.

Бачило И. Л. Глобальная информатизация и право. URL: http://www.fact.ru/num05/ batchilo.html (дата обращения: 20.02.2011).

Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева. М., 2001. С. 72.

См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2000. С. 152–153, 239.

Информационная сфера1 представляет собой систему, включающую в себя следующие элементы: информация, информационная инфраструктура, субъекты, осуществляющие сбор, формирование, распространение и использование информации, а также совокупность норм, регулирующих возникающие при этом общественные отношения. В связи с возрастанием роли информации возникает необходимость более четкого выделения информационной функции государства2.

В современной теории государства нет единого научного названия рассматриваемой функции. Разные ученые дают ей название функции «информационной»3, «информационно-коммуникативной»4, «функции информационного обслуживания»5, «функции информационного обеспечения»6 и др.

На наш взгляд, следует согласиться с Н. Н. Федосеевой, что наиболее приемлемым является самое нейтральное название, а именно «информационная функция»7.

В Доктрине информационной безопасности отмечается: «Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать» (Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895) // Российская газета. 2000. 28 сент.

См.: Мелюхин И. С. Проблемы развития информационной политики // Научнотехническая информация. Сер. 1. 1996. № 8. С. 27; Его же. Информационное общество и государство. URL: http://www.medialaw.ru/publications/zip/30/society.html (дата обращения:

10.11.2000); Тихомиров Ю. А. Правовой режим информационных процессов. Национальное законодательство и международное сотрудничество // Научно-техническая информация. Сер. 1. 1993. № 7. С. 3–4.

Просвирнин Ю. Т. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 29–35; Его же. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном Российском государстве: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 3, 40–47 и др.;

Талапина Э. В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. № 1. С. 21.

См.: Никодимов И. Ю. Информационно-коммуникативная функция государства и механизм ее реализации в современной России: теоретический и сравнительно-правовой анализ: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 106, 109, 148 и др.

См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 152–153, 239.

См.: Монахов Н. В. Государственно-правовые вопросы информационного обслуживания граждан в СССР: Конституционный аспект: дис.... канд. юрид. наук. М., 1983. С. 29.

Федосеева Н. Н. Информационная функция современного Российского государства // Юрист. 2007. № 6.

В основных положениях о функциях государства в теории государства и права устанавливается, что при формулировании основных целей государства проявляется его социальное назначение, для достижения этих целей необходимо решать конкретные задачи, которые, в свою очередь, обусловливают существование конкретных функций1. Если проанализировать роль информационной функции, определить ее особенности, сопоставить с вышеуказанными положениями, то можно прийти к выводу, что эволюция информационной функции идет по обозначенному пути.

Одним из условий, обеспечивающих реализацию жизненно важных интересов человека, является процесс информатизации общества и государства.

Под информатизацией следует понимать «процесс организации социальноэкономических и научно-технических оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов»2. Именно такое законодательное определение, данное ст. 2 утратившего силу Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», обозначало цель информатизации в двух направлениях: функциональном и нормативном.

Так, удовлетворение информационных потребностей всех категорий субъектов – это функциональный аспект, а обязанность создать условия для реализации прав этих субъектов – это нормативный аспект. Отсюда можно сделать вывод, что процесс информатизации представляет собой совокупность действий и мер, формирующих и реализующих материальную основу развития информационного обеспечения.

Таким образом понятие «информационное обеспечение», несколько шире, чем понятие «информатизация». В свою очередь информационное обеспечение может рассматриваться как функция государственного управлеПодробнее об этом см.: Комаров С. А. Общая теория государства и права. 6-е изд., доп. СПб., 2001. С. 74.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 8, ст. 609.

ния. В результате информатизации предполагается преобразовать весь комплекс условий и способов развития информационных процессов, создать соответствующую техническую базу и необходимое государственно-правовое обеспечение.

Конституция РФ содержит ряд статей, регулирующих информационную сферу. Например, в ней непосредственно закреплены основные права и обязанности субъектов в информационной сфере, которые базируются на презумпции открытости информации (ст. 23, 24, 29, 41, 42). Косвенно в Конституции РФ закрепляются отношения в сфере информатизации, создаются предпосылки для более подробного регулирования в федеральном и региональном законодательстве (ст. 15, 33, 45, 46 и др.).

Главными целями Российской Федерации в сфере информатизации являются осуществление эффективного информационного обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов; информационного обеспечения внешних по отношению к органам государственной и муниципальной власти субъектов, в том числе физических лиц; сохранения и структурирования информационного пространства1.

Основным направлением политики по информационному обеспечению должна быть, прежде всего, разработка государственных программ в сфере информационного обеспечения граждан, государства, общества.

Создание и развитие государственных информационных совместимых и взаимодействующих систем и сетей; создание и защита государственных информационных ресурсов; обеспечение информационной безопасности, единообразия госстандартов, которые должны соответствовать международным рекомендациям и требованиям; поддержка проектов информатизации, развивающих информационные сети и системы – все это также является направлениями реализации рассматриваемой государственной функции.

См.: Указ Президента РФ от 20 января 1994 г. № 170 «Об основах государственной политики в области информатизации» // Собрание актов Президента и Правительства Рос.

Федерации. 1994. № 4, ст. 305; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 28, ст. 3422.

Следует подчеркнуть, что информационная функция государства обладает всеми существенными признаками основных функций:

1) выражает непосредственно и конкретизирует предметно сущность современного государства. В ее содержании происходит учет групповых (корпоративных), национальных и частных интересов членов общества;

2) вся практическая деятельность по осуществлению информатизации как внутри государства, так и на международном уровне, реализуется информационной функцией;

3) названная функция отражает такое основное направление деятельности государства, которое обеспечивает информатизацию общества.

4) на современном этапе ввиду построения информационного общества активно развиваются социально-экономические и политические реформы, что и проявляется в информационной функции государства1.

Следует различать тесно взаимосвязанные понятия «функции государства», «функции исполнительной власти» и «функции органов власти». Э.В. Талапина, говоря о значимости и роли информационной функции государства, использует в качестве обоснования именно воплощение информационной функции государства в основных направлениях деятельности исполнительной власти и органов исполнительной власти.

Каждая из функций определяется тем, что является объектом управления и какой способ воздействия на него используется органами исполнительной власти2.

Органы исполнительной власти часто не придают самостоятельного значения информационной функции, хотя постоянно осуществляют информационную деятельность. Например, учетную функцию считают одним из направлений реализации информационной функции, которая всегда присутДанные положения корреспондируют с признаками основных функций, выделяемых в литературе. См.: Общая теория государства и права: академический курс: в 2 т. / под ред.

М. Н. Марченко. Т. 1: Теория государства. М., 1998. С. 197.

См.: Талапина Э. В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. № 1. С. 21.

ствовала в деятельности органов исполнительной власти. А. В. Венедиктов писал об этом еще в 1957 г. Кроме того, многие ученые глубоко исследовали реализацию информационной функции в деятельности отдельных органов власти. Так, например, О.А. Степанов отмечает, что в повседневной деятельности органов внутренних дел обращают на себя пристальное внимание факты коренного совершенствования их информационного обеспечения за счет предоставления возможности телекоммуникационного доступа к взаимосвязанной розыскной, ориентирующей, сигнальной и доказательственной информации, а также создания подразделений по предупреждению преступлений в сфере высоких технологий. Такое развитие ситуации позволяет рассчитывать не только на повышение эффективности правоохранительной и правоприменительной деятельности, но и предъявляет дополнительные требования к соблюдению прав и интересов личности, жизнь которой, с одной стороны, становится более подконтрольной, а с другой – подвергается опасности психотронного воздействия путем использования компьютерных технологий.

Вхождение России в международное информационно-электронное пространство предполагает создание механизмов защиты интересов личности при передаче информации по международным каналам связи, а также защиты интересов общества и государства при распространении компьютерных технологий, связанных с попытками передачи интеллектуальных и творческих способностей человека внекомпьютерным системам2.

Нами будут рассмотрены понятие и общая характеристика информационных ресурсов. Представляется целесообразным обратиться в настоящем параграфе к функциям государства как собственника государственного информационного ресурса.

Цель Концепции управления государственными информационными ресурсами состоит в определении механизмов, при помощи которых государСм.: Венедиктов А. В. Организация государственной промышленности в СССР. Т. 1.

Л., 1957. С. 332–333.

См.: Степанов О. А. Указ. раб. С. 5–7.

ство обеспечивает функционирование системы управления деятельностью по формированию, использованию, ведению и защите государственных информационных ресурсов1. Следует отметить, что формирование информационного общества в России — одна из основных задач государственной информационной политики. Следовательно, в настоящее время информационная функция государства состоит, прежде всего, в том, чтобы способствовать формированию информационного общества, повышению качества жизни населения путем всемерного внедрения информационных технологий при одновременном создании условий для полноценной защиты прав всех субъектов, участвующих в осуществлении информационной политики.

Вместе с тем, как отмечает А. А. Тедеев, «глобальная компьютерная сеть Интернет достигла такого уровня развития и в такой степени способна оказывать воздействие на жизнь российского общества, что предполагает неминуемый переход от саморазвития (саморегулирования) к государственному регулированию информационной деятельности, связанной с этой глобальной информационно-коммуникационной сетью»2.

Информационная политика отражает и противоречивые интересы индивидуумов, ее осуществляющих, деятельность которых не в достаточной степени регламентирована законодательством. Государственная информационная политика является одним из важнейших факторов управления политическими процессами. Для ее эффективного осуществления необходимы:

организационно-институциональное и правовое обеспечение;

регулирование информационных отношений между ветвями власти3.

Если исходить из того, что первоочередными мероприятиями государственной информационной политики, по мнению Д.И. Капустина, должны быть: анализ процессов развития информационной сферы, совершенствоваСм.: Концепция управления государственными информационными ресурсами. URL:

http://www.inforeg.ru/component/k2/item/137 (дата обращения: 20.02.2011).

Подробнее об этом см.: Тедеев А.А. Теоретические основы правового регулирования информационных отношений, формирующихся в процессе использования глобальных компьютерных сетей: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 4–5.

См.: Сухомлинова Г. П. Указ. раб. С. 12–14.

ние законодательства; разработка концепции формирования и развития информационного законодательства; повышение информационно-правовой культуры общества1; то следует признать, что только синтез в практике реализации информационно-правовой политики и государственной информационной политики обеспечит значительные социально-экономические изменения в российском обществе, информатизацию управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, бурное развитие международных экономических отношений, осуществляемых с использованием глобальных компьютерных сетей.

В связи с ликвидацией комитета Государственной Думы по информационной политике в декабре 2011 г.2, особую остроту приобретает необходимость разработки Концепции информационно-правовой политики, которая должна содержать следующие цели и задачи: соблюдение конституционных прав и свобод в области получения и пользования информацией; сохранение и укрепление культурного и научного потенциала страны, духовно-нравственных ценностей общества; осуществление информационного обеспечения государственной политики нашей страны, в том числе доведение до общественности достоверной информации о проводимой Российской Федерацией государственной политики; обеспечение свободного доступа населения к открытым государственным информационным ресурсам, развития современных отечественных информационных технологий, внутреннего информационного рынка страны отечественной конкурентоспособной продукцией и выход этих технологий и технических средств на мировой информационный рынок, а также информационной безопасности информационно-коммуникационных систем на территории России.

Подробнее об этом см.: Капустин Д.И. Вопросы правовой защиты средств массовой информации в сети Интернет в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук.

СПб., 2007. С..13–15.

См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 декабря 2011 г. № 6-6 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации.

2011. № 52, ст. 7558.

В 1995 г. во исполнение Указа Президента РФ от 1 июля 1994 г.

№ 1390 «О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации» была разработана и включена в Комплексный план действий Правительства РФ Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, одобренная решением Президента РФ 23 ноября 1995 г. Пр-16941. Однако она не отражала всех аспектов информационно-правовой политики и носила в значительной степени декларативный характер.

Следует отметить, что отдельные органы власти разрабатывают собственные Концепции информационной политики (например, постановление Генерального Совета ФНПР от 18 февраля 2004 г. № 6-10 «О новой редакции концепции информационной политики ФНПР», постановление Совета судей РФ от 16 ноября 2001 г. № 60 «О концепции информационной политики судебной системы») и отдельные субъекты Федерации (например, Концепция государственной информационной политики Республики Бурятия, одобрена постановлением Правительства Республики Бурятия от 31 августа 2000 г.

№ 318 и др.).

Именно реализация информационной функции позволяет определять цели и разрабатывать государственную политику по развитию глобальных информационных сетей, другим инновационным информационным технологиям; способствует формированию информационного общества в России.

Кроме того, 7 февраля 2008 г. Президентом РФ была утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации2, в которой закрепляются принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных технологий, М., НТЦ "Информрегистр", 1996.

Российская газета. 2008. 16 февр.

обеспечивающих развитие информационного общества в нашей стране. На основе настоящей Стратегии предполагается разрабатывать доктринальные, концептуальные, программные и иные документы, определяющие цели и направления деятельности государственных органов власти, а также механизмы их взаимодействия с юридическими и физическими лицами в целях развития информационного общества в Российской Федерации. Следует обратить внимание, что данный документ содержит показатели развития информационного общества в Российской Федерации на период до 2015 г., которые, в свою очередь, вошли в состав показателей Государственной программы «Информационное общество 2011-2020»1. Таким образом, данные документы являются юридическим выражением информационно-правовой политики на современном этапе развития общественных отношений.

§ 2. История и развитие административно-правового регулирования Как уже отмечалось, процесс информатизации организует социальноэкономические и научно-технические оптимальные условия, при которых наиболее полно удовлетворяются информационные потребности различных субъектов права, а также реализуются их права на основе создания и использования информационных технологий и ресурсов. Данное определение дает основание сделать вывод, что информатизация достаточно давно привлекает внимание правовой науки2.

История правового регулирования процесса информатизации в России берет свое начало с 60-х гг. ХХ в., когда 6 марта 1966 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «Об улучшении работы по созданию и внедрению в народное хозяйство средств вычислительной техниСм.: Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»: утв. распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 46, ст. 6026; 2012. № 4, ст. 514.

См.: Бачило И.Л. Глобальная информатизация и право. URL: http://www.fact.ru/ num05/ batchilo.html (дата обращения: 20.02.2011).

ки и автоматизированных систем управления»1, в результате которого работы, направленные на создание и внедрение автоматизированных систем управления, приобрели статус приоритетных. В течение 1971–1975 гг. в СССР внедрили 2 364 автоматизированные системы управления разных классов2. Тогда же А. Б. Венгеров обозначил следующие задачи в сфере информатизации государственного управления3:

1) решение проблем, связанных с имущественными отношениями по поводу автоматизированных информационных систем (следует отметить, что принятие и вступление в юридическую силу ч. 4 Гражданского кодекса РФ поставило окончательную точку в этих вопросах;

2) решение проблем, связанных с правовым режимом и юридической силой электронных документов.

На современном этапе развития государственного и муниципального управления разработка автоматизированных информационных систем и внедрение информационных технологий по-прежнему является одним из приоритетных направлений4.

В 90-е гг. ХХ столетия, когда быстро развивающийся Интернет активизировал процессы глобализации, начался новый этап информатизации, главной целью которой становится создание информационного общества. В этот же период в Российской Федерации было принято большое количество законов, направленных на регулирование информационных отношений – более 200 законов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Кроме того, КонстиСм.: Орлов Е. И. Информатизация ЦК КПСС // Информационные ресурсы России.

2005. № 6.

См.: Орлов Е. И. Информатизация высших органов государственной власти. М., 2007.

С. 55.

См.: Венгеров А. Б. Исследования законодательных проблем в области автоматизации управления // Правоведение. 1975. № 4. С. 88–97.

На разных уровнях – от федерального до уровня муниципального образования – функционируют десятки тысяч таких систем, выполняющих самые различные задачи.

Число организаций, использующих в государственном управлении персональные компьютеры, составляло в 2002 г. 74,9% от общего числа организаций; в 2003 г. – 80,3%; в 2004 г. – 86,1%; в 2005 г. – 93,3%; в 2006 г. – 97,2% (см.: Олейник О. С. Информатизация процессов управления развитием региона: общество, статистика, власть / науч. ред.

О.В. Ишаков. Волгоград, 2008. С. 16).

туция РФ, все кодексы Российской Федерации в той или иной степени направлены на реализацию информационных прав и свобод, формирование и вовлечение информационных ресурсов в рыночный оборот и внедрение информационных технологий в систему государственного и муниципального управления1.

См.: Стратегия развития информационного общества Российской Федерации// Российская газета. 2008. 16 февр.; Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 41, ст. 4673; 2009. № 29, ст. 3617;

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 1, ст. 1; 2008. № 30, ч. II, ст. 3616;

Федеральный закон от 10 января 2002 г. №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 127; 2007. № 46, ст. 5554; Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. I, ст. 5140; 2010. № 1, ст. 5, 6; Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 43, ст. 4169; 2008. № 20, ст. 2253; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. I, ст. 3448;

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. I, ст. 3451; 2009. № 52, ч. I, ст. 6439; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776; Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г.

№ 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 1995. № 49, ст. 4775; 2009. № 40, ч. II, ст. 4684; Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 10, ст. 1127; 2005. № 39, ст. 3925; Указ Президента РФ от 17 марта 2008 г. № 351 «О мерах по обеспечению информационной безопасности РФ при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 12, ст. 1110; 2008. № 43, ст. 4919; постановление Правительства РФ от 29 ноября 2007 г. № 813 «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 года № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 50, ст. 6285; Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 53, ст. 6627; 2009. № 12, ст. 1429; Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 947 «Об утверждении правил разработки, апробации, доработки и реализации типовых программно-технических решений в сфере региональной информатизации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 2, ст. 81;

2009. № 12, ст. 1429; Постановление Правительства РФ от 7 марта 2008 г. № 157 «О создании системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 11, ч. I, ст. 1027; 2009. № 12, ст. 1429; Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: утверждены постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 // Собр. законодательВ октябре 2010 г. была принята государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»1, которая является по сути правопреемницей «Электронной России». Вместе с тем в нее внесен целый ряд новых проектов, таких как создание поисковой системы, поддерживающей различные виды контента – мультимедийного и текстового. Работать такой поисковик должен на всех государственных сайтах, а разработать его планируется за счет федеральных средств. В числе прочих нововведений создаются государственная платформа цифрового контента, национальная программная и облачная платформы, платежная система, а также другие электронные сервисы федерального значения.

Следует отметить, что основные 7 направлений государственного регулирования в сфере информатизации были сформулированы еще в 1994 г.2:

1) формирование государственных информационных систем и сетей с учетом обеспечения их совместимости между собой и взаимодействующих в едином информационном пространстве России;

2) создание и обеспечение защиты государственных информационных ресурсов государства;

ства Рос. Федерации. 2009. № 25, ст. 3060; Положение о системе межведомственного электронного документооборота: утверждено постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 39, ст. 4614; О концепции региональной информатизации до 2010 года: распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2006 г. № 1024-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 30, ст. 3419; 2009.

№ 12, ст. 1429; Типовая программа развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий субъекта Российской Федерации: утверждена распоряжением Правительства РФ от 3 июля 2007 г. № 871-р // Собр. законодательства Рос. Федерации.

2007. № 28, ст. 3462; Распоряжение Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р «Концепция административной реформы в Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 7, ст. 633; Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года: одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 20, ст. 237; 2009.

№ 12, ст. 1429.

См.: Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»: утверждена распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010, № 46, ст. 6026; 2012, № 4, ст. 514.

Указ Президента РФ от 20 января 1994 г. № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации»// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 4, ст. 305; 1997. № 28, ст. 3422.

3) обеспечение информационной безопасности в сфере государственного управления;

4) организация единства государственных стандартов в информационной сфере, их соответствие международным техническим протоколам и требованиям;

5) формирование и реализация единой государственной научной, правовой, технической и промышленной политики в информационной сфере, соответствующей современному мировому уровню;

6) поддержание проектов, обеспечивающих информатизацию страны;

7) формирование и развитие механизмов инвестирования со стороны иностранных и негосударственных структур при создании и реализации проектов информатизации.

Алгоритм формирования государственной информационной политики в Российской Федерации тесно связан с правовым регулированием процесса информатизации. И. Л. Бачило выделяет следующие этапы формирования государственной информационной политики1:

во-первых, этап, связанный с научным исследованием и осмыслением закономерностей развития общественных информационных отношений и постановкой проблемы;

во-вторых, нормативное оформление основных положений доктринального и концептуального характера2;

в-третьих, необходимость конкретизации задач для государственных органов власти в ходе обозначения основных направлений информационной политики (например, ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию обеспечивают реализацию этого этапа с 1994 г.);

в-четвертых, принятие концепций развития информационного законодательства;

См.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М.А. Информационное право: учебник / под ред. Б. Н. Топорнина. СПб., 2001. С. 698–700.

К ним относятся Доктрина информационной безопасности РФ (2000г.), Концепция формирования и развития единого информационного пространства России (1995 г.), Окинавская хартия глобального информационного общества (2000 г.).

в-пятых, принятие на основе концепций развития информационного законодательства конкретных законов, которые, в свою очередь, составляют правовую основу регулирования информационных отношений;

в-шестых, подготовка и принятие подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих информационную деятельность государственных органов и других специальных организаций (например, в целях упорядочения правовой информации было предусмотрено создание единой базы нормативных правовых актов субъектов Федерации на федеральном уровне)1;

в-седьмых, подготовка и реализация федеральных целевых программ, предназначенных для конкретизации участия государственных органов власти в формировании и осуществлении государственной информационной политики в рамках их полномочий.

На основе изложенного можно выделить этап развития правового регулирования процесса информатизации, который отмечен появлением и реализацией федеральных целевых программ, которые, в свою очередь, способствовали не только конкретизации мероприятий, обозначенных в ранее принятых концептуальных документах, но и создали основу для формирования новых доктринальных положений в сфере информатизации. Приведем в пример Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002– 2010 годы)»2. Значительное влияние на формирование данной программы оказали Окинавская хартия глобального информационного общества3 и Декларация принципов построения информационного общества4.

См.: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 33, ст. 3356.

См.: «О федеральной целевой программе “Электронная Россия (2002–2010 годы)”»:

постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 5, ст. 531; 2010. № 25, ст. 3166.

См.: Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 51-56.

Этот документ стал одним из первых результатов Всемирных встреч на высшем уровне по вопросам информационного общества (далее – Всемирные встречи). Представители международного сообщества при проведении первого этапа Всемирных встреч в Женеве 10–12 декабря 2003 г. заявили об «общем стремлении и решимости построить ориентированное на интересы людей, открытое для всех и направленное на развитие информационное общество» (Декларация принципов «Построение информационного общеРеализация программы должна была проходить в три этапа.

Первый этап обозначенной программы (2002 г.) был направлен на формирование предпосылок реализации включенных в нее мероприятий. Это предполагало проведение анализа нормативной базы, эффективности использования бюджетных средств, которые выделяются на информатизацию, зарубежного опыта реализации подобных программ; выявление ключевых проблем, препятствующих широкому внедрению информационно-коммуникационных технологий; изучение уровня информатизации экономики, опыта работы в сфере информационно-коммуникационных технологий различных организаций; проведение полного учета государственных информационных ресурсов.

Одновременно с этим на первом этапе готовился пакет законопроектов, которые должны были решить проблемы, связанные с созданием и распространением электронных документов, обеспечить развитие электронной торговли, снижение административных барьеров, гармонизацию законодательства РФ с положениями международных конвенций в сфере информатизации.

Начинала разрабатываться и реализоваться программа подготовки и переподготовки кадров по информационно-коммуникационным технологиям для государственной и муниципальной службы.

На втором этапе (2003–2004 гг.) на основе проведенной работы предполагалось реализовать проекты, обеспечивающие взаимодействие органов власти с гражданами и юридическим лицами по проблемам налогообложения, выдачу лицензий и сертификатов, регистрацию и ликвидацию юридических лиц, оформление таможенных документов, подготовку и представление отчетных документов, предусмотренных законодательством РФ.

На этом этапе планировалось создание единой информационнной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов власти, юридических лиц, системы электронных закупок для государственных нужд.

ства – глобальная задача в новом тысячелетии» от 12 декабря 2003 г. // Законодательство и практика масс-медиа. 2004. Вып. 1).

Было продолжено совершенствование нормативно-правового регулирования информационной сферы. Должны были активно продвигаться российские товары и услуги в сфере информационных технологий на международном уровне.

Третий этап (2005–2010 гг.) был призван обеспечить массовое распространение информационно-коммуникационных технологий на все сферы общественной деятельности на основе единой информационной инфраструктуры и использование системы электронной торговли.

На этом этапе планировалось не только завершить формирование единой информационной инфраструктуры для органов власти, всех видов бюджетных и некоммерческих организаций, но и открыть общественные пункты, подключенные к глобальным информационным сетям.

В результате должны были быть созданы предпосылки для структурной перестройки экономики. Однако на втором и третьем этапах реализации ФЦП «Электронная Россия» многое осталось невыполненным.

Тем не менее, процессы информатизации активно идут на всех уровнях, мероприятия, обеспечивающие развитие информационно-коммуникационных технологий, осуществляются или запланированы к реализации различными федеральными, региональными и ведомственными программами.

В настоящее время органами власти инициированы и реализуются 98 федеральных целевых программ и подпрограмм с общим объемом финансирования 777 826,339 млн руб. В содержание 11 федеральных программ и подпрограмм внесены мероприятия по развитию информационной сферы2.

Следует отметить, что процесс информатизации имеет не только положительные, но и негативные тенденции:

См.: Перечень федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2009 год. URL:

http://fcp.vpk.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/Full/2009/ (дата обращения: 01.04. 2010).

См.: Коржов В. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

возрастает влияние на общество СМИ;

увеличиваются возможности проникновения в частную жизнь с использованием информационных технологий;

усложняются проблемы при отборе качественной и достоверной информации;

увеличивается разрыв между теми, кто разрабатывает, и теми, кто потребляет информационные технологии до стратегически опасных величин;

усиливается проблема адаптации людей к информационному обществу.

В настоящее время ускоряются процессы организации центров предоставления государственных услуг, которые действуют на основе принципа «одного окна» (будет рассмотрен нами в следующем параграфе). В целях развития информационной системы, предоставляющей государственные и муниципальные услуги, происходит оптимизация административных процедур, создается инфраструктура удостоверения «электронной подписи».

Следует отметить, что административная реформа в значительной мере повлияла на правовое регулирование процесса информатизации.

Концепция административной реформы в Российской Федерации1 определяет, в частности, такие цели и задачи, которые предусматривают необходимость повышения эффективности работы исполнительных органов и оказания ими качественных и доступных государственных услуг. Начиная с 2008 г., разрабатываются и внедряются основные стандарты государственных услуг и административные регламенты (в том числе электронные административные регламенты) в органах исполнительной власти. Предполагалось, что уже в 2010 г. практически все государственные услуги будут оказываться в электронной форме, однако этого пока не произошло, хотя многое в данном направлении сделано. Электронные административные регламенты, которые впервые были упомянуты в рассматриваемой концепции, – это принципиально новый класс информационных систем с юридической точки зрения.

О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах:

распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (с изм. на 10 марта 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720; 2009. № 12, ст. 1429.

В процессе административной реформы в нашей стране в 2006–2010 гг.

проводилась работа, направленная на создание и внедрение электронных административных регламентов, регулирующих исполнения государственных услуг в электронной форме (или иначе электронных государственных услуг).

В результате признания данного опыта удачным было принято распоряжение Правительства РФ1, которое предписывало к 201 г. оказание 46 видов основных государственных услуг в электронной форме. Мы поддерживаем точку зрения Н. И. Соловяненко о том, что государственные услуги с использованием информационных технологий в нормативных документах РФ представлены в значительной мере как совокупность юридических взаимоотношений2.

Интересной представляется классификация электронных государственных услуг по уровню зрелости:

1) информирование — создаются регулярно обновляемые правительственные веб-сайты, на которых публикуется основная правительственная информация; предоставляется необходимая для получения государственной услуги информация ее потребителю;

б) одностороннее взаимодействие — размещаются на веб-сайтах государственных органов шаблоны документов, необходимых для оказания услуги;

в) двустороннее взаимодействие — предоставляется возможность подачи и приема документов в электронном виде, записи на прием в органы власти, выдачи документации;

г) юридически значимое двустороннее взаимодействие предполагает, что в результате выполнения услуги выдаваемый документ является легитимным и предоставляется в электронном виде3.

См.: О перечне государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде): распоряжение Правительства РФ от 25 июня 2009 г. № 872-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 26, ст. 3259.

См.: Соловяненко Н. И. Правовые основы оказания государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий // Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов: сборник трудов XVII Международной научной конференции (20–21 мая 2008 г.). М., 2008. С. 35–37.

См.: Гавердовский А. Электронные госуслуги: как избежать подводных камней? // Информационный бюллетень «Административная реформа». 2009. 16 янв. – 3 февр. C. 12.