«БЕРЕГОВАЯ ТАТЬЯНА АЛЕКСАНДРОВНА ЧАСТНОПРАВОВЫЕ И ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАЧАЛА В РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ ПО УПРАВЛЕНИЮ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ Специальность 12.00.03 – гражданское право; предпринимательское право; семейное ...»

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Южно-Уральский государственный университет»

(Национальный исследовательский университет)

На правах рукописи

БЕРЕГОВАЯ ТАТЬЯНА АЛЕКСАНДРОВНА

ЧАСТНОПРАВОВЫЕ И ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАЧАЛА

В РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ ПО УПРАВЛЕНИЮ

МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ

Специальность 12.00.03 – гражданское право;

предпринимательское право; семейное право;

международное частное право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент Демидова Галина Степановна Челябинск –

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ

НАЧАЛ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ..........……… § 1. Исторический анализ правового регулирования удовлетворения потребности гражданина в жилище и управления им...............………………………………….. § 2. Частноправовые и публичные составляющие современного жилищного законодательства в сфере регулирования управления многоквартирным домом..

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ОБЩЕЙ

СОБСТВЕННОСТИ В МНОГОКВАРТИРНОМ ДОМЕ

§ 1. Право собственности на общее имущество в многоквартирном доме как разновидность общей собственности

§ 2. Особенности содержания права общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме

§ 3. Общее имущество в многоквартирном доме и многоквартирный дом как объекты правового регулирования

ГЛАВА 3. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ СОБСТВЕННИКОВ

ПОМЕЩЕНИЙ ПО УПРАВЛЕНИЮ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ:

ЧАСТНОПРАВОВЫЕ И ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

§ 1. Обеспечение надлежащей эксплуатации многоквартирного дома............ § 2. Частноправовые средства оптимизации способов управления многоквартирным домом

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность диссертационного исследования. В ходе осуществления крупномасштабной реформы жилищного законодательства сложилась ситуация, характеризующаяся, с одной стороны, устранением категории «управление жилищным фондом» и появлением категории «управление многоквартирным домом», а с другой стороны – отсутствием сбалансированного правового механизма управления многоквартирными домами.

Управление многоквартирным домом – это не только осуществление собственниками своих прав и исполнение обязанностей в отношении общего имущества. Но и деятельность различных организаций по обеспечению благоприятных и безопасных условий проживания и надлежащего содержания общего имущества, предоставлению коммунальных услуг и проведению мероприятий по энергосбережению, и деятельность государственных и муниципальных органов, которые должны обеспечивать защиту прав граждан, пользующихся жилыми помещениями, потребителей коммунальных услуг и услуг по обслуживанию жилищного фонда. В многоуровневой деятельности по управлению многоквартирным домом важно понимание управления как единого процесса, все составляющие которого взаимосвязаны и взаимообусловлены. Соответственно данная деятельность требует системного, концептуального подхода, не нашедшего еще должного регулирования в современном законодательстве.

Сказанное выше свидетельствует о наличии как частноправовых, так и публично-правовых аспектов деятельности по управлению многоквартирным домом.

Это подтверждает значимость указанной проблемы и необходимость ее научного исследования в целях выявления взаимодействия и взаимосвязанности частноправовых и публично-правовых начал в регулировании отношений по управлению многоквартирным домом.

Степень научной разработанности темы. В монографических исследованиях вопросы соотношения частноправовых и публично-правовых аспектов в регулировании отношений по управлению многоквартирным домом не нашли своего отражения.

Среди авторов, уделявших внимание проблемам управления многоквартирными домами, можно указать: Д.П. Гордеева, И.А. Дроздова, Е.С. Ермакова, И.В. Маркову, В.К. Михайлова, В.Д. Рузанову, А.Б. Рыжова, Д.Б. Соловьева, А.Е. Тарасову, В.А. Фогеля, Е.А. Чефранову и других.

Вопросы, смежные с темой настоящего исследования, затрагивались и в диссертационных работах. Однако в них освещались отдельные вопросы рассматриваемой в настоящем исследовании темы. Например, С.Г. Певницкий, У.Б. Филатова писали об особенностях правоотношения собственности на общее имущество в многоквартирном доме; А.В. Попов, С.Ю. Шахов анализировали отдельные способы управления многоквартирным домом; Р.З. Ибатулина, Н.М. Мантул поднимали проблемы правового регулирования отдельных видов деятельности по управлению многоквартирным домом; О.Е. Жульева, Л.А. Юрьева рассматривали особенности договора управления многоквартирным домом; Е.Б. Воронцова, С.А. Кудина исследовали правомочия собственников общего имущества в многоквартирном доме. Вместе с тем анализа, детально раскрывающего сложный, комплексный характер правового регулирования деятельности по управлению многоквартирным домом, в литературе не проводилось.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере управления многоквартирным домом между сособственниками общего имущества в многоквартирном доме; между собственниками помещений и лицами, привлекаемыми собственниками для управления и отвечающими за содержание общего имущества; между собственниками помещений и Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице соответствующих органов.

Предмет исследования составляют нормы гражданского и жилищного законодательства, разработанные проекты внесения изменений в действующий Гражданский кодекс Российской Федерации, правоприменительная практика и положения правовой доктрины в сфере правоотношений, возникающих в процессе управления многоквартирным домом.

Цель диссертационной работы заключается в комплексном анализе частноправовых и публично-правовых начал в регулировании отношений по управлению многоквартирным домом, выявлении на этой основе направлений совершенствования жилищного и гражданского законодательства.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

– проанализировать периодизацию развития правового регулирования удовлетворения потребности граждан в жилище и управления им в России, исходя из преобладания частных или публичных начал;

– систематизировать отношения, складывающиеся по управлению жилой недвижимостью в зависимости от принадлежности к сферам частноправового и публично-правового регулирования;

– провести дифференциацию отношений по управлению многоквартирными домами в зависимости от их принадлежности к сферам частноправового или публично-правового регулирования;

– определить правовую природу права собственности на общее имущество в многоквартирном доме на основе сопоставления с общей долевой и общей совместной собственностью;

– выявить характер и особенности правоотношения собственности на общее имущество в многоквартирном доме, реализуемого в процессе управления многоквартирным домом;

– обосновать правовую природу управления многоквартирным домом;

– рассмотреть правовой режим многоквартирного дома и общего имущества в многоквартирном доме как объектов частноправового и публично-правового регулирования;

– соотнести частноправовые и публичные аспекты реализации правомочий собственников по управлению многоквартирным домом;

– исследовать роль общего собрания и совета многоквартирного дома при осуществлении разных способов управления многоквартирным домом;

– выявить уровни, на которых осуществляется управление многоквартирным домом в зависимости от частноправового и публично-правового характера регулирования.

Методологическую основу исследования составили универсальный диалектический метод познания, общенаучные методы (системный, исторический, логический) и специальные методы познания (комплексного правового анализа, формально-юридического толкования, сравнительно-правовой и другие). Особое значение было уделено межотраслевому методу исследования.

С помощью диалектического метода познания правовой действительности проведен анализ различных научных подходов по актуальным вопросам темы, рассмотрен институт управления многоквартирным домом с позиции гражданского и жилищного права в неразрывном единстве с публично-правовыми явлениями.

Общенаучные методы позволили установить этапы исторического развития правового регулирования удовлетворения потребности граждан в жилище и управление им (исторический); определить институт управления как обобщенное комплексное явление (логический); систематизировать уровни, на которых происходит управление с позиции закономерного и необходимого (системный).

Применение комплексного правового анализа сделало возможным выявить особенности права собственности на общее имущество собственников помещений; ряд противоречий, заложенных в требованиях к управлению многоквартирным домом.

С помощью метода системного толкования правовых норм был сделан вывод об объекте управления; о потребительском характере договора управления и др. Сравнительно-правовой метод способствовал проведению сравнительного анализа сходных правовых институтов в различных правовых системах.

Для выявления концептуального подхода и обеспечения формирование целостной системы межотраслевой взаимосвязанности института управления, послужил межотраслевой метод исследования. С его помощью сделан вывод о комплексном характере института управления многоквартирным домом и о взаимосвязанности и взаимообусловленности частноправовых и публично-правовых интересов при осуществлении исследуемой деятельности.

Нормативной основой исследования являют ряд нормативных актов, содержащих нормы как частного, так и публичного права. Законодательную базу работы составили, прежде всего: Гражданский кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и иные федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, субъектов РФ, органов местного самоуправления и пр.

Теоретическую основу работы составляют научные труды, послужившие базой для исследования и позволившие сохранить преемственность в развитии юридической науки таких ученых-правоведов, как:

– по гражданскому праву: Н.А. Баринова, В.А. Белова, М.И. Брагинского, Е.В. Вавилина А.В. Венедиктова, Д.М. Генкина, В.А. Дозорцева, В.С. Ема, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, В.Я. Курбатова, Р.П. Мананковой, В.П. Мозолина, А.Я. Рыженкова, В.А. Рыбакова, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, Е.М. Тужиловой-Орданской, В.А. Хохлова, М.Ю. Челышева, А.Е. Черноморца, Л.В. Щенниковой, и других;

С.С. Алексеева, С.Н. Архипова, В.Г. Голубцова, О.А. Городова, С.В. Дорохина, П.В. Крашенинникова, В.Н. Литовкина, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.Н. Протасова, В.К. Райхера, П.И. Седугина, Г.А. Свердлыка, И.Г. Свердлыка, Ю.А. Тихомирова;

– труды дореволюционных цивилистов: К.Н. Анненкова, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, Б.Б. Черепахина, Г.Ф. Шершеневича.

Эмпирическая основа диссертационного исследования. Для обоснования и доказательства теоретических выводов в работе использована опубликованная судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Федеральных арбитражных судов округов, а также судов города Челябинска.

Научная новизна исследования.

не нашедшие подробного освещения в юридической литературе проблемы соотношения частноправовых и публично-правовых аспектов управления многоквартирными домами.

В рамках единого концептуального подхода, заключающегося в необходимости достижения оптимального сочетания частноправовых и публичноправовых начал в регулировании отношений по управлению многоквартирным домом, осуществлена систематизация правоотношений по управлению жилой недвижимостью и выделены уровни, на которых осуществляется управление многоквартирным домом.

Впервые выявлено, что в основе управления многоквартирным домом преимущественно заложено стимулирование механизма по оказанию собственникам помещений в многоквартирном доме соответствующих услуг и выполнению работ, обеспечивающих надлежащее содержание имущества всех собственников, по предоставлению коммунальных услуг и созданию безопасных условий проживания в жилых помещениях.

Исходя из этого, детально проанализированы цели управления и выявлены противоречия, заложенные в требованиях к управлению многоквартирным домом.

Новым является обоснование того, что управление не ограничивается одним общим имуществом в качестве объекта управления, а распространяется на весь многоквартирный дом.

Предложены частноправовые средства оптимизации способов управления многоквартирным домом, в частности, выявлена специфика компетенции общего собрания для каждого способа управления, определена роль совета многоквартирного дома, систематизированы юридические средства, необходимые для достижения баланса положения сторон в договоре управления многоквартирным домом.

Научная новизна исследования определяется также основными положениями и выводами, выносимыми на защиту:

1. Предложена классификация отношений по управлению жилой недвижимостью, исходя из принадлежности к сферам правового регулирования:

– управление жилищным фондом как функция государства по строительству и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его безопасности и сохранности, организации коммунального обслуживания, техническому учету, контролю и надзору является проявлением публичного интереса, относится к сфере комплексного, преимущественно публичного регулирования, подпадает под регулирование административным законодательством;

– управление многоквартирным домом в виде обеспечения надлежащей эксплуатации является проявлением частного и публичного интересов, относится к сферам частного и публичного регулирования, подпадает преимущественно под регулирование жилищным и гражданским законодательством;

– управление общим имуществом собственников помещений для решения вопросов пользования и в установленных законом пределах распоряжения указанным имуществом, расцениваемая как составная часть управления многоквартирным домом, является проявлением частного интереса и относится к сфере частного регулирования, подпадает под регулирование жилищным и гражданским законодательством.

2. Обосновывается, что в основу управления многоквартирным домом законодатель заложил в первую очередь стимулирование механизма по оказанию собственникам помещений в многоквартирном доме соответствующих услуг и выполнению работ, обеспечивающих содержание имущества всех собственников, по предоставлению коммунальных услуг и созданию безопасных условий проживания в жилых помещениях, и только во вторую – возможность реализации собственнических правомочий и обязанностей, входящих в содержание права собственности на общие объекты в многоквартирном доме.

3. Предложено авторское понятие многоквартирного дома, исходя из целей (требований) управления и комплексности правового регулирования отношений, связанных с этим объектом, с учётом положений жилищного, гражданского и градостроительного законодательства.

Многоквартирный дом – это здание жилого назначения, включающее в себя индивидуальные помещения и общее имущество собственников помещений, объект управления и технического учета, элемент градостроительной инфраструктуры квартала, микрорайона, города (поселения) в целом.

4. Автором право собственности на имущество в многоквартирном доме расценивается как самостоятельная разновидность общей собственности, отличающаяся особенностями объекта, характером отношений между сособственниками и применением принципа большинства при принятии решений, касающихся осуществления правомочий.

Размер доли в праве не влияет на реализацию триады правомочий собственников помещений, а учитывается только при определении материальных затрат на ежемесячное содержание и капитальный ремонт общего имущества. Поэтому считаем нецелесообразным использование критерия наличия или отсутствия долей применительно к установлению разновидности права общей собственности на общие объекты в многоквартирном доме.

5. В содержании правоотношения самостоятельной разновидности общей собственности, в совокупности с триадой правомочий и бременем содержания предложено выделить самостоятельную обязанность сособственников общего имущества в многоквартирном доме по управлению им.

Сущностью данной обязанности является реализация мер по безопасному и эффективному пользованию, обеспечению сохранности, надлежащему содержанию и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, осуществлению мероприятий по энергосбережению.

Содержанием самостоятельной обязанности по управлению выступают действия фактического и юридического характера.

Аргументируется, что данной обязанности участников общей собственности корреспондирует право Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (в лице соответствующих органов) требовать должного поведения и соблюдения установленных законодательством обязательных правил по отношению к жилым помещениям и общему имуществу, а также требований по энергосбережению.

6. Доказывается, что не все требования к управлению многоквартирным домом могут быть исполнены собственниками помещений самостоятельно. В их фактические и юридические действия не входит обеспечение таких требований как пожарная безопасность, санитарные, гигиенические и иные требования законодателя к жилым помещениям и общим объектам в многоквартирном доме, а только их соблюдение.

Требования к надлежащему содержанию данных объектов обращены не к собственникам помещений непосредственно, а к иным лицам, обязанностью же собственников является выбор способа управления и заключение соответствующего договора с лицом, которому они поручат реализацию соответствующего требования. Собственники всех помещений императивно должны заключить договор на предоставление коммунальных услуг с исполнителем, который обязан обеспечить состояние надежности и возможности общего оборудования в многоквартирном доме к приему коммунальных услуг надлежащего качества, и заключить с ресурсоснабжающими организациями договоры о приобретении коммунальных ресурсов.

7. Предложено авторское определение совета многоквартирного дома как постоянно действующего коллегиального органа управления многоквартирным домом, обеспечивающего реализацию прав и обязанностей собственников помещений по управлению многоквартирным домом.

Доказывается, что перечень полномочий совета многоквартирного дома и председателя совета, закрепленный в ЖК РФ, должен быть открытым.

8. Обосновывается, что гражданско-правовой договор управления многоквартирным домом относится к группе потребительских договоров. Для обеспечения баланса прав сторон данного договора используются элементы публичноправового регулирования, обязывающие управляющие организации раскрывать информацию о своей деятельности и дающие право органам местного самоуправления осуществлять проверки деятельности управляющей организации.

9. Исходя из того, что институт управления многоквартирным домом носит комплексный частноправовой и публично-правовой характер и не все требования к управлению многоквартирным домом могут быть исполнены собственниками помещений, обосновывается, что деятельность по управлению многоквартирным домом должна осуществляется на нескольких уровнях, каждому из которых соответствуют определенные права, обязанности или полномочия. Эти многоуровневые права, обязанности и полномочия взаимосвязаны и взаимообусловлены, и рассматривать их в отрыве друг от друга недопустимо. Они заключаются в следующем:

первый уровень – деятельность собственников помещений в многоквартирном доме по управлению им;

второй уровень – деятельность управляющих организаций, ТСЖ, ЖК, ЖСК, иных лиц, привлекаемых по договорам с собственниками помещений и отвечающих за надлежащее содержание общего имущества и за обслуживание внутридомовых инженерных систем; ресурсоснабжающих организаций;

третий уровень – деятельность государственных и муниципальных органов.

Деятельность, реализующаяся посредством осуществления прав и обязанностей первого и второго уровня, находится преимущественно в сфере частноправового регулирования. Деятельность, реализующаяся посредством осуществления полномочий и обязанностей третьего уровня, – в сфере публично-правового регулирования.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что анализ частноправовых и публично-правовых аспектов управления многоквартирным домом позволил выявить ряд проблем и противоречий в данной сфере, сформулировать теоретические выводы и предложения по совершенствованию жилищного и гражданского законодательства и оптимизации правоприменительной практики. Положения и выводы, сформулированные и обоснованные в настоящем исследовании, развивают и конкретизируют разделы науки и учебной дисциплины гражданского права, а комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов работы для дисциплины жилищного права.

Практическая значимость состоит в том, что результаты могут применяться в нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти при регулировании деятельности по управлению многоквартирным домом.

При разработке проектов договора управления многоквартирным домом, проектов решений органов управления в конкретных жилых домах.

Выводы настоящего исследования могут выступать в качестве основы для дальнейшего изучения вопроса о балансе частного и публичного регулирования управления многоквартирным домом, могут быть использованы в процессе преподавания гражданского и жилищного права, а также спецкурса «Правовое регулирование городской деятельности и жилищное законодательство».

Степень достоверности результатов исследования предопределяется грамотным применением как общих, так и частных научных методов познания, квалифицированным использованием общетеоретических конструкций применительно к особенностям исследуемой темы, что подтверждается большим числом изученных и творчески осмысленных литературных источников, полнотой использования нормативных актов, анализом правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования выразилась в персональном участии автора в форме выступлений с докладами и сообщениями на 20 международных, российских и региональных научно-практических конференциях, в подготовке и публикации 25 научных публикаций по исследуемой теме общим объемом 7,4 п.л., из которых четыре содержатся в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки России для публикации результатов диссертационных исследований, таких как «Закон», «Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право», «Проблемы права».

Результаты проведенного исследования были использованы в работе постоянной комиссии Челябинской городской Думы по жилищно-коммунальному хозяйству, благоустройству и природопользованию, где в качестве внештатного эксперта Т.А. Береговая принимала участие в обсуждении и подготовке проектов решений городской Думы, напрямую связанных с исследуемой темой: от 25.10.2005 № 7/8 «Об утверждении Положения об организации предоставления жилищно-коммунальных услуг на территории города Челябинска»; от 27.12. № 9/5 «О Рекомендациях по организации и деятельности управляющих организаций и ведении реестра собственников помещений в многоквартирных домах в городе Челябинске»; от 27.12.2005 № 9/6 и проекта изменений от 18.12.2007 № 28/ «О примерных договорах на управление многоквартирными домами и оказание жилищно-коммунальных услуг»; проекта городской целевой программы по реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» в г. Челябинске на 2006-2010 годы».

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры гражданского права и процесса Южно-Уральского государственного университета (национального исследовательского университета).

Структура работы обусловлена содержанием диссертационного исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие семь параграфов, заключение и библиографический список.

РАЗВИТИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ НАЧАЛ

В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ

§1. Исторический анализ правового регулирования удовлетворения потребности гражданина в жилище и управления им Для более наглядной иллюстрации взаимодействия публичного и частного начала в удовлетворении жилищной потребности общества проведем исторический анализ способов решения жилищного вопроса и управления жилой недвижимостью на примере нашего российского государства.

Жилище является важнейшим атрибутом человеческого развития и культуры. Но сам жилищный вопрос в его современном виде как необходимость наличия благоустроенного жилища и безопасных условий проживания в нем возник только с момента развития городов.

Россия 17-18 веков была аграрно-индустриальной страной, что и определяло состав ее населения: большая часть жителей проживало в сельской местности и, как правило, в собственных избах без элементарных удобств. Однако модернизация Российской империи, начавшаяся после отмены крепостного права, привела к росту значения городов в социально-экономическом и общественнополитическом развитии страны.

В России формирование городского, в том числе жилищно-коммунального хозяйства, являлось одним из условий выживания человека. В. И. Даль дает следующее понятие термину «хозяйство» – это домоустройство, заведывание, управление порядком и расходами по заведыванию1. Позднее С.И. Ожегов расширил См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 4. – М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1955. – С. 605.

данное понятие до нескольких значений, указав, что хозяйство – это, в том числе, «работы по устройству быта»1.

В современном значении под коммунальным хозяйством понимается «…совокупность служб, предприятий, сооружений, хозяйств по обслуживанию населения, отвечающих санитарно-гигиеническим условиям (водопровод, канализация, бани, гостиницы)»2.

Как показывает исторический опыт, коммунально-технологическая среда являлась общественным благом, которое не могло быть разделено на единицы потребления, и такое благо стало условием выживания и развития городов и всего общества. Так как названную среду нельзя было разбить на части, единственным собственником имущества данной сферы стало государство, выражающее общественный интерес. В городах России 19 века преобладали частные собственники жилья и частные обслуживающие компании, которые активно участвовали в развитии городской и коммунальной инфраструктуры.

Верховная власть создала соответствующую систему управления во главе с центром и определила общие правила пользования городской и коммунальной инфраструктурой для всех хозяйствующих субъектов и жителей. Данный порядок был направлен на обеспечение благоустройства и благополучие граждан, а это, в свою очередь, диктовалось потребностью безопасности населения и наведению общественного порядка3.

Безопасность личная и имущественная во все времена являлась главнейшим залогом человеческого существования. Для государства же – это основная цель и назначение. Безопасность имела широкое смысловое значение, так как опасность могла представлять многое, например, несчастные случаи при неприменении мер предосторожности при постройке зданий; плохое освещение или отсутствие осСм.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой.

– 21-е изд., перераб. и доп. – М.: Рус. яз. – С. 863.

См.: Бунимович Н.Т. Краткий словарь современных понятий и терминов / Н.Т. Бунимович, Г.Г. Жаркова, Т.М. Корнилова. Под ред. В.А. Макаренко. – М.: Республика, 1993. – С. 191.

См.: Ярославцева Т.А. Становление правовых основ жилищно-коммунального хозяйства в дореволюционной России // Жилищное право. – 2005. – № 8. – С.30.

вещения улиц, дворов, лестниц; плохое содержание дорог; бесхозяйные собаки и т.п. Безопасность по смысловому значению означало то же, что и «благоустройство» и «благочиние». Данные термины, в свою очередь, в российском законодательстве по своему содержанию имели то же значение, что и «жизнеустройство».

Со времен кодификации российского законодательства «благочиние» означало меры, обеспечивающие безопасность. При составлении Свода законов Российской империи группа законов, нормирующих меры по обеспечению безопасности, составляла 7-ю часть Свода, помещенного в XIII-XIV томах. Впервые в Уложении царя Алексея Михайловича за 1649 год можно увидеть Наказ «О городском благочинии», в котором определялся порядок по обеспечению безопасности городов и поселений1. Закон предписывал домовладельцам ввести сторожей, дворников и принять меры к подготовке защиты от пожаров. Таким образом, государство устанавливало правила общежития.

На этом этапе просматривается образование городского права, вызванного необходимостью управления поселением, формированием его бюджета, планирования территории, выработке градостроительных решений, создания благоприятных условий проживания различных групп населения и решения жилищных вопросов. Городское управление имело целью – создание необходимых условий жизнеобеспечения и жизнедеятельности человека в обществе, то есть благоприятной среды обитания населения. В 1842 году с целью производства дел по городскому хозяйству при Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел было образовано особое временное отделение для устройства общественного управления и хозяйства в городах2. С того времени к городскому хозяйству стал применяться термин «коммунальный» (от фр. сcommunal – общий).

С развитием городов городское хозяйство дополнилось еще одной, жизненно необходимой сферой деятельности – градостроительной. Под градостроительством понимается планировка и застройка населенных мест, в том числе деятельСм.: Свод законов Российской империи [Электронный ресурс] // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс», 2008. – Вых. дан. ориг. : – СПб.: Рус. Кн. Т-во «Деятель», 1912.

См.: Там же.

ность по пространственной организации системы расселения городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирования производственной, социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, строительство, реконструкция, ремонт, переоборудование зданий и сооружений, объектов благоустройства. Средством государственного регулирования градостроительной деятельности были нормативы, которые содержали комплекс количественных и качественных показателей, направленных на разработку строительной документации, детализацию положений законодательства, в том числе по учету демографических, природно-климатических, геологических, экологических и других обязательных условий и требований, таких как Устав строительный, «Городовое положение»1. Со временем городское право полностью утрачивает универсальный характер и специализируется на регламентации коммунальной и градостроительной деятельности.

В связи с развитием промышленности, строительством и использованием железных дорог, раскрепощением крестьян и миграцией сельского населения в городах в XIX веке жилищный вопрос становится осознанной острой проблемой.

Вместе с естественным приростом населения вышеобозначенные обстоятельства создали в России неблагоприятные жилищные условия для многих категорий людей. Публичная власть по политическим соображениям отвергала постановку вопроса о финансовой поддержке малоимущих слоев населения при решении ими жилищной потребности.

В это же время начинает развиваться новый вид предпринимательской деятельности – жилищное дело. Жилищное дело включало в себя жилищный вопрос и имело два направления: «квартирный», то есть исследование условий проживания, стоимости, порядок предоставления жилых помещений, и «технический».

С технической стороны жилищное дело было тесно связано с местными градостроительными условиями и архитектурой (строительство, усовершенствование, инфраструктура, гигиена). Жилищное дело было направлено на решение «жиСм.: Скляр И.М. Градостроительное право. Теоретические основы. – М.: Эдиториал УРСС, 2000. – С. 11.

лищного бедствия». Жилищное бедствие (wohnungsnoth) – сумма отрицательных сторон, связанных с жильем. Оно представляло одно из наиболее серьезных социальных зол. Меры борьбы с «жилищным бедствием» укладывались в следующую схему: строительство новых и улучшение старых домов путем филантропической деятельности, самопомощи, ассоциаций (домостроительных обществ). Жилищное дело упорядочивалось городским самоуправлением и государственной властью посредством жилищного законодательства1.

Основным объектом жилищной сферы являлось жилище человека, которое В.И. Даля «жилище, жилье, дом, изба, землянка, комната, покой, квартира, обиталище – это занимаемое людьми помещение, где они проживают».

Первоочередной задачей публичной власти было содержание в чистоте улиц и дворов. Для ее решения принимались специальные меры. Так, властями с 1892 года были установлены обязательные санитарные постановления по устройству и содержанию жилых и других помещений и территорий.

К жильцам предъявлялись требования не только по соблюдению правил общежития, но и санитарных норм2.

Анализ исторического становления жилищного вопроса в России дореволюционного периода показал, что жилищная потребность в ее понимании как необходимость наличия жилища и безопасных условий проживания в нем тесно связана с развитием городской среды. Город представлял собой не только территорию, где находится множество зданий и жилищ, но и комплексный хозяйственный механизм. Все виды городской деятельности не существовали изолированно друг от друга, они развивались совместно и создали целую систему городского хозяйства, которое регулировалось специальным законодательством, имеющим публичную основу. Что касается удовлетворения непосредственно жилищной потребности, то проблема решалась населением самостоятельно, исходя из эконоСм.: Ярославцева Т.А. Становление правовых основ жилищно-коммунального хозяйства в дореволюционной России. – С. 32-33.

См.: Свод законов Российской империи [Электронный ресурс] // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс», 2008.

мических возможностей и социального положения граждан. При этом вопросы пользования жилищем нормировались преимущественно положениями гражданского права.

Сразу после революции в 1917 году пришедшие к власти большевики немедленно приступили к решению жилищного вопроса, идея которого состояла в конфискации домов буржуазии и переселении в них из трущоб, подвалов, казарм рабочих. Одним из первых был издан декрет Президиума ВЦИК от 20 августа 1918 года об отмене права частной собственности на недвижимости в городах.

В соответствии с ним большая часть городской недвижимости переходила в распоряжение Советам рабочих и солдатских депутатов, которые утверждали списки и порядок занятия жилищ беднотой. Для непосредственного управления отчуждаемыми недвижимостями местным властям вменялась обязанность организовать домовые комитеты и районные жилищные советы, на обязанность которых возлагалось наблюдение за ремонтом, отоплением, освещением зданий и поддержание в исправности, а также наблюдение за своевременными взносами наемной платы1.

Далее последовали еще ряд декретов, например, декретом СНК от 25 мая 1920 года о мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения было установлено, что изъятию подлежала вся жилая площадь сверх норм.

Этим же декретом граждан обязывали содержать жилые помещения в надлежащем санитарном состоянии, а обеспечение единого плана мероприятий в отношении санитарной охраны жилищ возлагалось на Народный комиссариат здравоохранения2. Управление муниципализированным жилищным фондом осуществлял коммунальный отдел, являющийся подразделением губернского или уездного исполнительного комитета. Руководство всем жилищным делом, наблюдением за проведением декрета о муниципализации, управление муниципализированными См.: Декреты советской власти. Т. 1. – М.: Госполитиздат, 1957. – С. 133 – 137.

См.: Декреты советской власти. Т. XVI. – М.: «Российская политическая энциклопедия»

(РОССПЭН), 2004. – С.21 – 22.

владениями осуществлял жилищный отдел Главного управления коммунального хозяйства (ГУКХ), который входил в состав НКВД РСФСР1.

Проводимая национализация не носила тотальный характер: во-первых, она затронула только города с числом жителей свыше 10 тыс., а такие составляли абсолютное меньшинство российских городов, во-вторых, муниципализации подлежали только дома, выше предельной стоимости, которую определяли сами местные органы. Таким образом, можно считать, что муниципализация коснулась в первую очередь брошенных зданий, особняков, многоквартирных домов. Хотя в дальнейшем муниципализация проводилась не только в крупных городах, но и в населенных пунктах других типов, для чего были приняты соответствующие законодательные акты, основная масса муниципального жилья по-прежнему располагалась в больших городах2.

Злободневным стал вопрос о том, как организовать управление и использовать все богатства общества, в том числе и в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Жилищная политика периода перехода к нэпу ставила цель прекратить дальнейшее разрушение зданий, привлечение граждан к содержанию и ремонту, введения коммерческих начал в эксплуатацию жилья.

18 июля 1921 года был подписан Декрет об обязательном привлечении средств жильцов для ремонта домов путем внесения денежных средств, личного труда или материалов в размерах, пропорциональных занимаемой площади3. Очередным нормативным актом в этой сфере стало Постановление СНК РСФСР от 8 августа 1921 года «Об управлении домами»4, которое оформило управление муниципальным жильем в определенную систему. Управлять домами, принадлежащими местным Советам, были обязаны домовые комитеты, которые рассматривались как органы самоуправления жильцов, так как избирались на их общих собраниях. Главной задачей домовых комитетов было переселение рабочих из подваСм.: Там же. – С. 49 – 50.

См.: Ящук Т.Ф. Из опыта управления муниципальным жилым фондом в период нэпа // Семейное и жилищное право. – 2007. – № 3. – С. 28.

См.: Собрание узаконений РСФСР. – 1921. – № 56. – Ст. 355.

См.: Собрание узаконений РСФСР. – 1921. - № 60. – Ст. 411.

лов и трущоб в квартиры буржуазии, перераспределение и уплотнение жилой площади. К управлению привлекались непосредственно и сами жильцы муниципализированных домов. На общем собрании они избирали заведующего домом сроком на один год, который получал содержание по смете жилищного отдела.

Таким образом, можно говорить о трех допускаемых способах управления многоквартирными домами. Существовавшее в то время законодательство управление многоквартирными домами рассматривало как самоуправление жильцов, так как оно устанавливалось решением общего собрания из состава проживающих граждан. И несмотря на то что такой способ был не к пользе диктатуры революционного класса, Постановление «Об управлении домами» фактически легализовало частноправовые начала регулирования вопросов управления домами по сравнению с существующими на тот период публичными основами. Тем самым государство признавало, что для сохранения, а тем более расширения жилищного фонда, необходима поддержка и поощрение частной инициативы. В этот же период просматривается установление способа так называемого «софинансирования», то есть привлечение денежных средств жильцов для ремонта домов, который на современном этапе реформирования жилищно-коммунального комплекса стал применяться при производстве капитального ремонта многоквартирного дома1.

Несколько позднее в городах стали создаваться жилищные товарищества, которым передавались муниципализированные здания. Они становятся наиболее эффективной формой управления жилищным хозяйством. Огромное значение в развитии жилищных отношений имело постановление ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 года «О жилищной кооперации»2. Закон давал возможность созСм.: Согласно п. 2 ч. 6 ст. 20 Федерального закона № 185-ФЗ от 21 июля 2007 г. «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» размер собственных средств товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов, иных специализированных потребительских кооперативов, собственников помещений в многоквартирном доме, управление которым осуществляется выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией, в долевом финансировании капитального ремонта многоквартирного дома должен составлять не менее чем пять процентов общего объема средств, предоставляемых на проведение капитального ремонта многоквартирного дома // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799.

См.: Собрание законодательства СССР. – 1924. – № 5. – Ст. 60.

дания нескольких видов жилищных кооперативов. Так, возникновение строительных кооперативов изначально было связано с созданием кооперативной собственности в виде жилого дома, а жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) пользовались муниципализированными домами на условиях арендного договора, который заключался с отделом местного хозяйства. ЖАКТы обладали правами юридического лица и могли арендовать не только жилые помещения, но и здания, в которых наряду с жилыми квартирами располагались торговые и иные предприятия. Они имели право самостоятельно устраивать столовые, прачечные и другие службы. Основными целями создания ЖАКТов были восстановление хозяйства арендуемых у государства домов, содержание их в надлежащем состоянии и удовлетворение потребности членов товарищества в жилой площади. Правда, уже через несколько лет все жилтоварищества и кооперативы-застройщики были ликвидированы. В постсоветский период времени прототипом ЖАКТов в какой-то степени стали товарищества собственников жилья1. Хотя в основу объединения собственников недвижимости в жилищной сфере законодатель положил юридическую модель кондоминиума как объекта прав, реципированную из национальных систем права ряда зарубежных стран, в частности США, и хорошо известную еще в римском праве, однако управление кондоминиумом возлагалось на уже апробированный российским законодательством способ – товарищество.

В период нэпа сложились и получили законодательное закрепление следующие организационно-правовые формы эксплуатации жилищного фонда: непосредственная эксплуатация жилья коммунальным отделом, передача жилищного фонда в аренду, передача на эксплуатацию домовым трестам. Несмотря на внеЦелями создания товариществ собственников жилья были: согласование порядка реализации прав домовладельцев по владению, пользованию и в установленных пределах распоряжению общим имуществом в кондоминиуме, а также осуществление деятельности по содержанию, сохранению и приращению недвижимости в кондоминиуме, распределение между домовладельцами обязанностей по возмещению соответствующих издержек, для обеспечения надлежащего санитарного и технического состояния общего имущества (См.: ст. ст. 24-25 Федерального закона № 72-ФЗ от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственниках жилья») // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2963. (С 1 марта 2005 года признан утратившим силу) дрение аренды, значительная часть муниципализированного жилья оставалась в непосредственном управлении местных властей, поэтому следующей и более устойчивой формой эксплуатации жилищного фонда стали домовые тресты, которые создавались городскими Советами. Они обладали правами юридических лиц и имели значительную хозяйственную самостоятельность1. Экономические результаты эксплуатации муниципализированного жилья определялись отношениями между расходами, понесенными местными органами по его содержанию, и полученными доходами. Это, в свою очередь, зависело от тарифов квартирной платы, их соответствия реальным издержкам по обслуживанию жилья, а также от норм предоставления жилой площади и применявшихся льгот при оплате. Следует отметить, что перечисленные показатели (уровень квартирной платы, санитарные нормы, категории льготников) в значительной степени регулировались законодательным порядком, и местные органы имели ограниченные полномочия по воздействию на эти отношения2.

Итак, анализ развития жилищного вопроса периода нэпа показал, что основными направлениями жилищной политики являлись: учет и инвентаризация муниципализированных домов; перераспределение жилья; выработка оптимальных с точки зрения экономической эффективности форм его эксплуатации; повышение квартирной платы; использование жилья и квартирных тарифов в качестве мер социального поощрения и поддержки определенных категорий граждан.

В сфере управления жилищным фондом основной задачей было превращение жилищно-коммунального хозяйства если не в доходную, то хотя бы в безубыточную отрасль. На наш взгляд, данная проблема не потеряла своей актуальности в современный период.

Со вступлением страны в эпоху первых пятилеток ставка была сделана на централизованное плановое управление народным хозяйством, в том числе и жилищным фондом. В дальнейшем управление жильем, помимо трестов, стали осуСм.: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 11 июля 1927 г. «Об организации трестов по управлению муниципальными домами» // СУ РСФСР. – 1927. – № 75. – Ст. 515.

См.: Ящук Т.Ф. Нормативное регулирование городского управления и хозяйства в РСФСР в период нэпа: учебное пособие. – Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2010. – С. 182-183.

ществлять также государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома и были наделены функциями обеспечения своих работников жильем1. Создавалась монопольная система эксплуатации жилья и предоставления коммунальных услуг государственными организациями, убыточная деятельность которых в значительной мере дотировалась государством.

Дальнейшее развитие промышленности, транспорта, строительства, городского хозяйства вело к росту городского населения страны, что в свою очередь заставило власти вложить большие капитальные инвестиции в государственное и кооперативное жилищное строительство. Уже к 1940 году городской жилищный фонд СССР составлял 421 млн. кв. м общей площади2. Однако и этого было недостаточно для того, чтобы удовлетворить жилищные потребности населения.

После Великой Отечественной войны коренной перелом в решении жилищной проблемы произошел в 60-е годы. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР»3 была поставлена задача: в кратчайшие сроки достигнуть значительного прироста жилищного фонда страны. И хотя не все намеченные партией планы были реализованы, объемы жилищного строительства в 70-е годы были значительными. Жилищный фонд городов и рабочих поселков к 1971 году по сравнению с дореволюционным периодом увеличился в 8,5 раза. Средняя обеспеченность жителя в этом году составила 11 кв. м общей площади. По числу построенных квартир на тысячу человек населения Советский Союз занимал одно из первых мест в мире4. Тем не менее жилищная проблема оставалась острой.

Советское государство взяло на себя основные расходы по строительству и эксплуатации большей части жилищ, чтобы обеспечить жилищные потребности граждан. Так, объем государственного жилищного строительства составлял в 80-х См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» // Собрание законодательства СССР. – 1937.

– № 69. – Ст. 162.

См.: СССР и зарубежные страны после победы Великой Октябрьской социалистической революции: Стат. сб. М., «Статистика», 1970. – С. 180.

См.: СМ СССР. – 1957. – № 16. – Ст. 162.

См.: Народное хозяйство СССР в 1970 г.: Стат. ежегодник. – М.: «Статистика», 1971. – С. 68.

годах 70% в общей структуре жилищного строительства, а объем государственных и общественных средств, направляемых на эксплуатацию подведомственного жилищного фонда, – две трети в общих расходах на содержание жилых домов, принадлежащих государству и общественным объединениям, т.е. сумма средств, предоставляемых государством и обществом, была больше средств, получаемых от населения за пользование жилой площадью в государственном и общественном жилищном фондах. При этом наблюдался абсолютный рост средств на эти цели1.

Результаты советской жилищной политики выразились в следующем явлении. Государство создало затратный механизм, взяв на себя обязанность по обеспечению всех, кто нуждается в жилище или улучшении жилищных условий, при этом, во-первых, блокировав инициативу удовлетворения таких потребностей самими гражданами в своем интересе, во-вторых, породив социальное иждивенчество. Нанимателей освободили от управления и значительных затрат на эксплуатацию и содержание жилого дома. С одной стороны, это было благо для пользователей, но с другой, оборачивалось против них из-за неудовлетворительного обслуживания и быстрого износа жилищного фонда. По справедливому замечанию В.Н. Литовкина, «ничейность» государственного и общественного жилищных фондов обусловливает соответствующее отношение к сохранности и повышению благоустройства жилых помещений (домов)2.

Государственное управление жилищным фондом осуществлялось соответствующими органами власти. Непосредственная эксплуатация была возложена на жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭК, ЖЭО, ДЭЗ, РЭУ), которые по своей организационной форме являлись государственными предприятиями. Провозглашенная ЖК РСФСР3 (ст.ст. 18–21) возможность участия граждан и их объединений в управлении жилищным фондом и обеспечении его сохранности являСм.: Литовкин В.Н. Общественная система удовлетворения жилищных потребностей граждан // Жилищное право. – 2004. – № 1. – С. 10.

См.: Там же. – С. 19.

См.: Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР.

– 1964. – № 24. – Ст. 406.

лось формальной и на практике не применялась. За весь советский период времени был принят единственный нормативный акт, регулировавший отношения с участием жильцов в управлении жилищным фондом. На основании положения «О домовом комитете в государственном жилищном фонде»1 в каждой жилищноэксплуатационной организации в целях привлечения населения к управлению государственным фондом организовывались домовые комитеты. Так как домовой комитет создавался один на организацию, то его деятельность распространялась не на конкретный многоквартирный дом, а на весь жилищный фонд, обслуживаемый ЖЭО, и сводилась к общественно-политической и культурно-массовой работе среди населения, которая была далека от непосредственного управления жилыми домами. Таким образом, в условиях, когда государство являлось собственником жилья и одновременно выполняло функции заказчика, подрядчика и эксплуатационника жилищного фонда, места участию гражданского самоуправления не было.

Итак, в течение советского периода можно констатировать факт полного отсутствия самоуправления в жилищной сфере. И хотя регулирование жилищных отношений осуществлялось комплексным жилищным законодательством, в состав которого входили нормы частного и публичного порядка, отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда реализовывались исключительно публичными методами.

Постсоветский период решения жилищного вопроса начался с принципиально иного подхода к проблеме обеспечения населения жильем и управления им.

Ставка была сделана на то, чтобы потребность в жилье удовлетворялась за счет собственных средств граждан. Государство при этом оставляет за собой обязанность обеспечения бесплатным или за доступную плату жильем граждан малоимущих, нуждающихся в жилище, и определенных категорий граждан, указанных в законе. В то же время государство берет на себя функцию поощрения жилищноПостановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 9 августа 1968 г. № 548 Положение «О домовом комитете в государственном жилищном фонде» // СП РСФСР. – 1968. – № 15.

– Ст. 75.

го строительства и создания условий для осуществления права граждан на жилище (ст. 40 Конституции РФ1). Кроме того, основной задачей стало создания рынка жилья. С этой целью была проведена приватизация жилых помещений, то есть бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах.

Ушла в прошлое монополия государственной и муниципальной собственности на квартиры и соответственно на все имущество многоквартирных домов, и граждане, получив в собственность квартиру, стали одновременно сособственниками общего имущества в доме. Вопрос о способах управления и обслуживания таким имуществом решался поэтапно. В соответствии со ст. 24 Закона «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»2 обязанности по обслуживанию и ремонту жилого дома в целом сохранялись за жилищноэксплуатационными и ремонтно-строительными организациями, которые обслуживали данный дом до начала приватизации. В статье 23 этого закона была заложена возможность самостоятельного определения собственниками жилых помещений организации любой организационно-правовой формы для обслуживания и ремонта приватизированных помещений, а ст. 21 указывала на допустимость создания товариществ и иных объединений для этих целей. На практике товарищества стали образовываться позднее, только после принятия федерального закона «О товариществах собственников жилья». Однако они не получили широкого распространения по ряду причин, к каковым можно отнести неопределенность правового положения кондоминиума, которым должно было управлять товарищество собственников жилья, финансово-затратный механизм создания и деятельности товарищества, а также неподготовленность домовладельцев к ведению такого рода деятельности.

См.: Конституция Российской Федерации. (Принята всенародным голосованием 12 декабря1993) (с учетом поправок, внесенных законом РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФЗК, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФЗК) // Российская газета. – №7. – 2008.

См.: Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

– 1991. – № 28; Собрание законодательства РФ. – 2012. – № 43. – Ст. 5783.

В этом же нормативном акте прописывались и иные способы управления единым комплексом недвижимого имущества, в частности, непосредственное управление, передача функций по управлению службе заказчика, индивидуальному предпринимателю либо иной организации. Тем самым законодатель заложил возможность самоуправления в жилищной сфере, при этом достаточно разнообразными способами. Однако вплоть до принятия Жилищного кодекса РФ1 управление и обслуживание большинством многоквартирных домов осуществляли все те же ЖЭО, ЖЭКи, ДЕЗы, а государственные и муниципальные органы, не являясь уже единоличными собственниками общего имущества многоквартирных домов, нередко распоряжались нежилыми помещениями, передавая их в аренду или продавая заинтересованным лицам. Поэтому большое количество нежилых помещений в многоквартирных домах, использование которых могло бы пойти на общую пользу, оказались отчужденными без согласования на то собственниками жилых помещений. В этой ситуации, на наш взгляд, сработал стереотип мышления и отсутствие нового жилищного законодательства. Наниматели жилья, в одночасье став собственниками, в какой-то степени не знали и не интересовались своими правами и обязанностями в отношении общего имущества многоквартирного дома, тем более что эти возможности были прописаны гражданским, а не жилищным законодательством. Органы власти, используя свой многолетний ресурс управления жилищным фондом, не информировали собственников и не инициировали самоуправление в жилых домах потому, что при отсутствии необходимой нормативно-правовой базы не была выработана эффективная политика по вопросу управления в жилищной сфере.

Кардинально положение изменилось с принятием Жилищного кодекса РФ и ряда других нормативных актов, установивших требования по управлению и содержанию общего имущества в многоквартирных домах собственниками помещений. В Жилищном кодексе РФ появился целый раздел, посвященный праву Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // Собрание законодательства РФ.

– 2005. – № 1. (часть 1). – Ст.14; 2012. – № 53 (ч. 1). – Ст.7596.

собственности на жилые помещения и общее имущество в многоквартирном доме.

Таким образом, на постсоветском этапе реформирования жилищного вопроса произошел коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным (частным) при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий для ряда категорий граждан. Право собственности на жилое помещение и тесно связанное с ним право общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме стали неотъемлемой частью жилищных отношений.

Вопросы управления и содержания многоквартирных домов из публичной сферы перешли преимущественно в частноправовую.

Исторический анализ способов решения жилищного вопроса и управления жилой недвижимостью в России, в зависимости от принадлежности к сферам публичного или частного правового регулирования, показал, что можно выделить четыре периода.

1. Дореволюционный период. Он характеризуется тем, что жилищный вопрос встал перед обществом с началом формирования городской и коммунальной среды. Соответствующие виды деятельности регулировались специальным законодательством, имевшим под собой публичную основу. Потребность в жилище удовлетворялась населением самостоятельно своими силами и средствами на основе частноправового регулирования. Государство не ставило перед собой задачу обеспечения граждан жилищем, и его функции ограничивались регулированием вопросов по санитарной и пожарной безопасности.

2. Постреволюционный период и период НЭПа. Жилищная политика революционного государства, располагавшего разнообразным арсеналом публичного регулирования, строилась не только на экспроприации и муниципализации домов буржуазии и передаче их рабочим и крестьянам, но и на решении вопросов привлечения граждан к содержанию и ремонту, введению возмездных и коммерческих начал в эксплуатацию жилья. В период НЭПа впервые была заложена частноправовая основа управления жилыми домами разнообразными способами. Тем самым государство признавало, что для сохранения и расширения жилищного фонда необходима поддержка и поощрение частной инициативы.

3. Индустриальный (советский) период. Он характеризуется плановоадминистративной системой обеспечения граждан жильем, а также монополией государства в сфере строительства жилья, его эксплуатации и предоставления коммунальных услуг. Все это блокировало гражданскую инициативу, породило потребительское отношение к жилищу, создало убыточный механизм обслуживания жилых домов. На фоне достаточно сформированного комплексного жилищного законодательства вопросы управления и эксплуатации жилищным фондом осуществлялись исключительно публичными методами.

4. Постсоветский (современный) период. На данном этапе развития жилищного вопроса произошел коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным (частным) при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий для ряда категорий граждан. Право собственности на жилое помещение и тесно связанное с ним право общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме стали неотъемлемой частью жилищных отношений. Вопросы управления и содержания многоквартирных домов из публичной сферы перешли в частноправовую.

Управление жилой недвижимостью, понимаемое как обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания, а также эксплуатация и ремонт переходили из сферы преимущественно публично-правового регулирования в дореволюционный период в сферу частноправового – в постреволюционный и период НЭПа; от абсолютно публично-правового регулирования в советский к преимущественно частноправовому – в постсоветский (современный) период.

§ 2. Частноправовые и публичные составляющие современного жилищного законодательства в сфере регулирования управления При исследовании правовой составляющей института управления многоквартирным домом не обойтись без обозначения проблематики места жилищного законодательства в системе отраслей российского законодательства. Изучение этой проблемы тесно связано с анализом вопроса о соотношении категорий «система права» и «система законодательства».

Придерживаясь традиционного взгляда, обозначим, что система права дает научное выражение закономерностей, содержания правовых предписаний, присущих позитивному праву, а законодательство как основной источник права выступает внешней его официальной формой, необходимой для практического применения. Поэтому данные понятия рассматриваются в науке как однопорядковые, но не тождественные системы.

Понятие «система права» и у нас и за рубежом есть не что иное, как доктринальная научная категория1, которой должна следовать законотворческая практика и система законодательства.

В ходе дальнейшего исследования, не принижая практического значения понятия «системы права» как научной (доктринальной) категории, мы будем исходить из тесной взаимосвязи (прямой и обратной) системы права (структуры действующего права) и системы законодательства (формы выражения позитивного права).

В современной юридической литературе структура права и законодательства раскрывается в «горизонтальном» аспекте, то есть в отраслевой принадлежноВпервые эту мысль высказал В.К. Райхер, назвавший систему права научной категорией, которая объективируется затем в общественном сознании по мере ее внедрения в науку, практику, законодательство. Подробнее см.: Райхер В.К. О системе права // Известия вузов. Правоведение. – 1975. – № 3. – С. 65-70.

сти правовых норм, и в «вертикальном»1 – соотношение законов с подзаконными нормативными актами в зависимости от их юридической силы, а также выявление системы, дифференциации и взаимодействия федерального законодательства с законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Отметим, что традиционно в основе горизонтально-отраслевого подхода дифференциации права и законодательства на отрасли, подотрасли, институты, иные структурные элементы лежит различие предмета и метода правового регулирования. Такое разделение права и законодательства называют основной, главной юридической структурой предметной дифференциацией права и законодательства. Кроме этой главной, первичной структуры деления имеется еще иная, как бы вторичная структура, состоящая из образований комплексных массивов правовых норм различных отраслей права и законодательства.

О многомерности или полимерности системы права, о том, что в системе права существуют не только первичные, но и также вторичные и прочие правовые образования, еще в середине прошлого столетия высказывался В. К. Райхер2.

В частности, автор, обосновывая страховое право в качестве комплексной отрасли права, утверждал, что и жилищное право является комплексной отраслью права.

По мнению автора, данные отношения входят во вторичное образование системы права – комплексную отрасль права. В дальнейшем эту идею поддержали и стали развивать Ю.К. Толстой, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский3.

Обычно комплексным отраслям противопоставляются так называемые основные, или самостоятельные отрасли права. При этом имеется в виду, что комплексная отрасль в отличие от основной, во-первых, не обладает свойственными «Вертикальные» аспекты получили свое самостоятельное освещение в юридической литературе. См., например: Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: Изд-во БЕК, 1995.

– С. 45, 212-215; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения: Изд. 2-е, испр. – М.: «Статут», 1999. – С. 37-44; Рузанова В.Д., Серветник А.А., Хмелева Т.И., Цыбулевская О.И. Проблемы эффективности применения гражданского законодательства. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004.

– С. 33-41.

См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. Репринт. Воспроизв. изд.

1947 г. – М. : ЮКИС, 1992. – С. 47-50.

См. подробнее об этом: Красавчиков О.А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Известия вузов. Правоведение. – 1975. – № 2. – С. 64-65.

лишь ей предметом и методом и, во-вторых, состоит из норм других отраслей или является не отраслью права, а отраслью законодательства. Согласимся с мнением В. Н. Протасова о том, что эпитет «самостоятельная» применительно к любой отрасли права никакой позитивной, то есть значимой для познания права, смысловой нагрузки не несет. Отрасль всегда есть элемент системы права, а это значит, что она есть служебная часть системы и такая часть, которая взаимосвязана с другими частями (элементами). Следовательно, ни о какой самостоятельности здесь речи быть не может1. Поэтому необходимо проанализировать явление не с позиции терминологии, а по существу.

Ю.К. Толстой привел перечень различий между основными (самостоятельными) и комплексными отраслями, из анализа которого можно сделать вывод, что главное отличие комплексных образований заключается в том, что они не имеют соответствующего, «единого и однородного», предмета и своего (специфического) метода2. По поводу этой проблемы приведем точку зрения В.Н. Протасова.

Ученый считает, что, во-первых, предмет комплексной отрасли, действительно, разнороден, особенно с точки зрения юридической. В то же время он, в отличие от предмета основной отрасли, един, ибо представляет собой социальную целостность (систему), ориентированную на решение определенных обществом и государством задач. Во-вторых, если комплексные отрасли – это все-таки отрасли права, то и выделять их нужно по критериям, единым для всех, в том числе по предмету и методу. Если же они – отрасли законодательства, то зачем тогда именовать их отраслями права, хотя и комплексными? По мнению автора, комплексные отрасли являются полноценными отраслями права, хотя и своеобразными.

И дело здесь в том, что их становление происходит на принципиально иных началах, чем у тех, которые именуются основными. Если формирование основной отСм.: Протасов В.Н. Что и как регулирует право: Учебное пособие – М., Юристъ, 1995. – С. 40.

См.: Толстой Ю.К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Известия вузов. Правоведение. – 1957. – № 1. – С. 44–45.

расли идет от юридического начала – метода, то комплексной – от социального начала, то есть предмета1.

Мы, полностью поддерживая данную позицию, приведем еще один довод для представленного заключения. Предметом комплексной отрасли выступают хотя и разнообразные общественные отношения, однако объединенные единым объектом, необходимым для удовлетворения специфических общественных потребностей, независимо от юридической однородности этих отношений. Наличие у комплексной отрасли специфического предмета обусловливает для нее и обладание своим, специфическим методом, состоящим из различных способов воздействия, в зависимости от необходимости регулирования тех или иных отношений.

Эти методы образуют характерный комплекс приемов и способов правового регулирования.

Поясним изложенное на примере жилищного права. Жилищные отношения, на первый взгляд, весьма разнообразны и неоднородны. Но при внимательном их анализе можно заметить, что все они складываются по поводу одного объекта – жилого помещения. Данные отношения можно разделить на две основные группы. В одной группе жилые помещения выступают объектом имущественного оборота и, соответственно, при регулировании этих отношений применяются гражданско-правовые методы, главным из которых выступает юридическое равенство сторон. В другой группе – жилые помещения выступают как объекты административных отношений (например, отношения по учету жилищного фонда, контролю и надзору над его сохранностью) с соответствующим набором властного, императивного регулирования. Данные отношения объединены тем, что все они, так или иначе связаны с удовлетворением потребности граждан в жилье, то есть имеют предметное единство и комплексный метод правового регулирования.

Исходя из этого, жилищное право можно рассматривать как комплексную отрасль права. Итак, появление в системе права комплексных отраслей, на наш взгляд, является результатом обладания системой свойством многомерности и полимерноСм.: Протасов В.Н. Что и как регулирует право. – С. 41-42.

сти и указывает на ее дальнейшее формирование в связи с развитием и усложнением деятельности людей, и соответственно обрамляющих эту деятельность общественных отношений.

Современные исследователи жилищных отношений, обобщая многочисленные точки зрения на правовую природу жилищного права и законодательства и учитывая изменившиеся общественные отношения и появление новых нормативных правовых актов, приходят к выводу о том, что жилищное право является комплексной отраслью права, базирующейся на комплексном законодательстве1.

Наши рассуждения полностью согласуются с данными выводами, поэтому солидаризируемся с мнением авторитетных ученых, тем более что в своей работе мы исходим из тесной взаимосвязи права и законодательства.

Помимо этого своей задачей мы ставим: рассмотреть место жилищного права и законодательства в несколько другом ракурсе.

Повторимся, что в советской правовой науке были выработаны общепризнанные критерии разграничения отраслей права и законодательства по предмету и методу правового регулирования. Однако в современных условиях эти критерии нужно использовать с учетом некоторых уточнений, вытекающих из изменившихся социально-экономических, политических и международных условий.

К числу таких уточнений можно отнести вопрос о соотношении публичного и частного в правовом регулировании общественных отношений.

В современной юридической литературе интерес к дуализму правовой системы возрос, о чем свидетельствуют как многочисленные статьи известных ученых2, так и отдельные работы, посвященные исследованию данного вопроса3.

См., например: Свердлык Г.А., Свердлык И.Г. Принципы приватизации жилых помещений в Российской Федерации. – М.: ИД «Юриспруденция», 2007. – С. 26-27; Толстой, Ю.К. Жилищное право: учеб. – М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2008. – С. 12.

См., например, статьи В.Ф Яковлева, Е.А. Суханова, В.Д. Перевалова, В.А. Бублик, В.С. Белых, Б.М. Гонгало в сборнике Цивилистические записки / Межвузовский сборник научных трудов.

Выпуск 3. К 80-летию С.С. Алексеева. – М.: «Статут»; Екатеринбург; Институт частного права, 2004.

См., например: Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. – М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001;

Кванина В.В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного Современные авторы в основном затрагивают проблемы, характеризующие необходимость оптимального сочетания (баланса) частных и публичных интересов и взаимодействия публичного и частного права. В своих рассуждениях они опираются на труды известных классиков цивилистики, которые поднимали глобальный вопрос о критерии разграничения публичного и частного права. В науке этот вопрос является наиболее важным и сложным. По авторитетному мнению И.А. Покровского, граница между публичным и частным правом на протяжении истории далеко не всегда проходила в одном и том же месте, области одного и другого многократно менялись1.

Найти единственный верный критерий, который бы позволил разграничить широчайшее правовое поле на две части, нам представляется, невозможным. Присоединимся к точке зрения тех авторов, которые считают, что для правильного разграничения публичного и частного права следует применять в совокупности разные критерии2.

Не ставя перед собой задачу: провести анализ различных теорий и поиск границы между публичным и частным правом – воспользуемся проведенными ранее исследованиями и обозначим совокупность критериев, которые лягут в основу наших дальнейших рассуждений.

Придерживаясь мнения о том, что четкой границы между публичным и частным правом нет, мы все-таки выберем несколько разграничителей, которые, на наш взгляд, являются наиболее существенными для нашего анализа. К таким критериям мы отнесем законный интерес и метод правового регулирования права: Монография. – Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2004; Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. 2-е изд., испр. и доп. – СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005; Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. – М.: Волтерс Клувер, 2008.

См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. (Сер. «Классика российской цивилистики»). – С. 40.

См., например, Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционноправовой аспект. – С. 39; Белых В.С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных интересов / Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. – С. 64.

(или дифференциацию по видам правовых норм), при этом не будем определять приоритет того или иного критерия.

Интересы тесно связаны с потребностями и побуждают людей к различным видам деятельности, что в свою очередь порождает связи между субъектами, именуемыми общественными отношениями. В современных обществах фактические отношения становятся предметом правового регулирования.

Обеспечение удовлетворения потребностей опосредуется правом, правовыми средствами, в связи с чем Н.А. Бариновым создана концепция правовых средств удовлетворения имущественных потребностей1.

Правовое регулирование не способно коренным образом менять потребности субъектов общественных отношений (деятельности). Однако эти потребности напрямую зависят от тех условий деятельности субъектов, которые обеспечиваются правовыми средствами. Тем самым право оказывает воздействие на формирование потребностей и соответствующих интересов не прямыми предписаниями об их возникновении, а опосредованно – через воздействие на имущественные условия существования их деятельности2.

Законодатель, формируя определенные условия осуществления конкретных видов деятельности субъектов общественных отношений, может развивать и закреплять у них такие интересы, которые бы соответствовали интересам всего общества и государства. В соответствии с направленностью нашего исследования приведем следующий пример. Поскольку управление жилищным фондом и управление многоквартирным домом, в частности, является определенным видом деятельности, то, проследив историческую ретроспективу правового закрепления различных условий ее осуществления, можно прийти к следующему заключению.

В нашей стране управление многоквартирными домами из сферы частных интересов (в дореволюционном периоде и периоде НЭПа) переходило в сферу государственных (в советский период) и, наоборот, из сферы публичных к частным См.: Баринов Н.А. Цивилистическое учение о потребностях: вопросы теории и практики: монография. – Москва: Издательская группа «Юрист», 2012. – С. 23.

См.: Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. – С. 60.

интересам (в настоящий период). Справедливости ради надо заметить, что сейчас идет только формирование частного интереса по осуществлению управления многоквартирными домами самими собственниками помещений в таких домах.

Поскольку частный интерес и его охрана требуется во всех сферах общественных отношений, то нормы частного права содержатся в большинстве отраслей права. Иначе говоря, делением права на профилирующие и комплексные отрасли не совпадают с деление права на частное и публичное. Отнесение этих отраслей к отраслям частного или публичного права носит условный характер и производится по преобладанию в них соответственно частноправовых и публично-правовых начал1.

Данная точка зрения согласуется с выводами авторитетнейших ученых.

Так, С. С. Алексеев публичное и частное право называет наиболее крупными, глобальными сферами2. Причем такое деление права не столько классификационного, сколько концептуального порядка3. Публичное и частное право («публичное»

и «частное» – в специальном юридическом смысле), необходимые, органические составляющие каждой национальной юридической системы, – две ее главные, определяющие структуры, находящиеся в единстве4.

Жилищное право и жилищное законодательство является комплексной отраслью права и законодательства, в равной степени тяготеющей к сфере частноправового и публичного регулирования. В подтверждение этого приведем несколько доводов. В жилищном праве явно проглядываются две группы взаимообусловленных интересов, направленных на удовлетворение жилищных потребностей граждан. К частным интересам можно отнести:

– стабильное пользование законно занимаемым жилым помещением;

– приобретение жилых помещений путем строительства или по различным гражданско-правовым сделкам;

См.: Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности.– С. 92.

См.: Алексеев С.С. Теория права. – М.: Издательство БЕК, 1995. – С. 195.

См.: Алексеев С.С. Частное право: Научно-публицистический очерк. – М.: Статут, 1999. – С.

23.

См.: Алексеев С.С. Линия права. – М.: Статут, 2006. – С. 91.

– беспрепятственное осуществление жилищных прав по владению, пользованию и распоряжению жилым помещением;

– управление общим имуществом в многоквартирном доме;

Представляется, что основными публичными интересами в понимании как необходимость обеспечения права граждан на жилище являются:

– обеспечение стабильного пользования занимаемым жилым помещением и беспрепятственного осуществления жилищных прав;

– обеспечение определенных категорий граждан бесплатным или за доступную плату социальным жильем и содействие всем другим в приобретении, строительстве жилья, улучшении жилищных условий за счет собственных средств граждан;

– обеспечение безопасности жилища и здоровой среды обитания, организацию коммунального снабжения;

– осуществление учета жилищного фонда и контроля над использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности;

– организацию эффективного управления многоквартирными домами и жилищным фондом в целом;

Во-первых, данные интересы формируется по поводу одного объекта регулирования – жилища, каковым нужно признавать законченное строительством, принятое в эксплуатацию и в управление, а также подлежащее использованию исключительно по назначению. Под жилищем мы понимаем отдельные индивидуальные жилые дома и жилые помещения (квартиры и комнаты) в многоквартирном доме и иные объекты, непосредственно связанные с жилыми помещениями, то есть то, что входит в круг объектов общего имущества собственников помещений в таком доме и без чего собственно жилое помещение существовать не может. Жилище является благом и выступает как объект права собственности, права пользования, а также как объект эксплуатации и управления.

Во-вторых, весь массив разнообразных и неоднородных жилищных отношений можно разделить на две большие группы. Одна группа – это частные отношения, основанные на равенстве их участников, в частности, отношения по осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями и объектами общего имущества в многоквартирном доме, по их содержанию и ремонту, иными словами отношения собственности. А также отношения по созданию и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, ТСЖ; по заключению договора управления многоквартирным домом; по предоставлению коммунальных услуг и другие. Все права в перечисленных правоотношениях осуществляются гражданами «своей властью и в своем интересе»

(ч. 2 ст. 1 ЖК РФ). Тот же самый принцип установлен п. 2 ст. 1 ГК РФ. Таким образом, граждане автономны при осуществлении жилищных прав. Однако здесь необходимо оговориться о специфике отношений между собственниками помещений в многоквартирных дамах. Выражается она, на наш взгляд, вынужденностью участия1 в данных жилищных отношениях и множественностью участников, что влечет необходимость соорганизовываться и вырабатывать коллективные решения по вопросам управления многоквартирным домом.

Поэтому нельзя проследить четкое диспозитивное начало правового регулирования данных отношений при осуществлении гражданами данных жилищных прав. Хотя таковое имеется, например, возможность выбора способа управления многоквартирным домом (непосредственное управление, управление ТСЖ, жилищным кооперативом, иным специализированным кооперативом, управление управляющей организацией).

Вторая группа отношений, непосредственно связанная с обозначенными выше, причисляется исключительно к публичным, построенным по модели «власть – подчинение». В частности, сюда относятся: контроль над использованием и сохранностью жилищного фонда; государственный жилищный надзор; ведеО критерии вынужденности участия как особенности жилищных отношений говорит и С.И. Суслова. См.: Суслова С.И. Жилищные права: понятие и система. – М.: ИД «Юриспруденция», 2011. – С. 64-68.

ние реестров уведомлений о начале осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами; контроль над деятельностью управляющих организаций, организаций, осуществляющих поставки ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг в многоквартирные дома, жилые дома, а также за лицами, оказывающими услуги и выполняющими работы по содержанию и ремонту общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.

Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнообразные общественные отношения, к которым применяются соответственно как частные, так и публичные методы правового регулирования.

В-третьих, жилищное законодательство включает не только нормы, которые устанавливают механизм осуществления потребностей в жилище и управление им, но и нормы, содержащие пределы такого осуществления. Это сделано для того, чтобы очертить разумные границы, учитывающие взаимные частные и публичные интересы и позволяющие избежать социальной напряженности и конфликтов в обществе. Часть 2 ст. 1 ЖК РФ уточняет общее конституционное положение, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободу других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ). Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

Примечательно то, что если в Конституции РФ речь идет об осуществлении только прав и свобод, то в норме ЖК РФ упоминаются и обязанности. Что, на наш взгляд, конкретизирует пределы осуществления жилищных прав и исполнения обязанностей в связи с особой значимостью жилища как блага частного, так и блага публичного порядка. Особо это важно в теме нашего исследования, где мы рассматриваем управление общим имуществом в многоквартирном доме как обязанность собственников жилых помещений1.

Подробнее этот вопрос исследуется в параграфе 2. главы 2.

Итак, жилищное право и законодательство является комплексным, где в равной степени проявляются как частные, так и публичные интересы и где должно соблюдаться равновесие (баланс) частноправовых и публичных начал в регулировании жилищных отношений.

Исследовав «горизонтальный» аспект структуры жилищного права и законодательства, проанализируем его «вертикальный» аспект, то есть построение действующих в жилищной сфере нормативных актов в определенной иерархической последовательности.

По данному вопросу можно выделить две составляющие, которые на наш взгляд, неразрывно взаимосвязаны:

– жилищное законодательство как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов;

– определение приоритета ГК РФ или ЖК РФ в применении гражданскоправовых норм при регулировании жилищных отношений.

Нетрудно заметить, что в ЖК РФ нормы гражданского права преобладают над нормами иной отраслевой принадлежности. Более того, в ст. 1 ЖК РФ провозглашено, что жилищное законодательство в целом основывается на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений, что, как известно, характерно для сферы частного права. Кроме того, из ст. 7 ЖК РФ следует, что если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством и соглашением участников таких отношений, к ним должны применяться соответствующие нормы гражданского права, а при их отсутствии – жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения. Напомним, что до 1981 г. жилищные отношения в нашей стране регулировались гражданским законодательством.

В комментарии к ст. 1 ЖК РФ «Основные начала жилищного законодательства» разработчики ЖК РФ подчеркивают, что данная статья своим появлением обязана ГК РФ. И дело здесь не только (и не столько) в идее начать ЖК РФ с изложения принципов правового регулирования соответствующих общественных отношений. Влияние цивилистических категорий, конструкций и прочее на формирование жилищного законодательства трудно переоценить. Таким образом, жилищное право является «выходцем» из гражданского (частного) права1.

ГК РФ содержит две главы, посвященные регулированию жилищных отношений: глава 18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения» и глава 35 «Наем жилого помещения». В ЖК РФ содержится одноименный раздел II, по названию совпадающий с главой 18 ГК РФ. При этом система действующих нормативных актов, содержащих нормы, регулирующие жилищные отношения, не проводит отчётливой границы между сферами жилищного и гражданского законодательства.

Представляется, что для формирования сбалансированного правового механизма регулирования жилищных отношений указанные главы из ГК РФ следовало бы исключить и в переработанном виде ввести соответствующие нормы в ЖК РФ. В ГК РФ можно было бы оставить несколько статей концептуального порядка. При таком положении ЖК РФ стал бы основным и более значимым источником правового регулирования жилищных отношений. Это предложение позволит решить только одну проблему.

Другим актуальным вопросом является то, что в соответствии с п. «о» ст. Конституции РФ гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство – к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ст. Конституции РФ). Кроме того, рядом полномочий в данной области наделены органы местного самоуправления, которые не только не входят в систему органов государственной власти, но и не предусмотрены Конституцией как уровень регулирования жилищных отношений. Однако в практическом аспекте данный вопрос не вызывает больших проблем, поскольку ЖК РФ достаточно четко разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в регулировании жилищных отношений. Анализируя содержание ст.

12-14 ЖК РФ, можно сделать следующий вывод. Правом принятия норм жилищСм.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред.

докт. юрид. наук П.В. Крашенинникова. – М., 2005. – С. 19.

ного права, которые носят гражданско-правовой характер, наделены органы государственной власти Российской Федерации. Перечень этих полномочий достаточно широк, и касается он в основном вопросов имущественного оборота в жилищной сфере (ст. 12 ЖК РФ). Напротив, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 13 ЖК РФ) оказались суженными и главным образом сводятся к установлению правил предоставления жилых помещений жилищного фонда, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации. В то же время законодатель наделил более широкими, чем ранее, полномочиями органы местного самоуправления (ст. 14 ЖК РФ). Они призваны решать конкретные (ситуационные) вопросы, связанные с удовлетворением жилищных потребностей граждан, в частности, признают граждан малоимущими в целях предоставления жилых помещений по договору социального найма; ведут учет таких граждан; принимают решения о переводе жилых помещений в нежилые и наоборот; согласовывают переустройство и перепланировку жилых помещений и др. Такое положение вещей объясняется тем, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).

Таким образом, в практическом плане предмет совместного ведения жилищного законодательства не повлиял на федеральную прерогативу – регулирования гражданских отношений1.

В.Д. Рузанова считает, что при разграничении и осуществлении нормотворческих полномочий РФ и ее субъектов, субъекты Федерации при реализации полномочий издавать нормативные правовые акты в «совместных» областях не могут В юридической литературе такой подход описывается следующим образом: «Если законодательство относится к предмету совместного ведения, а в силу специфики предмета регулирования в него с неизбежностью включаются нормы законодательства, относящегося к ведению России, то вопросы, регулирование которых осуществляется при помощи этих норм, должны быть отнесены к компетенции РФ». См.: Рузанова В.Д., Серветник А.А., Хмелева Т.И., Цыбулевская О.И. Проблемы эффективности применения гражданского законодательства. – С. 41.

включать в эти акты нормы гражданского права1. Полагаем, что такое правило должно распространяться и на нормотворческие полномочия органов местного самоуправления.

В части регулирования гражданских отношений, жилищное и гражданское право соотносятся между собой как часть и целое. Соответственно, к жилищным отношениям могут применяться все общие положения ГК РФ постольку, поскольку они не изменены жилищным законодательством, содержащим нормы специального порядка. Примером может послужить применение общих положений о праве собственности при осуществлении права собственности на жилые помещения и общее имущество в многоквартирном доме; общих положений о юридических лицах при применении норм о ТСЖ и жилищных кооперативах;

общих положений о сделках и договорах при регулировании отношений, связанных с заключением и исполнением договора управления многоквартирным домом и другие.

Подробней остановимся на правовой принадлежности института управления многоквартирным домом. Напомним, что в советское время отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда являлись сугубо публичными, в том числе административными. Поэтому некоторые авторы, по инерции перечисляя отношения, входящие в круг жилищных, отношения по управлению многоквартирными домами относят к группе административных отношений2.

Другие, наоборот, утверждают, что управление домами из административно-правового регулирования перешло в гражданско-правовое3.

Рузанова, В.Д. Гражданское законодательство как предмет ведения Российской Федерации // Роль частного права в модернизации Российской экономики: сборник научных статей. 23 апреля 2013 г., г. Уфа / отв. ред. Е.М. Тужилова-Орданская. – Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. – С. 101.

См., например, постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. докт. юрид. наук П.В. Крашенинникова. – С. 41; Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / А.Ю. Бушуев (и др.); под ред. О.А. Городова. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – С. 9.

См., например: Шешко Г.Ф., Литовкин В.Н. Качество закона, или работа над ошибками // Закон. – № 6. – 2005. – С. 7; Социальное законодательство. Научно-практическое издание / Отв.

ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зеньков (автор главы IX «Современное жилищное законодательство» Т.Е. Мельник) // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс», 2006.

Не соглашаясь ни с одной из перечисленных позиций, приведем следующие доводы.

В период действия Жилищного кодекса РСФСР отношения по управлению жилищным фондом входили в круг как жилищной политики, так и жилищного законодательства (см. раздел II ст. 16–27). Управление возлагалось на специально уполномоченные государственные органы, а непосредственно управление осуществлялось жилищно-эксплуатационными организациями. В названный раздел входили нормы, регулирующие отношения по техническому учету и контролю над использованием и сохранностью, которые также осуществлялись специальными государственными органами. Следовательно, эти органы и организации в рамках своей компетенции осуществляли управленческие функции самого государства. Соответственно управление жилищным фондом относилось к административному (публичному) регулированию и входило в круг жилищного законодательства.

Ныне действующий ЖК РФ содержит раздел VIII, но уже под иным названием: «Управление многоквартирными домами». Из оглавления и названия статей видно, что речь идет об управлении не всей совокупностью жилых помещений, которая и составляет жилищный фонд, а об управлении конкретными многоквартирными домами. Проведем анализ некоторых статей.