«TASK FORCE FOR THE IMPLEMENTATION OF THE ENVIRONMENTAL ACTION PROGRAMME FOR CENTRAL AND EASTERN EUROPE, CAUCASUS AND CENTRAL ASIA Cancels & replaces the same document of 30 September 2009 PROGRAMME OF WORK AND BUDGET OF ...»

ПРОЕКТЫ РЭЦ ВЕКЦА

ПОДРОБНОЕ ОПИСАНИЕ ПРОЕКТОВ

ПРОГРАММНЫЙ КОМПОНЕНТ 1.

РЕФОРМИРОВАНИЕ СЕКТОРА ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ

(А) СОВМЕСТНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ СЕКРЕТАРИАТА ОЭСР И РЭЦ ВЕКЦА

ПРОЕКТ СП/1.2.3: РАЗВИТИЕ ПОТЕНЦИАЛА МУНИЦИПАЛИТЕТОВ И

ПРЕДПРИЯТИЙ ВКХ В СФЕРЕ ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Целью проекта является организация программы подготовки инструкторов для повышения потенциала местных партнеров в сфере среднесрочного финансового планирования в секторе водоснабжения и водоотведения.

Исходная информация:

На консультациях 17-18 ноября 2005 г. в Ереване министры экономики/финансов и охраны окружающей среды стран ВЕКЦА отметили, что медленный ход реформ на муниципальном уровне является одним из самых серьезных препятствий на пути к повышению качества услуг городского водоснабжения и водоотведения. Такая ситуация в значительной степени обусловлена недостаточным потенциалом в сфере финансового планирования и управления, а также подготовки проектов. В результате, немногие предприятия ВКХ стали самостоятельными субъектами, функционирующими на коммерческой основе, и еще меньшему количеству предприятий удается разработать и применить бизнес-модели, позволяющие привлекать инвестиции как из государственных, так и частных источников.

В рамках работы СРГ ПДООС разработан ряд инструментов и методов, которые применяются в странах ВЕКЦА, главным образом, для оказания содействия более реалистичному финансовому планированию и улучшению и мониторингу деятельности отраслевых организаций. Эти инструменты разработаны в ответ на выраженную потребность стран ВЕКЦА, и они создавались и были опробованы в демонстрационных проектах в странах региона. Результаты были представлены Группе старших должностных лиц по реформированию водопроводно-канализационного хозяйства в ВЕКЦА, в которую многие страны обратились за помощью в применении этих инструментов и методов. Набор инструментов для оказания поддержки партнерам местного уровня включает в себя Инструмент среднесрочного планирования инвестиций для муниципалитетов (ИСПИМ), предназначенный для более эффективного планирования инвестиций в ВКХ муниципалитетов, и дополняющий его Инструмент финансового планирования для водоканалов (ИФПВ), Руководство по оценке природоохранных проектов, финансируемых из бюджетных источников, и укреплению потенциала муниципалитетов и коммунальных предприятий, Руководство по использованию контрактов, основанных на показателях деятельности, между муниципалитетами и предприятиями ВКХ и набор показателей для сопоставления результатов деятельности предприятий ВКХ (в отношении дополнительной информации см.

www.oecd.org/env/eap/).

ENV/EPOC/EAP(2009) Помимо этих инструментов и методов, существует еще несколько инструментов и подходов других заинтересованных сторон, например, Комитетом по подготовке проектов создан учебный модуль по подготовке проектов. Обучение будет сосредоточено на укреплении потенциала муниципалитетов и предприятий ВКХ в сфере финансового управления; при этом акцент в обучении будет делаться на такие инструменты как ИСПИМ и ИФПВ.

Мероприятия:

Деятельность в рамках этой задачи будет базироваться на результатах прошлого проекта ОЭСР (который финансировался программой ТАСИС, завершившейся в начале 2009 г.), который осуществлялся в две фазы:

Фаза 1 заключалась в определении и подготовке персонала организаций как минимум в трех странах ВЕКЦА, с тем, чтобы они выполняли функции обучающих организаций.

Организации и инструкторы отобраны исходя из их заинтересованности и возможности далее распространять инструменты в регионе ВЕКЦА после завершения проекта. Это обеспечивает устойчивое использование и развитие местного потенциала и широкое распространение образцов лучшей практики даже после завершения проекта.

В фазе 2 обучено около 40 специалистов на уровне финансовых директоров предприятий ВКХ/муниципалитетов стран ВЕКЦА с участием международных и местных инструкторов.

По итогам этой работы получены следующие результаты:

пакет учебных материалов 6 обученных местных инструкторов 40-50 обученных сотрудников предприятий ВКХ/муниципалитетов заключительный отчет Мероприятия РЭЦ ВЕКЦА После завершения проекта ОЭСР и окончательного оформления методологии обучения и учебных материалов, РЭЦ ВЕКЦА продолжат эту работу, обучая дополнительных специалистов-практиков предприятий ВКХ и муниципалитетов. Для этого РЭЦ могут использовать собственный персонал, прошедший подготовку в рамках проекта ОЭСР (когда это целесообразно), равно как и других местных инструкторов, подготовленных в рамках проекта.

В конечном итоге РЭЦ ВЕКЦА будут ответственны за подготовку и реализацию проекта.

Они подготовят предложение по проекту с целью привлечения финансовых ресурсов;

подготовят техническое задание проекта для возможного заключения договоров с консультантами для реализации проекта;

определят местных инструкторов;

определят приблизительно 40-50 специалистов-практиков, которым предложенное обучение принесет наибольшую пользу; задействуют в процессе их определения проведут 4–6 однонедельных учебных сессий;

будут оказывать участникам обучения поддержку на местах в период между учебными составят отчет, в котором будут резюмироваться уроки, вынесенные из обучения, и предлагаться улучшения, которые можно внести в методологию обучения и учебные разработают веб-инструмент для обучения персонала этим инструментам СРГ ПДООС на основе интернета.

ОЭСР окажет поддержку РЭЦ ВЕКЦА в начальной фазе проекта, то есть в следующем:

разработка предложения по проекту для привлечения финансовых ресурсов;

разработка технического задания проекта;

разработка и проведение первой учебной сессии;

рассмотрение всех письменных документов, которые будут подготовлены в рамках проекта, и представление отзывов о них.

Результаты:

Реализованные программы подготовки персонала предприятий ВКХ и муниципалитетов в сфере финансового планирования отчет, в котором обобщаются вынесенные уроки инструмент подготовки персонала на основе Интернета.

Итоги работы:

Укрепленный потенциал предприятий ВКХ и муниципалитетов региона в сфере финансового планирования, что облегчает доступ к финансированию донорами, МФО, из государственных бюджетов и частным сектором. Возросший потенциал ключевых организаций региона, в частности одного или нескольких РЭЦ ВЕКЦА, что позволит далее распространять эти образцы лучшей практики во всем регионе.

ENV/EPOC/EAP(2009)

(B) МЕРОПРИЯТИЯ СЕКРЕТАРИАТА ОЭСР

НАПРАВЛЕНИЕ 1.1: МОНИТОРИНГ ХОДА ДОСТИЖЕНИЯ ЦРТ ПО

ВОДОСНАБЖЕНИЮ И САНИТАРИИ

Это направление имеет своей целью создать прочную эмпирическую базу для реформы сектора водоснабжения и водоотведения и мониторинга прогресса в этом отношении, в частности мониторинга хода достижения Целей в области развития на пороге тысячелетия по водоснабжению и санитарии.

Исходная информация:

Цели в области развития на пороге тысячелетия обязывают страны к 2015 г. сократить вдвое долю людей, не имеющих устойчивого доступа к безопасной питьевой воде и надлежащего водоотведения - по сравнению с уровнями 1990 г. Вместе с тем, страны ВЕКЦА также привержены выполнению Алматинских «Руководящих принципов реформирования сектора ВКХ», принятых на встрече министров экономики, финансов и охраны окружающей среды стран ВЕКЦА в 2000 г. в Алматы, и выводов и рекомендаций в области политики, сформулированных на последующей Конференции министров в 2005 г. в Ереване.

Эта деятельность будет базироваться на аналогичной работе, которая велась в прошлом, и она будет направлена на обновление и расширение существующей базы данных СРГ ПДООС по деятельности предприятий ВКХ, которая публикуется в рабочем порядке на веб-сайте Сети «IB-Net» Всемирного банка. Ожидается, что, как в прошлом, эта работа будет вестись в координации и синергизме со Всемирным банком, который в настоящее время обновляет свою базу данных «IB-Net». Показатели позволяют сопоставлять деятельность предприятий ВКХ, в частности определять направления, по которым деятельность можно улучшить, ориентируясь на сопоставимые водоканалы.

Мероприятия:

В 2010 г. работа будет сосредоточена на следующем:

сбор данных по деятельности предприятий ВКХ и информации об основных институциональных и правовых реформах в двух странах ВЕКЦА (будет скоординирована с Всемирным банком, возможно в Кыргызстане и Азербайджане);

представление этой информации в страновых отчетах;

опубликование данных на веб-сайте Сети «IB-Net» Всемирного банка.

Результаты:

два страновых отчета о деятельности предприятий ВКХ;

данные, опубликованные на веб-сайте Сети «IB-Net» Всемирного банка.

Итоги работы:

Более широкое применение показателей деятельности должно, в конечном итоге, привести к улучшению деятельности предприятий ВКХ. Кроме того, ожидается, что данные и анализ, которые будут подготовлены в рамках этой деятельности, будут использованы в отчетах о мерах политики, которые будут подготовлены СРГ ПДООС в качестве документов к Конференции министров «Окружающая среда для Европы» в Астане. Благодаря качественным данным и анализу эта работа должна улучшить разработку и проведение политики в отношении сектора водоснабжения и водоотведения и, в конечном итоге, способствовать достижению ЦРТ по водоснабжению и санитарии.

НАПРАВЛЕНИЕ 1.2: ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И ДЕЙСТВЕННОСТИ

УПРАВЛЕНИЯ СЕКТОРОМ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ

ПРОЕКТ 1.2.1: РУКОВОДСТВО ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ КОНТРАКТОВ, ОСНОВАННЫХ

НА ПОКАЗАТЕЛЯХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Распространение и содействие применению обновленного «Руководства по использованию контрактов, основанных на показателях деятельности», которое будет издано в конце 2009 г., путем оказания помощи ограниченному количеству муниципалитетов Исходная информация:

Переход предприятий ВКХ на принципы самоуправления и коммерческую основу был одной из главных целей реформы, поставленных Алматинскими руководящими принципами (октябрь 2000 г.). Нечеткое определение роли предприятий ВКХ и муниципалитетов затрудняет независимое управление предприятиями ВКХ. Кроме того, отсутствие поддающихся мониторингу целевых показателей услуг и управления ограничивает способность предприятий поддерживать достаточный и эффективный уровень услуг. Вместе с тем, в регионе уже заключено большое количество контрактов, основанных на показателях деятельности, главным образом, между частными операторами и муниципалитетами или региональными/центральными органами власти. Стороны по таким контрактам часто ищут пути их дальнейшего усовершенствования.

Цель проекта заключается в оказании предприятиям ВКХ и муниципалитетам помощи в уточнении их институциональных взаимоотношений и достижении целевых показателей обслуживания и управления экономически эффективным способом на основе уроков, вынесенных из опыта, накопленного в регионе ВЕКЦА и странах ОЭСР. Хотя элементы контракта, основанного на показателях деятельности, должны отражать специфику каждой конкретной ситуации, «Руководство» призвано служить общим ориентиром для сторон, рассматривающих возможность заключения таких контрактов.

Это направление базируется на работе, которая велась в 2007-2008 гг., которая позволила обновить «Руководство по использованию контрактов, основанных на показателях деятельности, между муниципалитетами и водохозяйственными предприятиями» и провести ENV/EPOC/EAP(2009) ситуационные исследования пяти субъектов (Ереванского водоканала, Армводоканала (оба – в Армении), водоканалов Шымкента (Казахстан), а также Бердянска и Купянска (Украина)).

Мероприятия:

Эта деятельность позволит далее увеличить количество ситуационных исследований, в настоящее время лежащих в основе «Руководства по использованию контрактов, основанных на показателях деятельности», и оказать содействие партнерам местного уровня, включая:

оценку контракта, заключенного в последнее время между муниципалитетом и государственным или частным предприятием ВКХ в четырех населенных пунктах стран ВЕКЦА, с выездом на место для сбора данных и встречи с соответствующими заинтересованными сторонами;

подготовку отчета с описанием каждого контракта, его критическим анализом в свете «Руководства» и рекомендациями по основным мерам, которые необходимо принять для усовершенствования контракта;

проведение семинара для обсуждения рекомендаций с местными заинтересованными проведение совместно со Всемирным банком регионального семинара по развитию потенциала, документами для которого послужат ситуационные исследования и обновленное «Руководство».

Результаты:

Ситуационные исследования контрактов, основанных на показателях деятельности, в четырех населенных пунктах и стратегические рекомендации по усовершенствованию региональный семинар по развитию потенциала.

Итоги работы:

Эта деятельность поможет участвующим муниципалитетам/государственным органам усовершенствовать действующие контракты и контракты, которые они планируют заключить.

Данная работа имеет значение как для частных, так и государственных предприятий ВКХ.

ПРОЕКТ 1.2.2: ДИАЛОГ ПО ВОПРОСАМ УЧАСТИЯ ЧАСТНЫХ ОПЕРАТОРОВ В ВКХ:

ВОЗМОЖНОСТИ И ПРЕПЯТСТВИЯ

Целью этого проекта является осуществление деятельности в развитие результатов диалога в рамках регионального совещания, которое состоится в начале декабря 2009 г. в Москве, путем опубликования его протокола и подготовки последующих мероприятий, которые, как ожидается, будут определены в рамках диалога.

Исходная информация:

Хотя в большинстве стран ВЕКЦА опыт участия частных операторов до настоящего времени был ограниченным, в некоторых странах количество таких проектов значительно возросло. Несмотря на усилия, прилагавшиеся в прошлом, многие из задач, связанных с повышением эффективности ВКХ за счет привлечения частных операторов, остаются нерешенными. Страны, сделавшие выбор в пользу участия частного сектора (УЧС), активно работают над созданием нормативной основы, создающей достаточные стимулы для участников подобных партнерств.

На основе Принципов участия частного сектора в инфраструктуре Инвестиционный комитет ОЭСР разработал Контрольный перечень действий органов публичной власти и гражданского общества, с тем чтобы помочь правительствам стран системно обдумывать способы совершенствования стратегических основ УЧС в секторе водоснабжения и водоотведения. В настоящее время Контрольный перечень используется правительствами России и Украины и, возможно, еще в одной или двух стран ВЕКЦА. На семинаре в начале декабря 2009 г., организуемом совместно со Всемирным банком, будут обсуждаться современные тенденции УЧС в регионе, а также ряд оценок, выполненных самостоятельно странами ВЕКЦА с использованием разработанного ОЭСР Контрольного перечня действий органов публичной власти и гражданского общества.

Мероприятия:

подготовка и публикация протокола регионального совещания декабря 2009 г., в том числе страновых оценок, подготовленных с использованием разработанного ОЭСР Контрольного перечня действий органов публичной власти и гражданского общества;

принятие возможных последующих мер, рекомендованным семинаром.

Результаты:

Протокол семинара.

Итоги работы:

Более глубокое понимание основных тенденций УЧС в секторе ВСиВО, препятствий и возможностей для участия частного сектора, а также мер, которые помогут преодолеть эти препятствия. Поддержка более эффективных основ управления для УЧС исходя из Контрольного перечня действий органов публичной власти и гражданского общества ОЭСР.

ПРОЕКТ 1.2.4: ОТЧЕТ О МЕРАХ ПО ДОСТИЖЕНИЮ ЭКОНОМИИ ОТ МАСШТАБА

ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ УСЛУГ ВСиВО

Данный проект имеет своей целью определение возможных способов сотрудничества муниципалитетов для достижения экономии при увеличении масштабов и преодоления раздробленности сектора водоснабжения и водоотведения вследствие децентрализации начала 1990-х годов, равно как и преобразований в области политики, необходимых для этого.

Исходная информация:

Все шире признается, что вследствие децентрализации ответственности за водоснабжение и водоотведение предприятиям ВКХ и муниципалитетам стало трудно полностью использовать «экономию от масштаба», поддерживать и развивать достаточный потенциал для управления сектором и получать необходимые ресурсы для финансирования капиталовложений. Этот проект будет базироваться на работе, которая была проделана в 2008/9 г., в ходе которой изучалась ситуация в Украине и меры по проведению реформ в ряде стран ЕС, которые помогают преодолеть раздробленность вследствие децентрализации, то есть заключение договоров о межмуниципальном сотрудничестве, создание региональных предприятий ВКХ и прочие соответствующие меры. В 2010 г. работа будет сосредоточена на продолжении политического диалога по этой проблематике в Украине и начале диалога в еще одной стране ВЕКЦА на основе справочного документа, подготовленного для Украины.

ENV/EPOC/EAP(2009) Мероприятия:

Создание условий для ведения национального диалога ВИЕС по чрезмерной раздробленности сектора водоснабжения и водоотведения в Украине и начало аналогичного диалога в еще одной стране ВЕКЦА.

Результаты:

Две-три встречи в рамках диалога аналитическая справка по достижению экономии от масштаба при оказании услуг оперативный план («дорожная карта») сопряженных реформ в Украине документ, в котором собраны факты раздробленности сектора ВСиВО одной страны Итоги работы:

Преобразования в области политики, содействующие сотрудничеству муниципалитетов для повышения эффективности оказываемых услуг водоснабжения и водоотведения, и, в конечном итоге, внедрение таких механизмов сотрудничества.

НАПРАВЛЕНИЕ 1.3: НАЦИОНАЛЬНЫЙ ДИАЛОГ ПО ВОПРОСАМ БОЛЕЕ

ЭФФЕКТИВНОГО ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ В СЕКТОРЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ

И ВОДООТВЕДЕНИЯ

ПРОЕКТ 1.3.1: СОДЕЙСТВИЕ НАЦИОНАЛЬНОМУ ДИАЛОГУ В СФЕРЕ ВКХ

ПОСРЕДСТВОМ РАЗРАБОТКИ ФИНАНСОВЫХ СТРАТЕГИЙ, НАПРАВЛЕННЫХ НА

ДОСТИЖЕНИЕ ЦРТ ПО ВОДОСНАБЖЕНИЮ И САНИТАРИИ

Целью настоящего проекта является оказание содействия национальному диалогу по вопросам финансирования инфраструктуры водоснабжения и водоотведения путем оказания поддержки правительствам стран ВЕКЦА в разработке отраслевых стратегических финансовых планов. Это обеспечит наиболее эффективное использование имеющихся финансовых ресурсов и облегчит доступ к средствам доноров и МФО для достижения ЦРТ по водоснабжению и санитарии.

Исходная информация:

Методология стратегического финансового планирования, совместно разработанная ОЭСР/СРГ ПДООС и правительством Дании, призвана помочь странам в совершенствовании финансового планирования в секторе водоснабжения и водоотведения. Она служит основой для определения инфраструктурных целевых показателей и разработки реалистичных среднесрочных инвестиционных и финансовых программ для тех природоохранных секторов, которые требуют капиталоемкой коммунальной инфраструктуры – такой как водопроводноканализационная инфраструктура. Кроме того, данная методология помогает определить соответствующие пакеты мер политики по достижению этих инфраструктурных целевых показателей. Этот методологический подход предназначен для тех стран и регионов, в которых «централизованное планирование» и микроуправление портфелями инвестиций, состоящими из конкретных проектов и принадлежащими различным экономическим агентам (например, компаниям, муниципалитетам), являются и неосуществимыми, и нежелательными. Такие финансовые стратегии обеспечивают необходимую взаимосвязь между общими программами, с одной стороны, и готовящимися проектами и государственным бюджетом, с другой.

Практический инструментарий «Финансовая стратегия» включает в себя методологию разработки таких стратегий, компьютерную модель (которая называется FEASIBLE©) и руководство пользователя по модели (дополнительную информацию см. на www.oecd.org/env/finance). Модель позволяет осуществлять имитационное моделирование – в количественном выражении – последствий различных политических решений и, в частности, оценивать инвестиционные расходы, расходы на текущий ремонт и содержание основных фондов и эксплуатационные расходы, необходимые для достижения конкретных целевых показателей, которые установлены на местном уровне. После этого потребности в расходах сопоставляются с прогнозируемыми уровнями и источниками финансирования, и модель рассчитывает получаемый в результате «дефицит финансирования».

Использование указанных инструментов не сводится к чисто техническим результатам:

задействовав все основные заинтересованные стороны, имеющие отношение к финансированию природоохранной инфраструктуры, они служат основой конструктивного диалога и ведут к заключению соглашений, способствующих эффективной реализации программ, повышению качества услуг и достижению целей охраны окружающей среды. При условии их надлежащей разработки, финансовые стратегии помогают мобилизовать дополнительные доходы от потребителей воды и финансирование из государственных бюджетов, от доноров, МФО и частного сектора. В некоторых случаях результаты этой работы включаются министерствами финансов в среднесрочный прогноз расходов; они также могут иметь положительное значение для разработки и реализации стратегий снижения уровня бедности.

В прошлом данная методология успешно применялась для оказания содействия правительствам нескольких стран ВЕКЦА в финансовом планировании (Молдовы, Казахстана, Армении, Грузии, Украины и некоторых регионов Российской Федерации). Последние мероприятия в Молдове и Армении были проведены в рамках работы Водной инициативы ЕС в ВЕКЦА и при активной поддержке ЕК и государств-членов ЕС.

Мероприятия:

Конкретные мероприятия, которые будут осуществляться в 2009 г., станут частью национальных диалогов по вопросам отраслевой политики в ВКХ, которые Водная инициатива ЕС ведет в регионе ВЕКЦА:

продолжение работы в Молдове с упором на интеграцию финансовой стратегии для сектора водоснабжения и водоотведения, разработанной в рамках предыдущего проекта, в среднесрочный прогноз расходов Министерства финансов, то есть путем разработки среднесрочного плана капиталовложений/действий и прочей документации, преследующей такую цель. Помощь в проведении этой работы была официально запрошена Министерством местной публичной администрации Молдовы, и проект начнется после того, как после выборов будет сформировано новое Правительство Молдовы.

продолжение работы в Кыргызстане, где в рамках диалога по вопросам отраслевой политики разработана финансовая стратегия для сектора водоснабжения и водоотведения. Работа будет сосредоточена на разработке новой отраслевой стратегии, за содействием в подготовке которой Правительство обратилось в СРГ Результаты всех этих мероприятий будут представлены и распространены в рамках ежегодных совместных встреч Группы старших должностных лиц по реформированию водопроводно-канализационного хозяйства в странах ВЕКЦА СРГ ПДООС и Рабочей группы по странам ВЕКЦА Водной инициативы ЕС.

ENV/EPOC/EAP(2009) Результаты:

Два отчета о демонстрационных проектах, в которых будут определяться меры, которые следует принять для достижения согласованных целей политики оказания услуг водоснабжения и водоотведения;

несколько семинаров по мерам отраслевой политики с участием основных государственных и негосударственных заинтересованных сторон в двух странах для достижения консенсуса по целям политики водоснабжения и водоотведения, способу их финансирования и ассигнованиям, которые должны быть предусмотрены в среднесрочных бюджетах для финансирования сектора.

Итоги работы:

Ожидается, что проект ускорит достижение ЦРТ по водоснабжению и санитарии с минимальными возможными затратами и вместе с тем послужит более эффективному привлечению в сектор финансовых ресурсов.

ПРОЕКТ 1.3.2: СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МОДЕЛИ ФИЗИБЛ И РАСШИРЕНИЕ

МЕТОДОЛОГИИ ФИНАНСОВОЙ СТРАТЕГИИ ДЛЯ ВКХ ЗА СЧЕТ ВКЛЮЧЕНИЯ

ВОПРОСОВ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ

Этот проект имеет своей целью оказание содействия диалогам по отраслевой политике финансирования сектора водоснабжения и водоотведения (в частности инфраструктуры водоснабжения и водоотведения, но не только ее) путем создания необходимых аналитических инструментов и оказания поддержки правительствам стран ВЕКЦА в разработке отраслевых стратегических финансовых планов. Это обеспечит наиболее эффективное использование имеющихся финансовых ресурсов и облегчит доступ к средствам доноров и МФО для достижения ЦРТ по водоснабжению и санитарии и других целей в области политики сектора водоснабжения и водоотведения.

Исходная информация:

Работа по составлению стратегических финансовых планов для сектора водоснабжения и водоотведения в странах ВЕКЦА ведется последние десять лет, и она повлияла на программу реформ в ряде стран. Методология ФИЗИБЛ служит полезным инструментом в этой работе, однако еще предстоит далее повысить ее удобство для пользователей и расширить сферу ее применения. Еще важнее то, что растет потребность в более комплексном подходе к финансированию сектора водоснабжения и водоотведения (то есть ВКХ, орошения, противопаводковых мероприятий и т.д.). На это указывают тенденция к увеличению дефицита водных ресурсов во многих регионах, а также ожидаемое воздействие изменения климата на круговорот воды и вытекающие из этого потребности в инфраструктуре. На необходимость расширения работы в этом направлении также указано на ряде встреч на уровне экспертов, в частности встрече Рабочей группы по странам ВЕКЦА Водной инициативы ЕС.

Мероприятия:

Семинар на уровне экспертов для определения целей и сферы охвата работ и существующих способов их проведения;

работа по повышению удобства ФИЗИБЛ для пользователей, что будет способствовать ее более широкому распространению и применению в регионе;

охват методикой финансовой стратегии основных расходов на управление сектором (то есть расходов систем управления, необходимых для управления сектором ВСиВО);

расширение методики финансовой стратегии для сектора водоснабжения и водоотведения также на другие направления комплексного управления водными ресурсами (КУВР) в одной из стран ВЕКЦА (возможно, Армении), и создание условий для проведения соответствующего политического диалога.

Результаты:

усовершенствованная модель ФИЗИБЛ документ о расходах на управление сектором водоснабжения и водоотведения несколько мероприятий в рамках политического диалога в одной из стран ВЕКЦА страновое ситуационное исследование.

Итоги работы:

Ожидается, что проект ускорит достижение ЦРТ по водоснабжению и санитарии и других политических целей по воде с минимальными возможными затратами и вместе с тем послужит более эффективному привлечению в сектор финансовых ресурсов.

ENV/EPOC/EAP(2009)

ПРОГРАММНЫЙ КОМПОНЕНТ 2: РЕФОРМА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

(А) СОВМЕСТНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ СЕКРЕТАРИАТА ОЭСР И РЭЦ ВЕКЦА

ПРОЕКТ СП/2.1.2: ДЕНЕЖНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Оказание содействия странам ВЕКЦА в рационализации и внедрении системы гражданско-правовых денежных санкций и режимов экологической ответственности. Если говорить конкретнее, в рамках проекта будут разработаны и опробованы в рамках пилотных проектов новые методы расчета административных штрафов на основе широкого набора критериев, в частности экономической выгоды, извлекаемой из отсрочки издержек на соблюдение требований и уклонения от них, серьезности нарушений и спектра факторов, характеризующих оператора. Это позволит обеспечить эффективное и справедливое устранение несоблюдения требований;

будут использоваться как ориентиры подходы, принятые в ЕС и других странах ОЭСР, с тем чтобы помочь странам ВЕКЦА в модернизации их законодательства и методологии исчисления, устранения и (или) возмещения ущерба окружающей среде.

Исходная информация:

СРГ ПДООС проделала большую работу, направленную на оказание помощи природоохранным органам стран ВЕКЦА в модернизации экономических инструментов охраны окружающей среды, в частности платежей за загрязнение и продукцию. Признавая необходимость дальнейшего усиления финансовых стимулов к надлежащему экологическому поведению, страны ВЕКЦА обратились за помощью в реформирования двух других ключевых инструментов предупреждения природоохранных нарушений и рисков.

1) Административные денежные взыскания. Денежные взыскания (штрафы) являются самым распространенным инструментом природоохранного правоприменения в странах ВЕКЦА. Однако они повсеместно считаются слишком незначительными для того, чтобы быть сдерживающим фактором: многие правонарушители предпочитают платить штрафы, так как они «меньшее зло». Отсутствуют аналитические инструменты оценки финансовой выгоды в результате несоблюдения требований (и юридические способы ее взыскания), а также учета тяжести нарушений и финансовой приемлемости штрафов, что ставит под угрозу соразмерность и справедливость санкций и оставляет возможности для злоупотреблений. В международной практике используется несколько методов определения административных штрафов (в частности, достойна упоминания система, применяемая Агентством по охране окружающей среды США).

2) Экологическая ответственность. Ответственность за нанесение ущерба окружающей среде является важным аспектом принципа «загрязнитель платит». Угроза того, что предприятию придется возмещать ущерб, становится мощным стимулом к предупреждению регулярных и случайных выбросов/сбросов загрязнения, так как для загрязнителя она связана с финансовой ответственностью за воздействие, оказываемое им на окружающую среду.

Понятие экологической ответственности включает в себя вред, причиняемый водным ресурсам, почве, среде обитания и видам растений и животных, равно как и «традиционный ущерб», причиняемый частным лицам (экономические убытки, личный вред и имущественный ущерб). В то время как в странах ЕС вопросы экологической ответственности приобретают все большее значение в связи с выполнением Директивы ЕС об ответственности за ущерб окружающей среде (2004/35/EC), в ВЕКЦА эта система по-прежнему недостаточно развита. В режимах экологической ответственности стран ВЕКЦА основное внимание уделяется расчету размера экологического ущерба в целях его денежного возмещения (которое, по сути, служит взысканием), а не устранению ущерба, ограничению его воздействия на окружающую среду и предотвращению дальнейшего ущерба. Компетентные органы должны опираться при расчете ущерба на научные методики, которые носят по большей части теоретический характер.

Мероприятия:

Данный проект включает в себя два основных направления: (1) выработка методических указаний по исчислению и наложению административных денежных санкций и (2) оказание содействия в реформировании систем ответственности за нанесение ущерба окружающей среде. Мероприятия, касающиеся денежных санкций, полностью выполняются Секретариатом ОЭСР. Что касается режимов ответственности, в реализации проекта участвуют как Секретариат ОЭСР, так и РЭЦ ВЕКЦА.

Мероприятия Секретариата ОЭСР Экологическая ответственность. По просьбе природоохранных органов стран ВЕКЦА Секретариат СРГ ПДООС подготовил документ для обсуждения «Экологическая ответственность за причинение ущерба природным ресурсам в странах ОЭСР: понятие и основные подходы». Государственные должностные лица и эксперты стран ВЕКЦА использовали этот документ в обсуждении (на ежегодной встрече региональной Сети по реализации программ природоохранного регулирования REPIN) приоритетов реформы систем экологической ответственности в их странах. Они обратились в Секретариат с просьбой отразить эти приоритеты в методическом документе, который послужит вкладом СРГ ПДООС в Конференцию на уровне министров «Окружающая среда для Европы» 2011 г.

Методический документ, который предлагается подготовить в рамках этого проекта, также будет опираться на результаты обзора правовой основы и практики привлечения к ответственности за экологический ущерб, действующих в странах ВЕКЦА, который, как ожидается, к середине 2010 г. будет проведен региональными экологическими центрами (РЭЦ) ВЕКЦА.

На основе дискуссии, состоявшейся на встрече Сети REPIN, Секретариат разработает методический документ для стран ВЕКЦА, в котором будет рассматриваться переориентация режимов экологической ответственности стран ВЕКЦА на ликвидацию последствий экологического ущерба. С этой целью в нем должны быть рассмотрены следующие приоритетные вопросы, определенные государственными должностными лицами и экспертами стран ВЕКЦА:

Как улучшить расследование случаев экологического ущерба и определение ответственных сторон?

Как регулировать вопрос предотвращения экологического ущерба?

ENV/EPOC/EAP(2009) Как определять охват мероприятий по ликвидации последствий экологического ущерба (на примере по меньшей мере одного компонента окружающей среды)?

Как обеспечить контроль за мерами по ликвидации последствий экологического Как поощрять широкое участие заинтересованных сторон и общественности?

Каким образом обеспечить наличие ресурсов для ликвидации последствий экологического ущерба (страхование, финансовые гарантии, залоги и т.д.)?

Проект методического документа будет подготовлен к сентябрю 2010 г. и будет обсуждаться на региональной встрече экспертов в ноябре-декабре 2010 г. После этого он будет окончательно доработан и представлен для одобрения на ежегодной встрече Сети REPIN в первой половине 2011 г.

Денежные взыскания. В 2009 г. Секретариат СРГ ПДООС подготовил методический документ, в котором странам ВЕКЦА предлагается методология расчета и наложения административных штрафов. Она представляет собой адаптацию признанных международных методов (применяемых в частности в США и Великобритании) к реалиям правовой и институциональной основ региона. Впервые она была представлена и обсуждалась на региональной встрече на уровне экспертов в марте 2009 г. в Таллинне (Эстония), а после этого была одобрена на ежегодной встрече региональной Сети по реализации программ природоохранного регулирования (REPIN).

Секретариат предлагает использовать во второй фазе проекта пример страны ВЕКЦА, в которой уже действуют административные штрафы для юридических лиц, с тем чтобы продемонстрировать применение методологии при расчете административных штрафов с учетом экономической выгоды несоблюдения требований и серьезности нарушений, а также факторов, характеризующих промышленного оператора. Пилотным ситуационным исследованием предусматриваются следующие виды деятельности:

Обзор действующих норм законодательства (Кодекса об административных правонарушениях) и действующей практики наложения административных штрафов за экологические нарушения (в частности их увязки с системами платежей за загрязнение и возмещение экологического ущерба). Будут проведены встречи с представителями контрольно-надзорных природоохранных органов, судов, промышленных предприятий, а также негосударственными экспертами.

Отбор 3-4 показательных случаев недавно совершенных серьезных экологических нарушений, административные штрафы за которые рассчитаны, и расчет, с использованием фактических данных этих примеров, «альтернативных»

(воображаемых) штрафов на основе методических рекомендаций Секретариата СРГ Выработка конкретных рекомендаций для стран по повышению действенности административных штрафов.

Проведение семинара заинтересованных сторон с участием представителей природоохранных органов, а также представителей министерств финансов и юстиции для обсуждения результатов исследования и проекта рекомендаций.

Подготовка отчета о пилотном ситуационном исследовании.

Мероприятия РЭЦ ВЕКЦА РЭЦ ВЕКЦА проведут обзор правовых основ, определяющих экологическую ответственность, и механизмы их применения в странах ВЕКЦА. В рамках этой работы будут собраны и проанализированы примеры судебных дел, связанных с режимами экологической ответственности. Секретариат ОЭСР будет оказывать содействие РЭЦ ВЕКЦА, в частности:

(i) представит комментарии к методологии проведения обзора, (ii) организует ее обсуждение на ежегодной встрече Сети REPIN и (iii) представит комментарии к проекту отчета.

Результаты:

В 2010 г. предусматривается получение следующих результатов:

По тематике «денежные взыскания»: Секретариат проведет страновой анализ и консультации с заинтересованными сторонами и подготовит отчет о пилотном ситуационном исследовании (на английском и русском языках) для распространения посредством Сети REPIN;

По тематике «экологическая ответственность»: Секретариат представит методический документ, содержащий стратегические рекомендации для стран ВЕКЦА, и будет участвовать в подготовке и организации региональной встречи на уровне экспертов, в которой примут участие эксперты ОЭСР и РЭЦ ВЕКЦА;

РЭЦ ВЕКЦА

Усовершенствованная практика расчета административных штрафов усилит их профилактическое действие, обеспечивая при этом соразмерность и справедливость карательного эффекта от их применения в ВЕКЦА. Реформа системы экологической ответственности в странах ВЕКЦА будет стимулировать предприятия к принятию мер по предупреждению аварий, имеющих экологические последствия, будет способствовать устранению экологического ущерба и созданию равных условий и позволит задействовать новых партнеров, таких как банки и страховые компании, в поощрение устойчивой охраны окружающей среды.

ПРОЕКТ СП/2.2.3: РЕЙТИНГ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ

Настоящий проект имеет своей целью далее содействовать применению систем рейтинга природоохранной деятельности предприятий в странах ВЕКЦА.

Исходная информация:

Результаты природоохранного регулирования в регионе ВЕКЦА улучшаются, но все еще остаются скромными. Большинство предприятий сосредоточены на немедленном получении прибыли, и в регионе наблюдается повсеместное несоблюдение требований. Существует необходимость корректировки системы стимулов для сектора производства товаров и услуг без увеличения издержек контроля и правоприменения. Государство осуществит эту цель, если традиционная политика правоприменения, основанная на инспектировании и наложении санкций, будет дополняться новыми инструментами. В частности, представление информации заставит общественность и рынок реагировать на случаи загрязнения и несоблюдение требований в целом. Последнее десятилетие все больше стран используют инструменты политики, основанные на информации. ОЭСР поощряет такой подход в своей работе над ENV/EPOC/EAP(2009) Регистрами выбрасываемых и транспортируемых загрязняющих веществ (РВТЗВ). Поскольку РВТЗВ довольно ресурсоемки, возникли упрощенные системы ранжирования деятельности и раскрытия информации, которые иногда сводятся к перечням предприятий, не соблюдающих природоохранные требования. Влияние этих систем на деятельность предприятий представляется позитивным. Кроме того, упрощенные системы сопряжены с меньшими издержками.

В 2003-2007 гг. Сеть REPIN содействовала распространению лучшей международной практики рейтинга природоохранной деятельности предприятий и раскрытия информации. В первой фазе Секретариат провел технико-экономическое обоснование в Украине.

Впоследствии система была внедрена на пилотной основе в Львовской области Украины и весьма позитивно повлияла на предприятия. На Девятой ежегодной встрече (16-18 июня 2008 г.) члены REPIN предложили продолжить работу в этой сфере в форме регионального политического диалога и дальнейшего внедрения систем рейтинга на уровне стран.

Мероприятия:

Мероприятия Секретариата ОЭСР На основе уроков, вынесенных из пилотного проекта в Украине, Секретариат ОЭСР разработает документ с набором рекомендаций как стратегического, так и методического характера по внедрению системы. Разработанный документ будет обсужден с членами Сети REPIN. В документе будут охарактеризованы преимущества и недостатки системы, критерии и алгоритм рейтинга предприятий, необходимость и методы адаптации системы к приоритетам общенационального и территориального уровней и способы раскрытия информации.

Мероприятия РЭЦ ВЕКЦА РЭЦ ВЕКЦА оценят целесообразность внедрения системы в других странах региона. Это предполагает проведение документарных обзоров и работу с центральными и территориальными органами стран.

Результаты:

В 2010 г. предусматриваются следующие результаты: (i) Секретариат ОЭСР представит методический документ по рейтингам природоохранной деятельности предприятий. По итогам этой работы, РЭЦ ВЕКЦА разработают технико-экономические обоснования в 1-2 наиболее промышленно развитых странах региона, например, Азербайджане, Кыргызстане, Узбекистане или Беларуси.

Итоги работы:

Система рейтинга позволит повысить уровень влияния общественного мнения на предприятия и, таким образом, подтолкнуть их к более высоким экологическим результатам.

Повышая прозрачность, система также стимулирует к добросовестности государственных должностных лиц, осуществляющих регулирование и правоприменение, и обеспечивает равные условия конкуренции для предприятий. Наконец, проект поможет странам сократить административные издержки инспектирования и правоприменения.

ПРОЕКТ СП/2.2.4: ПРОГРАММЫ ПОДГОТОВКИ ПЕРСОНАЛА ИНСПЕКЦИЙ

Настоящий проект имеет своей целью содействовать структурированному подходу к подготовке экологических инспекторов и облегчить сетевое взаимодействие специализированных институтов в регионе ВЕКЦА между собой и с аналогичными организациями стран ОЭСР и ЦВЕ.

Исходная информация:

В рамках рабочей программы 2003-2007 гг. Секретариат СРГ ПДООС организовывал многочисленные мероприятия по подготовке персонала и передаче ноу-хау на уровне субрегионов (например, на Кавказе) и стран, в частности в Армении, Грузии, Казахстане, Кыргызстане, Молдове, России и Украине. Обучено в общей сложности около 300 человек.

Большинство мероприятий по подготовке персонала проводилось в сотрудничестве с РЭЦ ВЕКЦА или при их технической поддержке. Программа подготовки персонала базировалась на «Практическом пособии по совершенствованию экологических инспекций», представляющем собой всеобъемлющее руководство, в котором нашли отражение современная теория и практика поощрения, мониторинга и обеспечения соблюдения природоохранных требований.

Программа дала позитивный эффект, и, в результате, Секретариат и его партнеры в ВЕКЦА столкнулись с ростом спроса на подготовку персонала, который трудно удовлетворить, если не увеличится количество инструкторов и не будет создан механизм, который позволит инструкторам постоянно обновлять программы подготовки персонала и учебные материалы.

Мероприятия:

В 2010 г. мероприятия проекта будут следующими:

(i) завершение разработки методического документа о минимальных квалификационных критериях экологического инспектора и механизмах развития уровня квалификации;

(ii) продолжение мероприятий по подготовке персонала на уровне стран и содействие обмену информацией между инструкторами и учебными заведениями.

Мероприятия Секретариата ОЭСР Секретариат ОЭСР будет работать со странами над выработкой единого мнения по минимальным квалификационным критериям экологического инспектора и механизмам развития компетенции. Будет окончательно доработана методология определения приоритетов подготовки персонала и принятия устойчивых программ подготовки персонала, занимающегося вопросами охраны окружающей среды, в регионе. С этой целью в первой половине 2010 г. будут организованы электронные дискуссии, а после этого их результаты будут кратко изложены в методологическом документе, который будет дополняться справкой для руководящих сотрудников.

Мероприятия РЭЦ ВЕКЦА РЭЦ ВЕКЦА помогут местным инструкторам тиражировать подготовку персонала и будут содействовать сетевому взаимодействию инструкторов. Основной целевой группой обучения являются территориальные контрольно-надзорные природоохранные органы. Фаза тиражирования будет включать в себя следующее:

ENV/EPOC/EAP(2009) оценка потребностей в подготовке персонала и разработка среднесрочной программы подготовки персонала;

составление повестки дня и адаптация учебных материалов, как минимум, для 3модулей;

определение лиц, которые будут проходить обучение;

проведение учебных сессий в соответствии с потребностями конкретных получателей.

Кроме того, будет использоваться веб-портал, созданный для ведения процесса подготовки персонала. Портал обеспечивает доступ по принципу «единого окна» к соответствующим материалам как на английском, так и русском языках и позволит инструкторам обмениваться учебными материалами, практическим опытом и примерами, которые будут использоваться в учебном процессе.

В рамках реализации проекта Секретариат ОЭСР будет оказывать содействие РЭЦ ВЕКЦА посредством (i) участия в разработке адаптированных программ подготовки персонала; (ii) подготовки на месте работы, в ограниченной степени, инструкторов из стран ВЕКЦА.

Результаты:

Секретариат ОЭСР представит следующие результаты:

заключительный вариант методического документа об уровне квалификации и развитии компетенции экологического инспектора, в том числе методологии оценки потребностей в подготовке персонала;

аналитическая записка для руководящего состава по вопросам оптимальной организации систем подготовки и переподготовки кадров.

РЭЦ ВЕКЦА представят следующее:

веб-портал на двух языках для обмена учебными материалами, аналитическими отчетами и практическим опытом инструкторами и инспекторами;

три документа об оценке потребностей в подготовке персонала на уровне стран;

подготовка на территориальном уровне в общей сложности 90-110 человек.

Итоги работы:

Проект далее повысит уровень согласованности подходов к планированию и проведению экологического контроля в регионе ВЕКЦА и их согласованность с подходами, принятыми в странах ОЭСР. Это обеспечит «равные условия» применения нормативно-правовых требований и улучшит природоохранную деятельность предприятий. Проект укрепит потенциал ключевых организаций региона в том, что касается подготовки персонала в сфере экологических проверок, в частности одного или нескольких РЭЦ ВЕКЦА, и, таким образом, обеспечит распространение образцов надлежащей международной практики. Кроме того, в его рамках будет создан механизм обмена информацией, который позволит инструкторам постоянно узнавать о последних изменениях.

(B) МЕРОПРИЯТИЯ СЕКРЕТАРИАТА ОЭСР

НАПРАВЛЕНИЕ 2.1: ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

ПРОЕКТ 2.1.1 АНАЛИЗ ЭФФЕКТА РЕГУЛИРОВАНИЯ

Целью этого проекта является создание методологической основы для применения анализа эффекта регулирования в странах ВЕКЦА, в частности в том, что касается определения стоимости соответствия новым нормативно-правовым требованиям.

Исходная информация:

Анализ эффекта регулирования (АЭР) позволяет улучшить процесс законотворчества и обеспечить максимально возможную реалистичность и применимость природоохранных требований. В странах ВЕКЦА законодательные акты первого поколения разрабатывались и вводились в действие в рамках «технократического» процесса, который мало отражал потребность в консультациях с заинтересованными сторонами и анализ затрат и выгод, с тем чтобы можно было оценить целесообразность требований. Такой подход оказался контрпродуктивным в том, что касается достижения соблюдения требований. АЭР попрежнему проводится в единичных случаях и, как правило, носит весьма узкий характер:

определяется, главным образом, стоимость для государства обеспечения выполнения нового законодательства. В соответствии с государственной политикой поощрения предпринимательства и привлечения иностранных инвестиций в законотворческом процессе все больше учитываются интересы регулируемого сообщества и нормативные требования более не «спускаются сверху» на субъекты контроля. Вместе с тем, потенциал для проведения АЭР весьма низок. Представители стран ВЕКЦА в Сети REPIN указали на высокую потребность в проекте такого рода.

Мероприятия:

В 2010 г. Секретариат выявит основные пробелы в применении АЭР в регионе ВЕКЦА и проведет инвентаризацию методик определения затрат по обеспечению нормативного соответствия, применяемые в странах ОЭСР, а также уроки, вынесенные из их применения.

Будет проведена региональная встреча для обсуждения возможностей и препятствий, связанных с внедрением международной практики АЭР в условиях региона.

Результаты:

В 2010 г. Секретариат ОЭСР представит проект обзора подходов и методик, используемых в процессе АЭР в странах ОЭСР.

Итоги работы:

Этот проект поможет странам ВЕКЦА продвинуться вперед в принятии экологических законов «второго поколения» и, таким образом, развить правовую основу, привязанную к социально-экономической конъюнктуре страны. Кроме того, он поможет достичь лучших результатов в процессе сближения с экологическим законодательством ЕС.

ENV/EPOC/EAP(2009)

НАПРАВЛЕНИЕ 2.2: ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВОПОРЯДКА

ПРОЕКТ 2.2.1: ПЛАНИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ НА БАЗЕ АНАЛИЗА РИСКОВ

Помощь природоохранным органам стран ВЕКЦА в сокращении загрязнения из точечных источников путем поддержки более действенной и эффективной с точки зрения затрат системы мониторинга (инспектирования) соблюдения требований, нацеленной на промышленные предприятия, деятельность которых сопряжена с повышенным экологическим риском и/или несоблюдением требований в прошлые периоды. Это будет сделано путем расширения действующих, главным образом, отраслевых подходов и учета в них критериев, характеризующих конкретные объект, применяемых в странах ОЭСР. Будет осуществлен пилотный проект в одной из промышленно развитых стран ВЕКЦА, возможно, Украине, и его результаты будут распространены в других странах ВЕКЦА. Эта работа будет проводиться на основе методологии, ранее разработанной Секретариатом на базе опыта стран ОЭСР.

Исходная информация:

В странах ВЕКЦА инспекционная деятельность, как правило, регулируется законами и нормативными актами, наделяющими природоохранные органы ограниченной гибкостью в оказании влияния на сокращение загрязнения с минимальными затратами. Ведомственные ресурсы часто расточаются под влиянием местной политической повестки дня, тогда как проблемы серьезного несоблюдения требований и риска загрязнения остаются нерешенными.

Во многих странах частота проверок ограничивается по закону одной проверкой в год или два года, независимо от воздействия, оказываемого на окружающую среду регулируемыми объектами. В результате, растет количество промышленных аварий и инцидентов, имеющих серьезные социальные и экологические последствия.

Во многих странах ОЭСР четко просматривается тенденция организации системы контроля исходя из анализа рисков. Опасность для окружающей среды и экологические показатели хозяйствующих субъектов являются двумя основными факторами планирования проверок. Существует несколько методов количественной оценки указанных двух факторов посредством ряда показателей (например, Система оценки оператора и риска загрязнения в Великобритании).

В рамках проекта укрепления потенциала в Грузии Секретариат СРГ ПДООС оказал содействие Инспекции по охране окружающей среды страны в совершенствовании процедур планирования проверок на базе анализа рисков. В 2008 г. Секретариат разработал краткое «Руководство по государственному инспектированию охраны окружающей среды в Грузии» и более детальное «Руководство по планированию и определению приоритетов инспектирования стационарных источников загрязнения в Грузии». Эти документы создают методологическую базу, которая в большой степени применима в других странах ВЕКЦА и которую необходимо дополнительно опробовать на практике и шире распространять.

Мероприятия:

В рамках предлагаемого проекта методология будет внедрена, на основе образцов лучшей практики, наработанной странами ОЭСР, в одной из стран ВЕКЦА, в которой не существует законодательных ограничений на частоту проведения проверок. Государственная экологическая инспекция Украины выразила заинтересованность в реализации подобного пилотного проекта. Украина хорошо подходит для пилотного опробования методов планирования на базе анализа рисков, поскольку ее правовой базой устанавливается меньше ограничений, чем в других странах, а промышленное загрязнение остается серьезной экологической проблемой. Ранее Секретариат ОЭСР/СРГ ПДООС сотрудничал с украинскими властями и сообществом НПО в опробовании новаторского инструмента экологической политики – рейтинга и обнародования природоохранной деятельности предприятий – который, помимо того, что он довольно серьезно изменил деятельность промышленных предприятий, выявил ограничения действующих методов планирования инспекционной деятельности.

В рамках пилотного ситуационного исследования предусматриваются следующие конкретные виды деятельности:

обзор действующих положений законодательства и существующей практики планирования экологических проверок (в частности учета экологического риска конкретных объектов и соблюдения требований ими);

«тонкая настройка» методологии проведения адресных проверок на базе анализа рисков в тесном сотрудничестве с отобранным контрольно-надзорным природоохранным органом;

применение согласованных критериев определения приоритетов на базе анализа рисков к регулируемому сообществу;

разработка на основе новой методологии проекта плана проверок (на 2011 г.);

выработка страновых рекомендаций по повышению действенности мониторинга соблюдения природоохранных требований на основе уроков, извлеченных из процесса пилотного таргетирования проверок;

проведение семинара заинтересованных сторон для обсуждения результатов и значения пилотного проекта;

подготовка отчета о пилотном ситуационном исследовании;

представление результатов другим страна ВЕКЦА на встрече Сети REPIN.

Результаты:

Предусматривается получение следующих результатов:

семинар заинтересованных сторон внутри страны, возможно, с участием внешних отчет о пилотном ситуационном исследовании (на английском и русском языках) для распространения через Сеть REPIN.

Итоги работы:

Внедрение практики экологического контроля с учетом риска в ВЕКЦА увеличит вероятность обнаружения правонарушений и повысит эффективность всей деятельности в области экологического контроля (в частности поощрения соблюдения требований и правоприменения), осуществляемой природоохранными органами стран ВЕКЦА.

ENV/EPOC/EAP(2009)

ПРОЕКТ 2.2.2: ПОКАЗАТЕЛИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Оказание содействия странам ВЕКЦА в совершенствовании деятельности контрольнонадзорных природоохранных органов и совершенствовании измерения их деятельности посредством межстрановых сопоставлений.

Исходная информация:

Исходя из потребностей стран ВЕКЦА, в рамках предыдущей рабочей программы Секретариат СРГ ПДООС начал работу в области оценки контрольно-надзорной деятельности (КНД), в том числе по оптимизации системы показателей контрольно-надзорных природоохранных органов (КНО). В частности Секретариат провел обзор подходов оценки деятельности КНО и показателей, используемых в международной практике. Эта работа велась в тесном сотрудничестве с Международной сетью по соблюдению природоохранного законодательства и правоприменению. На основе методического документа, разработанного в результате этого сотрудничества, был проведен обзор показателей КНД, используемых в Армении и России. Обзор показал их определенное сближение с международными показателями. Вместе с тем, был выявлен ряд структурных недостатков, наиболее серьезными из которых являются следующие:

отсутствие взаимосвязи между измерением деятельности и планированием превратное толкование показателей КНД, когда показатели интенсивности деятельности используются как «целевые показатели». В результате, эффективность контрольно-надзорных природоохранных органов часто ассоциируется с большим числом наложенных санкций, в частности штрафов и других денежных санкций;

недостаточная стандартизация терминологии и процедур оценки эффективности, что ведет к неверному толкованию данных и создает возможности для манипулирования преобладание простого описания, а не анализа данных контрольно-надзорной ограниченный охват цикла регулирования, который, например, выражается в отсутствии показателей, характеризующих деятельность по разъяснению природоохранных требований и уголовному правоприменению;

упор на интенсивность деятельности при меньшем внимании к затраченным ресурсам (например, кадровым, материальным и финансовым ресурсам, выделяемым на выполнение конкретных задач), что не позволяет должным образом оценивать эффективность деятельности в сопоставлении с затратами.

Для решения некоторых из этих проблем Секретариат разработал рекомендательный документ по оценке результатов контрольно-надзорной деятельности в странах ВЕКЦА.

Страны ВЕКЦА запросили дополнительные методологические указания по выполнению этих рекомендаций.

Мероприятия:

В 2010 г. секретариат подготовит детальное описание показателей, определенных странам ВЕКЦА для дальнейшего использования, и предоставит методологические инструкции по сбору, проверке данных и управлению данными. Будет проведена встреча на уровне экспертов для обсуждения проекта рекомендаций. Продолжится сотрудничество с сетями IMPEL и INECE по данной проблематике, в частности участие в глобальном распространении ноу-хау.

Результаты:

Будет подготовлено и согласовано со странами ВЕКЦА методологическое руководство по применению показателей.

Итоги работы:

Показатели деятельности (и межстрановое сопоставление, которое станет возможным после определения показателей) служат средством мониторинга деятельности, выработки политики и обеспечения прозрачности и подотчетности деятельности контрольно-надзорных природоохранных органов.

НАПРАВЛЕНИЕ 2.3: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ И

ФИНАНСИРОВАНИЕ

ПРОЕКТ 2.3.1: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ ПРИРОДООХРАННЫХ

МИНИСТЕРСТВ

Оказание содействия странам ВЕКЦА в укреплении институционального потенциала природоохранных министерств. Главным объектом работы на национальном уровне по этому проекту является группа стран, получающих кредиты Международной ассоциации развития.

Проект базируется на результатах предыдущей деятельности – в частности, на диалоге по стратегии и тактике институционально укрепления в Грузии и системе оценки хода достижения Цели 1 Стратегии экологических партнерств для стран ВЕКЦА.

Исходная информация:

Развитие институционального потенциала крайне важно для эффективного управления природоохранной деятельностью. Анализ прошлого опыта показал, что подходы, направленные на углубление знаний и развитие навыков персонала природоохранных министерств, недостаточны для получения устойчивых результатов. Становится все более очевидно, что задачи укрепления потенциала в первую очередь связаны с качеством институтов, со стимулами, действующими внутри институтов, и развитием системы государственного управления в целом. Задача заключается в осмыслении того, что представляет собой институциональный потенциал применительно к природоохранному управлению и какие условия способствуют развитию этого потенциала.

В регионе ВЕКЦА понятие «институциональные рамки» традиционно ассоциируется с организационной схемой и наличием материальных и кадровых ресурсов. В результате, «институциональные реформы» зачастую сводятся к реорганизации органов государственного управления, а «развитие потенциала» понимается как закупка оборудования и подготовка сотрудников. Это противоречит современному восприятию понятия «институты управления».

В этой связи, необходим радикальный пересмотр подходов к оценке институционального потенциала.

С целью внедрения нового, системного подхода, секретариат ОЭСР провел начальную аналитическую работу и разработал проект методического пособия по самооценке уровня институционального потенциала в природоохранном секторе. Пособие обсуждает основные функции в сфере природоохранного управления и приводит набор качественных ориентиров по всем основным блокам институционального потенциала (в т. ч. профессиональной подготовке сотрудников, качества внутриведомственной организации и управления, структур ENV/EPOC/EAP(2009) управления и взаимодействия заинтересованных сторон, а также общих рамок деятельности).

Апробации предложенного метода проводится на примере Армении, по результатам которой разработан отчет. Пример Молдовы послужил для иллюстрации возможной связи между оценкой потенциала и процессами социально-экономического планирования на национальном уровне. Также секретариат поддержал усилия Министерства экологии и природных ресурсов Молдовы по разработке Плана институционального развития. На основании этого опыта, подготовлено ситуационное исследование. В Грузии начата работа по исследованию институциональных аспектов реформы системы природопользования.

Мероприятия:

В 2010 г. планируются следующие мероприятия:

Дальнейшее опробование методологии оценки институционального потенциала природоохранных министерств и проведение серии диалогов по вопросам отраслевой политики в Армении, Грузии и Молдове;

начало сбора и анализа данных для отчета о мониторинге прогресса к конференции в Астане и проведение консультаций с заинтересованными сторонами, в частности на Результаты:

В 2010 г. предусматриваются следующие результаты:

институционального потенциала в области охраны окружающей среды;

(ii) аналитические справки и отчеты о страновых диалогах по вопросам отраслевой (iii) план оценочного отчета с комментариями к конференции в Астане и вспомогательные инструменты сбора данных (аналитические вопросники);

(iv) элементы базы данных по прогрессу, достигнутому после Белградской Итоги работы:

Этот проект позволит измерить уровень институционального развития природоохранных органов, что даст возможность точнее определять потребности в укреплении потенциала и эффективнее использовать как государственные бюджеты, так и внешнюю помощь.

Секретариат подготовил детальное описание структуры и процесса подготовки отчета.

ПРОЕКТ 2.3.2: СРЕДНЕСРОЧНОЕ БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ЛУЧШЕЕ

УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ В ПРИРОДООХРАННОМ СЕКТОРЕ

Оказание содействия странам ВЕКЦА в укреплении потенциала природоохранных министерств в отношении подготовки экономически выверенных, обоснованных и реалистичных среднесрочных программ расходов.

Исходная информация:

Использование такого инструмента как среднесрочный прогноз расходов (СПР) гарантирует, что на уровне отдельных стран природоохранный сектор не будет оттеснен на второй план и получит в рамках бюджетного процесса достаточную поддержку. В условиях стран ВЕКЦА, где в значительной степени отсутствует необходимая взаимосвязь между разработкой политики, планированием и составлением бюджета, СПР может использоваться для согласования бюджетных решений со стратегическими целями государства на среднесрочной основе. Интерес к СПР возрос в связи со стратегиями снижения уровня бедности. В нескольких странах министерства финансов уже используют СПР для отражения целей государственной политики в программах государственных расходов в рамках среднесрочных макроэкономических и налогово-бюджетных прогнозов.

Основная проблема внедрения СПР, в особенности в природоохранном секторе, связана с подготовкой стабильных и экономически обоснованных программ расходов на природоохранные цели для включения их в процесс СПР и ежегодного финансирования. Сюда относятся:

проблемы, связанные с реалистичным расчетом стоимости программ (как в отношении инвестиций, так и в отношении эксплуатационных расходов и расходов на техническое обслуживание);

установление программных целей и показателей для проведения мониторинга и оценки реализации программ;

координация программ, реализуемых совместно с другими министерствами, имеющими природоохранные полномочия.

Вследствие слабого планирования экологических программ, основным источником финансирования во многих странах ВЕКЦА продолжают оставаться экологические фонды (там, где они существуют) или помощь доноров.

Институциональный потенциал, в том числе техническая экспертиза, жизненно необходимы для достижения соответствующего бюджетного финансирования экологических программ в контексте процесса СПР. Обучение принципам подготовки программ, постановки задач и определения показателей эффективности могут оснастить сотрудников министерства экологии знаниями и навыками, которые повысят их конкурентоспособность. Министерства финансов, а также другие министерства, имеющие природоохранные полномочия, также должны участвовать в программах по укреплению потенциала.

Также политическая поддержка и приверженность общим целям со стороны высокопоставленных лиц крайне важны для более эффективного планирования бюджетов.

ENV/EPOC/EAP(2009) Мероприятия:

В 2009 г. секретариат сосредоточил свои усилия на проведении регионального исследования «Среднесрочное планирование бюджетных расходов в контексте природоохранной деятельности». Хотя исследование посвящено ситуации в странах ВЕКЦА, анализ будет включать сравнение с наилучшей практикой стран ОЭСР в данной сфере. Цель этой работы – помочь странам ВЕКЦА в овладении передовым опытом в сфере бюджетного финансирования природоохранных программ. Исследование положит начало подготовке политических рекомендаций по интеграции природоохранного сектора в процесс среднесрочного планирования бюджетных расходов. Отчет по результатам исследования будет обсуждаться на совещании экспертов весной 2010 г. На Конференции министров «Окружающая среда для Европы», которая состоится в 2011 г. в Астане, Казахстан, будут представлены политические выводы и рекомендации, подготовленные в ходе этой работы.

Во время однодневного семинара по интеграции природоохранных вопросов в среднесрочное планирование расходов бюджета, приуроченного к ежегодной встречи Сети REPIN, страны обменялись опытом по внедрению СПР и подчеркнули важность этой работы для лучшей реализации природоохранных программ. Участники обсудили проект тематического вопросника и представили Секретариату рекомендации по процедуре запроса данных.

Вопросник был послан министерствам финансов и министерствам экологии в августе 2009 г. и до конца нынешнего года, секретариат рассчитывает собрать информация, необходимую для регионального исследования.

В 2010 г. Секретариат СРГ ПДООС завершит это региональное исследование. Исходя из его результатов, Секретариат сформулирует рекомендации по внедрению СПР и проведет региональный диалог для их распространения в странах ВЕКЦА.

Помимо этого, начнется работа на уровне стран, направленная на то, чтобы помочь 1- странам (свою заинтересованность выразила Молдова) улучшить подготовку экологических программ, которые включаются в СПР, и калькуляцию расходов по ним.

Планируется подготовка персонала природоохранных органов Украины и Казахстана в области управления государственными финансами.

Результаты:

Будут получены следующие результаты:

заключительная версия регионального обследования;

отчет о встрече экспертов;

аналитическая записка по СПР;

начальный отчет по пилотному проекту;

отчет и материалы семинаров обучения.

Итоги работы:

Проект поможет странам повысить предсказуемость бюджета и эффективнее использовать государственные финансовые средства в министерствах охраны окружающей среды.

(C) МЕРОПРИЯТИЯ РЭЦ ВЕКЦА

ПРОЕКТ 2.1.4: РАСШИРЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ И ПРИВЛЕЧЕНИЕ

ОБЩЕСТВЕННОСТИ К ОВОС И ПРОЦЕДУРЕ ВЫДАЧИ ПРИРОДООХРАННЫХ

РАЗРЕШЕНИЙ

Исходная информация:

Нормативно-правовая база по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) в странах ВЕКЦА достаточно развита для надлежащего привлечения общественности к указанным процессам. Однако на практике применение соответствующих механизмов затруднено проблемами потенциала, особенно на территориальном уровне. В частности, это отсутствие информационной среды для раскрытия сведений по ОВОС и недостаточная подготовка должностных лиц и общественности, в частности НПО. В трансграничном контексте проблемы потенциала, препятствующие более полной реализации механизмов привлечения общественности, усугубляются тем, что взаимодействие между соседними странами не носит регулярный характер. Указанные проблемы относятся и к выдаче природоохранных разрешений, которая является следующей ступенью процесса оценки воздействия на окружающую среду. В результате складывается ситуация, в которой участие общественности в целом носит формальный, «процедурный» характер и редко влияет на принятие решений.