«МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЦЕНТР ГЕНДЕРНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ (МЦГБИУ) ООН ЖЕНЩИНЫ 2013 Научная редакция Руководства: доктор экономических наук Калабихина Ирина Евгеньевна Авторы Руководства: доктор Шейла Квин (главы ...»

РУКОВОДСТВО

ПО ГЕНДЕРНО-ОРИЕНТИРОВАННОМУ

БЮДЖЕТИРОВАНИЮ

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЦЕНТР

ГЕНДЕРНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ (МЦГБИУ)

ООН ЖЕНЩИНЫ

2013

Научная редакция Руководства: доктор экономических наук Калабихина Ирина Евгеньевна Авторы Руководства: доктор Шейла Квин (главы 2,3,5,6,7,8 ), доктор политических наук Айвазова Светлана Григорьевна (глава 1), доктор экономических наук Калабихина Ирина Евгеньевна (главы4, 9), доктор экономических наук Ржаницына Людмила Сергеевна (главы 3, 5, вставка 8 главы 4, вставка 6 главы 9) ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ГЕНДЕРНЫЙ ПОДХОД: ИСТОРИЯ КОНЦЕПТА И ПЕРСПЕКТИВЫ

ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ…………………………………………………………………………………… 1. Что такое гендерный подход

2. Почему возникло понятие «гендер» и что оно означает

3. Концепция прав человека: три поколения прав человека

4. Почему понадобилось выделить права женщин в особую категорию прав человека

5. Гендерные вопросы в международных правовых документах.............. 5.1. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин

5.2. Перспективные Найробийские стратегии, Венская Декларация и Программа действий

5.3. Пекинская Декларация и Платформа действий

5.4. Комплексный подход к проблеме гендерного равенства

5.5. Концепция развития человеческого потенциала

5.6. Декларация тысячелетия

ГЛАВА 2. БЮДЖЕТ КАК ИНСТРУМЕНТ ДОСТИЖЕНИЯ (ГЕНДЕРНОГО)

РАВЕНСТВА

1. Внедрение гендерных подходов во все сферы за исключением финансовой

2. Министерство финансов или королевская контора

3. Гендерное бюджетирование как бюджетная реформа

4. Гендерное бюджетирование: взаимосвязь между разработкой политики и ассигнованиями ресурсов на ее реализацию

5. Институциональная поддержка гендерного бюджетирования............... 6. Разработка законодательства по гендерному бюджетированию ..........

ГЛАВА 3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГЕНДЕРНО-ОРИЕНТИРОВАННОГО

БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

1.Что такое гендерно-ориентированное бюджетирование (ГОБ).............. 2. Практика применения ГОБ: можно ли быстро добиться успеха ............ 3. Основы методологии ГОБ в России: определение и целеполагание... 3.1. Определение

3.2. Целеполагание

ГЛАВА 4. ГЕНДЕРНАЯ СТАТИСТИКА

1. Что такое гендерная статистика

2. Международные рекомендации и классификации в статистике............ 3. Источники информации для производства гендерной статистики ........ 4. Разделы гендерной статистики

5. Польза от гендерной статистики

6. Методологические вопросы в гендерной статистике

6.1.Является ли домашний труд экономическим видом деятельности? ............ 6.2. Является ли домохозяйство базовой единицей анализа?

6.3.Устарело ли понятие «глава домохозяйства»?

6.4.Нужна ли нам информация о рождаемости мужчин?

6.5.Какие экономические разделы статистики отстали от повсеместного внедрения гендерной статистики?

7. Гендерная статистика для гендерно-ориентированного бюджетирования

8. Отчеты о гендерном равенстве и Сайты по гендерной статистики....... ГЛАВА 5. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ И ИНСТРУМЕНТЫ ГОБ.......... 1. «Три этапа ГОБ Шейлы Куинн»

2. «Два подхода в области законодательства по ГОБ»

3. «Женский бюджетный доклад»

4. «7 инструментов Дианы Элсон» (Инструменты Секретариата Содружества)

5. «5 шагов Дебби Бадлендер»

6. «Методология 4R»

7. «Российская модель ГОБ Ржаницыной» (анализ макроэкономической политики и социальных расходов государства)

7.1. Особенности российской модели ГОБ

7.2. Участники: кто делает ГОБ

7.3. Условия внедрения

7.4. Области применения

7.5. Уровни использования, адресность

7.6. Классификации бюджетных статей

7.7. Классификация расходов по направлениям

7.8. Гендерно ориентированная группировка бюджетных расходов................. 7.9. Конструкт бюджета

7.10. Межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты

7.11. Базовые показатели

7.12. Финансовые потоки

7.13. Используемые методы

7.13. Организация работы

7.14. Состав рабочего процесса, этапы

ГЛАВА 6. СОСТАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТА С УЧЕТОМ ГЕНДЕРНОГО ФАКТОРА

И РЕФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА

1. Методология оценки эффективности

1.1. Традиционная бюджетная практика: акцент на затратах

1.2. Сдвиг ориентации бюджета к акценту на результат

1.3. Информация об эффективности

1.4. Оценка конечных результатов реализации мер политики

1.5. Ликвидация разрыва между процессом разработки мер политики и процессом составления бюджета

1.6. Составление бюджета с учетом гендерного фактора: методология оценки эффективности

2. Составление бюджета с учетом гендерного фактора и реформирование бюджета: некоторые примеры

2.1. Составление бюджета с учетом гендерного фактора в Австрии................. 2.2. Составление бюджета с учетом гендерного фактора в Бельгии.................. 2.3. Составление бюджета с учетом гендерного фактора в Южной Корее....... ГЛАВА 7. ГЕНДЕРНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ НА РАЗНЫХ УРОВНЯХ.......... 1. Уровень центрального правительства: участники процесса бюджетирования

1.1. Исполнительная власть

1.2. Законодательная власть/Парламент

1.3. Гражданское общество

2. Мероприятия по гендерным бюджетам на уровне центрального правительства

2.1. Принятие законодательной базы о гендерном бюджетировании.............. 2.2. Обеспечение взаимосвязи гендерного бюджетирования и процессов бюджетного реформирования

2.3. Методика расчета расходов

2.4. «Женские» бюджеты

3. Гендерное бюджетирование на уровне отрасли/департамента.......... 3.1. Работа по внедрению гендерных подходов

3.2. Гендерный аудит

3.3. Обеспечения соответствия между проводимой политикой и расходами. 4.Гендерное бюджетирование на уровне региональных органов власти 5. Гендерное бюджетирование на программном уровне

6. Пилотные инициативы по гендерным бюджетам

ГЛАВА 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ГЕНДЕРНО-ОРИЕНТИРОВАННОГО

БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

1. Понимание гендерного аспекта

2. Политическая приверженность

3. Приверженность на уровне госслужащих

4. Разъяснение национальной политики в области гендерного равенства

5. Интеграция гендерного аспекта в повседневные процессы................ 6. Гендерная статистика

Глава 9. Гендерный профиль стран СНГ и продвижение гендерночувствительного бюджетирования в регионе

1. Развитие гендерного равенства на постсоветском пространстве....... 2. Гендерный профиль стран-участниц первого этапа проекта по гендерно-чувствительному бюджетированию в России

3. Инициативы внедрения и примеры исполнения гендерночувствительного бюджетирования в странах СНГ

3.1. Гендерное бюджетирование в России

3.2. Гендерное бюджетирование в Казахстане

3.3. Гендерное бюджетирование в Молдове

3.4. Гендерное бюджетирование в Кыргызстане

3.5. Гендерное бюджетирование в Украине

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

(в работе)

ООН ЖЕНЩИНЫ

АКАДЕМИЯ

ВВЕДЕНИЕ

(в работе)

ЗНАЧИМОСТЬ ГОБ

ПРЕДИСТРОИЯ ПРОЕКТА И ЦЕНТРА (КРАТКО)

ОСОБЕННОСТИ РУКОВОДСТВА (ПЛЮСЫ)

КАК ПОЛЬЗОВАТЬСЯ РУКОВОДСТВОМ

СОДЕРЖАНИЕ РУКОВОДСТВА (КРАТКО)

КОМУ ПРЕДНАЗНАЧЕНО РУКОВОДСТВО

ГЛАВА 1. ГЕНДЕРНЫЙ ПОДХОД: ИСТОРИЯ КОНЦЕПТА И

ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ

Начиная с 1945 года – момента формирования Организации Объединенных наций, вплоть до наших дней с помощью и под влиянием этой организации, ее экспертов мировое сообщество активно занимается поиском и разработкой новых правовых норм человеческого общежития, которые предотвращали бы такие всемирные катастрофы как Вторая мировая война и были способны обеспечить устойчивое, мирное развитие различных стран, народов, культур. В рамках этих поисков сформулированы: современная концепция прав человека, концепция гендерного равенства и возникший на ее основе гендерный подход к анализу социальной проблематики, наконец, концепция развития человеческого потенциала. Все эти концепции тесно увязаны между собой - они развивались, ориентируясь на мужчин и женщин как на равных субъектов современной истории.

1. Что такое гендерный подход взаимодействия женщин и мужчин в определенной системе властных отношений в конкретное время и в конкретном обществе, а также - анализ «общего» и «особенного» в социальном поведении мужчин и женщин как на уровне «большого» общества, так и в семье, в личных отношениях. В рамках гендерного подхода закрепляется положение о том, что мужчины и женщины должны быть полноправными участниками и бенефициариями процесса развития, который в таком случае приобретает, с одной стороны, устойчивый, а с другой - справедливый характер. В «Практическом руководстве по внедрению гендерных подходов», изданном Региональным Бюро ПРООН по странам Центральной и Восточной Европы и СНГ в году, понятие «гендерный подход» раскрывается как «процесс оценки любого планируемого мероприятия с точки зрения его воздействия на женщин и мужчин, в том числе - законодательства, стратегий и программ во всех областях и на всех уровнях....Интересы и опыт женщин, равно как и мужчин, должны быть обязательным критерием при разработке общей концепции, при осуществлении, мониторинге и оценке общих направлений деятельности и программ во всех политических, экономических и общественных сферах с тем, чтобы и женщины, и мужчины могли получать от них равную выгоду».

НА ПОЛЯХ:Гендерныйподход – это процесс оценки любого планируемого мероприятия с точки зрения его воздействия на женщин и мужчин 2. Почему возникло понятие «гендер» и что оно означает Понятие «гендер» взято из английского языка. В буквальном переводе термин «gender» означает грамматическую категорию - «род», «пол». В середине 1970-х годов ХХ века этот термин стали использовать не только лингвисты, но и представители других наук. Для чего? Чтобы «уйти» от термина «sexus» - «биологический пол». Экспертам стала очевидна ограниченность понятия «пол», которое объясняет природной заданностью не только телесные различия мужчин и женщин, но и неодинаковые требования и отношение общества к мужчинам и женщинам, разную общественную «ценность» лиц в зависимости от их пола. Термин «гендер» был призван подчеркнуть не природную, а социальную, культурную причину различий между полами.

Гендерный подход направлен еще и на изучение того, как происходит очень сложный процесс эмансипации человека (мужчин и женщин) - его отделения от рода или освобождения из-под власти природно-родовых сил. Именно этот процесс и называется «модернизацией» общества, его перехода из традиционного в современное состояние. Частью этого процесса является изменение социальных взаимоотношений между мужчинами и женщинами. В чем его суть?

Произошедшее в далекие времена на заре традиционного общества т.н. первичное разделение труда между мужчинами и женщинами определило совершенно разные условия для их существования. Оно закрепило за мужчинами право на роль главного действующего лица истории. Женщины же стали объектом мужской власти. Почему? Обычно дается такой ответ: частые роды и почти не прекращавшиеся хлопоты по уходу за детьми делали их зависимыми от мужчин, в том числе и в материальном отношении. Историки отмечают, что на начальных этапах традиционного общества женщина, жена была рабой мужчины – главы семьи, который владел ею на правах частной собственности и мог поступать с нею так же, как он поступал с любой принадлежащей ему вещью.

Однако, в результате подспудных исторических перемен – в технике, технологии, укладе жизни, мировоззрении и настроениях людей, со временем зарождается критический взгляд на этот традиционный уклад. Зерна первых сомнений в его справедливости были посеяны, как это ни странно, уже Новым Заветом, объявившим, что жизнь и смерть человека зависят не от прихоти природы, а лишь от воли Божьей. Учение Христа провозгласило, что в горних высях, уравнены будут все души, и эллина, и иудея, и мужчины, и женщины.

трансформировалась в идею равенства всех людей перед лицом закона, в идею прав человека, которая со временем распространи лась и на женщин.

Противники признания прав человека за женщинами чаще всего ссылаются на то, что традиционная иерархия мужских и женских ролей связана с различиями в их «генах» и «хромосомах». Мужские и женские «гены» и «хромосомы» действительно неодинаковы. Весь генетический материал любого человека содержится в клетке. В ней обитает двадцать три пары хромосом, последняя из них – двадцать третья – содержит хромосомы пола. У женщин оба элемента этой пары тождественны. Их обозначают как ХХ-хромосомы. У мужчин – данную пару составляют разные элементы. Один из них определяют как Х-, другой как Y-хромосому. Но современная наука считает, что эти различия проявляются по достижении половой зрелости женщин и мужчин и дают о себе знать, прежде всего, в репродуктивной сфере.

Ссылки на « биологию» при разговорах о мужских и женских ролях в обществе в принципе не корректны – ведь речь идет о социо-культурных, а не о природных явлениях. Но они столь привычны!На самом деле, традиционное разведение ролей в обществе на «мужские» и «женские»

является результатом определенного типа культуры, социализации, воспитания и обучения. Оно начинается в самом раннем детстве, когда родители совершенно по-разному общаются с мальчиками и девочками, одевают их, предлагают им те или иные игрушки и книжки. На каждом этапе воспитания отрабатываются специфические атрибуты «мужественности» и «женственности», которые, как правило, до сих пор все еще транслируют идею мужского социального превосходства.

3. Концепция прав человека: три поколения прав человека Концепция прав человека В современной концепции прав человека права женщин занимают значимое место. В этой концепции выделяются три крупных блока:

Права человека первого поколения. К ним относят право на свободу мысли, совести, вероисповедания, право на жизнь, свободу и безопасность личности, на справедливость, равенство и уважение человеческого достоинства. Эти права по традиции, сложившейся в эпоху Просвещения, принято называть естественными (или природными), неотъемлемыми правами человека, которые гарантируют ему свободу от вмешательства государственной власти в частную жизнь, духовную и материальную деятельность. Права человека первого поколения формулируются в эпоху буржуазных революций, эпоху утверждающегося индивидуализма, автономизации личности, господства рыночных отношений.

Права человека второго поколения. К ним относят право на труд, свободный выбор места работы, социальное обеспечение, образование, здравоохранение и т.д. Эти права называют основными правами человека. Их реализация предполагает определенное вмешательство государства — для нормативного определения характера взаимодействия в системе «государство — общество — гражданин», для создания специальных социальных программ, системы гарантий и механизмов защиты индивида. Права человека второго поколения оформляются для того, чтобы устранить негативные последствия неограниченной индивидуальной свободы, ущемления одними людьми прав и интересов других, обуздать нрав «дикого» капитализма, ввести его в определенные рамки. Решение этих задач предполагает выработку у общества навыков к согласованию интересов различных социальных групп, нахождению разумного компромисса, баланса сил и т.д. Для этих целей используются различные механизмы — конституционные, законодательные, судебные, административные.

Права человека третьего поколения. К ним относят так называемые коллективные права — право на мир, национальное самоопределение, здоровую окружающую среду, свободу от дискриминации по половому, возрастному, национальному признаку. Эти права адресованы не столько индивиду, сколько определенным социальным группам, нуждающимся в дополнительных гарантиях для защиты своих прав. К числу прав человека третьего поколения относят и права женщин.

4. Почему понадобилось выделить права женщин в особую категорию прав человека Изначально все правовые стандарты и нормы формировались, с одной стороны, как универсальные, а с другой, — как селективные, ориентированные только на состоятельных белых мужчин. Они отбраковывали, исключали из числа полноценных граждан малоимущих, представителей не белой расы, женщин и детей. Историю развития права можно рассматривать как историю постепенного подведения под действие Закона этих первоначально маргинальных категорий населения. Для обретения статуса полноправных гражданок женщинам понадобилось почти два века бороться с общественными предрассудками и ограничениями, используя при этом самые разнообразные пути и методы. В том числе — и методы коллективного действия в рамках женского движения.

Под его давлением международное сообщество в конце концов признало, что права женщин являются неотъемлемой составной частью прав человека. И стало заниматься их правовым обеспечением. Для чего это нужно? В этой деятельности проявляется тот аспект глобализации мира, на который обычно не обращают внимания. Речь идет о продвижении идеи гендерного равноправия в масштабах человеческого сообщества с помощью единого для всех набора индикаторов, свидетельствующих о расширении возможностей женщин. Ведь далеко не во всех странах мира идеи гендерного равноправия оформлены законодательно. В то же время, по данным ООН, в настоящее время в мире более 1 млрд. человек, в основном в развивающихся странах, живет в условиях нищеты. Две трети из них — женщины. Во всех странах мира женщины сталкиваются с насилием в семье, сексуальным рабством, принуждением к проституции и другими формами дискриминации.

5. Гендерные вопросы в международных правовых документах Учитывая, что юридические нормы различных государств имеют существенные отличия, Организация Объединенных Наций и другие международные организации разрабатывают и предлагают на утверждение государствам — участникам международного сообщества различные правовые документы. Эти документы различаются по своему статусу. К примеру, конвенции имеют статус законов, обязательных для исполнения теми государствами, которые их подписали и ратифицировали, то есть одобрили в своих парламентах. Другие формы международных документов, в частности, Декларации, Обращения имеют рекомендательный характер.

Если национальное законодательство по правам женщин разработано слабо, а то и вовсе отсутствует, то женские организации, да и сами женщины, могут использовать для отстаивания своих прав документы, принятые мировым сообществом и ратифицированные их страной. Они имеют право, ссылаясь на Конвенции, обращаться в судебные инстанции всех уровней. Не случайно, правовые акты Организации объединенных наций называют «юридическим орудием предотвращения дискриминации в отношении женщин».

О приверженности принципу равенства мужчин и женщин перед законом ООН впервые заявила в своем главном документе - во Всеобщей декларации прав человека. Всеобщая декларация прав человека провозгласила: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах». После этого ООН приняла более 100 документов, направленных на обеспечение гендерного равноправия. В их числе:

Конвенция о борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами (1949 год); Конвенция о политических правах женщин (1952 год); Конвенция о гражданстве замужней женщины (1957 год);

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (1960 год);

Международные пакты об экономических, социальных и культурных правах, о гражданских и политических правах (1966 год) и другие документы.

5.1. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин К числу важнейших международных документов, заложивших основы такого представления об общественном прогрессе, следует отнестиКонвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, которая была принята ООН в 1979 году. Эта Конвенция обязывает все государства, которые в ней участвуют:

• включить принцип равноправия мужчин и женщин в Конституции и другие законодательные акты и добиваться его практической реализации;

• в случае необходимости использовать специальные санкции, запрещающие дискриминацию в отношении женщин;

• принимать меры, чтобы изменить действующие законы, обычаи, практику, которые представляются дискриминационными в отношении женщин;

• обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми экономическими, социальными, культурными, гражданскими и политическими правами.

В статье 1, части 1 Конвенции дается общее юридическое определение понятия«дискриминация». Определение сформулировано таким образом: «Дискриминация в отношении женщин означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области».

В статье 4 Конвенции сформулировано одно из самых значимых ее положений о принципиальной допустимости использования специальных временных мер, направленных на выравнивание возможностей женщин и мужчин во всех сферах социальной жизни. Позднее эти меры станут называть политикой«позитивной» или «аффирмативной»

дискриминации, которую возьмут на вооружение многие цивилизованные страны мира. Данная статья гласит: «Принятие государствами-участниками временных специальных мер, направленных на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами,не считается...

дискриминационным».

Это положение, в числе прочего, дает ответ на споры по поводу специальных мер для более успешного продвижения женщин в политику. В соответствии с ним, национальное законодательство любой страны вправе использовать особые нормы, или квоты, для обеспечения права женщин «избираться во все публично избираемые органы», «участвовать в формулировании и осуществлении политики правительства и занимать государственные посты, а также осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления».

Особо выделяются практические рекомендации Конвенции по изменению действующих законов, обычаев, практики. Речь идет в них, в первую очередь, о необходимости ликвидации дискриминации в области занятости, в частности, при найме на работу; об обеспечении равной оплаты за труд равной ценности; а так же о запрете на «увольнение с работы на основании беременности или отпуска по беременности или на дискриминацию по увольнению ввиду семейного положения».

Дальнейшее уточнение этих рекомендаций происходило в ходе подготовки и проведения серии Всемирных конференций по улучшению положения женщин. Особое значение приобрели конференции, состоявшиеся в 1985 году в Найроби и в 1995 году в Пекине.

5.2. Перспективные Найробийские стратегии, Венская Декларация и Программа действий На Третьей Всемирной конференции в Найроби был принят документ, получивший название «Перспективные Найробийские стратегии».

В этом документе были внесены уточнения в само понятие«равенство»

мужчин и женщин, которое отныне понимается не только какравенство прав, но и как равенство возможностей. В частности, в Пункте II документа говорится: «Равенство является и целью, и средством, с помощью которого отдельным лицам обеспечивается равный правовой режим и равные возможности пользоваться своими нравами, развивать свои потенциальные способности, вырабатывать умения и навыки, с тем, чтобы эти лица могли участвовать в политическом, экономическом, социальном и культурном развитии и пользоваться его достижениями. В частности, для женщин равенство означает осуществление прав, которых они лишены вследствие дискриминации, имеющей место в области культуры, в организационной структуре, нормах поведения, а также в отношениях мужчин и женщин. Равенство имеет большое значение для развития и мира, поскольку национальное и глобальное неравенство увековечивает несправедливость и обостряет конфликты всех видов».

К числу важнейших международных документов в области гендерного равенства следует отнести также Венскую Декларацию и Программу действий. Эти документы были приняты в 1993 году на Всемирной конференции по правам человека. В них также подчеркивается, что права женщин являются неотъемлемой составной частью прав человека.

И делается особый акцент на значении деятельности международного сообщества по предотвращению насилия над женщинами. В них, в частности, говорится о «важности работы по прекращению насилия в отношении женщин в общественной и частной жизни, по ликвидации всех форм сексуальных домогательств, против эксплуатации и незаконной торговли женщинами, по ликвидации дискриминации по признаку пола при отправлении правосудия».

5.3. Пекинская Декларация и Платформа действий В сентябре 1995 года в Пекине состоялась Четвертая Всемирная конференция по положению женщин. Пекинской встрече предшествовали пять региональных подготовительных совещаний. Проходившее в октябре 1994 года совещание в Вене обсудило вопросы, связанные с положением женщин в Европе. Особое внимание в ходе совещания было уделено обсуждению новой концепции«паритетной демократии». Концепция «паритетной демократии» была разработана Комитетом по равенству между мужчинами и женщинами и Департаментом прав человека, которые действуют в структуре Совета Европы. Концепция вобрала в себя идеи, широко обсуждавшиеся в те годы женскими организациями западноевропейских стран. Эти организации требовали от своих правительств и руководящих органов Европейского сообщества принять конкретные меры по обеспечению реального равенства женщин в структурах власти. Главный лозунг этого времени: «паритет», представленность женщин и мужчин в структурах власти по формуле «50:50».

Разработчики концепции паритетной демократии таким образом аргументировали свою позицию: «Человечество состоит из мужчин и женщин, которые обладают равным достоинством и равной ценностью...

Демократия является подлинной только в том случае, если люди принимаются такими, какими они являются в действительности - не абстрактными, бесполыми существами, а мужчинами и женщинами, каждый и каждая из которых могут быть по-своему полезны обществу». Они доказывали, что демократия предполагает «полноценное участие женщин на основе равенства с мужчинами на всех уровнях и во всех областях функционирования общества участие каждого пола в органах управления должно осуществляться на паритетной основе, при этом цель - прийти к соотношению 50 % на 50 %». По убеждению сторонников паритетной демократии, в результате ее установления возникнет реальная основа для устойчивого развития общества. Женщины получат возможность наравне с мужчинами вносить свой вклад в дела общества - в его экономику, политику, культуру. Мужчины, в свою очередь, будут больше заниматься семейными делами, воспитанием детей.

Однако обсуждение данной концепции не вышло в тот момент за пределы Европы. На Пекинской конференции о паритетной демократии не говорили. Тем не менее, ее документы - «Платформа действий» и «Пекинская Декларация» ориентировали подписавшие их государства на разработку специальных стратегических программ, которые позволяли бы расширить возможности женщин как равных партнеров с мужчинами во всех сферах жизни общества.

На что следует обратить внимание, анализируя документы Пекинской конференции? Для оценки положения женщин остро актуальным представляется следующий тезис Платформы действий: «Вклад женщин и их интересы слишком часто игнорируются в экономических структурах, таких, как финансовые рынки и учреждения, рынки труда, экономика как академическая дисциплина, экономическая и социальная инфраструктура, налогообложение и система социального страхования, а также в семье и домашнем хозяйстве. В результате этого многие направления политики и программы могут по-прежнему способствовать закреплению неравенства между мужчинами и женщинами. Там, где учитываются гендерные аспекты — то есть социальное положение женщин и мужчин — повышается и эффективность программ и политики».

На этом основании Пекинская Конференция рекомендовала национальным правительствам разработать специальные стратегии и программы, позволяющие расширить возможности женщин как равных партнеров с мужчинами в технической, управленческой и предпринимательской сферах деятельности.

НА ПОЛЯХ: «Без активного участия женщин и учета женских интересов на всех уровнях процесса выработки решений достижение целей равенства, развития и мира невозможно». Пекинская Декларация Но ее главные рекомендации связаны с вопросом об участии женщин в процессе принятия решений. Подход мирового сообщества к этому вопросу определялся в Пекине таким образом: «Равноправное участие женщин в выработке решений является не только требованием элементарной справедливости и демократии, но может рассматриваться в качестве необходимого условия для учета интересов женщин. Без активного участия женщин и учета женских интересов на всех уровнях процесса выработки решений достижение целей равенства, развития и мира невозможно».

Пекинская конференция выделила в этой связи ряд особых предложений. Национальным правительствам она рекомендовала добиться равного представительства женщин и мужчин в правительственных органах, в государственно-административных структурах, в судебных инстанциях — при необходимости путем квотирования.

Политическимпартиям — рассмотреть вопрос о включении проблем гендерного равноправия в свои политические программы, и одновременно — принять меры, обеспечивающие возможность участия женщин в их руководящих органах на равных основаниях с мужчинами. Средствам массовой информации — содействовать включению проблематики равноправия полов в контекст социально-политических событий.

В «Пекинской Декларации» государства-участники заявили: «Мы обязуемся выполнить нижеследующую Платформу действий, следя за тем, чтобы гендерные аспекты находили отражение во всех наших стратегиях и программах».

Правительства целого ряда стран мира всерьез восприняли все эти рекомендации международного сообщества и попытались с помощью специальных законодательных актов и практических мер установить баланс в социальных позициях мужчин и женщин в своих странах. Один из законов такого типа был принят 6 июня 2000 года Национальным собранием Франции. Закон называется «О паритете между женщинами и мужчинами». Он направлен на обеспечение паритетного, то есть абсолютно равного — 50/50 — представительства женщин и мужчин на всех выборных должностях.

Особое внимание в документах Пекинской конференции было отведено вопросу об участии женщин в процессе принятия решений.

Подход мирового сообщества к этому вопросу определялся в Пекине таким образом: «Равноправное участие женщин в выработке решений является не только требованием элементарной справедливости и демократии, но может рассматриваться в качестве необходимого условия для учета интересов женщин. Без активного участия женщин и учета женских интересов на всех уровнях процесса выработки решений достижение целей равенства, развития и мира невозможно».

Наиболее значимым событием Пекинской конференции былаподдержка новой стратегии действий в области достижения гендерного равенства – Комплексного подхода к проблеме равенства женщин и мужчин (данная стратегия разработана специалистами Совета Европы).

5.4. Комплексный подход к проблеме гендерного равенства Этот подход получил дальнейшее развитие в специальном документе Совета Европы, который был разработан Отделом по проблемам равенства между мужчинами и женщинами в 1998 году. Он называется«Комплексный подход к проблеме гендерного равенства»(«Комплексный подход к проблеме равенства женщин и мужчин») или,в английском варианте,«Gender mainstreaming» -гендерный мейнстриминг. В нем подчеркнуто, что мейнстриминг в определенном смысле является новой стратегией достижения гендерного равенства. Эта стратегия предлагает внедрить аспекты, связанные с равенством между мужчинами и женщинами, во все сферы и на все уровни политической деятельности:

«(Ре)организация, совершенствование, развитие и оценка политических процессов с целю включения гендерных подходов во все политические решения, на всех уровнях и на всех этапах участникамиразработки политики»1.

В документе четко обозначена основная задача комплексного подхода: «поместить людей в самую сердцевину процесса формирования политики».

НА ПОЛЯХ:Комплексный подход к проблеме гендерного равенства (Gender mainstreaming) является выигрышной стратегией При таком подходе любую политику следует «основывать и оценивать, исходя из ее воздействия на реальное положение индивидов и социальных групп, идет ли речь о женщинах или о мужчинах». Очень важно и такое разъяснение: «Комплексный подход может открыть новые пути и возможности, заменив традиционные экономические и идеологические показатели…другими, отражающими степень благополучия и комфорта граждан Он является существенным прорывом на пути к более человечной и менее экономичной оценке развития и системе управления демократическими обществами. При учете перспективы равенства между мужчинами и женщинами, при учете вопросов гендерного равенства Council of Europe, Group of Specialists, Gender mainstreaming: Conceptual framework, methodology and presentation of good practices. политика будет более проработанной с точки зрения реальных потребностей женщин и мужчин, в интересах обеспечения более высокого качеств их жизни. В этом смысле комплексный подход к проблеме гендерного равенства является выигрышной стратегией».

5.5. Концепция развития человеческого потенциала Гендерный мейнстриминг как подход во многом сопрягается с другим подходом к оценке общественного развития. Речь идет об«индексе развития человеческого потенциала». Понятие «индекс развития человеческого потенциала» является составной частью концепции человеческого развития, которая провозглашает благосостояние индивида будь то мужчина или женщина - основной и единственной целью прогресса.

Согласно этой концепции,идея развития заключается именно в расширении возможностей для самореализации любого человека.

Индекс развития человеческого потенциала - это метод измерения возможностей человеческого развития. Он включает три главных индикатора: доход человека, который выражен в скорректированном реальном ВВП на душу населения (базовый показатель материального благосостояния); уровень грамотности населения и полнота охвата обучением в начальных, средних и высших учебных заведениях (базовые показатели образованности), средняя ожидаемая продолжительность предстоящей жизни при рождении (базовый показатель долголетия).

Величина индекса развития человеческого потенциала служит критерием разделения стран на группы с различным уровнем человеческого развития. Начиная с 1995 года, используется и понятие «индекс развития с учетом гендерного фактора». Этот метод расчета показателей человеческого развития учитывает основные параметры индекса развития человеческого потенциала с поправкой на факты, сохраняющие неравенства в социальных позициях женщин и мужчин. С 2010 года разработан индекс гендерного неравенства2.

5.6. Декларация тысячелетия На рубеже ХХ-ХХI веков ООН принимает так называемую Декларациютысячелетия или «Цели развития на пороге тысячелетия» (ЦРТ) - документ, определивший восемь основных целей развития мирового сообщества. В числе восьми целей развития в Декларации выделена и цель №3 «Обеспечение гендерного равенства и улучшение положения женщин». По сути ЦРТ вполне оправданно можно было бы назвать общественным договором глобального масштаба, который направлен на улучшение качества жизни более шести миллиардов жителей Земли. Решаясь следовать этим Целям, страны, подписавшие Декларацию, Подробно об индексах гендерного равенства в Концепции человеческого развития см. Человеческое развитие:

новое измерение социально-экономического прогресса. Учебное пособие. Ред. В.П.Колесов, В.Х.Эченикэ. М.:

Издательство «ПРАВА ЧЕЛОВЕКА», 2008. На экономическом факультете МГУ существует постоянно обновляемый дистанционный курс по человеческому развитию, содержащий занятия по гендерному измерению человеческого развития. Ответственное лицо Maria Ulianova [email protected]. В магистратуре экономического факультета МГУ в рамках программы «Экономика социальной сферы, труда и народонаселения» читается очный курс «Человеческое развитие». Руководитель магистерской программы Irina Kalabikhina [email protected].

приняли на себя конкретные обязательства по искоренению нищеты и бедности, безграмотности, социальной несправедливости и социального неравенства. Для контроля за их реализацией разработчики ЦРТ предложили целую совокупность индикаторов. В частности, цель «обеспечение гендерного равенства и улучшение положения женщин»

предусматривает 5 индикаторов.

Индикаторы достижения Цели развития тысячелетия № «Обеспечение гендерного равенства и улучшение положения женщин»

1. Ликвидировать к 2005 г. неравенство между полами в сфере начального и среднего образования, а не позднее, чем к 2015 г. – на всех уровнях образования 2. Обеспечить выравнивание возможностей для доступа женщин и мужчин к политическим институтам страны 3. Ликвидировать дискриминационную практику в области труда и занятости 4. Создать систему реальных механизмов предотвращения насилия в отношении женщин 5. Снизить воздействие неблагоприятных социально-экономических факторов на здоровье и продолжительность жизни, особенно мужчин Вставка 1. Позитивные изменения в доступе женщин к политическим институтам страны Под воздействием активной политики международного сообщества ситуация с реализацией идей гендерного равноправия меняется. Особые достижения заметны в сфере политического представительства женщин. Женщины все чаще занимают посты президентов, премьер-министров, государственных секретарей, руководителей крупных международных организаций. Имена канцлера Германии Ангелы Меркель, государственного секретаря США Хилари Клинтон, директора-распорядителя Международного валютного фонда Кристин Лагард известны всему миру.

Этот прорыв обеспечен либо мощным давлением женского движения – случай США, где в последние десятилетия очень активно ведут себя политические женские организации, женские фонды, оказывающие финансовую поддержку выдвигающимся женщинам. Либо специальными законодательными мерами – включением в избирательные законы, или в Конституцию, а также в партийные программы и уставы особых норм гендерного равенства в списках кандидатов, баллотирующихся на выборах. По этим нормам, число лиц одного пола в списках кандидатов не должно превышать определенного процента (как правило, выбирается показатель 30-40%). Нормативное регулирование представительства женщин в структурах власти успешно применяется сейчас почти в ста странах мира. ООН всемерно поддерживает этот процесс. Почему? По мнению экспертов ООН, движение в сторону гендерного равноправия обеспечивает решение гуманитарных проблем общества. По их данным, только тогда, когда 20% мест в парламенте принадлежат женщинам, формируются программы в интересах детей, и только тогда, когда среди законодателей 30% женщин, появляются программы в интересах женщин.

ГЛАВА 2. БЮДЖЕТ КАК ИНСТРУМЕНТ ДОСТИЖЕНИЯ

(ГЕНДЕРНОГО) РАВЕНСТВА

В данной главе мы представим краткий обзор эволюции и текущего состояния концепции гендерного-ориентированного бюджетирования (ГОБ), в том числе в контексте других инновационных методов и подходов в бюджетной сфере. Эти методы, во-первых, направлены на достижение социальной справедливости за счет большей открытости бюджетных процессов для участия и контроля общественности и для соответствия нуждам и потребностям населения. Во-вторых, они направлены на совершенствование системы менеджмента государственных финансов посредством актуализации вопросов управления и процедур, а также содействия переходу к системе, ориентированной на эффективное исполнение бюджетов.

Когда концепцияГОБ только появилась в Европе в конце 1990-х – начале 2000-х годов в виде потенциально полезной и эффективной стратегии, то вызвала серьезное недоумение. Как можно было одновременно говорить о гендерном равенстве и национальных бюджетах?

Ведь это две совершенно разные стратегические сферы. Проблематика гендерного равенства была частью социальной политики, в то время как формирование бюджетов, в основном, являлось прерогативой более престижного сектора финансов.

Сегодня бюджет, как инструмент продвижения гендерного равенства, больше не является революционным понятием. Конечно, еще очень далеко до гендерно-ориентированных бюджетов, которые соответствовали бы нуждам и потребностям людей, но вместе с тем в этом направлении на сегодня проделана огромная работа. В ряде стран приняты законы о гендерном бюджетировании и разработаны соответствующие методики, учитывающие национальную специфику; донорские организации и другие межправительственные структуры продолжают оказывать необходимую поддержку; а бюджетные инициативы, реализуемые в интересах достижения равенства и содействия бедным слоям населения, позволяют расширить контекст концепции и обмениваться практическим опытом в целях содействия развитию данной концепции.

1. Внедрение гендерных подходов во все сферы за исключением финансовой Очень часто гендерное бюджетированию напрямую связывают с практикой внедрения гендерных подходов, поэтому целесообразно рассмотреть генезис стратегии внедрения гендерных подходов.

По итогам работы IV Всемирной конференции по проблемам женщин, прошедшей в Пекине в 1995 году, стратегия Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства («гендерный мейнстриминг», см. главу 1) была принята большинством стран мира в качестве наиболее перспективной и эффективной для продвижения гендерного равенства. До ее появления основной подход к решению данной проблемы заключался в определении наиболее эффективных проектов на отраслевом или программном уровнях для борьбы с существующим неравенством.

Благодаря данному подходу женщинам в отдельных странах мира удалось изменить свою жизнь в лучшую сторону. Однако это не помогло изменить доминантную форму культуры и структур общественного устройства с присущим им предвзятым отношением (основанным на принадлежности к определенному полу). Даже в тех государствах, где женщины добились равенства де юре благодаря принятию законов о борьбе с дискриминацией и продвижении равных возможностей, многие из них по-прежнему лишены равного доступа к экономическим возможностям и ресурсам.

Основное отличие стратегии Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства заключается в признании существования в структурах, системах и политиках, регулирующих все сферы общественной жизни, неотъемлемого, пусть даже и ненамеренно, предвзятого отношения, основанного на половой принадлежности или одного пола по отношению к другому. Главная задача стратегии Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства заключается в том, чтобы достижение гендерного равенства было учтено на всех этапах и на всех уровня процесса трансформационным, то есть способствовать преобразованию внутренних процессов государственной администрации таким образом, чтобы в результате проводимая политика и оказываемые услуги способствовали продвижению гендерного равенства. Стратегия Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства направлена на борьбу с любым системным проявлением непреднамеренного предвзятого отношения, основанного на половой принадлежности, посредством систематической оценки и разработки ответных мер на любое потенциальное проявление такого отношения на каждом этапе процесса, связанного с политикой3.

Однако отдельные области политики по-прежнему остаются неохваченными общей практикой внедрения Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства. Основная работа была сосредоточена в так называемых «неважных» областях социальной политики. А именно в министерстве финансов внедрение Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства практически не осуществляется4. И все это несмотря на признание целостного и комплексного характера стратегии Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства и формального включения бюджетного процесса в Пекинскую платформу действий. Все еще действует доминирующее представление о том, что бюджетный процесс является гендерно- и идеологически нейтральным, а результатами освоения бюджетных средств одинаково пользуются все члены общества без каких-либо различий и ограничений.

Совет Европы, Группа специалистов. «Внедрение гендерных подходов: концептуальная основа, методология и передовой опыт».

Гита Сен. Внедрение гендерных подходов в финансовый сектор: справочное пособие для правительств и других заинтересованных сторон. Секретариат Содружества наций, 1999 г.

2. Министерство финансов или королевская контора Традиционно сфера, связанная с государственным бюджетом, была доступна только для узкого круга избранных. Министерство финансов часто воспринимается как место, где принимаются самые сложные решения по наиболее важным и серьезным вопросам государственного управления.

Лица, работающие в данном министерстве, обычно входят в элиту администрации, а Министр финансов, чей пост является вторым по важности после Премьер-министра, обычно относится к числу наиболее уважаемых и почитаемых лиц в государстве. Подобное восприятие напрямую связано с этимологией слова «бюджет», которое на средневековом английском языке означает «королевский кошель». В современном мире министр финансов, по сути, занял место короля.

На протяжении последних десятилетий бюджетные реформы происходили по двум основным направлениям. С одной стороны, ставилась задача установления социальной справедливости в распределении бюджета. Эти инициативы поддерживались гражданским обществом в партнерстве с донорскими организациями. Реализуемые инициативы отличались широкой тематикой: защита интересов бедных слоев населения, соблюдение прав человека, детские бюджеты, прозрачность бюджетов и ответственность за их исполнение, участие граждан в бюджетировании, а также бюджеты, в которых учтена проблематика гендерного равенства. Хотя эксперты считают, что национальные бюджеты в меньшей степени ориентированы на бедные слои населения или гендерные вопросы 5,надо отметить, что интерес к таким инициативам повсеместно растет. И хотя основной движущей силой этих инициатив является гражданское общество, межправительственные агентства, доноры, но многие государства также оказывают поддержку этой работе.

Вставка 1. Международное бюджетное партнерство Организация «Международное бюджетное партнёрство» (МБП) сотрудничает с крупной сетью организаций гражданского общества по всему миру в целях борьбы с нищетой и совершенствования системы управления посредством реформирования государственных бюджетных систем, и влияния на бюджетную политику. Во главе угла этой работы находятся усилия, направленные на то, чтобы сделать государственное бюджетирование более прозрачным и открытым для гражданского участия, ориентированным на национальные приоритеты, устойчивым в отношении коррупции, эффективным и результативным.

МБП принимает участие в следующих инициативах:

Инициатива открытого бюджета Обучение, техническая помощь и содействие Создание и развитие международной сети Повышение важности и значимости бюджетной работы гражданского общества Программа наставничества/обучения для госчиновников Примеры проектов, поддержанных МБП:

Дайян Элсон и Энди Нортон. 2002. «Что лежит в основе бюджетов?» Институт развития зарубежных стран, Лондон Кампания центра «Самартан» по расширению доступа к национальной схеме гарантированной занятости сельского населения в Индии;

«Перед лицом кризиса: кампания за равное обращение через борьбу с бездействием и инертностью правительства посредством судебных разбирательств и информационнопропагандистской работы по бюджетам»;

«Право детей на дошкольное образование в г. Буэнос-Айрес: рассмотрение конкретного случая коллективного иска организации ACIJ»;

«Отслеживание финансовых средств для самой обездоленной группы населения Индии: история национальной кампании за права человека далитов «Кампания – 789»»;

«Восстановление после землетрясения в Пакистане: дело кампании Фонда развития Омара Ашгар Хана»;

«Качество реформ в области образования: дело о кампании Хаки Элиму 2005-2007 гг.»;

Южная Африка: гражданское общество использует бюджетный анализ и осуществляет информационно-просветительскую работу в целях повышения качества жизни детей из бедных семей.

www.internationalbudget.org С другой стороны, бюджетные реформы были направлены на реформирование системы менеджмента государственных финансов в целях повышения прозрачности и ответственности, а также исполнения бюджета в отношении задач, стоящих перед государством.Отдельные инициативы имели много общего с работой выполняемой межправительственными агентствами в целях содействия введению норм финансовой пруденциальности. В результате эксперты определили «основные элементы консенсуса», а также указали на конструктивный уровень дебатов между многосторонними институтами, правительствами, группами в поддержку гражданского общества и научноисследовательскими институтами, которые занимаются вопросамибюджета.

Вставка 2. Бюджет как политический и технический процесс Дайян Элсон и Энди Нортон использовали четыре основных источника, чтобы сформировать руководство по бюджетному процессу:

1. Пособие по менеджменту государственных расходов (Всемирный банк, 1998 г.) 2. Руководство по внешней помощи и государственным расходам (Мик Фостер и Адриан Фоззард, Центр по изучению вопросов внешней помощи и государственных расходов, Институт развития зарубежных стран, 2000 г.) 3. Руководящие принципы для ММР. Понимание и реформирование менеджмента государственных расходов (ММР Великобритании, 2001 г.) 4. Руководство для НПО по бюджетной работе (Международный бюджетный проект, Авторы отмечают, что несмотря на определенные различия в акцентах, целевой аудитории и задачах, в этих документах прослеживается определённый консенсус по следующим ключевым вопросам:

понимание бюджетного процесса напрямую зависит от понимания сопутствующих процессов, связанных с политикой и планированием;

в ходе осуществления процесса ассигнования средств важно помнить, что это в большей степени политический, а не чисто технократический процесс;

комплексное понимание систем государственных расходов, в том числе того, как ассигнование бюджетных средств связано с вопросами макроэкономики и доходов, а также с проблемами эффективности и результативности, необходимо для разработки стратегий по осуществлению изменений;

решения, принимаемые в начале бюджетного процесса, не всегда трансформируются в практические результаты. Решения, оказывающие влияние на объемы выделяемых средств, определение лиц, которые будут осваивать выделенные средства, определение того, на что именно будут потрачены эти деньги, принимаются во время исполнения бюджета на различных этапах деятельности профильных министерств, а также региональных и местных органов власти.

Данный консенсус относительно того, что важно помнить при изучении бюджетного процесса, позволил добиться согласия по операционным приоритетам в целях повышения эффективности процессов менеджмента государственных расходов:

Принципы универсальности и единства очень важны для обеспечения эффективности бюджета в качестве инструмента реализации политической ответственности и осуществления социально-экономической политики. Это означает, что все средства должны быть представлены в рамках единого бюджета.

Бюджетный процесс должен быть тесно связан с процессами планирования и разработки политики, осуществляемыми под эффективным руководством легитимного и демократического правительства.

Конкретизированная политическая среда – с четко сформулированными целями, которые повсеместно признаются в качестве легитимных – необходимое условие повышения результативности государственных расходов.

Важно определить основу систем для учета и отчетности осуществляемых расходов, чтобы уменьшить возможности для коррупции. Маловероятно, что инициативы по бюджетному реформированию окажутся успешными при отсутствии элементарной прозрачности осуществляемых операций.

Нортон Э., Элсон Д. Что лежит в основе бюджетов? Политика, права и ответственность в бюджетном процессе. Институт развития зарубежных стран, Лондон, 2002. Режим доступа: http://www.odi.org.uk В ответ на призывы обеспечить большую степень прозрачности бюджетов и ответственности за их исполнение, а также усилить роль участия общественности в формировании бюджетов, был осуществлен ряд мероприятий. Парламенты стали иметь больше возможностей для проведения дебатов и обсуждения решений, принимаемых по бюджетным ассигнованиям, а также для осуществления контроля за его исполнением;

были разработаны и внедрены механизмы передачи бюджетов на рассмотрение и проведения общественных консультаций; проведена работа по вопросам управления и операционных процедур. Кроме того, в основных руководящих принципах формирования бюджетов удалось сместить акцент с затрат и результатов на эффективность, результативность и практическую направленность получаемых результатов.

Этот переход связан с работой, которая проводится, чтобы связать между собой бюджетные процессы и процессы по планированию и формированию политики.

НА ПОЛЯХ:Принципы равенства и социальной интеграции провозглашены в качестве важных государственных задач, но они не учитываются в работе по формированию бюджета Несмотря на определенные важные и долгожданные позитивные изменения, которые могут способствовать получению более качественных результатов в социальной сфере, основная ориентированность бюджета фактически еще очень далека от идеи достижения равенства в каком-либо реальном смысле 7. Принципы равенства, социальной интеграции и прав человека провозглашены в качестве важных государственных задач, но при этом никак не учитываются в основной работе по формированию бюджета.

3. Гендерное бюджетирование как бюджетная реформа На протяжении последних лет многочисленные бюджетные инициативы осуществлялись в целях содействия достижению целей, поставленных в социальной сфере. Но именно гендерное бюджетирование стало очень популярной и широко используемой стратегией во многих странах мира. Согласно данным отчета Секретариата Содружества наций за 2005 год, примерно 50 стран мира используют эту стратегию в той или иной степени 8. В Европе подавляющее большинство стран осуществили пилотные проекты по гендерному бюджетированию 9. Свидетельством масштабности этой работы в Европе может служить пример Европейской сети гендерного бюджета, в состав которой входит 100 членов из 25 стран.

Гендерное бюджетирование представляет собой подход, ориентированный на интересы людей к формулированию и исполнению государственного бюджета. Этот подход дополняет другие процессы по реформированию и совершенствованию бюджетной сферы, осуществляемые правительствами не только многих стран Европы, но и других государств мира. 10 Концепции усиления эффективности и ответственности за исполнение бюджетов способствует переходу от бюджетной системы, ориентированной на ресурсы, к бюджетной системе, ориентированной на фактически достигнутые результаты11.

Эффективность гендерного бюджетирования определяется достижением более качественных результатов в отношении гендерного равенства. Она напрямую связана с наличием информации и пониманием фактических потребностей и нужд пользователей государственных услуг, сцелевой направленностью услуг.

Гендерное бюджетирование включает изучение влияния бюджетных ассигнований на социально-экономические возможности женщин и мужчин.Анализ того, как изменятся эти возможности в результате освоения государственных средств является ключевым элементом гендерного бюджетирования. В этой связи гендерное бюджетирование может использоваться в качестве контрольного механизма менеджмента при измерении показателей результативности освоения бюджета. Например, в Австрии гендерное бюджетирование было внедрено в рамках широкого процесса бюджетного реформирования. Новые законы и поправка к Конституции страны, принятые в 2007 году, обеспечили Дебби Бадлендер, Дайяна Элсон, Гай Хьюитт и Танни Мукопадия. 2002 г. «Гендерные бюджеты получают гроши:

что следует знать о гендерных бюджетах». Секретариат Содружества наций, Лондон Совет Европы. Генеральный директорат по правам человека. 2005. Итоговый отчет группы специалистов по гендерному бюджетированию (EG-S-GB), Страсбург Р. Шарп (2003). «Бюджетирование в целях равноправия: гендерные бюджетные инициативы в рамках бюджетирования, ориентированного на результаты». ЮНИФЕМ Джойс Дж. Филип. 2003. «Взаимосвязь бюджетирования и обеспечение результативности: возможности в рамках федерального бюджетного процесса», IBM Center for the Business of Government, Арлингтон, Виргиния 12 Герхард Штегер, Директор, Директорат общего бюджета, Министерство финансов, Австрия. 2010 г.

«Гендерное бюджетирование: опыт Австрии»

возможности для проведения комплексной реформы бюджетного процесса в целях перехода к 2013 г. к бюджетированию, ориентированному на результаты. Данная реформа затрагивает все процессы, связанные с управлением, весь бюджетный цикл, включая среднесрочную стратегию, а также годовой бюджет, его формулирование, исполнение и контроль за реализацией. Одним из четырех основных стратегических результатов, предусмотренных в Конституции страны, является достижение гендерного равенства. А три другие включают прозрачность, эффективность, правильную и справедливую позицию федерального правительства Австрии. 13 В Конституции Австрии провозглашена задача по достижению гендерного равенства. При этом Правительство Австрии рассматривает гендерное бюджетирование как инструмент финансовой политики для реализации стратегии Австрии по внедрению Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства14.

Гендерное бюджетирование рассматривается в качестве широкой ответной меры на усиливающиеся политические и общественные требования в отношении прозрачности использования государственных бюджетных средств. В контексте бюджетного менеджмента и контроля гендерное бюджетирование используется в качестве инструмента повышения эффективности проводимой политики посредством учета социально-экономических потребностей и нужд женщин и мужчин. Это оказывает положительное влияние на качество услуг, оказываемых государством. Некоторые эксперты по бюджетным реформам характеризуют гендерное бюджетирование просто как «хорошее бюджетирование» и указывают на положительные внешние эффекты на другие сферы, которых можно добиться, используя данный подход. Другие эксперты признают, что это «бюджет, в котором задачи политики полностью согласованы и реализованы в конкретном виде, что оказывает положительное влияние на экономические и политические приоритеты стран.” 4. Гендерное бюджетирование: взаимосвязь между разработкой политики и ассигнованиями ресурсов на ее реализацию Разрыв между политикой и ассигнованием ресурсов на ее осуществление характерен для всех направлений политики, а не только для гендерного равенства. Гендерное бюджетирование обладает потенциалом объединить процесс разработки политики с процессом формулирования бюджета. Кроме того, гендерное бюджетирование подразумевает объединение двух массивов информации, которые традиционно были отделены друг от друга, а именно информацию о гендерном равенстве и Федеральная бюджетная реформа, интернет-обучение. http://ratgeber.bmf.gv.at/budgetreformelearning/haashaltsrecht.eng/index.html Джанет Стотски. 2006. Гендерное бюджетирование, рабочий документ МВФ.

16 Тонни Хаттон. 2001. Директор, Директорат по государственному управлению, ОЭСР. Конференция по усилению экономического и финансового управления. Брюссель, октябрь информацию о государственных финансах. 17 Смысл гендерного бюджетирования заключается в том, чтобы устранить разрыв между разработкой политики и ассигнованием ресурсов. Для этого вопросы гендерного равенства надо рассматривать в тех структурах, которые отвечают за принятие решений по бюджетным вопросам. Гендерное бюджетирование, в рамках которого гендерные вопросы формулируются на финансовом и экономическом языке, позволяет выделить гендерную проблематику из категории «неважных» социальных вопросов и поднять «до уровня макроэкономики, которая очень часто воспринимается технической, гендерно- и идеологически нейтральной». 5. Институциональная поддержка гендерного бюджетирования В Пекинской декларации и платформе действий (ПДПД) был поставлен ряд стратегических целей и предложены соответствующие действия, которые напрямую связаны с работой министерств финансов, включая исполнение и формулирование бюджетов. Некоторые цели четко указывают на роль макроэкономической политики в общем, и бюджета как одного из инструментов по обеспечению потребностей и нужд женщин 19.

Например, Стратегическая цель A1 ПДПД обеспечивает твердую основу для внедрения гендерных подходов во все аспекты макроэкономической политики, включая бюджет. Действия, перечисленные в Стратегической цели A1, по сути, являются задачами, представленными в методологических рамках гендерного бюджетирования (см. вставку 3).

Вставка 3. Стратегические цели Пекинской декларации и платформы действий, связанные с макроэкономической политикой и работой министерства финансов Стратегическая цель A Обзор, принятие и осуществление макроэкономической политики и стратегий развития, которые учитывают потребности и усилия женщин, живущих в нищете.

Деятельность, которая должна осуществляться правительствами для достижения этой цели:

анализ политики и программ, проводимый с точки зрения гендерной проблематики с учетом их воздействия на нищету, на неравенство и особенно на женщин (в том числе анализ макроэкономической стабильности, структурной перестройки, проблем внешней задолженности, налогообложения, инвестирования, занятости, рынков и всех соответствующих секторов экономики);

проведение и осуществление продуманной и стабильной макроэкономической и секторальной политики, которая разрабатывается и контролируется при всестороннем и равноправном участии женщин, способствует широкомасштабному и устойчивому экономическому росту, вскрывает структурные причины нищеты и направлена на искоренение нищеты и ликвидацию неравенства между полами в общем контексте достижения целей устойчивого развития, ставящего во главу угла интересы людей;

изменение структуры бюджетов и целенаправленное распределение государственных ассигнований в целях поощрения экономических возможностей женщин и равного доступа к производственным ресурсам и удовлетворения основных социальных, образовательных и медицинских потребностей женщин, особенно живущих в условиях нищеты;

Дайяна Элсон. 2002 г. «Инициативы по гендерному бюджетированию: отдельные ключевые аспекты и практические примеры»

Натали Холвет, (2006 г.) «Гендерное бюджетирование: эффективность использования в программных подходах к оказанию внешней помощи», ЕС, группа по гендерным вопросам 19 Гита Сен. «Внедрение гендерных подходов в финансовой сфере: справочное пособие для правительств и других заинтересованных сторон». Секретариат Содружества наций, 1999.

формирование экономической политики, оказывающей позитивное воздействие на занятость и доходы трудящихся-женщин в формальном и неформальном секторах, и принятие конкретных мер по ликвидации безработицы среди женщин, особенно длительной безработицы.

Стратегическая цель A Обеспечение женщинам доступа к сберегательным и кредитным механизмам и учреждениям.

Стратегическая цель A Разработка методологий с учетом гендерных факторов и проведение исследований в целях решения проблемы феминизации нищеты.

Стратегическая цель F Поощрение экономических прав и самостоятельности женщин, включая доступ к работе по найму, надлежащие условия труда и контроль над экономическими ресурсами.

Секретариат Содружества наций был первым международным агентством, которое активно занималось продвижением стратегии гендерного бюджетирования в государствах-членах Содружества. Начиная с 1995 года, он выступал инициатором в разработке инструментов, методологий, и ресурсной базы, а также привлекал к своей работе известных экспертов в данной области, в том числе ведущих экономистов мира. Секретариат продолжает оказывать поддержку многочисленным инициативам на страновом уровне.

Несколько агентств системы ООН, под руководством ЮНИФЕМ (сейчас ООН Женщины), включая Программу развития ООН (ПРООН), Международную организацию труда (МОТ), Европейскую экономическую комиссию ООН (ЕЭК ООН) и Структуру Организации Объединенных Наций по вопросам гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин (ООН МУНИУЖ), отвечают за выполнение масштабной и амбициозной работы по гендерному бюджетированию в странах южного полушария, а также в центральной и восточной Европе.

Помимо работы на местах (главным образом с министерствами финансов и в рамках деятельности по ликвидации бедности и реализации ЦРТ), данные агентства разработали многочисленные инструменты и способствовали расширению диалога по использованию макроэкономической политики в целях продвижения и содействия соблюдению прав человека, обеспечению социальной интеграции и равенства.

В Совете Европы группа специалистов разработала рабочее определение и рамочную основу по внедрению Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства, который стал общемировым стандартом, а также по внедрению гендерного бюджетирования. В 2009 году Совет поручил разработать пособие по практическому применению гендерного бюджетирования, которое стало широко использоваться во многих государствах-членах. Впервые стратегия гендерного бюджетирования была официально признана и поддержана в ЕС в 2001 году во время председательствования Бельгии. Совместно с ЮНИФЕМ, Советом министров Северных стран и Ш. Квинн, 2009 г. «Руководство по практическому применению гендерного бюджетирования», Совет Европы, Страсбург ОЭСР, ЕС организовал проведение Конференции высокого уровня под названием «Усиление экономического и финансового управления посредством гендерного бюджетирования». По завершении работы конференции, которая стала значимым событием для привлечения внимания к необходимости внедрения гендерных подходов при осуществлении бюджетной деятельности в целях выполнения задач, поставленных в ПДПД, было заявлено, что 2015 год будет целевым для принятия стратегии гендерного бюджетирования всеми государствамичленами ЕС. В аналитической записке Консультативного комитета Европейского Союза по вопросу равных возможностей для мужчин и женщин, выпущенной в 2003 году, отмечается, что еще в положениях Амстердамского договора заложены принципы гендерного бюджетирования. Комитет также выступил с призывом к Комиссии осуществлять специальные действия в целях обеспечения гендерного бюджетирования в рамках бюджетного процесса ЕС, а также предоставлять ресурсы для реализации соответствующих инициатив на национальном уровне. 6. Разработка законодательства по гендерному бюджетированию Как отмечалось выше, в 2007 году в Австрии были приняты законы, которые содействовали внедрению гендерного бюджетирования. Мандат, предусмотренный в Конституции, по проведению работы, направленной на достижение гендерного равенства, распространяется на все уровни процесса бюджетирования в Австрии, равно как и требование по отчетности и мониторингу полученных результатов в отношении все других видов бюджетной деятельности. В 2007 году в Бельгии были также приняты законы, подробно описывающие методологию гендерного бюджетирования, которая должна регулироваться Федеральной службой государственного контроля бюджета – органом, который несет полную ответственность за все вопросы, связанные с бюджетом.

В автономной области Андалусии (Испания) Комиссия по вопросам гендерного равенства, учрежденная в 2006 году соответствующим законодательным актом, опубликовала в 2011 году свой третий ежегодный отчет о прогрессе, достигнутом в области внедрения гендерных подходов в бюджет ее юрисдикции.

Существует и ряд других регионов, где действует установленный законом мандат в отношении содействия достижению гендерного равенства через бюджет. В Великобритании с 2007 года действуют законы, которые именуются законами «о положительных обязанностях». По сути, они означают обязательство активно и инициативно содействовать достижению гендерного равенства, а не только запрещать дискриминацию. В августе 2010 года «Общество Фосетта» (the Fawcett Society) подало иск о судебном Консультативный комитет Европейского Союза по вопросу равных возможностей для мужчин и женщин.

Аналитическая записка по гендерному бюджетированию, май 2003 г.

пересмотре действий правительства Великобритании, так как оно оставило без должного внимания законы о гендерном равенстве при подготовке ее «экстренного» бюджета, представленного в начале того же года. В своем иске оно ссылалось на результаты анализа, проведенного сотрудниками библиотеки Палаты общин, который показал, что из 8 миллиардов фунтов стерлингов, которые будут собраны в результате бюджетных изменений в виде прямых налогов и льгот, 5,8 миллиардов фунтов стерлингов будут оплачены женщинами. И хотя Высокий суд не удовлетворил иск о судебном пересмотре, председательствующий судья все-таки признал в своем решении, что «политика, оказывающая столь ярко выраженное разное влияние на женщин и мужчин, заслуживает дальнейшего изучения и проверки».23 В действующем постановлении суда дается разъяснение по поводу обязательства Казначейства Великобритании проводить оценку воздействия всех бюджетных мер с точки зрения гендерной проблематики.

Аналогичное постановление суда, вынесенное в Испании в 2008 году, говорит о том, что законодательство этой страны о гендерном равенстве распространяется на все политические инструменты государственной власти, включая бюджет.

Таким образом, с конца 1990-х гг. в результате реализации ряда гендерных бюджетных инициатив в разных странах мира удалось сформировать серьезную теоретическую и практическую базу. В отдельных странах проект по формированию гендерных бюджетов закреплен законодательно. В других государствах реализуется практика внедрения гендерных подходов в бюджетных процессах, в том числе в форме пилотных проектов в целях дальнейшей апробации и изучения данной стратегии.

Мы еще далеки от времени, когда государственный бюджет будет надлежащим образом содействовать гендерному равенству. Тем не менее, достигнутый прогресс свидетельствует о возможности включения соображений гендерного равенства в экономическое и бюджетное планирование.

Эти результаты были также подчеркнуты Женской бюджетной группой Великобритании в ее ответе на экстренный бюджет, сформированный Коалиционным правительством в июне 2010 г.

http://www.fawcettsociety.org.uk/index.asp?PageID=

ГЛАВА 3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГЕНДЕРНООРИЕНТИРОВАННОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

1.Что такое гендерно-ориентированное бюджетирование (ГОБ) бюджетирование как Комплексный подход к проблеме гендерного равенства в бюджетном процессе. Чтобы понять это определение, вспомним, как Совет Европы определяет Комплексный подход к проблеме гендерного равенства (глава1, п.5.4). Основное вниманием уделяется тому, чтобы обеспечить гендерное равенство на каждом этапе политическогопроцесса. Предпосылки для успешного осуществления Комплексного подхода к проблематике гендерного равенства:

• политическая воля, • достаточные ресурсы, • гендерная статистика, • обучение для государственных служащих, • развитие инфраструктуры (например, координационные центры), • максимальное равное представительство женщин и мужчин в процессах принятия решений, • открытость и гласность в процессе принятия решений24.

Целью внедрения Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства является изменение гендерных предубеждений правительства (и общества) в процессе формирования политики и принятия политических решений, которые вносят вклад в дальнейшее существование гендерного неравенства. Одно из предубеждений – это традиционное представление о том, что государственные бюджеты являются нейтральными. Тогда как ГОБ показывает, что получатели/ницы государственных товаров и услуг имеют разные потребности и ожидания.

Предыдущие стратегии развития гендерного равенства были сосредоточены на программах, направленных на удовлетворение конкретных потребностей женщин и девочек, а также на законодательство, которое устанавливает равенство де-юре. Хотя эти стратегии и повлияли в некоторой степени на прогресс в области гендерного равенства, характер политического управления остался неизменным, а значит, мы сталкивались с проблемой дальнейшего продвижения гендерного равенства. Введение Пекинской платформы действий и последующее принятие Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства представляли собой признание того, что процессы государственного управления должны претерпеть преобразование с целью принятия адекватных шагов к гендерному равенству.

В этом контексте гендерно-ориентированное бюджетирование означает включениеКомплексного подходак проблеме гендерного Council of Europe, Group of Specialists, Gender mainstreaming: Conceptual framework, methodology and presentation of good practices. 1998.

равенства в качестве стратегии анализа и контроля бюджетного процесса, а также позиционирование гендерного равенства в качестве бюджетной цели. Это означало бы всеобъемлющий процесс по рассмотрению проблемы гендерного равенства в рамках бюджетных решений. Это также означало бы, что управление, контроль и аудиторские функции, применимые к бюджету, применялись бы в работе по продвижению гендерного равенства. Экспертиза государственных расходов является отправной точкой для ГОБ, в рамках этой экспертизы развиваются конкретные способы, с помощью которых можно оценить, как государственные расходы влияют на женщин и на мужчин.

ГЕНДЕРНО-ОРИЕНТИРОВАННОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ:

Важно также развеять некоторые недоразумения и мифы о ГОБ.

Это НЕ разделение государственных расходов поровну между Это НЕ сегрегированный по половому признаку план расходов;

Это НЕ ОБЯЗАТЕЛЬНО означает изыскание дополнительных 2. Практика применения ГОБ: можно ли быстро добиться Определение ГОБ, данное Советом Европы, описывает некую идеальную ситуацию, цель, к которой мы должны стремиться. В идеальном мире, ГОБкак комплексный процесс было бы принято и осуществлено в течение относительно короткого периода времени. Однако опыт реализации политики показывает, что поэтапный подход необходим. На практике ГОБ представляет из себя набор различных видов инициатив.

В середине 2000-х годов более чем 40 стран занимались ГОБ. Во многих случаях взаимодействие заключалось в проведении однодневного семинара-тренинга или «семинара второй половины дня» для чиновников, работающих с бюджетом и принимающих решения. В ряде стран были проведены небольшие пилотные проекты по ГОБ. В некоторых странахгражданским обществом была проведена пропагандистская кампания ГОБ, основанная на конкретном секторальном анализе. Во многих случаях инициатива сдерживалась отсутствием статистических данных, или отсутствием сотрудничества со стороны правительства разных уровней, или отсутствием потенциала для выполнения ГОБ в системах государственного управления.

Большая часть работы по ГОБ была инициирована и финансирована межправительственными организациями, такими как ООН, Европейская комиссия, Секретариат Содружества, ОБСЕ и т.д. В некоторых случаях национальное правительство оказывало поддержку и сотрудничало с инициативой по ГОБ в течение ограниченного периода времени, а затем откладывало ее в сторону без последующей работы по методологии ГОБ.

Многие из инициатив сильно отличались от определения Совета Европы, было бы трудно охарактеризовать их как Комплексный подход к проблемке гендерного равенства.

Последние инициативы по ГОБ все более точно соответствуют определению Комплексного подхода. Например, в таких странах, как Австрия, Бельгия, Южная Корея и в автономной области Андалусии (Испания), ГОБ было установлено законом. Важно напомнить, что эти полноценные инициативы предшествовали небольшим пилотным инициативам.

Включение Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства в бюджетный процесс является постепенным процессом.Работа может начаться на периферии и сделать свой путь внутри системы государственного управления.Отправная точка будет различной для каждой страны, каждого города, каждого региона, каждого сектора.С чего начать?

Ответ будет продиктован приоритетами гендерного равенства, которые будут отличаться в каждой стране, в каждой местности.

НА ПОЛЯХ:Включение Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства в бюджетный процесс является постепенным процессом.

Надо начинать с приоритетов гендерного равенства в конкретном регионе.

В некоторых странах адекватный уровень финансирования социальной защиты, установленный в бюджете, может быть лучшимрешением, чтобы помочь женщинам выбраться из нищеты. Таким образом, это может стать приоритетом ГОБ. Взаимная увязка среднесрочного бюджета страны с национальным планом развития может датьхорошие возможности для продвижения ГОБ в других странах.

Расширение прав и возможностей гражданского общества, его участие в бюджетном процессе, чтобы бюджет соответствовал потребностям местного населения – лучший подход в другом регионе. Многие страны мира у условиях глобального экономического спада сделали своим приоритетом заботу о стабилизации положения женщин.

Таким образом, целью является реализация ГОБ в контексте Комплексного подхода к проблеме гендерного равенства, но работа может идти фрагментарно. Важно держать бюджет в центре внимания любой политики гендерного равенства.

НА ПОЛЯХ:Следуйте за деньгами!

3. Основы методологии ГОБ в России: определение и целеполагание 3.1. Определение Гендерный-ориентированный бюджет представляет собой совокупность различных инструментов, механизмов и институтов, объединенных общей целью – сделать гендерный подход к управлению экономикой обязательным в национальной политике. ГОБ– это система выделения в государственном бюджете ее социальной составляющей, ресурсов на политику равных прав и равных возможностей по признаку пола; система, открытая для проведения общественной экспертизы, публичного обсуждения и лоббирования.

ГОБ не является чем-то принципиально отличным от того, что инструментально действует ныне в практике бюджетного процесса, а выступает его специфической, целевой трансформацией. Он позволяет глубже знать, чем управляешь, каковы последствия принимаемых решений, что повышает их эффективность на основе новой, апробированной в мире социально-экономической технологии с учетом интересов догоняющего пола. Форма ГОБ адекватна процессу программно-целевого бюджетирования как основного вида финансирования государственных расходов, к которому ныне переходит Россия. Гендерный бюджет в настоящее время отражает движение стоимости продуктов и услуг в рыночной экономике, а потому не включает женский труд в домашнем хозяйстве как не участвующий в товарном обмене.

3.2. Целеполагание ГОБ имеет в виду решение проблем равенства в связи с усилением доступности для догоняющего пола (женщин) государственных ресурсов.

Портфель направлений по достижению реального равенства прав и возможностей женщин и мужчин известен из международных документов (ООН, МОТ, ООН-женщины). Это - снижение дискриминации в управлении, продвижении по службе, распределении собственности, трудовых отношениях и предпринимательстве, оплате труда, образовании, содействие совмещению профессиональной и родительской функций, охрана репродуктивного здоровья, социализация детей, от страны к стране меняются только приоритеты и акценты. Социальная направленность отличает ГОБ от применения гендерного анализа, к примеру, при учете потребностей в целях их удовлетворения, рационализации кадровой политики по полу и решения подобных вопросов практического управления, что, по сути, есть бизнес-задача с ориентацией на максимальный результат.

ГЛАВА 4. ГЕНДЕРНАЯ СТАТИСТИКА

Основным условием проведения гендерно-ориентированного бюджетирования является наличие гендерной статистики.

1. Что такое гендерная статистика Гендерная статистика является составной частью каждой из традиционных областей статистики; служит для идентификации, производства и распространения статистических данных, отражающих положение женщин и мужчин; учитывается при разработке любой политики, влияющей на население страны 25, в том числе, в процессе гендерного бюджетирования.

ОТРАЖАЕТ

ЖИЗНЬ ЖЕНЩИН

И МУЖЧИН

ГЕНДЕРНАЯ

СТАТИСТИКА

ЯВЛЯЕТСЯ

СЛУЖИТ ЦЕЛЯМ

ЧАСТЬЮ

БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

ТРАДИЦИОННОЙ

И ПОЛИТИКИ

СТАТИСТИКИ

Женщины и мужчины по-прежнему выполняют разные роли в обществе, имеют неравный доступ к ресурсам и контроль над ними.

Навыки и интересы мужчин и женщин также различны. Эти различия должны в полном объеме отражаться в официальной статистике.

Гендерный подход фокусируется не только на женщинах, но и на мужчинах.

Изучение положения мужчин очень важно и для понимания положения женщин.

Разделение населения на мужчин и женщин дополняется разделением населения на другие социальные категории. Важно учитывать характер взаимовлияния всех социальных категорий, например, пола, возраста, этнической группы, образовательной и профессиональной группы, группы бедных, группы мигрантов или людей с ограниченными возможностями. Для бюджетирования очень удобно, когда информация Разработка гендерной статистики: практическое пособие. ООН, Женева, 2010.

представлена в разбивке по полу, по возрасту, образовательным группам и пр. Это позволяет точно оценить доступ к ресурсам разных социальных групп женщин и мужчин, оценить глубину дискриминации. Например, женщины-мигранты могут испытывать двойную дискриминацию или двойной барьер к доступу к ресурсам – и по признаку пола, и по признаку принадлежности к группе мигрантов. Вставка 1 содержит таблицу, учитывающую разные категории. Мы можем сделать вывод, что при сбалансированном распределении всех прибывших мигрантов по полу (52% среди них женщины), среди вдовых и разведенных мигрантов преобладают женщины. Эти женщины, как правило, главы семей с одним родителем, имеющие дополнительные заботы о своих несовершеннолетних детях.

Вставка 1. Пример статистической таблицы, учитывающей разные социальные категории: пол, состояние в браке, статус мигранта Распределение мигрантов в возрасте 14 лет и более по состоянию в браке и потокам миграции в 2009 г.

никогда не состоявшие не указавшие состояние Женщины и мужчины России. М., Росстат, Статистическое отражение гендерного распределения ресурсов должно представлять распределение объема ресурса и распределение его качественных составляющих. Например, в гендерных бюджетах времени нужна информация и по общему объему затраченного времени на разные виды деятельности, и по детальным видам – время, затраченное по уходу за ребенком по видам работ (физический уход, прогулки, культурные мероприятия, чтение, уроки и т.д.). Если мы учитываем долю женщин среди самозанятого населения, нужна информация об участии в типах самозанятости ("челночница", репетитор, детектив, водитель). Уровень потребления услуг системы здравоохранения важно представить в соответствии с потребностями по полу.

Комплексная система гендерной государственной статистики должна давать представление о положении женщин по сравнению с положением мужчин во всех сферах жизнедеятельности – в семье (домохозяйстве), в сфере занятости, в системах образования, здравоохранения, коммуникации, в области прав человека, в политике.

НА ПОЛЯХ:Гендерная статистика – это не только разбивка всех возможных существующих показателей по полу, но и мониторинг гендерного равенства, в том числе для новых задач гендерного бюджетирования Гендерная статистика – это не только разбивка всех возможных показателей по признаку пола во всех разделах статистики, но создание такой статистической системы, которая оперативно проводит мониторинг гендерного неравенства, выявляет влияние на него гендерного разделения труда и гендерных стереотипов, выделяет дискриминацию по полу. Помимо информации о положении мужчин и женщин во всех сферах жизнедеятельности, гендерная статистика должна предоставить возможность отслеживать изменения в положении женщин и мужчин, контролировать эффект от институциональных изменений на положение гендерных групп, проводить международные сопоставления, разрабатывать новые показатели и направления (см.п.6.5). Это предполагает развитие системы гендерной статистики в стране.

2. Международные рекомендации и классификации в статистике Межправительственные соглашения ООН закрепили обязательство по разработке политики, направленной на расширение прав и возможностей женщин и достижение гендерного равенства, а также по производству статистики, необходимой для разработки этого направления политики. Самые значимые из этих соглашений:

Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.

Платформа действий Четвертой всемирной конференции женщин в Пекине 1995г.

Декларация тысячелетия ООН 2000 г.

Начиная с конца 1980-х гг. ООН регулярно выпускает методические рекомендации по сбору статистических данных и составлению национальных статистических докладов о положении женщин и мужчин, разрабатывает международные стандарты. Например, экспертами из различных областей были разработаны международные понятия и концепции, касающиеся национальных счетов, занятости, демографии, здоровья, образования, доходов и расходов домохозяйств(Вставка 2).

Вставка 2. Международные классификации, используемые в статистике Международные классификации применяются во многих областях, включая производственные отрасли, режимы занятости и профессии, причины смерти и заболевания, здоровье и инвалидность, уровни и типы образования, страны и географические регионы. Примерами таких классификаций являются Международная классификация видов деятельности для статистики бюджетов времени (ICATUS), Международная стандартная классификация занятий (ISCO), Статистическая классификация экономической деятельности в европейском сообществе (NACE), Международная стандартная классификация образования (ISCED), Международная классификация заболеваний (ICD), Номенклатура территориальных единиц для статистики (NUTS).

http://ec.europa.eu/eurostat/ramon/nomenclatures/index.cfm?TargetUrl=LST_NOM&StrGroupCo de=CLASSIFIC&StrLanguageCode=ENклассификаций и номенклатуры с соответствующими подробными данными Специальные руководства были разработаны международными организациями для раунда переписей населения и сельскохозяйственных переписей 2010 г. В этих документах также рассматривается возможность использования данных переписи для производства гендерной статистики.

Рекомендации Конференции европейских статистиков для раунда переписей 2010 г. включают определения и классификации, связанные с основными понятиями, такими как «домохозяйство», «семья», «статус текущей деятельности», «расширенные виды экономической деятельности»

и т.д. (ЕЭК ООН 2006 г.). В 2008 г. отделом статистики ООН издана брошюра «Принципы и рекомендации для переписи населения и жилищного фонда», разработанная с учетом потребностей развивающихся стран. Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН разработала рекомендации по гендерно чувствительным определениям ряда важных сельскохозяйственных понятий для сельскохозяйственной переписи (например, «хозяйство», «субхозяйство», «владелец хозяйства», «владелец субхозяйства») (ФАО 2005 г.).

Для каждой области развития гендерного равенства в «Дорожной карте» ЕС и Пекинской Платформе действий определены приоритетные задачи и действия, а также установлены индикаторы и требования к статистическим данным, используемым при разработке и оценке политики и программ.

Помимо рекомендаций по формированию национальной гендерной статистики, международные организации разрабатывают показатели развития с учетом гендерного фактора для сопоставления и ранжирования регионов и стран по их успехам в деле продвижения гендерного равенства, например, ИГН (индекс гендерного неравенства), ИРГФ (индекс человеческого развития с учетом гендерного равенства), ПРВЖ (показатель расширения возможностей женщин)26.

3. Источники информации для производства гендерной статистики Источники информации гендерной статистики представляют целую систему: переписи населения, выборочные обследования, административные данные.

Переписи населения характеризуются полнотой охвата населения страны, сбором данных на точную дату и относительно небольшим списком вопросов.

Административные данные могут быть представлены различными списками (избирателей, состоящих на военном учете), регистрами, данными текущего учета. Регистры населения распространяются во многих странах, несмотря на техническую сложность организации процесса, и содержат информацию о демографических событиях индивида, его Индексы человеческого развития (методика расчета и статистические данные по всем странам, включая сами индексы) см. в отчетах по человеческому развитию http://hdr.undp.org/en/reports/ социально-профессиональном статусе. Текущий учет населения фиксирует факты регистрации событий естественного движения населения (рождений, смертей, браков, разводов) и миграции.

Выборочные обследования более глубоко изучают отдельные аспекты жизнедеятельности населения/домохозяйств/предприятий. Для гендерной статистики особенно важны обследования бюджетов времени.

источники информации Собирается информация о том, как люди распределяют своё время в течение дня, выполняя различные виды деятельности. Статистика отражает виды деятельности людей, количество времени, затрачиваемое на выполнение каждого из этих видов деятельности, условия, при которых они осуществляются.

НА ПОЛЯХ:Регулярные обследования бюджетов времени – один из самых важных источников информации в гендерной статистике Эффективным способом получения информации о проблемах женщин и мужчин является создание связанных или комбинированных данных из различных источников или лонгитюдные данные из одного источника (то есть объединенные данные разных раундов выборочного обследования или разных переписей)27.

Вставка 3. Приемы измерения качественных характеристик гендерного равенства Иногда качественные характеристики гендерного равенства трудно поддаются измерению. Например, оценка соблюдения прав женщин, равного доступа женщин к экономическим ресурсам, к образованию, здравоохранению может быть затруднена Например, связанная база данных из разных источников в Ирландии (данные о пенсиях и доходах и обследование инвалидов), в Новой Зеландии (данные бизнес-регистра и налоговых служб), лонгитюдная база в Австралии (на основе пяти ежегодных переписей населения), в России (на основе 16 волн Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (к 2012 году)).

сложностью измерения ситуации. Сегодня наработано несколько приемов в области оценки качественных характеристик количественными параметрами :