«Руководство по внедрению интегрированного управления водными ресурсами Том 1. Институциональные аспекты Ташкент - 2011 г. Швейцарское управление по развитию Межгосударственная координационная и сотрудничеству ...»

Проект «Интегрированное управление водными ресурсами Ферганской долины»

Руководство

по внедрению интегрированного

управления водными ресурсами

Том 1. Институциональные аспекты

Ташкент - 2011 г.

Швейцарское управление по развитию Межгосударственная координационная

и сотрудничеству водохозяйственная комиссия

(SDC) (МКВК)

Научно-информационный центр МКВК Международный институт управления (НИЦ МКВК) водными ресурсами (IWMI) Проект «Интегрированное управление водными ресурсами в Ферганской долине»

(ИУВР-Фергана) Н.Н. Мирзаев

РУКОВОДСТВО

ПО ВНЕДРЕНИЮ ИНТЕГРИРОВАННОГО

УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ

ТОМ 1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

Ташкент – 2011 г.

Подготовлено к печати Научно-информационным центром МКВК Издается при финансовой поддержке Швейцарского управления по развитию и сотрудничеству Данная публикация никак не отражает точку зрения Правительства Швейцарии Дополнительную информацию по проекту «ИУВР-Фергана»

можно получить на вебсайте: http://iwrm.icwc-aral.uz Замечания и предложения просим присылать на е-mail:

[email protected] Оглавление Преамбула

Список сокращений

Термины и определения

Предисловие

1. Общие проблемы руководства и управления водой

1.1. Управление водными ресурсами

1.2. Управление спросом на воду

2. Гидрографизация

2.1. Гидрографизация на магистральных каналах

2.2. Гидрографизация ассоциаций водопользователей

3. Общественное участие

3.1. Ассоциация водопользователей

3.2. Союз водопользователей канала

3.3. Организация работы СВК

4. Совместное руководство водой

4.1. Руководство и управление водой

4.2. Создание Водного комитета канала

4.3. Организация работы Водного комитета канала

5. Совместное руководство использованием водных и земельных ресурсов

6. Мониторинг и оценка

7. Наращивание потенциала

Литература

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Приложение 4

Приложение 5

Приложение 6

Приложение 7

«Руководство…» посвящено институциональным аспектам ИУВР и предназначено для водников, водопользователей и других заинтересованных сторон, осознавших необходимость того, что во имя достижения справедливости, равномерности, стабильности и эффективности водораспределения, следует • Шире привлекать общественность к руководству водой путем создания и укрепления Ассоциаций водопользователей (АВП), общественных объединений водопользователей в форме «Союза водопользователей канала (СВК)», органов совместного руководства водой в форме Водных комитетов каналов (ВКК) и органов руководства использованием водноземельных ресурсов в форме Водно-земельных комиссий районов (ВЗК).

• Перейти от административно-территориального к гидрографическому принципу формирования водохозяйственных организаций, ответственных за поставку воды пользователям.

Руководство подготовлено на основе анализа зарубежной литературы, обобщения материалов и документов, разработанных в ходе исследований и практической работы в рамках проекта «ИУВР-Фергана» выполняемого НИЦ МКВК и IWMI совместно с Министерством сельского и водного хозяйства Узбекистана, Министерством сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызстана, и Министерством мелиорации и водного хозяйства Таджикистана на пилотных каналах: Южно-Ферганский (Ферганская и Андижанская области Узбекистана), Араван-Акбура (Ошская область Кыргызстана) и Ходжа-Бакирган (Согдийская область Таджикистана).

Руководство предназначено для широкого круга читателей (водников, водопользователей, официальных лиц и других стейкхолдеров), интересующихся институциональными аспектами совершенствования руководства и управления водой и участвующих в разработке и реализации институциональных реформ. Руководство призвано служить вспомогательным материалом, на основе которого, с учетом местных условий, заинтересованные стороны будут внедрять (распространять) принципы ИУВР.

ААК Араван-Акбуринский канал АВП Ассоциация водопользователей (водопотребителей) БВО Бассейновое водохозяйственное объединение БУВХ Бассейновое управление водного хозяйства БУИС Бассейновое управление ирригационных систем БХБ Бассейн р.Ходжабакиргансай ВЗК Водно-земельная комиссия ВКБАБ Водный комитет бассейна р.Акбура ВКБХБ Водный комитет бассейна р.Ходжабакиргансай ВКК Водный комитет канала ВП Водопользователь (водопотребитель) ВХО Водохозяйственная организация ГВП Группа водопользователей (водопотребителей) ГУВХ Главное управление водного хозяйства ДХ Дехканское хозяйство ИУВР Интегрированное управление водными ресурсами МИУВР Международный институт управления водными ресурсами МКВК Межгосударственная координационная водохозяйственная комиссия ММ и ВР РТ Министерство мелиорации и водных ресурсов Республики Таджикистан МСВХ Министерство сельского и водного хозяйства МСК Малый сельскохозяйственный кооператив НИЦ МКВК Научно-информационный центр МКВК ННО Неправительственная некоммерческая организация ОВП Объединение водопользователей (водопотребителей) ОСПВ Общее собрание представителей водопользователей (водопотребителей) ПИУ Плата за ирригационные услуги ПМК Правобережный магистральный канал ПУ Приусадебный участок ПУИС Передача управления ирригационными системами РУВХ Районное управление водного хозяйства СВААК Союз водопользователей ААК СВБХБ Союз водопользователей БХБ СВК Союз водопользователей (водопотребителей) канала СВЮФМК Союз водопотребителей ЮФМК УААК Управление ААК УИС Управление ирригационных систем УК Управление (пилотного) канала УПМК Управление ПМК УСМКФД Управление системой магистральных каналов Ферганской долины УХБК Управление ХБК УЮФМК Управление ЮФМК ФХ Фермерское хозяйство ХБК Ходжа-Бакирганский канал ЦАР Центрально-Азиатский регион ШУРC Швейцарское управление по развитию и сотрудничеству ЮФМК Южно-Ферганский магистральный канал 1. Водное хозяйство Отрасль экономики, связанная с поставкой, 2. Водные ресурсы Общий объем имеющейся в наличии всех видов 3. Водопользование В широком смысле слова – деятельность по 4. Водопользователи В широком смысле слова – все физические и юридические лица (заинтересованные стороны стейкхолдеры), имеющие непосредственное или 5. Водораспределение Деятельность по забору и доставке воды 6. Водосбережение Система мер, обеспечивающая рациональное и 7. Водохозяйственная Комплекс взаимосвязанных водных объектов и система гидротехнических сооружений, предназначенных 8. Водохозяйственные Юридические лица, деятельность которых организации связана с регулированием, доставкой, 9. Гидромелиоративная Комплекс технологически взаимосвязанных система гидротехнических сооружений, устройств, 10. Децентрализация Передача центральной властью своих 12. Объекты водопользования Сельскохозяйственные культуры, население, 14. Продуктивность воды Количество продукции сельскохозяйственной 15. Прозрачность Возможность отслеживать действия лиц, 16. Социальная мобилизация Процесс, посредством которого все 17. Субъекты Сельскохозяйственные, промышленные, водопользования коммунально-бытовые и культурноразвлекательные предприятия (организации).

С сентября 2001г. в Ферганской долине при финансовой поддержке Швейцарского управления по развитию и сотрудничеству (SDC) осуществляется проект «Интегрированное управление водными ресурсами в Ферганской долине» («ИУВР-Фергана»). Выполнение проекта возложено на Ассоциацию «ИВМИ-НИЦ МКВК».

Проект осуществляется при поддержке Министерства сельского и водного хозяйства Республики Узбекистан, Министерства сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики, Министерства мелиорации и водных ресурсов Республики Таджикистан.

Объектами проекта являются магистральные каналы Ферганской долины:

Южно-Ферганский (ЮФМК), Араван-Акбура (ААК), Правобережный (ПМК), Ходжа-Бакирган (ХБК).

Конечная цель проекта «ИУВР-Фергана» – сделать вклад в улучшение жизненного уровня, окружающей среды и социальной гармонии посредством реструктуризации сельской местности в республиках, которые принимают участие в проекте, а именно Кыргызстан, Узбекистан и Таджикистан. Данная реструктуризация включает в себя внедрение и пилотное испытание ИУВР и привлечение водопользователей в деятельность институтов по руководству водой в Ферганской долине.

Цель проекта на уровне пилотных каналов заключается в повышении качества управления водораспределением на системах (каналах) на основе принципов стабильности, равномерности и эффективности водораспределения.

Эта цель достигается путем деятельности, включающей следующие аспекты:

организационный, технический, технологический и наращивание потенциала. В рамках проекта «ИУВР-Фергана» все эти аспекты рассмотрены.

Многие из проблем, с которыми сталкиваются менеджеры водного хозяйства, не новы. Однако, так как их характер и масштаб варьируют от региона к региону и от одного бассейна к другому, то принимаемые решения изменяются в широком диапазоне. Нет, и не может быть единых решений.

Однако, решение этих проблем обычно находят в двух ключевых областях: решение структурных (технико-технологических) вопросов, включая сбор данных, строительство инфраструктуры, эксплуатация и обслуживание; и решение институциональных вопросов (часто их называют «мягкие»

мероприятия), охватывающих такие аспекты, как организационная структура водных организаций, общественное участие, плата за водные услуги, конфликты, обучение, обмен информацией и т.д. Обе области важны и взаимосвязаны.

Структурные мероприятия, так как они обеспечивают услуги, обычно довольно наглядны, привлекательны и дороги. При этом они привлекают наибольшее внимание. Институциональные мероприятия значительно дешевле, иногда весьма спорные с политической и социальной точек зрения и часто менее наглядны. К сожалению, поэтому они имеют значительно более низкий уровень поддержки.

Данное руководство фокусируется только на институциональных или «мягких» решениях, так как огромное количество научно-технической информации по решению технико-технологических вопросов уже имеется.

Значительно меньше информации имеется по институциональным вопросам, но только при решении институциональных проблем можно гарантировать, что структурные мероприятия будут соответствующим образом выполнены и дадут запланированный эффект.

Разработка соответствующих институциональных решений лежит в основе подхода ИУВР и позволяет правительствам и руководителям водохозяйственным бассейновым организаций вносить значительный вклад в руководство и управление ресурсами, основываясь на принципах справедливости и устойчивости.

Руководство посвящено вопросам гидрографизации, общественного участия, интеграции, вопросам создания и организации работы новых институциональных структур (АВП1, УК, СВК, ВКК), которые служат для интегрирования субъектов водораспределения и водопользования:

• АВП служит для интеграции водопользователей нижнего уровня (ФХ).

• УК служит для интеграции поставщиков воды (водников) канала.

• СВК служит для интеграции водопользователей уровня магистрального • ВКК служит для интеграции стейкхолдеров магистрального канала:

o Правление ВКК - для интеграции поставщиков и, главным образом, сельскохозяйственных водопользователей.

o Совет ВКК - для интеграции всех стейкхолдеров: водников, водопользователей, местной власти, экологов, водоснабженцев, Руководство подготовлено на основе анализа зарубежной литературы, обобщения материалов и документов, разработанных в ходе исследований и практической работы в рамках проекта ИУВР-Фергана и предназначена для широкого круга читателей (водников, водопользователей, официальных лиц и других стейкхолдеров), интересующихся институциональными аспектами совершенствования руководства и управления водой и участвующих в разработке и реализации институциональных реформ.

Руководство направлено на то, чтобы ознакомить сотрудников водохозяйственных организаций, АВП и других заинтересованных сторон с Учитывая многочисленность литературы, посвященной вопросам создания и организации работы АВП, в данном руководстве основное внимание уделено «экзотическим животным»: СВК, ВКК, ВЗК.

опытом внедрения принципа общественного участия в Ферганской долине с тем, чтобы:

• Общественность и власти были хорошо информированы относительно основных принципов ИУВР, деятельности проекта, работы государственных и общественных водохозяйственных организаций.

• Общественность поддерживала, а органы власти помогали в реализации проекта, работе государственных и общественных водохозяйственных организаций по внедрению принципов ИУВР.

• Информирование о достижениях проекта реально служило пониманию, принятию и внедрению принципов ИУВР.

1. Общие проблемы руководства и управления водой Ученые уже давно обратили внимание на то, что в ЦАР в маловодные годы продуктивность воды, как правило, существенно выше, чем в смежные годы.

Например, в Узбекистане в маловодном 1974 году продуктивность оросительной воды возросла до 103,8 руб/1000 м3, в то время как в водообеспеченном 1973 году она составляла 80,4 руб/1000 м3. Наибольшая продуктивность оросительной воды в целом по Средней Азии (87,6 руб/1000 м3) была также в маловодном 1974 г.

Такой «парадокс», очевидно, можно объяснить только тем, что в маловодные годы резко повышается качество руководства и управления водой на всех уровнях вододеления. Достигается это, однако, кратковременным, но очень большим напряжением сил, как водохозяйственных организаций, так и водопользователей.

Чтобы обеспечить не кратковременную, а регулярно высокую организацию водораспределения и водопользования без героической мобилизации сил в очень маловодные годы необходимо реформировать водное хозяйство ЦАР путем внедрения интегрированного управления водными ресурсами (ИУВР).

В мировой гидромелиоративной науке и практике большое внимание уделяется проблеме ИУВР. Следует отметить, что в теоретическом плане ИУВР не является для гидромелиоративной науки ЦАР (как и для всего бывшего Советского Союза) исключительно новым явлением. Достаточно перелистать учебники академиков А.Н. Костякова и И.А. Шарова, а также профессора М.Ф. Натальчука и других, чтобы убедиться в том, что в них упоминаются все основные принципы ИУВР:

• Гидрографический принцип.

• Комплексный учет всех видов вод и всех видов водопользователей.

• Платность водных услуг.

• Управление предложением и спросом на воду.

• Учет культурно-технических и экологических нужд.

• Максимизация продуктивности воды и земли.

• Общественное участие (участие водопользователей в обсуждении планов водопользования, хашар и т.д.).

• Наращивание потенциала (компьютеризация, повышение квалификации Ценность ИУВР заключается в том, что в нем все вышеперечисленные принципы объединены в целостную систему.

«ИУВР - это система управления, основанная на учете и взаимодействии всех имеющихся водных (поверхностных, подземных и возвратных вод) и связанных с ними земельных и других природных ресурсов в пределах гидрографических границ, которая увязывает интересы различных отраслей и уровней иерархии водопользования и природопользования, вовлекая все заинтересованные стороны в принятие решений, планирование, финансирование, охрану и развитие водных ресурсов в интересах устойчивого развития общества и охраны природы» (проф. Духовный В.А.).

Не рыночный, не демократический советский строй привел к тому, что, несмотря на призывы к переходу к платному водопользованию, несмотря на многочисленные эксперименты по переходу – принцип платности водных услуг до развала Советского Союза не был внедрен в ЦАР.

То же самое касается и общественного участия: общественное управление водой практически сохранилось только на уровне махалли. Эксперимент с мелиоративными товариществами в 20-х годах XX века тоже был быстро прекращен. Коллективное хозяйство (колхоз), которое, в принципе, является одним из высших форм сельскохозяйственного производства, и в котором, по сути, должен был бы реализоваться принцип общественного участия – только де-юре был общественным объединением водопользователей, а де-факто – государственным сельхозпредприятием.

Все время говорилось о мелиорации как о средстве поддержания экологии земель, а на практике засолились громадные массивы земель. Все время говорилось о спасении Арала и рассмотрении его как самостоятельного водопользователя, но попуски в Арал происходили по остаточному принципу.

Мы больше занимались управлением водными ресурсами (предложением), чем управлением спросом; больше уделяли внимание строительству, чем совершенствованию эксплуатации гидромелиоративных систем; мы занимались больше борьбой с последствиями расточительного водопользования, нежели водосбережением; мы не жалели деньги на автоматизированные системы управления, бетон, железо и т.д., но очень мало платили людям; мы много занимались повышением квалификации, но карьера людей не зависела напрямую от их знаний и профессионализма.

Из вышеизложенного вытекает, что ИУВР является для нас актуальным не только и не столько в теоретическом, сколько в практическом смысле. Дело не только в принципах ИУВР, но и в методах действенной реализации этих принципов, зависящих от социально-экономической и политической обстановки в странах ЦАР.

Что же изменилось в настоящее время в ЦАР и почему появились шансы изменить практику управления водой и начать действовать в соответствии с принципами ИУВР? Изменения не коренные, но все же заметные, потому что стало относительно:

• Больше доступа к достижениям мировой науки и практики.

• Больше демократии.

• Больше элементов рыночных отношений.

• Больше интеграции ЦАР в мировое сообщество.

• Меньше финансовых ресурсов, выделяемых на гидромелиорацию.

• Меньше водных ресурсов на единицу орошаемых земель.

В отличие от развитых и даже развивающихся стран дальнего зарубежья, страны ЦАР находятся в очень сложном положении в плане реформирования водного хозяйства. Нижеприведенные идеи о водной ситуации в Чили очень актуальны и для стран ЦАР: «Вспомним, что 20 лет – это очень небольшой промежуток времени применительно к водной политике и руководству водой:

США понадобилось почти 200 лет, чтобы окончательно внедрить в свою систему руководства водой элементы, связанные с партнерским участием...

Опыт развитых стран в сфере управления водой развивался и накапливался в течение многих лет, даже веков с проведением следующих друг за другом мероприятий в зависимости от конкретных требований времени. Развивающиеся страны сталкиваются одновременно с такими же насущными проблемами развития, но они лишены роскоши решать их постепенно, последовательно проводя мероприятие за мероприятием. Водный кризис требует, чтобы страны действовали уже сейчас, и они не могут позволить себе откладывать достижение целей устойчивого развития или последовательно решать насущные вопросы, как это было в историческом прошлом» (Питер Роджерс).

Состояние сельского и водного хозяйства ЦАР таково, что, если мы не хотим довести общество до социальных катастроф и усугубить экологическую катастрофу, то нам следует с должным вниманием отнестись к роли ИУВР в современном мире. С этой точки зрения трудно переоценить значимость проекта «ИУВР-Фергана».

Методы управления водой включают в себя два важнейших компонента:

• Управление водными ресурсами (предложением).

• Управление требованием (спросом) на воду.

В зависимости от стадии и масштабов развития ирригации в стране и, главное, в зависимости от типа социально-экономической системы страны акцент при управлении водопользованием делается или на управление водными ресурсами, или на управление спросом на воду.

На ранних стадиях развития ирригации и в период массового освоения новых земель, и, соответственно, строительства и эксплуатации крупных ирригационных объектов, независимо от типа экономической системы, акцент делается, как правило, на управление водными ресурсами (Узбекистан:

строительство Большого Ферганского канала, Южного Голодностепского канала, и т.д. – советская эра мелиорации (1917 – 1991гг.), США: проект РиоГранде и т.д. - американская эра мелиорации (1902 – 1960гг.).

На более высоких стадиях развития ирригации и после окончания периода массового освоения (или до него) в странах с рыночной экономикой упор делается на управление требованием на воду, а в странах с нерыночной экономикой традиционно превалирует процесс управления водными ресурсами.

Управлению водными ресурсами характерен структурный (технический) подход, при котором упор делается на создание водохозяйственной инфраструктуры: плотин, водохранилищ, каналов и т.д.

Управлению спросом (требованием) на воду характерны неструктурные средства достижения целей, ориентированные не на технические объекты, а на человеческий компонент. Человеческий компонент систем водоснабжения представлен как индивидуальными водопользователями, так и лицами, работающими в организациях, обеспечивающих такое снабжение. Во многих странах мира, пришли к пониманию того, что неструктурные средства достижения целей лучше отвечают интересам общества, чем просто большее количество плотин и водохранилищ.

Обращаясь к проблемам управления требованием на воду, мы вынуждены выйти из круга инженерно-технических проблем и углубиться в проблемы политические, правовые, социально-экономические, морально-этические. Это неизбежно, так как принципиальные проблемы водопользования лежат вне водной отрасли, а, конкретнее, в сельском хозяйстве.

Не решив принципиальные проблемы сельского хозяйства нельзя решить водохозяйственные. Пока дехканин-водопользователь не будет в финансовом отношении достаточно состоятелен, пока он не будет готов хорошо платить за водные услуги, пока он не будет заинтересован вкладывать средства в землю, в водосбережение, в экологию, до тех пор основная водохозяйственная проблема – проблема дефицита водных ресурсов, не может быть решена.

Институциональные меры Управление спросом осуществляется посредством институциональных и когнитивных мер.

Институциональные меры – термин, означающий взаимосвязанное сочетание двух широких типов мер (координаций):

• Системы (структуры) стимулов и правил и • Организаций.

Институциональные меры координируют деятельность людей при достижении целей, стоящих пред обществом, в частности, для обеспечения наиболее желательного характера водопользования. Всеобъемлющие институциональные меры, направленные на водосбережение (права собственности, политика ценообразования…), целесообразны только там, где вода является редкостью и ценится очень высоко.

Структуры стимулов и правил влияют на индивидуальное поведение, заставляя людей делать то, что они в противном случае делать бы не стали.

Данные структуры имеют немало форм. Одна из них – финансовая, предусматривающая принуждение через штрафные санкции и побуждение через денежные вознаграждения.

В настоящее время, несмотря на введение платного водопользования в ряде стран ЦАР, экономических стимулов к водосбережению, как правило, нет ни у водников, ни у водопользователей. Более того, там, где внедрено платное водопользование, заниматься, оказывается, водосбережением невыгодно, так как ухудшается финансовое положение поставщиков воды ВХО и АВП не могут быть заинтересованы в водосбережении потому, что финансовые поступления за водные услуги ВХО и АВП, в принципе, зависят от количества «проданной» воды:

чем меньше подал воды, тем меньше будет плата за ирригационные услуги (ПИУ).

ФХ не заинтересованы в водосбережении потому, что плата за водные услуги АВП и ВХО проводится, как правило, погектарным способом, то есть не зависит от объема воды, полученного конкретным ФХ.

АВП оплачивает услуги ВХО на основе объемного способа, но собирает эту плату с ФХ, как правило, на основе погектарного способа. В некоторых АВП (например, АВП Гулякондоз, Согдийская область, Таджикистан) внедрен объемный способ оплаты водопользователями водных услуг ВХО. Это обстоятельство можно расценивать как большой прогресс, но такие АВП являются скорее исключением из правила, нежели правилом. Что касается оплаты водных услуг АВП, то везде традиционно используется погектарный способ.

Понимание необходимости перехода к объемному методу оплаты водных услуг (на основе двухставочного или одноставочного тарифов) есть у большинства водников и водопользователей. Однако, как правило, нет понимания того, что для перехода к объемному методу не обязательно надо дожидаться момента, когда будет достигнута стопроцентная оснащенность АВП гидропостами, а также понимание того, что проблема организации водоучета в АВП это не только технико-экономическая проблема, но и институциональная.

Другая форма – это совокупность правил, разрешающих или ограничивающих определенное поведение людей, участвующих в процессе водопользования. Правила включают в себя как неформальные традиции и обычаи, так и официальные законы и положения, формирующие поведение людей и способствующие должному поведению.

Организации могут иметь вид иерархий (государственные или частные бюрократические структуры) или добровольных объединений и встречаются в системах снабжения водными ресурсами, как на стороне спроса (пользователей), так и на стороне предложения (предоставления).

На стороне предложения, обычно, функционируют государственные бюрократические структуры (например, министерство, бассейновое водохозяйственное объединение (БВО), облводхоз, райводхоз и т.д.), контролирующие забор, хранение, доставку и распределение воды из источников орошения. Этим структурам, как правило, не свойственна большая ответственность перед водопользователями за качество водопоставки. И это не случайно.

В условиях централизованного управления сельскохозяйственным производством (при нерыночных отношениях), государство «спускает» всем хозяйствам плановую урожайность сельскохозяйственных культур, установленную исходя из принципа нормальной водообеспеченности. Цель колхоза (совхоза) заключается в получении любым способом максимально возможной урожайности.

В этой ситуации неточность прогнозирования водности года и безответственность в планировании, корректировке и реализации планов водопользования не имеет для сельхозпроизводителей столь существенного значения как при переходе к рыночным отношениям, когда цель сельхозпроизводителей заключается в получении максимального дохода и им приходится считаться с затратами на ресурсы, в том числе, на водные.

Рынок предполагает, с одной стороны, повышение требовательности со стороны водопользователей к качеству управления водой и, с другой стороны, повышение ответственности организаций на стороне предложения за качество управления водой.

При централизованном методе управления водопользованием организации на стороне предложения создаются, как правило, на основе административного принципа. Для децентрализованного метода характерен гидрографический подход, игнорирующий административные границы.

Организации водопользователей (ОВП) на стороне спроса образуются на нижнем уровне управления водопользованием для того, чтобы, например, защищать интересы тех, кто пользуется водой для орошения, обеспечивать водопоставку хозяйствам-водопользователям и поддерживать гидромелиоративные системы в рабочем состоянии.

Наиболее распространенной формой ОВП для стран с рыночной экономикой является Ассоциация водопользователей (АВП). Основными достоинствами ОВП по сравнению с государственными организациями являются: более эффективная и надежная поставка воды, оперативное разрешение конфликтов, связанных с водой, сокращение финансового бремени государства и т.д.

В рыночных условиях акцент в большей степени делается на структуры стимулов и правил, чем на организации. Основными правилами являются законы, устанавливающие права собственности и обеспечивающие исполнение договоров (контрактов). Однако определенное место принадлежит и организациям.

Сложность институциональных мер, требуемых для эффективного и справедливого использования водной системы в масштабах бассейна, обычно, плохо осознаются. Эта сложность обусловлена несколькими причинами:

• Неодинаковые потребности в воде значительного числа людей, предприятий и учреждений.

• Физическая взаимозависимость между водопользователями, например, количество и качество поступающей воды зависит от действий, совершаемых вверх по течению.

• Естественные колебания количества и качества водных ресурсов.

В частности, для оросительных систем дополнительным аспектом является вероятность значительного неучтенного просачивания воды через дефектные стенки оросительных сооружений.

Содержание институциональных мер определяется целями вододеления.

Можно выделить следующие цели:

• Экономической оптимальности (эффективности).

• Справедливости (обеспечение равного подхода к равным: равенство распределения дохода и справедливость в разделении издержек).

Возможны и другие варианты целей, сочетающие первые два вида. При рыночном подходе наиболее предпочтительным принципом вододеления является принцип экономической оптимальности, а при государственном подходе – принцип справедливости в форме принципа пропорционального снижения права водопользователей на воду в зависимости от водообеспеченности источников орошения.

Для достижения цели экономической эффективности институциональные меры должны обладать следующими характеристиками:

• Стабильность. Под стабильностью понимается защита от юридических, физических аспектов неопределенности, а также от неопределенности в правах владения. Пользователи будут осуществлять долгосрочные, выгодные инвестиции для получения и использования водных ресурсов только при условии достаточной стабильности их прав на воду.

• Гибкость. Система предоставления прав считается гибкой, если изменения распределения между пользователями и видами использования в разных регионах с течением времени может быть достигнуто ценой малых издержек. Гибкость предполагает возможность реагировать на изменения спроса, перераспределяя воду на те новые виды деятельности, которые дают наибольшую ценность.

• Определенность. Правила водопользования должны быть легки для ознакомления и понимания.

Таким образом, институциональные положения для распределения водных ресурсов должны предусматривать систему наделения правами. Необходимо, чтобы эти права были хорошо определены, применимы на практике, предусматривали их передачу и показывали пользователям все социальные издержки их действий. Такие свойства позволят создать рынок прав, который сможет реагировать на изменения спроса.

Когнитивные меры Когнитивные (познавательные) меры – это меры, с помощью которых пытаются изменить поведение людей посредством обучения, убеждения и распространения информации о достижениях науки и техники (курсы повышения квалификации, тренинговые центры…).

интеллектуального потенциала участников водопользования.

Когнитивные подходы для изменения человеческого поведения обычно предусматривают передачу водопользователям информации. Данные методы иногда называют добровольными, поскольку здесь нет ни кнута регуляторных положений, ни пряника стимулов. Примерами могут служить программы образования и информирования, используемые для изменения представлений или мотивации.

Для передачи знаний можно задействовать средства массовой информации, организовывать семинары по обучению и обмену передовым опытом и т.д. Возможно применение как устных, так и письменных средств.

Примером изменения представлений, взятым из области работы с грунтовыми водами, может быть доведение до индивидуальных водопользователей данных о ежегодных совокупных показателях забора воды вместе с прогнозами соответствующих изменений в глубине залегания водоносного горизонта.

Другой пример - сообщения о негативных последствиях, испытываемых третьей стороной, таких, как попадание в грунтовые воды минерализованной воды или просадка земли. Призыв к группе лиц поставить коллективные интересы выше индивидуальных – пример попытки изменить мотивацию.

Когнитивные решения привлекательны с некоторых точек зрения, однако им присущи и недостатки. Избежание явного или фактического принуждения хорошо с точки зрения уважения свободы личности. Использование когнитивных подходов обычно обходиться гораздо дешевле, чем решения на стороне предложения или структурные подходы.

Принципиальный недостаток когнитивных методик – их ограниченная действенность. Индивидуальные представления и поведение сложно изменить, а пересмотренное поведение часто не становится постоянным. Хотя информация о последствиях коллективного воздействия при отсутствии подходящей политики важна, основной проблемой управления водными ресурсами является отсутствие или несоответствие имеющейся системы стимулов.

Тем не менее, благодаря своей относительно низкой стоимости, когнитивный подход может успешно применяться вместе со структурными и (или) неструктурными методами. Он может быть особенно полезным для достижения более лучшего понимания и осознания необходимых затрат, связанных с альтернативными подходами.

Ответственные работники, на которых возложена ответственность за управление системами водоснабжения, как правило, являются техническими специалистами и предпочитают структурный подход управления водопользованием, не желая связываться с непростой областью управления людьми.

Оба подхода способны внести вклад в решение проблем водопользования и совершенно очевидно, что оптимальным было бы сочетание подходов, использующих сильные стороны каждого.

Заключение • Ирригация в ЦАР в своем историческом развитии прошла ряд стадий, характеризующихся различным соотношением между предложением и спросом на водные ресурсы. Вначале спрос на воду был меньше предложения, затем (за последние пол века) за счет крупного освоения целинных земель спрос на воду резко вырос и если раньше дефицит воды имел локальный характер, то в последнее время мы имеем дело с физическим, тотальным дефицитом.

• В целях ослабления последствий экологической катастрофы в ЦАР при выработке стратегии водопользования в регионе следует ориентироваться только на экологически доступные водные ресурсы.

• В условиях дефицитности водных ресурсов единственным средством ослабления противоречия между предложением и спросом на воду является снижение спроса на воду путем всемерного водосбережения и повышения продуктивности воды.

• Водосбережение должно происходить путем, с одной стороны, максимального приближения фактического спроса на воду к нормативному и, с другой стороны, снижения нормативного спроса на воду за счет научно-технического прогресса в водном и сельском • Водосбережение в оросительной сети и на поле должно достигаться за счет гидротехнических, агротехнических и организационных методов;

• Право на воду водопользователей должно определяться исходя из нормативного спроса на воду, а распределение воды внутри хозяйства должно осуществляться на основе принципа экономической оптимальности, то есть на основе экономически оптимальных режимов орошения и структуры орошаемых площадей сельхозкультур.

• Управлению водными ресурсами характерен структурный (технический) подход, при котором упор делается на создание водохозяйственной инфраструктуры: плотин, водохранилищ, каналов, коллекторов и т.д.

В настоящее время водное хозяйство в ЦАР находится на такой стадии развития, когда в целях водосбережения приоритет должен отдаваться не строительству, а модернизации инфраструктуры и совершенствованию средств и методов управления и поддержания ГМС.

• Управлению спросом (требованием) на воду характерны неструктурные средства достижения целей, ориентированные не на технические объекты, а на человеческий компонент. Не умаляя значения технических методов решения проблем водопользования, следует признать, что в ЦАР настала пора коренным образом изменить отношение к людям, участвующим в водопользовании как на стороне предложения, так и на стороне потребления.

• Состояние сельского и водного хозяйства ЦАР таково, что, если мы не хотим довести общество до социальных катастроф и усугубить экологическую катастрофу, то нам следует с должным вниманием отнестись к роли ИУВР в современном мире.

Вода находится внутри гидрографического бассейна в постоянном движении и естественным путем пересекает различные административные границы, которые установлены человеком, исходя из геополитических соображений. Таким образом, ясно, что для управления всеми возможными факторами, влияющими на гидрологический цикл, необходимо, чтобы весь речной бассейн находился в поле зрения и управленческих воздействий единой организации (Духовный ВА.А.).

Организационное построение водных структур в административных границах, не совпадающих с гидрографическими, влечет за собой ослабление управляемости отдельными элементами гидрологического цикла, что влияет на стабильность и равномерность водораспределения – т.е. на выполнение главной цели управления водой. Вышесказанное справедливо как для всего бассейна реки, так и для отдельных оросительных систем.

Следствием такого подхода является «административный гидроэгоизм» и общеизвестная проблема «голова-конец», когда при дефиците воды (а иногда и при отсутствии дефицита) нижерасположенные водопользователи (республика, область, район, АВП, ФХ) оказываются в ущемленном положении по сравнению с вышерасположенными. Это приводит к конфликтам и спорам на границе административных подразделений и потере урожая сельхозкультур.

Одним из основных направлений организационного совершенствования качества управления водой является внедрение гидрографического принципа или, точнее сказать, возвращение к гидрографическому принципу, так как известно, что раньше (до 60-х годов 20 века) водные организации в ЦАР формировались, как правило, на основе гидрографического принципа.

Затем под давлением местных властей (райкомов и обкомов партии) произошла реорганизация, вследствие чего вместо правлений оросительных систем (УОС) образовались райводхозы, поделившие между собой участки каналов (систем) (исключение составили водохозяйственные организации типа Управление межрайонных каналов (УМРК), Управление амударьинских ирригационных каналов (Упрадик) и другие).

Эта реорганизация усложнила процесс управления водораспределением и позволила местным властям активно вмешиваться в процесс водораспределения, причем это вмешательство не всегда отвечало принципам справедливости, стабильности, равномерности и эффективности водораспределения.

Наглядным примером, что такое гидрографический принцип при организации руководства водой, может служить живой лист, на котором видны очертания артерий. Так устроена и любая водохозяйственная система, где вся территория водопользования привязана к гидрографии главного ствола – реки или магистрального канала, из которого берут начало множество отводов – арыков или оросителей следующего порядка, по которым вода доходит до последнего водопользователя (рис. 2.1) (Духовный ВА.А.).

Сказанное выше о важности гидрографизации относится как к уровню вододеления выше АВП (магистральный канал, бассейн реки), так и к уровню АВП, а также фермерских хозяйств. В рамках проекта «ИУВР-Фергана» работа по гидрографизации проводилась на уровнях АВП и магистральных каналов.

гидрографизацию, надо исходить из следующего:

1. Гидрографизация – не самоцель. Она должна облегчить процесс, мониторинга и оценки водораспределения, который, в свою очередь, должен облегчить процесс принятия решений и контроля за исполнением принятых решений.

• Проблему совершенствования структуры управления водой нельзя рассматривать в отрыве от проблем управления землей, социальных и других факторов. Если для конкретных условий какие-то другие факторы (технические, национальные, этнические и т.д.) больше способствуют ослаблению конфликтов и улучшению качества управления водой, то возможны отклонения от гидрографического принципа.

• ИУВР по своему названию требует не только организационного разъединения земель по принадлежности к источнику орошения, но и объединения их (интеграции), если это способствует комплексному решению водно-земельных проблем.

На первый взгляд объединение в 2010 г. двух водных структур, а именно «Гидромелиосервиса», обслуживавшего зону самотечного орошения АДХ Саматов и АВП «Гулякандоз», обслуживавшей зону машинного орошения, является регрессом, так как при этом имеет место отход от гидрографического принципа, но на самом деле это не так.

Опыт показывает, что в тех случаях, когда зоны орошения взаимосвязаны (имеют место зоны совместного орошения путем переброски воды из одной системы в другую), объединение систем более способствует повышению управляемости водой, нежели разъединение их, даже в угоду гидрографизации. Кроме того, в этом случае важную роль сыграл и национальный фактор.

3. В принципе гидрографизация должна проводиться на всех уровнях, начиная с уровня фермерского хозяйства (ФХ). Необходимо, чтобы ФХ питалось из одного оросителя. На оросителях более высокого порядка фермерские хозяйства целесообразно объединять в • Группы водопользователей (ГВП).

• Производственные кооперативы (ПК).

• Ассоциации фермерских (дехканских) хозяйств (АФХ).

• АВП.

4. Целесообразно, чтобы гидрографизация осуществлялась в следующем порядке и на основе следующих общих правил:

• Сбор, анализ и обобщение результатов мониторинга водораспределения на МК (стабильность расходов и водообеспеченность на контрольных постах МК, стабильность и равномерность подачи воды пользователям из МК, другие).

• Сбор, анализ и обобщение результатов мониторинга конфликтных ситуаций (места конфликтов, причины, виды, участники и частота конфликтов) в зоне МК.

• Оценка целесообразности работ по гидрографизации и возможности проведения этих работ (наличие сторонников гидрографизации и отсутствие сильной оппозиции процессу гидрографизации).

• Разработка единого плана гидрографизации (если оценка выявила целесообразность гидрографизации).

• Обсуждение, согласование и утверждение плана гидрографизации с заинтересованными сторонами (представители водопользователей, водников, властных структур, природоохранных организаций и т.д.).

• Реализация плана гидрографизации с привлечением всех заинтересованных сторон.

• Организация мониторинга и оценки реального эффекта от реализации плана гидрографизации.

2.1. Гидрографизация на магистральных каналах На магистральном канале в условиях административно–территориального принципа создания водных структур организовать качественное управление водой очень сложно из-за того, что у оросительной системы много «хозяев», а, как известно, «у семи нянек – дитя без глазу».

В идеале целесообразно, чтобы Управление магистральным каналом (УК) осуществляло эксплуатацию и поддержание (техническое обслуживание):

• Всей системы магистрального канала от точки водозабора из источника орошения (река, сай, водохранилище) до точек подачи воды пользователям (АВП, ФХ, …), а также точек транзита и аварийного сброса независимо от административных границ (район, область, республика), которые пересекаются магистральным каналом и его отводами всех • Всей мелиоративной системы, расположенной в зоне, подкомандной магистральному каналу.

Однако, на практике достичь максимальной гидрографизации магистрального канала очень сложно как по объективным, так и по субъективным причинам:

• Магистральный канал может пересекать несколько стран.

Например, Большой Ферганский канал (БФК) осуществляет водопоставку двум республикам: Узбекистану (основная часть) и Таджикистану (небольшой концевой участок).

Пилотные каналы ЮФМК и ХБК, хотя и пересекают территорию Кыргызстана, принадлежат только, соответственно, Узбекистану и Таджикистану.

• Расположение оросительной и мелиоративной систем в плане часто не • Некоторые представители властных структур не заинтересованы в гидрографизации, так как при этом ограничиваются их возможности по необоснованному вмешательству в водные дела.

• Оросительные системы (особенно в Ферганской долине) часто взаимосвязаны (закольцованы) и взаимозависимы. Нередко, в связи с разной водообеспеченностью источников орошения, имеют место переброски воды с одной системы в другую.

Например, из бассейна р.Карадарья через ЮФМК часто идет переброска воды в БФК (бассейн р. Нарын). Через ААК осуществляется переброска воды из р.Акбурасай в р.Аравансай. В зоне бассейна р. Ходжабакиргансай есть зоны совместного орошения, куда вода подается самотеком из ХБК и из р.Сырдарья посредством насосов.

Процесс гидрографизации, учитывая вышеизложенное, может происходить в несколько этапов – по мере созревания соответствующих условий.

Опыт гидрографизации на магистральных каналах Стартовая ситуация на пилотных каналах (до проекта):

• ЮФМК находился в ведении 3 организаций: УБФК, Андижанского и Ферганского облводхозов.

• ААК находился в ведении двух организаций: Араванского и Карасуйского райводхозов.

• ХБК находился в ведении двух организаций: Гафуровского и Расуловского райводхозов.

• На границе областей и районов постоянно имели место споры и • Цепочка согласований при конфликтной ситуации выглядела так (на райгосадминистрация – облгосадминистрация – Карасуйская райгосадминистрация – Карасуйский райводхоз.

• Для того, чтобы ввести на ХБК водооборот между Гафуровским и Расуловским районами, требовалось несколько дней на согласование.

• Когда вода, в соответствии с графиком межрайонного водооборота, подавалась в Расуловский район, то, чтобы прогнать воду в колхоз Саматов (концевой участок ХБК), до 100 человек 3 суток постоянно находились в верхней части ХБК, чтобы не допустить кражи воды.

Что сделано:

• В результате реализации проекта «ИУВР-Фергана» образованы 3 УК, созданных в гидрографических границах: УЮФМК, УААК, УХБК.

• На ХБК и ААК переход к гидрографическому принципу произошел полностью, то есть УК заключает договора на водопоставку непосредственно с водопользователями.

• В Узбекистане переход к гидрографическому принципу произошел в масштабе республики (Постановление КБ № 320 от 21.07.2003). Есть основание считать, что в появлении этого Постановления есть вклад • Процесс перехода к гидрографическому принципу на ЮФМК еще не завершен, так как между УЮФМК и водопользователями (АВП) существует еще промежуточное звено в виде Управлений ирригационных систем (УИС), входящих в состав Бассейновых управлений ирригационных систем (БУИС). Тем не менее, сделан очень важный шаг на пути совершенствования руководства водой.

• На ЮФМК процесс гидрографизации идет поэтапно:

o Сначала в одном УЮФМК были объединены все гидроучастки, начиная с головы канала до гидроучастка Маргилан.

o Далее, в ведение УЮФМК перешли 40 км Шахрихансая (вплоть до Андижанского водохранилища) и гидроучастки Маргилан и o Следующий этап: АВП, созданные в гидрографических границах, получили право заключать договора на водопоставку Что достигнуто:

В результате гидрографизации конфликты на границах районов и областей практически прекратились или существенно ослабли, процесс принятия решения упростился, стал более оперативным. И, что важно, это облегчило работу и местной власти, которой раньше постоянно приходилось заниматься водными делами. По свидетельству специалистов «Теперь у них голова не болит по поводу воды».

2.2. Гидрографизация ассоциаций водопользователей Необходимость перехода к гидрографическому принципу на уровне межхозяйственных и, особенно, магистральных каналов не вызывает сомнения.

Что же касается Ассоциаций водопользователей (АВП), то труднопреодолимая в ЦАР практика создания АВП в пределах бывших коллективных хозяйств, говорит о том, что на уровне АВП, признавая важность гидрографизации, следует учитывать не только принадлежность АВП к одной гидрографической сети, но и такие социальные моменты как национальность, родство, религия, экономические связи, установившиеся на протяжении десятилетий, и т.д.

Принципы гидрографизации АВП:

• «Питалась» водой только из одного внешнего источника орошения.

• Находилась в пределах одного гидроучастка магистрального канала.

• Находилась по обоим берегам канала, то есть участок канала относился к одному АВП. (Это облегчает контроль за водраспределением и снижает вероятность нарушений).

2. Целесообразно, чтобы прочие водопользователи стали членами АВП (или создали объединения (ГВП)) и через них имели дело с УК (например, в зоне ЮФМК прочие водопользователи: шелководческое хозяйство, откормочная база, Институт высоких технологий Академии наук, г. Маргилан, дачи, приусадебные участки и другие вошли в состав различных АВП).

Идеальным вариантом для создания АВП в гидрографических границах является случай, когда магистральная система имеет «узловую» схему (рис. 2.1, лист справа). В этом случае АВП питается только из одного канала младшего (второго) порядка.

В случае, когда магистральная система имеет «елочную» схему (рис. 2,1, лист слева), АВП питается из нескольких каналов младшего (второго) порядка (там, где это возможно, в таких случаях целесообразно строительство объединительного канала).

Как правило, магистральные каналы имеют елочную схему с элементами узловой. Крупные вторичные каналы имеются и на ААК (Каирма), и на ХБК (Хитойреза, Быстроток), а также на ЮФМК (КПК, Маргилансай и другие).

Опыт гидрографизации АВП Кыргызстан Зоны ААК и ПМК полностью охвачены АВП, причем большинство АВП созданы в гидрографических границах (относительно магистральных каналов), но резервы гидрографизации еще существуют (относительно каналов второго порядка).

В зоне ПМК (Союз АВП «Увам»), исходя из принципа гидрографизации, внесены коррективы в границы ряда АВП. До гидрографизации канал третьего порядка «Гуч-Гунан» орошал земли 3 водопользователей: АВП Шарк-Увам, АВП Рахмат и колхоз Айти. После гидрографизации канал «Гуч-Гунан» орошает земли только вновь сформированного АВП «УчКунан» (общая орошаемая площадь – 1002 га) (приложение 2). Судя по схеме, имеются еще возможности по гидрографизации.

Таджикистан На ХБК процесс создания АВП носит постепенный характер. Здесь также имеются возможности по гидрографизации, но к этому процессу в зоне бассейна р. Ходжабакирган следует относиться очень осторожно, так как имеются земли совместного орошения, водоснабжение которых происходит как самотечным путем, так и машинным.

Узбекистан В связи с тем, что система ЮФМК на порядок крупнее и сложнее ХБК и ААК и здесь работа по реорганизации производственных кооперативов (ширкатов) была проведена в очень сжатые сроки, то многочисленные АВП создавались в границах ширкатов, то есть, как правило, не в гидрографических границах. Поэтому больше всего проблем было с гидрографизацией в зоне ЮФМК. В настоящее время гидрографизация АВП в зоне ЮФМК практически завершена – за редким исключением все АВП питаются только из ЮФМК.

Признавая важность перехода к гидрографическому принципу, следует признать, что сам по себе переход к гидрографическому принципу не делает решения водников более справедливыми и эффективными. Он лишь создает возможности (предпосылки) для принятия более справедливых и эффективных решений.

Воспользуется или не воспользуется водник этими возможностями для повышения качества управления водой, зависит от ряда субъективных и объективных факторов, главным из которых является степень вовлеченности водопользователей в процесс принятия решений.

Ответственные работники, на которых возложена ответственность за управление водой, как правило, являются техническими специалистами и предпочитают структурный подход управления водопользованием, не желая связываться с непростой областью управления людьми.

С переходом от административно-территориального принципа к гидрографическому принципу в рамках проекта «ИУВР-Фергана» не было проблем, так как это выгодно водникам (правда, при этом возникает опасность смены «административного» эгоизма «профессиональным»

эгоизмом - «гидроэгоизмом»).

Что касается общественного участия, то здесь ситуация другая. Рядовым водникам общественное участие, как правило, - выгодно, а водным чиновникам сверху донизу – нет. Поэтому, они, признавая на словах руководящую роль водопользователей в лице СВК, даже внеся изменения в Устав УК, стараются превратить СВК в «карманный» - послушный.

Почему есть основание считать, что общественное участие должно в принципе улучшить качество управления водой, то есть сделать его более справедливым и эффективным? Дело в том, что при общественном участии руководство водой должно осуществляться теми людьми, которых выбрали сами водопользователи, то есть людьми, зависящими не от «верхов», а от «низов».

Водопользователи, естественно, должны быть заинтересованы выбрать людей наиболее справедливых, квалифицированных и знающих местные условия.

К сожалению, на практике по многим причинам не всегда выбираются наиболее достойные люди. Механизм демократического выбора руководителя ОВП часто не работает (руководитель или навязывается сверху, или выбирается по клановым и другим соображениям). Вследствие этого, часть руководителей оказываются непригодными и с моральной точки зрения, и с точки зрения квалификации, а это отражается негативно на качестве руководства и управления водой в ОВП.

Участие общественности призвано создать атмосферу прозрачности и открытости, при которой вероятность принятия решений, не отвечающих общественным интересам, снижается. Чем больше общественного участия, тем менее благоприятны условия для коррупции и игнорирования общественных интересов.

Дело в том, что личные интересы водных чиновников, принимающих решения, часто не совпадают с интересами гражданского общества.

Конкретными примерами негативных внутренних целей могут быть – стремление к завышению бюджета, применение неоправданно дорогостоящих высокотехнологичных решений и прямое невыполнение обязанностей.

Системы дождевания или капельного орошения, к примеру, могут рекомендоваться там, где экономичнее окажется использование менее дорогих, но более надежных способов. Могут проектироваться и даже монтироваться «наисовременнейшие» системы управления (например, АСУ) несмотря на то, что с социальной, функциональной и финансовой точек зрения эффективнее была бы установка менее сложных систем.

Наконец, работники в организации могут быть побуждены, с помощью подарков или других способов, к нарушению имеющихся правил для нескольких «любимчиков».

В советские времена роль общественности в лице, например, профсоюзов, народных депутатов и т.д. формально оценивалась очень высоко, но фактически она была мизерной. В настоящее время в ЦАР произошли определенные сдвиги в лучшую сторону, но в целом роль общественности остается пока недостаточной.

Общественные интересы должно блюсти государство, но оно, нередко, преследуя политико-экономические цели, игнорирует социальные моменты и поэтому общественность должна иметь возможность участвовать в процессе принятия принципиальных решений.

В настоящее время становится очевидным, что дефицит общественного участия в управлении сельским и водным хозяйством – один из главных лимитирующих факторов, сдерживающих рост эффективности сельскохозяйственного производства и качества управления водораспределением в регионе.

В прошлые века в ЦАР участие общественности в управлении водой (как правило, в работах по поддержанию ирригационных систем) было обычным явлением («хашар», «сув вакили», «арик оксоколи»). Сейчас этот метод в меньших масштабах тоже встречается.

В условиях ЦАР, как было выше отмечено, превалирует централизованный метод управления водой. Но даже здесь - на самом нижнем уровне управления водораспределением («махалля»), на протяжении веков сохранилось самоуправление водораспределением.

Население селения «Вуадиль» (Ферганский район Ферганской области) традиционно живет в условиях дефицита оросительной воды и вынуждено рационально использовать каждый литр воды. Для этого каждая «махалля» в дни праздника «Навруз» выбирает старшего мираба, который в течение года регулирует подачу воды, за что «махалля» назначает ему оплату в натуре, то есть сельхозпродуктами.

Из-за хронической нехватки воды мирабы организовывают вододеление на основе водооборота: устанавливается почасовой график водоподачи в каждый двор «махалли».

Как правило, вода в каждый двор подается раз в неделю в течение одного часа. Всё население безукоризненно подчиняется водной дисциплине и, если кто-либо нарушит график водоподачи, что бывает очень редко, то в знак наказания в течение недели ему вода не отпускается.

Таким образом, достигается одинаковое обеспечение водой семей, находящихся в начале и в конце оросителей. Оросители в течение года очищаются 2 - 3 раза методом «хашара». Эффективное самоуправление водой в «махалле» достигается за счет того, что между людьми существуют сильные социальные связи и общественное мнение является очень важным фактором поведения.

В условиях орошаемого земледелия ЦАР задача заключается в том, чтобы (непосредственно или косвенно) на всех уровнях иерархии:

внутрихозяйственном, межхозяйственном, межсистемном, межгосударственном.

В связи с этим актуальным становится процесс демократизации путем вовлечения общественности в процесс руководства водой через создание водных организаций нового типа (рис. 3.1) – организаций самих водопользователей (АВП, СВК).

Необходимость общественного участия в управлении водопользованием определяется самой природой воды. Вода, как природный ресурс, в зависимости от цели использования может являться: а) частным или б) общественным благом.

Вода в качестве частного блага используется, например, при:

• Коммунально-бытовом водоснабжении (для питья, приготовления пищи, удовлетворения санитарных нужд…).

• Рыбном промысле.

• Орошении сельхозкультур и промывке засоленных земель.

• Производстве электроэнергии и т.д.

Примерами использования воды в качестве общественных благ являются:

• Санитарные попуски (например, в Приаралье).

• Водоемы-заповедники для сохранения флоры, фауны и естественной среды обитания.

• Водоемы для рекреационных (восстановительных) целей.

• Водоемы для отдыха населения.

Рекреационная и эстетическая ценность, подобно поглощению отходов, по своим характеристикам также ближе к общественным благам. Наслаждение видом замечательного водоема не препятствует получению подобного наслаждения другими.

Управление водой, как правило, осуществляется таким образом, что некоторым потребителям вода поставляется в первую очередь, то есть они являются приоритетными водопотребителями (коммунально-бытовые, промышленные и технические нужды), а другим - вода выделяется по остаточному принципу (поддержание и восстановление экосистем, санитарные попуски), что наносит ущерб природе (трагедия Аральского моря).

Общественное участие – это тот фактор, который должен изменить ситуацию и предотвратить дальнейшую деградацию экосистемы региона и помочь восстановить то, что еще можно восстановить.

Речь не идет о том, что водники – «плохие», а водопользователи «хорошие парни». «Плохие парни» есть и среди водников и среди водопользователей. Речь идет о том, что «хорошие парни» из числа водопользователей должны объединиться в общественные структуры для того, чтобы помочь «хорошим парням» среди водников справедливо и эффективно распределять воду.

Традиционно местная власть осуществляет руководство водой. Речь не идет о том, что местная власть плохо осуществляет руководство – практика показывает, что руководящая роль местной власти сказывается на качестве управления как положительно, так и отрицательно.

Переход к принципу общественного участия направлен, в частности, на то, чтобы усилить положительную и ослабить отрицательную роль представителей местной власти путем демократизации процесса руководства водой.

Формы (типы) общественного участия • Манипулятивное: участие – как показное.

• Пассивное: когда только ставят в известность о том, что было решено или уже случилось. Информация принадлежит только внешним профессионалам.

• При консультации: при консультировании или при ответах на вопросы.

Нет доли и права в принятии решений и профессионалы не обязаны учитывать мнения людей.

• При материальной заинтересованности: участие за еду, деньги или другие материальные поощрения. Участие заканчивается, как только прекращаются поощрения.

• Функциональное: рассматривается внешними агентствами как средство достижения проектных целей, в особенности относительно сокращения • Интерактивное: участие в совместном анализе, которое ведет к плану действий или формированию и усилению местных групп и организаций для определения того, как используются доступные ресурсы. Используются методы познания для того, чтобы узнать разнообразные точки зрения • Самомобилизация: участие по собственной инициативе независимо от внешних организаций. При этом они заключают контракты с внешними организациями для вкладов и технической поддержки, но удерживают контроль за использованием ресурсов.

Выгоды от общественного участия • Учет интересов всех сторон.

• Информированное принятие решений.

• Консенсус снижает вероятность конфликтов.

• Общественный контроль за эксплуатационной деятельностью.

• Улучшение деятельности в силу постоянной обратной связи.

• Повышение знаний и навыков заинтересованных сторон.

• Развивает доверие между государством и общественностью и ведет к их долгосрочному сотрудничеству.

Вопросам создания и функционирования АВП посвящено много литературы. Поэтому ниже приведен лишь опыт и уроки внедрения АВП в рамках проекта «ИУВР-Фергана» и в целом в ЦАР.

Опыт и уроки внедрения АВП Уже больше десяти лет идут реформы в сельском и водном хозяйстве стран ЦАР. В проведении этих реформ с 2001 г. в трех республиках Ферганской долины участвует и проект «Интегрированное управление водными ресурсами в Ферганской долине (ИУВР-Фергана)».

Уникальность данного проекта заключается в реализации не одного из принципов ИУВР, как в других проектах с таким названием, а ряда основных принципов, в том числе институциональных: гидрографизация и общественное участие.

Реформы, проведенные в рамках проекта «ИУВР-Фергана» дали положительные результаты. В то же время, следует отметить, что за время реализации проекта накоплен определенный опыт, который позволяет критически оценить сделанное за эти годы и извлечь определенные уроки.

Есть основание считать, что эффект от проекта и от реформ, проводимых в ЦАР, был бы еще выше, если бы в ходе реформирования не пришлось столкнуться с некоторыми негативными явлениями, которые привели к снижению уровня кооперации в сельском хозяйстве и резкому снижению управляемости водой.

Опыт реформирования После приобретения независимости в странах Ферганской долины (Кыргызстан, Узбекистан), началась аграрная реформа, в результате которой были ликвидированы колхозы (а затем и крупные кооперативы).

Колхозы, как известно, появились на территории ЦАР в 20-30 годах прошлого века. Тогда еще не было ни субъективных, ни объективных условий для широкой кооперации и поэтому коллективизация была насильственной. Несмотря на насильственный характер происхождения, колхозы за прошедшие после этого многие десятилетия встали на ноги и были достигнуты определенные успехи. После распада Советского Союза, опять же по инициативе сверху, началась реформа, но уже противоположного характера – деколлективизация.

Коренная причина слабой эффективности коллективных хозяйств, унаследованная с советских времен, заключалась (и заключается еще в некоторых республиках) в том, что игнорировались принципы рыночной экономики и демократии. Они были вынуждены действовать не согласно их официальным уставам, а в соответствии с указаниями сверху. То есть, они на практике, по сути, не были теми подлинными коллективными хозяйствами, которые, безусловно, являются в теоретическом плане одной из высших форм сельхозпредприятий и нисколько не были виноваты в спаде сельскохозяйственного производства в последние годы советской власти.

Задача реформирования сельского хозяйства на первом этапе должна была бы, по существу, заключаться только в том, чтобы дать возможность этим хозяйствам действовать в соответствии с правами, закрепленными в Гражданском кодексе, то есть, чтобы они были самостоятельными общественными объединениями водопользователей не только де-юре, но и де-факто.

Аграрная реформа привела к результатам, которые можно выразить известным выражением: «Хотели как лучше, получилось как всегда»:

1. Появилось огромное количество землевладельцев-водопользователей.

Кыргызстан. В ходе аграрной реформы земля была поделена на доли в зависимости от числа сельских жителей в каждой сельской управе и имеющегося наличия орошаемых земель. Величина земельной доли на одного человека, включая и детей, колебалась от 0,05 до 1 га. Из-за этого количество водопользователей в Кыргызстане катастрофически увеличилось: в 1999 году в республике стало 131,5 тысяч землепользователей, а, следовательно, и отдельных водопользователей, в то время как до 1990 г. их было 858-900, то есть количество водопользователей увеличилось в 150 и более раз.

Такое увеличение водопользователей создало серьезные трудности в эксплуатации оросительной сети и водораспределении. Вскоре в Кыргызстане пришли к мнению, что для повышения эффективности сельскохозяйственного производства (оптимизация структуры посевных площадей, организация севооборота, мелиоративное улучшение земель, эффективное использование крупной техники,…) и повышения управляемости водой крестьяне должны создавать кооперативы, хотя бы малые кооперативы.

Несколько лет назад появился даже Указ президента Кыргызстана о кооперации. Однако процесс этот идет очень медленно, хотя уже немало крестьян осознают необходимость в кооперации и призывают власти ускорить процесс. В некоторых АВП уже ощущают нужду в том, чтобы возложить на АВП не только водные, но и агротехнические функции. Не трудно догадаться, что эта тенденция в будущем приведет к тому, что «однопрофильные» (только по водному признаку) АВП начнут преобразовываться в многопрофильные организации водопользователей. То есть произойдет, в известной степени, возврат к той структуре, которая, путем реформ, была разрушена.

Узбекистан. В Узбекистане колхозы сначала стали трансформироваться в производственные кооперативы («ширкаты), что было верным шагом, так как для нормального функционирования подлинных колхозов нужен очень высокий уровень общественного участия (Израиль, кибуцы). Так как колхозы не были виноваты в спаде производства, то и эффекта от реорганизации не было. Поэтому процесс реорганизации продолжился – были ликвидированы производственные кооперативы и вместо них созданы фермерские хозяйства. Как итог - здесь также произошло резкое увеличение числа водопользователей (фермеров) и резкое падение управляемости водой. Правда, в отличие от Кыргызстана, число водопользователей в Узбекистане увеличилось не в таких катастрофических размерах. Тем не менее, в настоящее время предпринимаются шаги по снижению числа водопользователей путем «оптимизации» (укрупнении) фермерских хозяйств.

2. Произошло, как правило, «разбазаривание» колхозной (кооперативной) инфраструктуры коллективного назначения (здания, животноводческие фермы, гаражи, центральные ремонтные мастерские, коммунальное хозяйство,…) и ликвидация служб: ирригации, агротехники, семеноводства, защиты растений, сбыта и т.д.

Все это, в свою очередь, привело к тому, что резко снизились возможности по:

Эффективному управлению водой на всех уровнях вододеления и, особенно, на бывшем внутрихозяйственном уровне, так как в большинстве своем гидромелиоративные системы ЦАР запроектированы и построены для коллективных хозяйств.

Поддержанию земель в мелиоративно-благополучном состоянии.

Значительная часть дренажной сети, принадлежавшая бывшим колхозам и совхозам, стала практически межхозяйственной. Эта сеть и прежде содержалась не совсем удовлетворительно, теперь же стала приходить в полный упадок.

Поддержанию плодородия почв путем организации севооборота.

Использованию крупной сельхозтехники и др.

В итоге урожайность сельхозкультур стала еще ниже, чем даже в советский период. Для того, чтобы повысить управляемость водой на нижнем уровне, начали создаваться Ассоциации водопользователей (АВП).

Созданные АВП не решили или не в полной мере пока решили проблему повышения управляемости водой и, как следствие, проблему повышения продуктивности земли и воды. Это произошло и происходит потому, что АВП, после разрушения инфраструктуры коллективного назначения, оказались в организационно-техническом плане практически беспомощными (некоторые АВП не имеют даже помещений для офиса).

АВП не может (после многих десятилетий советской власти) за короткий срок стать действительно демократической структурой, то есть организацией, где водопользователи активно через Совет АВП участвуют в руководстве водой и обеспечивают эффективность и справедливость водораспределения.

Организации водопользователей в форме «ассоциаций» сами по себе, конечно же, не виноваты в произошедшем потому, что эта форма удобна и эффективна для вспомогательных (обслуживающих) производств, практически, любого направления деятельности.

Однако, если создание АВП в условиях Пакистана, Шри-Ланки и других подобных стран, является одним из первых шагов вперед по пути кооперации водопользователей, то для стран ЦАР это, хотя и было тоже шагом вперед, но уже после того, как был сделан, как минимум, один шаг Дело в том, что несвоевременная (а потому насильственная) коллективизация 30-х годов прошлого века имела и положительные последствия: она позволила внедрить плановое водопользование, решить проблему «голова-конец» на внутрихозяйственном уровне и, таким образом, существенно повысить управляемость водой.

Если внимательно проанализировать Гражданские кодексы республик ЦАР, то можно легко убедиться в том, что колхозы по существу тоже являются общественными объединениями водопользователей, правда, коммерческими, но зато многопрофильными.

Если провести аналогию с АВП, то руководитель хозяйства («раис») – это председатель (президент, директор) АВП, избираемый членами коллективного хозяйства (кооператива) на общем собрании, а главный ирригатор – это директор АВП, назначаемый на эту должность раисом и отвечающий за ирригацию и мелиорацию.

Уроки реформирования В настоящее время растет понимание того, что в ходе реформ в ЦАР, при решении одних проблем (внедрение принципов рыночной экономики через сельхозпредприятий), были созданы другие проблемы. Приватизация земель сопровождалась «деколлективизацией», то есть созданием самостоятельных многочисленных мелких фермерских хозяйств путем ликвидации колхозов и производственных кооперативов.

Следствием этого явилось разрушение практически всей инфраструктуры и служб села коллективного назначения. Все это привело, в свою очередь, к резкому снижению управляемости водой из-за катастрофического увеличения числа водопользователей.

Резкий спад управляемости водой на уровне бывшей внутрихозяйственной сети вынудил руководство стран ЦАР (1995 г.) инициировать процесс кооперации, причем по одному профилю – водному, то есть создание АВП.

Почти во всех странах ЦАР (и не только в ЦАР – Армении, Украине, …,) стали создаваться АВП.

Процесс создания АВП помог поправить положение в водном хозяйстве, но управляемость водой остается недостаточно высокой.

Организация водопользователей в форме «ассоциации» сама по себе не виновата в этом, потому что эта форма удобна и эффективна для вспомогательных (обслуживающих) производств, практически, любого направления деятельности потому, что не должна, как некоммерческая организация, облагаться налогом на добавленную стоимость (НДС).

Главный вывод из вышеизложенного заключается в том, что, при проведении реформ в зоне орошаемого земледелия, где наблюдается дефицит водных ресурсов, нельзя допускать шаги, которые могут привести к снижению управляемости водой.

История не имеет сослагательного наклонения. Если реформы пошли таким путем, а не иначе, то на это были, очевидно, причины, о которых мы можем только догадываться. Однако возникает вопрос – почему бы не попытаться, не «наступая на грабли», продолжить реформы в несколько ином направлении. Предлагаемый путь не сулит скорых и больших успехов, но он, хотя бы, не усугубит ситуацию за счет дополнительных ошибок.

Таджикистан. В тех зонах, где крупные коллективные хозяйства еще не ликвидированы (а такие хозяйства в Таджикистане еще сохранились), надо попытаться пойти путем, при котором реструктуризация не приводит к инфраструктур и служб коллективного назначения.

Процесс массовой «дехканизации» в Таджикистане не имел место. Этот факт нельзя оценивать однозначно: хорошо/плохо. Однако, есть основание считать, что с точки зрения управляемости водой, это было хорошо.

Стратегия реформ в этой зоне должна заключаться в том, чтобы способствовать процессу создания Дехканских хозяйств (ДХ) на базе бывших бригад путем добровольного кооперирования земледельцев (владельцев паев2).

На местные языки «пай» переводится как «сахм», «улуш».

Многопрофильных Ассоциаций дехканских (фермерских) хозяйств (АДХ) путем кооперирования ДХ.

В составе АДХ некоммерческих сервисных структур (на базе еще сохранившихся в колхозе служб), предназначенных для обслуживания ДХ (агросервис, гидромелиосервис, техносервис, …,).

ДХ и АДХ в гидрографических границах (где это целесообразно, то есть, где это повышает управляемость водой).

Условий, обеспечивающих реальное участие дехкан в принятии решений.

Следующие предложения выходят за рамки концепции реорганизации коллективного хозяйства, но без реализации этих предложений, одобренных ВКБХБ, трудно рассчитывать на то, что вышеизложенная концепция будет успешно реализована и распространена.

Желательно, чтобы:

АДХ в зоне магистрального канала объединялись в Союзы водопользователей канала (СВК). Это повысит роль водопользователей в руководстве водой.

Были созданы такие льготные налоговые и другие условия, чтобы кооперация в экономическом плане была бы выгодна водопользователям.

Это будет стимулировать физические и юридические лица на разных уровнях водопользования добровольно объединяться и создавать фермерские хозяйства, кооперативы и т.д.

Правовое пространство расширялось и укреплялось: это позволит объединениям водопользователей функционировать в соответствии со своими уставами.

Повышение тарифов за водные услуги государственных водохозяйственных организаций происходило по мере повышения способности водопользователей платить за водные услуги. В противном случае трудно ожидать повышения продуктивности воды и водосбережения.

Тарифы за водные услуги государственных водохозяйственных организаций были дифференцированы по сезонам (тарифы на невегетационный период, для стимулирования влагозарядки и других невегетационных поливов, желательно снизить).

Государственные водохозяйственные организации не рассматривались как унитарные (коммерческие) предприятия и были освобождены от налога на добавленную стоимость (НДС).

Интеграция хозяйств-водопользователей В тех зонах, где процесс разрушения инфраструктур и служб коллективного назначения уже имел место надо в целях повышения дееспособности АВП содействовать процессам Интеграции небольших фермерских и дехканских хозяйств, а также владельцев приусадебных участков в (Кыргызстан).

Укрупнения мелких фермерских хозяйств через создание рынка прав на землю (Кыргызстан).

Расширения функций АВП и превращению их (в перспективе) в многофункциональные АВП.

Вовлечения владельцев приусадебных участков при содействии органов местного самоуправления в АВП (предварительно объединив их в группы водопользователей (ГВП)).

ГВП Создание ГВП на базе фермерских хозяйств характерно и актуально для Кыргызстана, где размер фермерских хозяйств не велик. Для Таджикистана и Узбекистана характерно и актуально создание ГВП путем объединения владельцев приусадебных участков, расположенных на территории махали. Такого рода ГВП существенно облегчают процесс управления водой и сбор платы за ирригационные услуги АВП.

Проектом уделяется большое внимание процессу создания таких ГВП, так как денежные поступления от владельцев приусадебных участков могут улучшить финансовое положение АВП. В настоящее время большинство домохозяйств в кишлаках (джамоатах) уже вовлечены в ГВП и «платят»

за ирригационные услуги. Правда, значительная часть услуг оплачивается работой во время хашаров по очистке арыков и т.д.

МСК (Кыргызстан) Процесс создания малых сельхозкооперативов, еще несколько лет назад инициированный государством (Кыргызстан), протекает медленно, хотя важность его во многих отношениях (особенно с точки зрения повышения управляемости водой в АВП) осознается уже самими водопользователями.

Следует отметить, что не все специалисты с пониманием относятся к призывам о кооперировании, видя в этих призывах ностальгию по советским колхозам. В отличие от этих специалистов, члены миссии выразили «положительное отношение к процессу кооперирования».

На наш взгляд, создание кооперативов в территориальных границах не является существенным недостатком, так как основная функция кооператива заключается не в доставке воды, а в совместной организации сельскохозяйственного процесса.

Не надо противопоставлять АВП сельскохозяйственным кооперативам, у них разные функции и они взаимно дополняют друг друга и могут «мирно сосуществовать». Причем, МСК может создаваться как в гидрографических, так и в территориальных границах.

Классическим примером такого взаимовыгодного сосуществования служит кооператив «Нажот» в Карасуйском районе Ошской области.

Орошаемая площадь кооператива «Нажот» составляет 167 га и члены этого кооператива являются одновременно членами двух АВП: АВП «Гуч Кунан» (162 га) и АВП «Шарк Увам» (5 га). У этих АВП нет проблем с собираемостью платы за водные услуги, которые они предоставляют членам кооператива «Нажот»: оплата производится централизованно через кооператив. Не исключено (но не обязательно), что со временем и здесь произойдет слияние кооператива с АВП и образование многопрофильной АВП.

Укрупнение фермерских хозяйств (Узбекистан) Процесс укрупнения фермерских хозяйств через их «оптимизацию»

интенсивно проводится в Узбекистане. Правда, это процесс идет не рыночным путем, а «административным». Тем не менее, даже этот «механический» путь является полезным для повышения управляемости Союз водопользователей канала (СВК) – это объединение юридических лиц в форме союза, который является самостоятельной некоммерческой общественной организацией, объединяющей на добровольных началах юридические лица на основе общности интересов, для координации деятельности и защиты их интересов и прав.

СВК работает в соответствии с, утвержденным на Общем собрании представителей водопользователей, Уставом СВК (приложение 1), имеет свою печать и счет в банке.

Структура СВК СВК, в зависимости от числа и состава водопользователей, размеров канала, а также стадии его развития, может иметь различные функциональные и пространственные структуры (рис. 3.2, 3.3), которые определяются членами СВК на общем собрании представителей водопользователей (ОСПВ).

На начальной стадии развития целесообразная структура СВК может быть упрощенной: без Совета СВК, ревизионной комиссии, реальная необходимость в которой может появиться тогда, когда у СВК на лицевом счете появляются средства и возможности по улучшению и расширению круга его услуг.

Задачи и функции СВК СВК, как некоммерческая, общественная организация, объединяющая водопользователей различных отраслей экономики, заинтересованных в рациональном и справедливом управлении водой (земледелие, экология, питьевое водоснабжение, гидроэнергетика, рыбное хозяйство…), создается с целью иметь возможность (через своих представителей в Водном комитете канала (ВКК)) участвовать в процессе руководства водой и отстаивать интересы водопользователей.

ОБЩЕЕ СОБРАНИЕ

ВОДОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ

РЕВИЗИОННАЯ СОВЕТ СВК

КОМИССИЯ СВК

АРБИТРАЖНАЯ ПРАВЛЕНИЕ

КОМИССИЯ СВК СВК

ВОДОПОЛЬЗОВАТЕЛИ

СВК призвано не дублировать, а координировать деятельность АВП и других заинтересованных субъектов для достижения, в первую очередь, высокого качества поставки воды до границы пользователей (членов СВК).

В этих целях СВК (через своих представителей в ВКК) совместно с представителями ВХО и УК должен принимать участие в выполнении следующих функций:

• Разработка предложений по развитию ирригации и мелиорации в зоне • Согласование планов и лимитов водораспределения.

• Контроль за соблюдением принципов справедливости, стабильности, равномерности и эффективности водораспределения.

• Согласование плана техобслуживания и ремонта.

• Согласование сметы расходов УК.

• Мониторинг и оценка деятельности УК и АВП.

• Привлечение необходимых дополнительных источников финансирования • Оказание (в перспективе – при наличии средств) консультативных услуг в зоне (и вне зоны УК) по руководству и управлению водой, а также по водопользователей.

• Расширение и активизация участия несельскохозяйственных водопользователей, аксакалов и женщин в работе СВК (на начальном этапе членами СВК являются, главным образом, сельскохозяйственные водопользователи).

• Повышение финансовой и организационной устойчивости СВК (повышение собираемости членских взносов).

• Повышение информированности и осведомленности членов СВК и АВП.

• Активизация работы с донорами и другие.

В перспективе возможен переход от совместной формы руководства водой к общественной (см. раздел 4). При общественной форме руководства водой УК «вливается» в состав СВК и становится его составной частью. В таком случае Правление (Совет) СВК становится руководящим органом, а УК – исполнительном органом СВК.

Однако, нельзя искусственно форсировать события и резко переходить от государственной формы руководства к общественной. В условиях ЦАР такой революционный подход нисколько не приблизит к реализации идеи общественного участия, более того, идея может быть скомпрометирована.

Нужен переходный этап, этап совместного руководства водой двумя руководящими юридическими лицам: СВК и ВХО, которые на основе Договора о совместном руководстве УК создают орган совместного руководства – Водный комитет канала (ВКК).

Продолжительность переходного этапа (этапа совместного руководства водой) зависит с одной стороны от темпов демократизации стран ЦАР и, с другой стороны, от темпов реконструкции оросительных систем, многие из которых нуждаются в капитальном ремонте.

Известно, что в Кыргызстане «сверху» принято решение и активно проталкивается (в БУВХ «спущены» даже «разнарядки») идея создания Федераций АВП в форме Союзов АВП (как, например, САВП «Увам»).

САВП, в отличие от СВК (СВААК и СВПМК), созданных проектом «ИУВР-Фергана», полностью отвечают за эксплуатацию и техническое обслуживание (ЭиТО).

Идея создания САВП сама по себе является очень прогрессивной, но дело в том, что сейчас далеко не все САВП могут «потянуть» эту функцию, даже если государство предварительно капитально отремонтирует межхозяйственную сеть, передаваемую в ведение САВП. Поэтому надо взвешенно отнестись к выбору модели Союза водопользователей и не форсировать события.

Создание СВК Инициативная группа Создание Союза водопользователей канала (СВК) начинается с формирования Инициативной группы. В состав Инициативной группы входят активные представители водников, водопользователей и других заинтересованных сторон, которые начали сознавать необходимость перехода к ИУВР. Задача Инициативной группы заключается в том, чтобы выявить в какой степени идеи ИУВР поддерживаются водопользователями и другими заинтересованными сторонами.

Социологическое обследование Первоначально Инициативная группа должна начать поиск местных общественных активистов («катализаторов») и вместе с ними по мере возможности провести социологическое обследование (путем опроса) для того, чтобы выяснить насколько идеи ИУВР поддерживаются водопользователями и другими заинтересованными сторонами.

В качестве метода сбора первичной информации может быть использовано анкетирование на основе целевой выборки, с учетом возрастных критериев, образования, места работы, должностной позиции. Основные вопросы, на которые следует обратить внимание при проведении обследования:

• Какой % респондентов негативно относится к существующей административно-территориальной системе управления водными ресурсами.

• Какой % респондентов полагает, что на всех пилотных каналах водораспределение осуществляется несправедливо.

• Какой % респондентов высказывается за необходимость создания СВК.

• Какой % респондентов высказывается позитивно по вопросу готовности оказать поддержку при создании СВК.

• Каков в целом уровень социальной поддержки создания СВК.

Отчет Инициативной группы Если идея создания СВК имеет высокий уровень социальной поддержки респондентов, то Инициативная группа готовит отчет, в котором излагается:

• План-график работ Рабочей группы по созданию СВК.

• Состав Рабочей группы.

• План-график Рабочей группы должен включать • План социальной мобилизации водопользователей.

• Этапы подготовки проекта Устава СВК.

• Этапы подготовки и проведения Учредительного Собрания представителей водопользователей по созданию СВК и т.д.

Ядром Рабочей группы являются члены Инициативной группы. Рабочая группа выступает в качестве центра консолидации общественности за поддержку перехода к ИУВР.

Важнейшей составляющей деятельности Рабочей группы и местных общественных активистов является работа по социальной мобилизации водопользователей, заключающаяся в широкой разъяснительной работе о сущности ИУВР, СВК, УК и т.д.

Социальная мобилизация Основной целью социальной мобилизации водопользователей является предельно расширить круг сторонников ИУВР и тем самым создать благоприятный социальный климат для решения поставленной задачи.

В ходе социальной мобилизации проводится следующая работа:

1. Организация, как минимум, трех заседаний Рабочей группы по созданию СВК.

2. На первом заседании Рабочей группы принимаются следующие решения:

• Поддержать идею создания СВК.

• Параллельно вести работу по созданию СВК.

• Разработать проект Устава СВК.

• Распространить среди заинтересованных сторон проект Устава СВК.

• Собрать и учесть все поправки и предложения по проекту Устава СВК.

• На втором заседании рассматриваются вопросы:

• Определение организационного взаимодействия Рабочей группы с заинтересованными сторонами.

• Рассмотрение проекта Устава СВК.

• Рассмотрение круга предполагаемых кандидатов в состав Правления СВК.

• Организация мобилизационной кампании, формирование полевой группы по проведению организационно-мобилизационной кампании.

3. На третьем заседании рассматриваются вопросы:

• Утверждение окончательного варианта проекта Устава СВК.

• Обсуждение хода мобилизационной работы.

• Распределение обязанностей между членами Рабочей группы и общественными активистами по проведению ознакомительно-выборных собраний в зоне канала.

4. Рассматриваются и утверждаются промежуточные отчёты Рабочей группы по проведению организационно-мобилизационной работы.

5. Регулярно на рабочих совещаниях освещается ход работы по социальной мобилизации общественности по созданию СВК.

6. Проводятся рабочие встречи и собрания на местах – на уровне районов, крупных водопользователей и т.д. На встречах и собраниях:

• Излагаются основные идеи ИУВР.

• Обосновывается необходимость создания СВК.

• Определяется состав делегатов (представителей) от водопользователей для участия в первом (учредительном) Собрании представителей водопользователей (СПВ).

• Обсуждается проект Устава СВК.

7. В процесс создания СВК вовлекаются активные члены неправительственных некоммерческих организаций (ННО). Активисты ННО участвуют в социально-мобилизационной работе.

8. Важным аспектом социально-мобилизационной работы является:

• Активизация привлечения женщин к процессу ИУВР. Это касается как женщин-водопользователей, так и женщин-представителей других заинтересованных сторон (местная администрация, ННО и т.д.).

• Раскрытие цели и функций СВК.

• Привлечение к организационно-мобилизационной деятельности потенциального персонала УК.

Учредительное Собрание Завершающей фазой социально-мобилизационной работы на уровне канала является подготовка и проведение Общего собрания представителей водопользователей (ОСПВ). Для крупных каналов (типа ЮФМК) целесообразна двухступенчатая система проведения ОСПВ: сначала на гидроучастках, а затем в целом по каналу.

Известно, что сельское хозяйство является самым крупным потребителем всей воды, забираемой из рек, озер и поверхностных водоемов. Поэтому любая попытка добиться оптимального использования воды должна начинаться с воды, идущей на орошение. В связи с этим на начальном этапе в СВК объединяются, в основном, сельскохозяйственные водопользователи. На следующем этапе в СВК вовлекаются и прочие водопользователи.

Так как на первом ОСПВ участвуют не все водопользователи, а только учредители, то оно носит название «Учредительного ОСПВ». На Учредительном ОСПВ:

• Обсуждается, дорабатывается и утверждается Устав СВК.

• Избираются члены Правления СВК.

• Избирается Председатель СВК (он же Председатель Правления СВК).

• Формируются Ревизионная и Арбитражная комиссии.

• Дается поручение членам Правления СВК подготовить проект Планграфика деятельности СВК на год.

Так как свыше 90% воды тратится на ирригацию, то логично было бы, чтобы сельскохозяйственные водопользователи составляли большинство в составе Правления СВК, а также очень важно (но не обязательно), чтобы Председателем Правления СВК был избран представитель от сельскохозяйственных водопользователей, причем, с концевого участка канала.

В настоящее время в ЦАР принята модель АВП, где руководящим органом является Совет АВП во главе с Председателем Совета, а исполнительным органом – Дирекция АВП во главе с Директором.

Так как должность Председателя Совета АВП не является оплачиваемой и финансами распоряжается Директор АВП, то ключевой фигурой является Директор, а роль Совета АВП и его Председателя, как правило, является формальной и незначительной.