«О23 Обсуждение проекта Избирательного кодекса Российской Федерации, разрабатываемого под эгидой ассоциации ГОЛОС: сборник материалов / Под. ред. А. Е. Любарева, Е. Е. Скосаренко. — М. : ГОЛОС, 2010. — 266 c. ISBN ...»

Москва

ГОЛОС

2010

УДК 342.8

ББК 67.400.8

О23

О23 Обсуждение проекта Избирательного кодекса Российской

Федерации, разрабатываемого под эгидой ассоциации «ГОЛОС»: сборник

материалов / Под. ред. А. Е. Любарева, Е. Е. Скосаренко. — М. : ГОЛОС, 2010.

— 266 c.

ISBN 978-5-9901980-7-4

Сборник содержит материалы по обсуждению проекта Избирательного

кодекса Российской Федерации, разрабатываемого совместными усилиями экспертов и общественности под эгидой ассоциации некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «ГОЛОС».

В сборник включены тексты, разъясняющие положения проекта Избирательного кодекса, фрагменты стенограмм круглых столов по обсуждению наиболее сложных и острых проблем избирательного законодательства и другие дискуссионные материалы.

Издание предназначено для депутатов, политологов, специалистов в области избирательного права и всех, кто интересуется выборами.

УДК 342. ББК 67.400. ISBN 978-5-9901980-7-4 © Ассоциация «ГОЛОС», Оглавление 1. Основные положения проекта Избирательного кодекса Российской Федерации................................................................ 1.1. Структура и принципы построения избирательного законодательства....................................................................... 1.2. Избирательные права граждан..................................................... 1.3. Избирательные системы на выборах разного уровня..................... 1.4. Участие в выборах политических партий и общественных объединений.............................................................................. 1.5. Выдвижение и регистрация кандидатов и списков кандидатов....... 1.6. Формирование избирательных комиссий...................................... 1.7. Информирование избирателей и предвыборная агитация.............. 1.8. Голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов. 2. Концепция и структура Избирательного кодекса........................... 2.1. Любарев А. Е. Основные проблемы............................................... 2.1.1. История................................................................................. 2.1.2. Кто должен разрабатывать проект Избирательного кодекса?................... 2.1.3. Государства, где действуют избирательные кодексы............................. 2.1.4. Недостатки действующего законодательства...................................... 2.1.5. Как сделать Избирательный кодекс понятным и удобным в применении?... 2.1.6. Структура Избирательного кодекса................................................. 2.1.7. Регулирование в Избирательном кодексе региональных и муниципальных выборов.......................................................... 2.2. Общественное обсуждение.......................................................... 2.2.1. Выдержки из стенограммы Экспертного круглого стола на тему:

«Концепция и структура Избирательного кодекса». 25 ноября 2008 года.

Часть 1: Концепция Избирательного кодекса...................................... 2.2.2. Выдержки из стенограммы Экспертного круглого стола на тему:

«Концепция и структура Избирательного кодекса». 25 ноября 2008 года.

Часть 2: Структура Избирательного кодекса....................................... 2.2.3. Любарев А. Е. Непроизнесенное заключительное слово......................... 2.2.4. Выдержки из стенограммы круглого стола, прошедшего 10 февраля 2009 года............................................................................... 2.3. Кынев А. В. Об Избирательном кодексе и направлениях демократизации избирательной системы (сокращенный вариант)... 2.4. Любарев А. Е. Послесловие........................................................... 2.4.1. О целях проекта....................................................................... 2.4.2. Об учете Конституции и действующих законов................................... 2.4.3. О понятности законопроекта........................................................ 2.4.4. О предложениях по структуре Кодекса............................................. 3. Избирательная система на выборах.............................................. 3.1. Любарев А. Е. Основные проблемы............................................... 3.1.1. О необходимости многообразия избирательных систем......................... 3.1.2. О необходимости описания избирательных систем.............................. 3.1.3. О классификации избирательных систем.......................................... 3.1.4. О «персонализированной» смешанной системе.................................. 3.1.5. О территориальном разбиении при выборах по партийным спискам......... 3.1.6. О мажоритарной избирательной системе с перебаллотировкой............... 3.1.7. О многомандатных избирательных округах........................................ 3.1.8. Об открытых списках................................................................. 3.1.9. О преференциальных избирательных системах.................................. 3.1.10. Об избирательных системах для региональных выборов...................... 3.1.11. Об избирательных системах для муниципальных выборов.................... 3.1.12. Об ограничениях для мажоритарной и пропорциональной систем........... 3.1.13. О заградительном барьере и методиках распределения мандатов........... 3.1.14. Об условиях признания выборов несостоявшимися............................ 3.1.15. Об избирательном бюллетене...................................................... 3.2. Общественное обсуждение.......................................................... 3.2.1. Выдержки из стенограммы Экспертного круглого стола на тему:

«Регулирование избирательной системы в Избирательном кодексе». февраля 2009 года.................................................................... 3.2.2. Выдержки из стенограммы круглого стола, прошедшего 21 апреля 3.3. Голосов Г. В. Вопросы совершенствования избирательной системы. 3.4.1. Об экстенсивных формулировках, процедурах и инструкциях.................. 3.4.5. Выборы по пропорциональной системе: единый округ или несколько 4. Участие в выборах политических партий и иных общественных 4.1.1. Соотношение избирательного и партийного законодательства................. 4.1.2. Какой фильтр сохранить: для регистрации партий или партийных списков?. 4.1.4. Участие в выборах неполитических общественных объединений.............. 4.1.6. Должны ли партийные кандидаты иметь привилегии перед 4.2. Выдержки из стенограммы Экспертного круглого стола на тему: «Законодательное регулирование участия в выборах политических партий и иных общественных объединений».

4.3.4. О запретах партий, созданных по религиозному, гендерному и иным 4.3.6. О привилегиях (компенсациях) для партийных кандидатов..................... 5. Выдвижение и регистрация кандидатов и списков на выборах...... 5.1.1. Участие политических партий и общественных объединений в выборах 5.1.4. Регистрация на основании избирательного залога............................... 5.1.5. Регистрация на основании подписей избирателей............................... 5.1.6. Документы и сведения, требуемые от кандидатов................................ 5.1.9. Статус кандидата, избирательного объединения.................................. 5.2. Выдержки из стенограммы Экспертного круглого стола на тему:

«Законодательное регулирование выдвижения и регистрации кандидатов и партийных списков». 16 июня 2009 года.................. 5.3.1. О сборе подписей в больших избирательных округах........................... 6.1.1. Основные принципы формирования и деятельности избирательных 6.1.4. Общие принципы формирования избирательных комиссий.................... 6.1.6. Роль политических партий в формировании избирательных комиссий....... 6.1.9. Формирование руководящих органов избирательных комиссий............... 6.1.10. Расформирование избирательной комиссии..................................... 6.2. Выдержки из стенограммы Экспертного круглого стола на тему: «Законодательное регулирование формирования и деятельности избирательных комиссий». 9 февраля 2010 года..... 6.3.1. Об «идеальном» Кодексе и переходном периоде................................ 7. Проблемные вопросы, не затронутые на круглых столах................ 7.1. Любарев А. Е. Пояснения к некоторым главам Избирательного 7.2. Ограничения при финансирования выборов.................................. 7.5. Открепительные удостоверения и досрочное голосование.............. 1. Сравнительная таблица положений существующего законодательства и предложений из проекта Избирательного 2. О результатах анкетирования участников мероприятий по обсуждению проекта Избирательного кодекса РФ, проведенных в июне–сентябре 2010 года в регионах России............................. 3. Эксперты, мнение которых представлено в настоящем сборнике....... В октябре 2008 года ассоциация «ГОЛОС» инициировала Общественный проект по созданию Избирательного кодекса Российской Федерации Целью проекта является создание Избирательного кодекса:

внутренне непротиворечивого удобного в применении исчерпывающе регулирующего вопросы проведения федеральных выборов и рамочно регулирующего вопросы проведения региональных и муниципальных выборов основанного на приоритете избирательных прав граждан учитывающего российский и международный опыт проведения «Круглый стол» «Голосование и подведение итогов голосования»

Мы убеждены, что такой Избирательный кодекс можно создать только объединенными усилиями общественности и экспертного сообщества.

«Круглый стол» «Избирательное «Круглый стол» «Законодательное «Круглый стол» «Регулирование законодательство Европейских стран» регулирование формирования и избирательной системы в Избирательном В проведенных в рамках проекта экспертных «круглых столах», а также в заочном обсуждении приняли участие более 100 человек, в том числе доктора и кандидаты наук, члены Научно-методического совета при ЦИК России, бывших депутатов Государственной Думы.

За период с ноября 2008 года по сентябрь 2010 года ассоциация «ГОЛОС» в рамках данного проекта провела 8 экспертных круглых столов в Москве и более — в российских регионах. В проведенных мероприятиях приняли участие более 500 человек, в том числе доктора и кандидаты юридических и политических наук, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, члены Научно-методического совета при ЦИК России, бывшие депутаты Государственной Думы и бывшие члены ЦИК РФ.

1. Основные положения проекта Избирательного кодекса Российской Федерации Главные недостатки действующего избирательного законодательства:

1. Законодательство сложное, бессистемное и противоречивое: наличие пяти отдельных федеральных законов; дублирование норм в нескольких законах; противоречия между нормами разных законов; большие по объему статьи, пункты, длинные фразы; нечеткие формулировки, допускающие множественное толкование.

2. Плохо урегулированы соотношения федерального и регионального законодательства, отсутствие четкой регламентации, что может и что не может устанавливать региональный законодатель.

3. Наличие норм, которые создают основу для нарушения избирательных прав граждан. В частности, это практически все нормы, связанные с выдвижением и регистрацией кандидатов, которые позволяют избирательным комиссиям отсеивать кандидатов по своему усмотрению, не нарушая букву закона.

4. Наличие норм, которые не отвечают потребностям демократического развития страны: неоптимальные избирательные системы, завышенные заградительные барьеры, неоправданные запреты и ограничения и т.п.

По итогам обсуждения на круглых столах рабочая группа предлагает основные положения реформы избирательного законодательства, направленные на преОсновные положения проекта Избирательного кодекса Российской Федерации одоление указанных недостатков:

1.1. Структура и принципы построения избирательного законодательства 1. Избирательные кодекс заменяет все ныне действующие федеральные законы, регулирующие проведение выборов.

2. Одновременно с  проектом Избирательного кодекса Российской Федерации должны быть подготовлены проекты нового Федерального закона «О политических партиях», нового Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» и  Федерального закона о  внесении изменений в  ряд законов (ГПК, КоАП и др.), а также Федеральный закон «О введении в действие Избирательного кодекса Российской Федерации».

3. Избирательный кодекс Российской Федерации включает Общую часть (в значительной степени подобную Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в  референдуме граждан Российской Федерации») и Особенную часть, устанавливающую специальные нормы для выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ.

4. Нормы, связанные с прямыми выборами членов Совета Федерации, не будут включаться в Избирательный кодекс до тех пор, пока не будет принято решение об изменении части 2 статьи 95 Конституции РФ, либо пока не будет найден способ, позволяющий соблюсти требование части 2 статьи 95 Конституции РФ и при этом обеспечить реальную альтернативность таких выборов.

Нормы, связанные с  прямыми выборами глав субъектов РФ, включаются в Избирательный кодекс, однако вопрос о проведении таких выборов (проводить во всех регионах, не проводить ни в каких, отдать решение вопроса на усмотрение субъекта РФ) должен быть решен в рамках Федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ. Если будет сохранен порядок, запрещающий проведение таких выборов, соответствующие нормы останутся в Избирательном кодексе замороженными.

5. Избирательный кодекс должен быть понятным и удобным в применении. Это достигается с помощью структурных решений и соблюдения требований юридической техники. Такими средствами, в частности, являются:

удобная структура;

разделение императивных и диспозитивных, материальных и процессуальных, общих и специальных норм;

не слишком большие по объему статьи;

отсутствие дублирования норм;

помещение норм именно в те статьи, главы и разделы, к которым они относятся;

наличие определений используемых терминов;

использование понятных формулировок, недопущение слишком длинных фраз, объединения нескольких норм в одном пункте и тем более в одном предложении, замена длинных терминов более короткими.

6. Главной задачей при создании Избирательного кодекса должно стать утверждение приоритета избирательных прав перед избирательными процедурами.

Избирательный кодекс должен содержать специальную главу, посвященную избирательным правам граждан. Эта глава призвана стать основой всей правовой конструкции Кодекса — все специальные процедурные вопросы необходимо решать с позиции защиты этих прав.

7. Регулирование в Избирательном кодексе региональных и муниципальных выборов осуществляется по принципу «свобода выбора, а не свобода творчества».

Это предполагает детальное описание в Кодексе всех избирательных процедур, с тем чтобы можно было в любой ситуации гарантировать соблюдение избирательных прав. В то же время регионы и  муниципальные образования должны иметь право выбора по наиболее принципиальным вопросам: выбор различных вариантов избирательной системы и т.п.

1.2. Избирательные права граждан 8. Отменяются ограничения пассивного избирательного права, не предусмотренные Конституцией РФ.

9. Устанавливается единые для всей страны возрастные цензы.

1. Основные положения проекта Избирательного кодекса Российской Федерации 10. Закрепляются принципы презумпции невиновности кандидата и соразмерности санкции правонарушению.

1.3. Избирательные системы на выборах разного уровня 11. Выборы Президента РФ и глав субъектов РФ проводятся по двухтуровой системе. На выборах Президента РФ для избрания в первом туре победитель должен получить более 50% голосов. На выборах глав субъектов РФ региональный закон может предусмотреть порог избрания в первом туре от 40 до 50%, а также возможность выхода во второй тур более двух кандидатов. Выборы главы муниципального образования могут проводиться в соответствии с уставом муниципального образования как по однотуровой (мажоритарной относительного большинства), так и по двухтуровой (мажоритарной с перебаллотировкой) системе, а также по преференциально-мажоритарной системе.

12. Для выборов депутатов Государственной Думы предлагается смешанная связанная (двойная связанная, «смешанная персонализированная») избирательная система, при которой избиратель получает два бюллетеня и голосует как за партийный список, так и за кандидата, баллотирующегося по одномандатному округу.

По одномандатным округам имеют право баллотироваться как партийные, так и  независимые кандидаты. При этом суммарное число мандатов, получаемых партией, определяется итогами голосования по партийным бюллетеням; мандаты в первую очередь получают те кандидаты от партии, которые победили в одномандатных округах, а во вторую очередь — кандидаты из списка.

Заградительный барьер снижается до 3%.

Сохраняется обязательное разделение партийного списка на региональные группы, но минимальное число групп сокращается до 15.

13. Для выборов депутатов законодательных органов субъектов РФ не допускается ни полостью мажоритарная, ни полностью пропорциональная система. Доля депутатов, избираемых как по пропорциональной, так и по мажоритарной системе, не должна быть меньше одной трети и больше двух третей. Как вариант, допускается система единственного передаваемого голоса.

14. Для выборов депутатов представительных органов муниципальных образоваУчастие в выборах политических партий и общественных объединений ний использование пропорциональной системы допускается только в варианте открытых списков.

15. Заградительный барьер на выборах региональных депутатов не может превышать 4%, на выборах муниципальных депутатов — 5%. Для распределения мандатов между списками должен использоваться метод Хэйра-Нимейера.

16. Восстанавливается право избирателя голосовать против всех кандидатов и против всех списков кандидатов. В то же время выборы признаются несостоявшимися лишь в том случае, когда число голосов «против всех» и число недействительных бюллетеней вместе превысят половину от числа проголосовавших избирателей.

Вводится право создавать фонды для финансирования агитации «против всех».

При этом не предполагается восстанавливать порог явки.

1.4. Участие в выборах политических партий и общественных объединений 17. Предполагается в новом Федеральном законе «О политических партиях» максимально либерализовать порядок регистрации политических партий, отменив непомерные требования к их численности. Предполагается разрешить создание, помимо общероссийских политических партий, межрегиональных политических партий.

18. Сохраняется порядок, согласно которому единственным видом общественного объединения, имеющим право выдвижения кандидатов и списков кандидатов на федеральных и региональных выборах, является политическая партия. На муниципальных выборах право выдвигать как кандидатов, так и списки кандидатов сохраняется за общественными объединениями, которые предусмотрели такую возможность в своих уставах.

19. Восстанавливается возможность блокирования избирательных объединений при выборах по партийным спискам.

20. Восстанавливается право общественных объединений направлять наблюдателей на избирательные участки. Дополнительно предусматривается право 1. Основные положения проекта Избирательного кодекса Российской Федерации общественных объединений, специально занимающихся контролем на выборах, осуществлять долгосрочное (т.е. в течение всей избирательной кампании) наблюдение.

1.5. Выдвижение и регистрация кандидатов и списков кандидатов 21. Восстанавливается возможность регистрации кандидатов и списков кандидатов на основании избирательного залога (кроме выборов Президента РФ).

В Избирательном кодексе предусматриваются верхние ограничения размера избирательного залога для региональных и муниципальных выборов.

22. Сбор подписей избирателей в том виде, в каком он сложился к настоящему времени, сохраняется для выборов муниципальных депутатов, выборов глав небольших муниципальных образований и  выборов депутатов законодательных органов небольших регионов. При этом максимальное количество необходимых подписей сокращается до 1% от числа избирателей.

Для федеральных выборов, выборов глав регионов, выборов депутатов законодательных органов крупных регионов и выборов глав крупных муниципальных образований механизм сбора подписей избирателей должен быть изменен.

Предлагается ввести механизм сбора подписей в определенных местах под наблюдением избирательных комиссий при сокращении доли необходимых подписей до 0,1% от числа избирателей.

23. На федеральных и региональных выборах кандидаты, выдвинутые избирательными объединениями по мажоритарным избирательным округам, должны регистрироваться на тех же основаниях, что и независимые кандидаты (т.е на основании подписей или залога).

Устанавливается заявительный порядок регистрации списков кандидатов (т.е без подписей и залога), выдвинутых политическими партиями, получившими более 2% голосов на предыдущих выборах в Государственную Думу, и региональными отделениями политических партий, получившими более 2% голосов на предыдущих выборах в законодательный орган субъекта РФ.

Устанавливается заявительный порядок регистрации всех кандидатов на выбоФормирование избирательных комиссий рах представительных органов муниципальных образований со средней нормой представительства менее 500 избирателей на одного кандидата.

Региональные законодатели могут дополнительно устанавливать заявительный порядок регистрации всех кандидатов на муниципальных выборах для определенных категорий муниципальных образований.

24. В Избирательном кодексе предусматривается закрытый перечень оснований для признании подписи избирателя недостоверной или недействительной. Эти основания формулируются так, чтобы нельзя было «браковать» подписи, если избиратель может быть однозначно определен и нет оснований считать, что он не ставил свою подпись. Выборочная проверка может проводиться только на предмет выявления недостоверных (т.е. поддельных) подписей, а проверка на предмет недействительных подписей должна быть тотальной. Допустимый избыток представляемых подписей увеличивается до 20%.

25. Сокращается перечень документов, необходимых для регистрации кандидата. Это должны быть только документы, подтверждающие факт выдвижения, наличие у  кандидата пассивного избирательного права и  сведения, включаемые в избирательный бюллетень. Избирательным комиссиям должно быть вменено в обязанность проверять представленные документы и заблаговременно сообщать кандидату (уполномоченному представителю избирательного объединения) о выявленных недостатках.

26. Сокращается перечень оснований для отказа в регистрации. По значительной части оснований решение об отказе в регистрации может быть принято только на основе судебного решения.

1.6. Формирование избирательных комиссий 27. Сохраняется смешанный принцип формирования избирательных комиссий:

из представителей политических партий и  непартийной общественности. При этом доля представителей политических партий («партийная квота») составляет, как правило, две трети от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Если число партий превышает «партийную квоту», отбор партий, чьи представители включаются в состав избирательной комиссии с правом решающего голоса, осуществляется либо путем жеребьевки, либо исходя из результатов последних 1. Основные положения проекта Избирательного кодекса Российской Федерации выборов по партийным спискам на соответствующей территории.

28. Исключается участие в  формировании избирательных комиссий органов и должностных лиц исполнительной власти.

29. Каждому избирателю предоставляется право предложить свою кандидатуру в состав участковой избирательной комиссии. Отбор членов участковой комиссии в ее «непартийную» часть (которая в случае недостатка партийных предложений увеличивается сверх одной трети) осуществляется по жребию.

1.7. Информирование избирателей и предвыборная агитация 30. Устанавливаются правила подготовки избирательными комиссиями сводных информационных плакатов о кандидатах и избирательных объединениях и другие обязанности избирательных комиссий по информированию избирателей.

31. За отказ от участия в радио- и теледебатах устанавливается санкция в виде лишения кандидата, избирательного объединения соответствующей части бесплатного эфирного времени.

32. Отменяется запрет на критику соперников в телеэфире.

33. Отменяется обязанность полиграфических предприятий публиковать расценки на свои услуги, но одновременно такая обязанность устанавливается для владельцев уличных рекламных конструкций.

34. Запрещается сохранять в день голосования и день, предшествующий дню голосования, агитационные материалы на уличных рекламных конструкциях.

1.8. Голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов 35. Максимальный размер избирательного участка сокращается до двух тысяч избирателей.

36. Вводится обязательное использование прозрачных урн и одноразовых номерных пломб.

37. Вводится распределение обязанностей между членами участковой избирательной комиссии в процессе голосования и подсчета голосов на основе жеребьевок, которые проводимой непосредственно перед началом голосования и перед началом подсчета голосов.

38. Устанавливаются жесткие правила использования открепительных удостоверений.

39. Устанавливаются жесткие правила составления повторных протоколов и повторного подсчета голосов.

40. В случае подсчета голосов с помощь сканирующих устройств вводится обязательный ручной пересчет на небольшой части участков, определяемых жеребьевкой.

2. Концепция и структура Избирательного кодекса 2.1. Любарев А. Е. Основные проблемы 2.1.1. История Первая попытка создания российского избирательного кодекса относится к 1992 году. Пакет, подготовленный группой во главе с народным депутатом РФ В. А. Балалой, состоял из законопроекта «Об основах избирательного процесса», фактически представлявшего общую часть кодекса, и  шести законопроектов, представлявших его особенную часть. В июле 1992 года состоялись парламентКонцепция и структура Избирательного кодекса ские слушания, на которых проект был раскритикован как слабо проработанный.

Следующая попытка создания Избирательного кодекса была предпринята в  году группой под руководством депутата Государственной Думы В. Л. Шейниса.

Проект Кодекса был внесен фракцией «Яблоко». Дума рассматривала его в качестве альтернативного проекту Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», внесенному Президентом РФ, и после продолжительной дискуссии был принят президентский проект.

Тем не менее, в принятом Думой постановлении разработка Избирательного кодекса была признана целесообразной. Вопрос об Избирательном кодексе был вновь поднят в 2000 году Центризбиркомом. В докладе комиссии, опубликованном в октябре 2000 года, отмечалось, что после прохождения очередного избирательного цикла (т.е. после 2004 года) можно будет решить вопрос о кодификации избирательного законодательства.

За создание Избирательного кодекса также высказывались такие специалисты в области избирательного права, как И. Б. Борисов, Ю. А. Дмитриев, А. В. Иванченко, М. С. Матейкович.

Однако реально к работе над кодексом до 2008 года никто не приступал.

2.1.2. Кто должен разрабатывать проект Избирательного кодекса?

До сих пор разработкой российского избирательного законодательства занимались либо Центральная избирательная комиссия РФ, либо депутаты Государственной Думы, либо оба этих органа совместно. Возможно, в этом и кроется причина многих недостатков. Избирательное право — одно из немногих отраслей, где депутаты заведомо имеют интересы, отличные от интересов избирателей. Одним из таких интересов является желание создать льготные условия для своего переизбрания, обеспечить себе преимущества перед другими кандидатами. Самым ярким примером стала последовательность изменений, совершенных в 2002—2005 годах в области правил регистрации кандидатов и списков кандидатов: сначала была введена «парламентская льгота» — право кандидатов от парламентских партий регистрироваться без подписей и залога, а затем был ужесточен порядок регистрации для всех остальных.

Однако и  Центральная избирательная комиссия тоже является заинтересованной стороной. Как любая бюрократическая структура, она стремиться установить для себя как можно больше прав и полномочий и одновременно минимум обязанностей и  ответственности. Самыми яркими примерами являются нормы, которые Конституционный Суд РФ впоследствии признал несоответствующими Конституции РФ: о праве Центризбиркома обращаться в Верховный Суд РФ «в случае, если указанные в жалобе (жалобах) или заявлении нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение» и о праве Центризбиркома вместе с Верховным Судом РФ разрешать споры о конституционности вопросов, выносимых на референдум, без участия Конституционного Суда РФ.

Таким образом, для того чтобы избирательное законодательство в большей мере соответствовало потребностям общества и защищало избирательные права граждан, необходимо активное участие в его разработке представителей общественности и экспертного сообщества.

2.1.3. Государства, где действуют избирательные кодексы Избирательные кодексы имеются в  различных странах: во Франции, Бельгии, Аргентине, Бразилии, Египте, Камеруне, на Филиппинах, Мадагаскаре. В Мексике аналогичный законодательный акт носит название «Федеральный кодекс избирательных процедур и институтов». В Испании Органический закон 5/1985 от июня 1985 года, хотя и не называется кодексом, практически представляет собой избирательный кодекс.

Приняты избирательные кодексы (кодексы о выборах) и в ряде постсоветских государств: Азербайджане, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстане.

Особенно ценным для Российской Федерации является опыт кодификации избирательного законодательства в  федеративных государствах —  Аргентине, Бразилии и Мексике.

2.1.4. Недостатки действующего законодательства Недостатки российского избирательного законодательства можно разделить на четыре группы.

1-я группа — общая бессистемность законодательства, его громоздкость и протиКонцепция и структура Избирательного кодекса воречивость. В избирательных законах тяжело ориентироваться, многие их нормы могут трактоваться различным образом, что приводит к конфликтам и в конечном счете к нарушению избирательных прав граждан.

2-я группа — это плохо урегулированные соотношения федерального и регионального законодательства, отсутствие четкой регламентации, что может и  что не может устанавливать региональный законодатель. При этом в одних вопросах федеральное законодательство слишком жестко ограничивает возможности региональных законодателей, а в других дает им неоправданную свободу, позволяющую нарушать права граждан.

3-я группа — это нормы, которые при их тенденциозном применении создают основу для нарушения избирательных прав граждан. Здесь самый яркий пример — это практически все, что связано с выдвижением и регистрацией кандидатов.

Сейчас избирательные комиссии имеют возможность, не нарушая букву закона, отсеивать кандидатов по своему усмотрению. В первую очередь это относится к самовыдвиженцам и кандидатам от непарламентских партий, но и кандидаты от парламентских партий тоже защищены слабо.

Проблемы, связанные с недостатками первой группы можно решить только путем кодификации. Недостатки второй и третьей групп наиболее эффективно преодолеваются также с помощью кодификации.

4-я группа — это конкретные нормы или группы норм, которые не отвечают потребностям демократического развития страны. Самый яркий (но не единственный) пример —  завышенный заградительный барьер. Выделение одного–двух мандатов партиям, получившим от 5 до 7% голосов избирателей, — лишь робкая полумера на пути преодоления этого недостатка. Недостатки этой группы могут быть исправлены и без кодификации законодательства, однако кодификация позволит сделать нормы, имеющие важное политическое значение, более выпуклыми и более заметными.

Рассмотрим подробнее недостатки первой группы.

1. Большое количество громоздких противоречащих друг другу законов В настоящее время действуют пять федеральных законов, регулирующих проведение выборов. Два из них («Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и  «О Государственной автоматизированной системе «Выборы») играют менее существенную роль. Основные три закона имеют следующие харакЛюбарев А. Е. Основные проблемы теристики (на 1.01.2010):

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» — 86 статей и приложение, 547 тыс. знаков;

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации» — 95 статей, 3 приложения, 495 тыс. знаков;

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» —  статей, 4 приложения, 447 тыс. знаков.

В субъектах РФ действуют региональные законы. При этом в большинстве субъектов РФ действует также несколько весьма объемных законов. Например, в Самарской области действуют:

Закон Самарской области «О выборах депутатов Самарской Губернской Думы»

— 73 статьи, 4 приложения, 393 тыс. знаков;

Закон Самарской области «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования» — 87 статей, 6 приложений, 472 тыс. знаков;

Закон Самарской области «О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления» — 70 статей, 3 приложения, 347 тыс. знаков.

В некоторых субъектах РФ приняты региональные избирательные кодексы, что позволило несколько снизить суммарный объем регионального избирательного законодательства. Так, Избирательный кодекс Воронежской области содержит статей, 5 приложений, 574 тыс. знаков.

Громоздкость избирательного законодательства в значительной степени связана с дублированием норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

в других (специальных) законах — как федеральных, так и региональных. Причем при дублировании и одновременном уточнении норм этого «рамочного» закона иногда происходит искажение их смысла. В результате нормы двух одновременно действующих законов оказываются противоречащими друг другу.

В качестве примера противоречий можно привести ситуации, возникавшие в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы 2. Концепция и структура Избирательного кодекса пятого созыва. С  одной стороны, специальный закон предъявляет более узкие требования, по сравнению с «рамочным», к равенству политических партий при освещении в СМИ их предвыборных мероприятий: если в п. 5 ст. 45 «рамочного»

закона речь идет о мероприятиях, проводимых избирательными объединениями, то в ч. 4 ст. 51 специального закона говорится о «предвыборных мероприятиях политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов» — тем самым проведение съезда партии по выдвижению списка оказалось исключенным из требования равного освещения (поскольку выдвижение списков кандидатов проходит только в конце работы съезда). С другой стороны, при решении вопроса об объеме бесплатного эфирного времени, предоставляемого СМИ политическим партиям, ЦИК РФ предпочла руководствоваться положением п. 3 ст. 51 «рамочного» закона, которая позволяет сократить объем по сравнению с тем, который установлен ч. 1 ст. 58 специального закона.

При этом нет ясности и в вопросе о приоритете закона. Пункт 6 ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает приоритет этого закона по отношению к другим федеральным законам о выборах, однако многие юристы считают, что федеральный закон не может устанавливать свой приоритет перед другими федеральными законами, и предлагают руководствоваться общим принципом, согласно которому в случае коллизии действует закон, принятый позднее.

С региональными законами ситуация несколько проще, чем с  федеральными:

приоритет «рамочного» закона перед ними никем не оспаривается. Тем не менее, и здесь есть проблема: п. 3 ст. 1 «рамочного» закона разрешает законам субъектов РФ устанавливать гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, дополняющие гарантии, установленные этим Федеральным законом. Однако отсутствие четких критериев в вопросе, какие нормы, установленные специальным законом, можно считать дополнительными гарантиями, а какие — дополнительными ограничениями прав граждан, приводят к  частым спорам, в том числе судебным.

2. Громоздкие статьи, пункты, подпункты, предложения Ниже приведены примеры из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в  референдуме граждан Российской Федерации».

Пример громоздкой статьи: статья 68 (Порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума и составления протокола об итогах голосования участковой комиссией) — 36 пунктов (из них 4 разбиты на подпункты и/или абзацы), 4097 слов, 33 633 знака.

Пример громоздкого пункта: пункт 32 статьи 68 — 5 абзацев, 676 слов, 5588 знаков.

Пример громоздкого пункта, не разбитого на абзацы и подпункты: пункт 16 статьи 17 — 327 слов, 2607 знаков.

Пример громоздкого подпункта: подпункт «а» пункта 4 статьи 18: 279 слов, знака.

Пример громоздкого подпункта, не разделенного на предложения: подпункт «ж»

пункта 8 статьи 76 — 183 слова, 1560 знаков.

3. Объединение в одной статье, одном пункте и даже в одном предложении разнородных норм Особенно неудобно объединение императивных норм (т.е. норм прямого действия) с диспозитивными нормами (т.е. нормами, требующими уточнения в специальном законе). Именно такое объединение вынуждает региональных законодателей дублировать нормы федерального закона с одновременных их уточнением, о чем шла речь выше.

4. Разбросанность норм, регулирующих одну группу вопросов, помещение некоторых важных норм «куда попало»

Так, положение о необходимости использовать на региональных выборах пропорциональную систему помещено в п. 16 ст. 35, которая называется «Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями».

Нормы, связанные с системой выборов по многомандатным округам, включены в п. 2 ст. 5 («Равное избирательное право и право на участие в референдуме»), п.

8 ст. 18 («Образование (определение) избирательных округов, округа референдума»), п. 17 ст. 68 («Порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума и составления протокола об итогах голосования участковой комиссией») и п.

5 ст. 70 («Порядок определения результатов выборов, референдума»).

Несмотря на наличие специальной главы, посвященной референдуму (гл. 2, содержащая статьи 12—15), Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

содержит еще четыре статьи, посвященные исключительно референдуму (ст. 36, 2. Концепция и структура Избирательного кодекса 42, 55 и 73), а также отдельные пункты, касающиеся референдума, которые помещены в другие статьи (например, п. 21 и 22 ст. 38, п. 8.1 ст. 48, п. 2 ст. 57, п. 9 ст.

63, п. 8 ст. 70, п. 4 ст. 77).

5. Формулировки, допускающие двоякое толкование Например, из формулировки п. 3 ст. 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не ясно, может ли применяться на выборах закон, принятый законодательным органом до начала избирательной кампании, но подписанный или опубликованный после ее начала.

2.1.5. Как сделать Избирательный кодекс понятным и удобным в применении?

Одно из главных требований к избирательному законодательству (как и к любому законодательству, но особенно к тому, которое адресовано широкому кругу субъектов, большинство из которых не имеет юридического образования) — оно должно быть максимально понятным и удобным в применении. При этом важна не только понятность отдельных норм. Важно, чтобы в законе можно было легко ориентироваться, находить нужные нормы, видеть связь между различными нормами.

Нас часто призывают сделать избирательные законы максимально краткими.

Однако короткий закон — не значит понятный. Наоборот, когда закон пытаются написать как можно более кратко, он становится и нечитаемым, и плохо воспринимаемым.

По нашему мнению, понятность закона должна обеспечиваться с помощью структурных решений и соблюдения требований юридической техники. В этом и есть главная задача собственно кодификации. В частности, понятность закона должна обеспечиваться тем, чтобы каждый субъект избирательного процесса мог легко понять, какие главы и статьи ему надо читать, а какие в данной ситуации читать не нужно.

2.1.6. Структура Избирательного кодекса В отношении структуры Кодекса предлагается традиционный подход — раздеЛюбарев А. Е. Основные проблемы ление его на Общую и  Особенную части. Общая часть может быть во многом аналогична Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав…», а Особенная часть содержать разделы, посвященные выборам депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Остается дискуссионным вопрос о выделении Специальной части, в которой могли бы содержаться нормы, касающиеся выборов и референдумов разного уровня, но имеющие специальный характер.

Отдельного внимания заслуживает проблема регулирования в  Избирательном кодексе вопросов, относящихся к референдуму. По нашему мнению, стремление к терминологической чистоте не должно здесь играть доминирующей роли, и нет серьезных причин, по которым прилагательное «избирательный» не могло бы быть использовано в законе, регулирующем вопросы проведения референдума.

Хотя между выборами и  референдумом есть сущностные различия, основные процедуры и организационные основы у избирательного и референдумного процессов сходны, а во многом и идентичны. Более того, идентичны активное избирательное право граждан и их право голосовать на референдуме. В этой связи следует отказаться от термина «участник референдума», используя общий термин «избиратель» (одновременно исчезнут и термины «список участников референдума», «участок референдума», «комиссия референдума»), что сразу же значительно облегчит восприятие закона.

Более сложна проблема регулирования в  Избирательном кодексе вопросов, связанных с проведением общероссийского референдума. В связи с тем, что п.

«в» ст. 84 Конституции РФ относит назначение общероссийского референдума к ведению федерального конституционного закона, автор считает наиболее целесообразным регулировать в таком федеральном конституционном законе все вопросы, связанные с  назначением общероссийского референдума (включая и  выдвижение инициативы), и  ряд других специальных вопросов (содержание бюллетеня, вступление в силу решения, принятого на референдуме и т.п.). Поэтому автор не видит смысла создавать в Особенной части Кодекса раздел о референдуме. В то же время, в Общей части кодекса следует отрегулировать многие процедуры, общие для выборов и референдумов, а также для референдумов всех уровней (для этого в Общую часть целесообразно включить специальный раздел «Референдумный процесс»).

Общую часть целесообразно разделить на четыре раздела:

«Общие вопросы» (содержит главы «Общие положения и  основные принципы», «Избирательные права и  право на участие в  референдуме граждан Российской Федерации», «Избирательные системы», «Участие политических партий и общественных объединений в выборах и референдуме»).

2. Концепция и структура Избирательного кодекса «Организационное обеспечение проведения выборов» (содержит главы «Избирательные комиссии», «Учет и регистрация избирателей, образование избирательных участков», «Образование избирательных округов», «Защита избирательных прав и права на участие в референдуме и ответственность за нарушение избирательного законодательства»).

«Избирательный процесс» (содержит главы, посвященные этапам избирательного процесса).

«Референдумный процесс» (содержит главы, посвященные этапам референдумного процесса).

Глава 1 во многом сходна с аналогичной главой Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Однако она не содержит статей, расшифровывающих принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права, которые предполагается поместить в главу 2, и статей, касающихся назначения выборов, которые выделены в отдельную главу 9.

Статья «Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах»

помещена ранее статьи «Основные понятия и термины», а статья «Порядок исчисления сроков, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и  референдумах» —  ранее статьи «Принципы проведения в  Российской Федерации выборов и референдума».

В то же время в главу добавлены статьи «Приостановление избирательной кампании, кампании референдума на период военного или чрезвычайного положения», «Запрет на использование государственных и муниципальных ресурсов в целях поддержки кандидатов или избирательных объединений», «Альтернативность выборов», «Открытость и гласность при проведении выборов и референдума»; вместо статьи «Тайное голосование» помещена статья «Свобода волеизъявления», а вместо статей «Срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления» и «Обязательность проведения выборов» помещены статьи «Обязательность и периодичность проведения выборов» и «Совмещение выборов и референдумов».

В статье «Пределы действия настоящего Кодекса» вместо не оправдавшего себя положения о «дополнительных гарантиях» заложено положение, согласно которому законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах не могут содержать ограничения избирательных прав и  права на участие в референдуме граждан РФ, не предусмотренные настоящим Кодексом.

В статью «Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума» включены 10 частей, каждая из которых провозглашает определенный принцип. Все эти принципы (за исключением последнего — неучастия иностранных государств, организаций и  граждан) далее предполагается расшифровать в отдельных статьях. Пять принципов расшифрованы в последующих статьях главы 1; принцип всеобщего равного и прямого волеизъявления будет расшифрован в главе 2, принцип организации выборов избирательными комиссиями — в главе 5, принцип возможности обжалования нарушения избирательных прав — в главе 8, принцип честного и точного подсчета голосов — в главе 14.

2.1.7. Регулирование в Избирательном кодексе региональных и муниципальных выборов Задача создания Избирательного кодекса состоит не в том, чтобы отнять у регионального законодателя последние возможности по регулированию выборов, проходящих в данном субъекте Федерации, а в том, чтобы сделать регулирование более качественным, устранить существующие и возможные противоречия и позволить законодателю на каждом уровне регулировать именно те вопросы, которые он может регулировать наилучшим образом.

С этой точки зрения большинство избирательных процедур целесообразно регулировать на федеральном уровне. Во-первых, они обычно не имеют никакой региональной специфики. Во-вторых, в осуществлении многих процедур участвуют организации, чья деятельность регулируется на федеральном уровне (СМИ, правоохранительные органы, кредитные организации). В-третьих, необходимость унификации избирательных процедур связана с практикой совмещения выборов и с профессионализацией избирательных комиссий. В-четвертых, написание процедурных норм — сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта; в регионах такого опыта, как показывает практика, часто не хватает. И, наконец, самое главное — сами избирательные процедуры во многом определяют возможность реализации избирательных прав.

В то же время региональным законодателям необходимо оставить свободу выбора по многим принципиальным вопросам, в том числе связанным с избирательной системой (в узком смысле). В проекте Кодекса будет четко указано, какие именно вопросы (и в каких пределах) должны регулироваться региональными законами, а какие — уставами муниципальных образований.

В частности, в проекте Избирательного кодекса детально описываются все изКонцепция и структура Избирательного кодекса бирательных системы, которые мы считаем возможным использовать на российских выборах. При этом субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельно выбирают варианты избирательной системы из набора описанных в Избирательном кодексе. Таким образом, регионам и муниципальным образованиям обеспечивается широкий выбор избирательных систем, и при этом для каждой системы прописываются процедуры, гарантирующие избирательные права граждан.

2.2. Общественное обсуждение 2.2.1. Выдержки из стенограммы Экспертного круглого стола на тему: «Концепция и структура Избирательного кодекса». 25 ноября 2008 года.

Часть 1: Концепция Избирательного кодекса Кынев А. В.: Нынешнее избирательное законодательство не реформируемо по частям, и наилучшим вариантом как раз, на мой взгляд, является создание и продвижение собственного целостного и  внутренне непротиворечивого Избирательного кодекса.

осуществлять предварительную селекцию претендентов на избираемые должности и  искажать результаты выборов.

кандидатов и партийных списков. Государство просто может предоставить информацию, что такие нарушения у кандидата есть, но избиратель должен решать сам.

Я считаю, что норма по поводу избрания не менее половины депутатов региональных парламентов по партийным спискам должна иметь необязательный характер и должно, на мой взгляд, предлагаться, как минимум, три альтернативных варианта.

При проведении выборов по полностью пропорциональной системе должна быть исключена возможность выдвижения по всему региону единого списка кандидатов —  регионы должны разбиваться на несколько территорий, по каждой из которых должен отдельно выдвигаться список избирательного объединения (а не территориальная группа внутри единого списка, как сейчас). Внутри каждой такой территории должно распределяться фиксированное количество мандатов, чтобы исключить возможность того, чтобы за счет манипуляций с явкой одни территории добивались завышенного представительства по отношению к другим.

Целесообразно, чтобы в этом случае и заградительный барьер по каждой территории определялся отдельно. Часть мандатов могут носить корректировочный характер, и распределяться между списками после распределения в этих многомандатных округах с пропорциональной системой (аналогично, к примеру, избирательной системе Швеции). Аналогичный механизм можно предусмотреть для федеральных выборов.

Автономов А. С.: Не могу согласиться, что надо информировать избирателя, а дальше он уже сам решит. Мы констатируем, что есть нарушения, может быть, и не грех было бы какие-то меры предпринять. Ну, я не знаю, надо ли отменять регистрацию или не надо — это нужно все обсуждать, но мы знаем, что даже для партии, которая стопроцентно победит на выборах, на самом деле вот эти ограничения служили определенным сдерживающим моментом, и откровенных нарушений старались избегать.

Возвращаясь к чисто юридическим аспектам, к чисто юридическим основаниям для принятия Избирательного кодекса, ну, во-первых, вот на первое место, конечно, я б поставил необходимость систематизировать законодательство. Конечно, структура кодекса должна быть вполне четкая. А, прежде всего систематизация и ликвидация всех внутренних противоречий, конечно, были бы основой избирательного законодательства. Мы знаем, что кодификация как система, как определенная систематизация законодательства, всегда необходима в том случае, когда законодательства уже много и требуется из него что-то такое выстроить болееменее удобоваримое.

Здесь еще в записке также было написано, что вот якобы принятие такого кодекса будет противоречить федерализму, но это не так. Дело в том, что, во-первых, можно и не кодексом зарегулировать все так, что не останется места для регулиКонцепция и структура Избирательного кодекса рования. Если кодекс не будет вмешиваться в те вопросы, которые должны быть урегулированы на местах, то ничего страшного нет.

Ну, что касается структуры, некоторые противоречия уже есть. Вот если мы посмотрим раздел два и раздел три, и там, и там мы видим процесс, да? Организационнопроцессуальное обеспечение, к примеру, избирательный процесс. Мне кажется, возникает вопрос, процессуальное обеспечение не относится к избирательному процессу или относится?

Надеждин Б. Б.: Он должен быть написан, на мой взгляд, в абсолютно таком жестком демократическом ключе. А, исходя из этого, на мой взгляд, в  нем должны быть особенные части, предъявлены разделы под названием «Выборы Совета Федерации», «Выборы губернатора».

Нужно заранее составлять пул либеральной общественности, который будет им размахивать как флагом, понятно? И пилить вперед.

Шейнис В. Л.: Во-первых, этот кодекс делается в проблематичной надежде, что когда-нибудь все изменится. И вот тогда-то вместо того, чтобы срочно создавать экспертные группы, разработчиков собирать, пожалуйста — вот есть закон, есть кодекс. Это первое.

Во-вторых, ситуация может быть сложной. Вот она начнет достаточно радикально меняться. И надо предъявить запросную позицию. Эту запросную позицию надо предъявить по максимуму.

И третье, что, безусловно, полезно и необходимо сегодня, это дать материал для демократических партий и организаций, которые выдвигают альтернативу по отношению к нынешнему режиму. Вот на самом деле мы хотим видеть избирательное законодательство таким-то и таким. С этой точки зрения я в этой части хотел бы сказать, на мой взгляд, все-таки законодательство девяностых годов не надо судить очень сурово.

Сегодня избирательная система разрушена. Она деградировала, она представляет нечто обратное по отношению к тому, каковы демократические принципы, правовые принципы, разумные подходы и так далее.

Но кодекс придется делать на чистом поле, так сказать, возводить заново эту конструкцию. И поэтому, опять же, я начал, я этим и заканчиваю, я солидаризируюсь с теми, кто считает, что кодекс должен составляться без каких бы то ни было политических оглядок, без внутреннего цензора.

Михалева Г. М.: Кодекс должен быть понятным, внятным и простым.

Нам в этом кодексе нужно максимально обеспечить конкурентность выборов. Это значит, надо максимально либерализовать закон о выборах, кстати, закон о партиях. Во-первых, это обеспечение свободного доступа к средствам массовой информации, равное освещение всех участников избирательного процесса. Второе — это отмена любых барьеров, включая, как барьер прохождения, так и имущественный ценз, и сбор подписей. И то, и другое, безусловно, надо отменять для зарегистрированных партий. На мой взгляд, партии должны оставаться субъектом избирательного процесса. Во всяком случае, на федеральном и  региональном уровне. Партиям должно быть разрешено: первое — создавать блоки с другими партиями; второе — создавать коалиции с зарегистрированными общественными организациями.

Сейчас процессы ускоряются, и мы действительно должны быть готовы. Я думаю, что надо привлекать к этому широкую общественность. Вот я в своей анкете ответила, что должна заниматься этим общественность, а никакие не органы власти.

У них совершенно другие интересы. Их интересы — сохранить и укрепить свою власть, а значит ограничить наш доступ к этой власти. Поэтому с ними работать не надо.

Бузин А. Ю.: Я совсем не согласен с тем, что этим надо сейчас заниматься, и выступления, которые были передо мной, меня дополнительно в этом убедили. Дело в том, что законы очень сильно зависят от состояния общества, от гражданской, в том числе политической, властной, экономической структуры общества. Все законодательные нормы работают только в том случае, если они опираются на реальность. Вот подумайте, что мы сейчас будем писать в нашем Избирательном кодексе по поводу органов, которые должны организовывать выборы? В данный момент непонятно, какие органы могут организовывать выборы, любые.

Поэтому ситуация такова, что в данный момент Избирательный кодекс, который мы напишем, сколь бы хорош он ни был, работать не будет, потому что сейчас правоохранители и правоприменители — суть одно и то же. Будет ли он работать потом, через сколько-то, через энное количество лет? Он не будет работать по той причине, что потом уже будут новые условия и, значит, там будет написано нечто, что мы не можем сейчас предположить, что будет через много лет. Поэтому он ни сейчас не будет работать, ни потом не будет работать.

Кынев: Что касается принятия и  разработки законов и  Конституций, особенно в переходных обществах, никогда и никем они не писались с чистого листа. Почти всегда и везде к этому времени перемен существовали некоторые проекты, наКонцепция и структура Избирательного кодекса писанные либо конкретными людьми, либо научными кружками, либо кем-то еще.

Всегда эти проекты вызывали движение, дискуссии, влияли на общественное мнение, а потом их кто-то использовал. Не бывает такого, чтобы в чистом поле что-то выросло из ниоткуда. Всегда перед этим шла длительная работа, как казалось, без шансов на успех… Бузин: Вот на это могу возразить, что в данный момент такая основа существует. Мы в середине девяностых годов, к девяносто седьмому году, создали вполне приличное избирательное законодательство, в целом удовлетворяющее международным избирательным стандартам. Вот, пожалуйста, вам основа.

Белонучкин Г. В.: Борис Борисович говорил о либеральной общественности, я бы предложил привлечь к этому в более широком смысле демократическую общественность, к которой я отношу в значительной мере КПРФ и в некоторой мере даже «Справедливую Россию». Потому что они объективно заинтересованы в демократических изменениях законодательства. Дальше я бы предложил все-таки как-то попытаться активизировать ЦИК, который демонстративно уклоняется от участия в доработке законодательства. Все-таки, ЦИК — это практики, и они наиболее идиотских поправок не допустят, если их спросить.

Дальше, я удивляюсь, что нет в схеме разделов «Региональные и муниципальные выборы». Где мы, например, можем предусмотреть двухтуровую систему выборов губернатора, как не в этом разделе. И, то, что я бы тоже предложил закрепить не менее пятидесяти, ну минимум не менее сорока процентов муниципальных советов должны избираться по одномандатным округам.

Каюнов О. Н.: Надо все-таки отследить внимательно, чтобы не перетащить в кодекс те уродливые вещи, которые сейчас есть в избирательном законодательстве.

Боюсь, правда, что оценки того, что уродливо, а что нет, здесь будут расходиться.

Не должно быть разделов избирательных систем. Вот эти нормы, что там выборы губернатора должны быть двухтуровые и не меньше пятидесяти процентов там должно быть, пропорциональный выбор — это, мне кажется, абсолютно недопустимые нормы. Действительно, это все субъекты разные. Пусть действительно там каждому субъекту будет предлагаться свой. Действительно, есть субъекты и именно не пропорциональная система нужна, а многомандатная. Поэтому вот этот момент надо не перетаскивать.

Все-таки партии не обязательно иметь вид КПСС. Вообще, нормальная политическая партия — это не КПСС. Поэтому вот этот вот закон о партиях, мне кажется, надо предполагать, что он будет отменен. Надо вернуться к концепции политических общественных объединений, которая существовала до девяносто девятого года.

Вот здесь говорили о доступности эфира, печати и прочее. Если есть предоставление, тем более, бесплатное каких-то материальных благ, по существу материальных, то обязательно будет ограничение по доступу к этим благам. Поэтому наличие бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади, оно прямым образом влечет ограничение в регистрации. Значит, чего мы хотим? Мы хотим уменьшить ограничения в регистрации, или мы хотим, чтобы участники избирательного процесса имели халяву? Надо выбирать одно из двух. Мне кажется, что нынешняя практика показывает, что лучше отказаться от халявы. То есть, отменить бесплатное предоставление всем эфирного времени и прессы. Это как крайний вариант.

Я предлагаю рассмотреть, так сказать, обдумать такой вариант, мне известно, что он встречается частично, мне пришлось домыслить и применить в наших условиях.

Я знаю, что в некоторых из штатов, Соединенных Штатов, избирательные комиссии существуют две, то есть в каждом данном месте действуют две избирательные комиссии, но с  разными функциями. Применительно к  нашей ситуации можно было бы рассмотреть такой вариант: одна избирательная комиссия, это, грубо говоря, хозяйственная избирательная комиссия. Она формируется по тому же принципу, как сейчас. А вторая избирательная комиссия, которая осуществляет политические действия во время выборов. Вот здесь я все-таки предлагаю вернуться к предложению покойного Александра Александровича Собянина. Эта комиссия формируется по жребию, по типу присяжных.

Дмитриев Ю. А.: Мне кажется, что мы сейчас должны обсуждать не концепцию кодекса, не необходимость его принятия, она, наверное, для всех нас очевидна, а то, как технически реализовать этот проект.

Так вот, мы сейчас должны найти тот оселок, на котором эта власть согласится с тем, что сегодняшнее избирательное законодательство настолько рыхло, настолько неорганизованно, в ряде случаев бессмысленно, что надо его собрать воедино.

А вот потом мы под это «воедино» предложим концепцию структуры кодекса.

Мы должны найти этот самый толкач, который выступит впереди с этой идеей и внесет ее туда, где эта идея обретет реальную жизнь. А потом можно спорить о детаКонцепция и структура Избирательного кодекса лях, о идеях, о концепциях, о том, кто должен организовывать этот процесс, кто не должен, нужны ли списки и залоги, и так далее. На мой взгляд, нам нужно сейчас сосредоточиться именно на этой цели — на поиске этого локомотива, а уж потом приниматься за концепцию.

Афанасьев М. Н.: Я поддерживаю саму идею общественной инициативы, общественного проекта, мне представляется она правильной сама по себе.

Вообще смысл этой работы и кодификации я вижу только в том случае, если этот кодекс обеспечит либерализацию системы, это должно быть чётко и принципиально заявлено. В то же время поддерживаю, естественно, идею, высказанную в частности, коллегой Надеждиным и отчасти других коллег о необходимости работать и на политическом уровне. Я бы предостерёг заранее от попытки подводить эту работу под ту или иную политическую партию. Я согласен с прозвучавшим тезисом о том, что общественность нужно привлекать не только либеральную и не только демократическую, на мой взгляд, нужно обойтись без идеологизирующих ограничений, а просто говорить об общественности.

Вообще, нужно отдавать себе отчёт в том, что сыграет эта штука не в том случае, если у вас кодекс хороший будет — естественно, кодекс должен быть хорошим — но сыграет она только в том случае, если будет хорошая информационная компания, общественная, безусловно, информационная компания. Технологически она должна быть продумана как компания общественного лоббизма, такая широкая лоббистская компания, не в ругательном нашем русском смысле слова, а в нормальном — то, что принято в цивилизованных технологически развитых странах, и не только это. И разные другие вполне нормальные технологии. Не согласен с коллегой Дмитриевым отчасти. На мой взгляд, сейчас не надо заморачиваться тем, чтобы искать локомотив, поскольку здесь высоки будут риски недоверия — недоверия не только к локомотиву, но и к тем людям, которые будут выступать посредниками между общественным проектом и локомотивом.

Думаю, что локомотивы в случае хорошей информационной кампании, широкой общественной компании найдутся.

Теперь, что касается содержания общественного проекта. Я согласен с тезисами коллеги Бузина о том, что у нас в 90-е годы, если не вдаваться в детали, было вполне нормальное законодательство в целом. Не согласен с коллегой Бузиным в том, что не надо делать кодекс. Я думаю, что как раз также для того, чтобы вернуться в целом и основном к законодательству 90-х годов, уже поэтому нужно делать кодекс. И я бы ещё один тезис предложил вам для работы, для обсуждения, это как раз действительно минимизировать, не гнаться за тем, чтобы как можно больше ноу-хау вложить в этот кодекс, а как раз взять за основу основные параметры законодательства 90-х годов.

Я думаю, например, коллега Александр Кынев готов пожертвовать сразу, сходу своим предложением по части никого не снимать. Кынев-то из чего исходит?

Что административные ресурсы монополизированы, и поэтому законом крутит тот, у кого административный ресурс, поэтому форма снятия, получается, работает только в одном направлении, но я в ответ говорю, что это тоже институциональная ловушка, потому что снимать будут до того, на этапе регистрации. Кроме того, если всё-таки мы исходим из того, что избирательный кодекс мы пишем для того, чтобы в случае лоббирования и принятия он как-то изменял действительность, то русскую действительность можно изменять только достаточно жёстким применением законодательства — и только так, поэтому, безусловно, снимать, безусловно, ограничивать.

Привина И. В.: Что значит: нужно сейчас писать кодекс или нет? Безусловно, нужно. Но, если экспертное сообщество будет писать сейчас вот этот избирательный кодекс, то локомотивом должно стать само общество. У нас есть масса некоммерческих организаций левого и правого толка, которые так или иначе пытаются активизировать политическую жизнь в стране. Если в числе своих требований они, как и в некоторых соседних странах, начнут выдвигать требования об изменении избирательного законодательства, то я так думаю, что всё-таки толк будет.

Колесник С. Г.: Я написание этого кодекса исключительно представляю как возможность действительно организовать общественную кампанию и не отказывать в участии в этой компании, в том числе и представителям государственной власти, Думы и других всяких организаций, если они в этом будут заинтересованы. Кодекс выступает, как такой документ, который позволяет держать общественную дискуссию.

Если мы назовём бесплатное время и  площадь, предоставляемые кандидатам СМИ, халявой, то смысл от этого не меняется. У нас сегодня, конечно, используется это всё ужасно, но есть то, что работает в других странах и чего, представьте себе, либеральные люди в США добиваются. У нас это есть, поэтому почему бы не подумать о том, как предложить что-то, что бы сделало этот ресурс более работающим.

2. Концепция и структура Избирательного кодекса 2.2.2. Выдержки из стенограммы Экспертного круглого стола на тему: «Концепция и структура Избирательного кодекса». 25 ноября 2008 года.

Часть 2: Структура Избирательного кодекса Каюнов: Оставить федеральный конституционный закон о назначении референдума Российской Федерации. Там будет норма типа сколько нужно собрать подписей. Можно сохранить те нормы, которые там были, что там проверка, вопрос референдума и так далее, а вот уже скажем порядок сбора подписей, там отсылочные нормы, они будут отсылать к избирательному кодексу, то есть этот закон федеральный конституционный станет предельно маленьким, каковыми собственно и должны быть конституционные законы, если вдуматься. А все остальные нормы референдумные, они будут собственно такие же, как и для референдумов субъектов.

Всё-таки, если начать описывать все системы, которые существуют в  природе, и даже пытаться ограничить то, что выглядит более-менее нормально, то, как мне казалось, 80 процентов этого кодекса будет посвящено описанию избирательной системы или что-то около этого. А для борьбы с такими вещами, как увлечение Империали и прочими усиленными квотами можно сделать очень простую и на первый взгляд естественную уловку. Система называется пропорциональной, а сама эта мысль пропорциональной системы, что расчетное число мандатов нецелое. Так надо сказать, что допущенный к выбору список всегда должен получать не меньше целой части расчётного числа мандатов. А там в пределах этого самого дела это есть цельная пропорциональность, это естественное требование, попробуйте его оспорить. Все доводы отлетают просто, понимаете, со звоном.

Любарев: Только не для нашего суда.

Каюнов: Вроде бы помнится, что в какой-то момент речь шла о том, чтобы сделать его из трёх частей, избирательный кодекс — общую, особенную и специальную. То есть в общей части — это базовые принципы, особенная часть — вот всякие процедуры — подсчёт голосов, пятое-десятое, а специальная часть — это федеральные выборы, ну и соответственно процедуры проведения федерального референдума.

Кынев: Первая тема — это вопрос партийного законодательства, понятно, что это отдельный закон и невозможно его включить в проект кодекса. Что можно сделать с помощью кодекса? Можно попытаться обосновать, сформулировать определение понятия избирательного объединения, и, соответственно, чтобы при этом в определении фактически снимались некоторые антидемократические вопросы лишения значительных групп граждан пассивного избирательного права в законодательстве. То есть прямо записать в определение избирательных объединений не только политические партии но и блоки, более того, предусмотреть возможность на региональных и местных выборах выдвижение кандидатов и списков не только политическими партиями, но и иными общественными объединениями в установленном законом порядке, а также группами граждан. То есть я предлагаю помимо политических партий и общественных организаций создать возможность выдвижения списков кандидатов гражданами путём реализации их гражданских инициатив, к примеру выдвижение списка собранием инициативной группы с некой установленной численностью. И после этого даже наличие в законах о партиях иезуитской системы их регистрации во многом обесценится.

Вторая тема — это всё, что касается административной и уголовной ответственности, санкций за нарушение избирательных прав. В проекте есть глава «Защита избирательных прав и права на участие в референдуме и ответственность за нарушение избирательного законодательства», но мы же понимаем, что в ней просто нельзя решить вопросы уголовной и административной ответственности. Поэтому возникает вопрос, что мы или все это оставляем за скобками, либо тогда возникает потребность в том, чтобы кто-то там другой, или в рамках той же группы разрабатывался и прикладывался еще один отдельный проект изменений в уголовное и административное право.

И третье. Я думаю, что в рамках текста кодекса не должно быть никакого упоминания о существовании в природе единых избирательных дней.

Шейнис: Кодекс должен включать в себя помимо общей части, помимо выборов в депутаты Государственной Думы, безусловно, выборы членов Совета Федерации.

Что касается референдума. Всё, что не относится к назначению, и возможно, я бы ввёл подведение итогов. То есть не подсчёт голосов, а определение. Это всё объекты регулирования федерального конституционного закона, всё остальное выносится в кодекс. Держать ли его в общей части или всё-таки выделить в одну из особенных частей? Я бы всё-таки склонился ко второму варианту. Часть о референдуме в избирательном кодексе, она должна охватывать все различные территориальные виды референдумов.

Должны быть разделы, особенные части, посвящённые выборам губернаторов в регионах, и выборам законодательного собрания, и местным выборам. И ещё здесь речь шла о том, что необходимы какие-то санкции. Естественно, эти санкции должны быть там, где им надлежит быть, — в КОАПе и в Уголовном кодексе. Но разКонцепция и структура Избирательного кодекса работчики избирательного кодекса в виде сопутствующих документов, поскольку здесь есть единая логика избирательных процедур, должны представить пакет законов, примыкающий к избирательному кодексу, закон об изменениях.

Про Совет Федерации. Даем два варианта решения этого вопроса — с сохранением Конституции и без сохранения. Если эта конституционная норма сохраняется, то предусматривается комбинация для альтернативности, а если можем изменить конституцию, ну, тогда всё очень просто — тогда двухмандатные округа в регионах и избрание альтернативных кандидатов, которых выдвигает народ.

Мне кажется, что участники должны быть подразделены, условно говоря, на три эшелона. Первый эшелон — это те, кто сидят, непосредственно пишут кодекс. Это, скорее всего, для участников должна быть основная работа, и эти участники, их должно быть немного, но они должны получать зарплату или быть на договоре.

Второй эшелон — это что-то вроде этого собрания — плюс-минус, кто-то не пришёл, кто-то не будет участвовать. Это круглые столы, экспертиза, обсуждение каждого этапа работы. И третье — это уже более широкая общественность, это какието маститые люди, люди заслуженные, орденоносцы, но люди сведущие, которые со своей позицией тоже будут в какой-то мере привлечены и дадут оценки.

Прохоров В. Ю.: Первое, о чем хочется сказать: актуальность хорошо написанных кодексов. Они, знаете ли, переживают столетия, практически не сильно меняясь.

Известный пример — Французский гражданский кодекс (кодекс Наполеона года), Германское Гражданское уложение 1896 года и так далее. То есть это действительно то, что создается зачастую на века, и в случае успеха это ценность, которую сложно переоценить.

Второе, что я предлагаю для продуктивной работы в последующем — это действительно максимально деидеологизировать работу в плане озадачивания вопросом: а как и кто это будет продвигать? Вот это я предлагаю оставить за скобками, а действительно писать нормальный хороший законопроект. Как его потом продвигать? Знаете, в  России исторически каждые несколько десятилетий к  удивлению власти она оказывается всё-таки не перед безмолвствующим народом, а перед народом-гражданином, и каждый раз этому сильно удивляется, но иногда уже издалека.

Далее конкретно по структуре кодекса. Конечно же, я здесь сразу обратил внимание, что в структуре, предложенной Аркадием Любаревым, нет раздела обжалования, который есть даже в действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях», глава десятая. Я  считаю, что, наверное, должен быть специальный раздел в кодексе. Как его инкорпорировать соответственно в ГПК или оставить в Избирательном кодексе, или, может быть, частично туда, частично сюда — это уже разговор более детальный, наверное, возникнет в ходе работы.

Все тут борются с неоправданной унификацией избирательного законодательства на федеральном уровне в России. Для меня есть один главный критерий — это соблюдение прав человека и гражданина, как это ни банально звучит. И, к сожалению, в России я не вижу в общем-то периода в истории, когда на местах у человека было бы больше прав, чем на федеральном уровне при всей мерзости той власти, которая у нас на федеральном уровне. Но на местах, как правило, ещё хуже — вот в чём проблема.

Очень серьёзная развилка, что нам писать: всё-таки какие-то базовые ценности закладывать — и тогда это будет очень маленький документ, или всё-таки всё писать максимально подробным образом — и тогда это будет большой по объему документ. Вот сейчас я не имею пока ответа на этот вопрос, потому что проблема есть. При нормальном демократическом режиме, может быть, как раз нужен максимально подробный закон. В той ситуации, в которой мы сейчас находимся, это, по крайней мере, предмет для отдельного обдумывания.

Осовский М. Е.: Я хотел бы сказать, о том, что, может быть не такой уж плохой закон об основных гарантиях, который есть сейчас. Проблема в том, что он не описывает те реалии, которые есть в жизни. А закон должен описывать. Когда закон не мешает параллельной реальности, не регулирует её, тогда действительно абсолютно логично, что в этом безвоздушном беззаконном пространстве должен появиться нормальный документ, который эту реальность будет регулировать. И самая большая проблема, как бы не пойти по пути старого кодекса и натолкнуться на те же грабли, которые достались нам от советской избирательной системы.

Каким образом должна сложиться система написания кодекса?

Может быть, действительно есть смысл просто составить по новой то, что есть в действующем кодексе. А потом всю работу организовать над тем, чтобы зафиксировать все поправки, которые вообще можно было бы вообразить.

Что касается структуры нынешнего закона, то мне, действительно, как юристу очень тяжело работать с такими текстами.

В жалобе я пишу так: согласно такому-то 2. Концепция и структура Избирательного кодекса абзацу, такого-то пункта, такой-то статьи, абзацы я пишу, потому что судье легче посчитать абзацы. Я знаю, что есть европейская практика нумерования просто всех абзацев и можно пойти именно по пути нумерования всех абзацев, потом будет легко к ним же делать и обсуждать поправки.

Дальше по проекту деятельности. Я так понимаю, что будет группа, которая будет писать и выкладывать, естественно, в интернет текст. Поэтому нужно будет сделать так называемый креативный совет, который будет фиксировать те поправки и предложения, которые нужно будет в этот текст потом уже вносить. И по ним не голосовать, а просто их вкладывать в те статьи, которые будут написаны, то есть, варианты: пятипроцентный барьер, трёхпроцентный барьер, отсутствует барьер и так далее. Главное, чтобы это были две разные рабочие группы. Одна, которая пишет текст или переписывает, грубо говоря, тот закон, который сейчас есть, ну, может быть, с теми изменениями, которые эта рабочая группы считает необходимыми. А другая группа фиксирует предложения, но там тоже есть руководитель рабочей группы, который несет персональную ответственность за то, что все эти поправки будут учтены внутри нового текста.

А я бы со своей стороны, например, внес поправку о том, что итоги выборов утверждаются крупной аудиторской компанией.

Прохоров: Или Верховным Судом.

Осовский: Да, кем угодно, потому что еще кто-то, кроме избирательной комиссии, должен класть своё имя на те итоги выборов, которые фальсифицируются.

На чём бы я хотел закончить? Я вчера подсчитал, что нынешний текст закона об основных гарантиях — это двести страниц двенадцатым шрифтом с одним интервалом, в нём восемьдесят тысяч слов и шестьсот тысяч знаков, поэтому я хотел бы пожелать, чтобы новый избирательный кодекс был, как минимум, меньше.

Любарев: Но он будет меньше, чем сумма трёх федеральных законов, по крайней мере.

Белонучкин: Кроме двух перечисленных вариантов формирования Совета Федерации был же ещё и такой вариант, когда полномочия регионального законодательного собрания и региональной администрации сводятся к регистрации инициатив, как это было на закате в Югославии.

Вот я увидел в списке глав, в списке статей порядок исчисления сроков, над которыми в своё время смеялся Андрей Юрьевич Бузин, когда он появился в избираОбщественное обсуждение тельном законодательстве, потому что он местами отличается от порядка, установленного Гражданским кодексом, на одни сутки. Так почему бы не сделать отсылку к Гражданскому кодексу?

Скосаренко Е. Е.: Я  бы как раз придерживалась той позиции, что мы в  нашем кодексе регулируем то, что есть на самом деле сейчас в избирательном законодательстве, пишем то, как это есть. Все идеальные предложения для идеального кодекса параллельно будут составлены, а здесь мы разбираемся с ныне существующими проблемами, что в избирательные законодательстве разобраться невозможно, то есть мы подводим кодификацию того, что есть. Тогда есть и шансы, что мы протащим этот проект… Реплика из зала: Если нас не устраивает текущее избирательное законодательство, зачем его кодифицировать ещё?

Скосаренко: Для того, чтобы правоприменители не страдали при его использовании.

Мне кажется, в особенной части должны быть местные и региональные выборы добавлены. И по языку закона, лично мне претит словосочетание «референдумный процесс», мне кажется, это не по-русски.

Рыженков С. И.: Считаю необходимой и актуальной разработку кодекса. Потому что мне кажется, что в тот момент, когда какие-то группы в оппозиции начнут вести с властью переговоры о том, чтобы эту власть разделить, а это, видимо, единственный способ в России, который вообще обеспечит переход куда-нибудь, кроме хаоса и кошмара или новой диктатуры. И в этом смысле необходимо для тех новых или старых групп, которые будут существовать в  новых условиях, иметь просто не один избирательный кодекс, а кучу других документов, которые будут идеально разработаны экспертами, чтобы быстрее пройти вот тот отрезок. И здесь Конституции надо новый проект иметь, потому что если делать в спешке, это будет кошмар. В этих случаях никто не принимает идеальный кодекс, кодекс какой угодно, правила там принимаются, Конституции путём компромиссов между конфликтующими сторонами.

Теперь по концепции такого избирательного кодекса. Мне кажется, что концепция, исходящая из того, что это закон для граждан, она немножко не учитывает, извините за тавтологию, реалии реальной политики. Мне кажется, что с тем опытом, который у нас за 90е годы уже есть, мы можем просчитывать новые эффекты для политических сил, в частности, мы должны понимать, что, исходя не из принципов гражданской адресности этого закона, а из принципа поддержания и развития 2. Концепция и структура Избирательного кодекса конкуренции в нашей стране, мы могли бы сделать наибольший подарок и благо.

Что я под этим понимаю? Прежде всего, чтобы в результате выборов образовывались сильные партии, чтобы никаких субъектов в политике, кроме партий, не было, потому что то, что происходило в 90-е, пример тому, что происходит вообще в непартийной политике при конкуренции, поэтому конкуренция обязательно между партиями, партии — основные участники политической борьбы.

Ни в  коем случае выборы нельзя проводить одновременно, особенно в переходные эпохи. То, что система должна быть при этом пропорциональная, обеспечивает, что политикам невыгодно обращаться к этнической идентичности и политизировать её.

Помимо специалистов по праву есть в стране вполне отчётливые специалисты по расчёту эффектов избирательных систем для политических сил и будущего.

Афанасьева О. В.: На первый вопрос, нужен ли избирательный кодекс — абсолютно нужен. Сейчас по структуре. В анкете я выразила, наверное, самое радикальное мнение на вопрос по поводу референдума, включать ли его или не включать, я выбрала, что не включать. В ходе нашего обсуждения я абсолютно соглашаюсь с мнением Виктора Леонидовича, что нужно выделять нормы, касающиеся проведения референдума в особенную часть, причём делать её такой крупной и самостоятельной, поскольку всё-таки референдум это важнейший институт демократии нормального государства.

И конкретное предложение по разделу третьему, глава 12-я «Информационное обеспечение выборов». Название взято, понятно, из сегодняшнего закона об основных гарантиях. Всё-таки информационное обеспечение выборов, речь идёт об органах власти, правление которых должны обеспечить для потребителя информацию об избирательном процессе. Агитация, ну не будем повторять терминологию этого закона, это вся деятельность, направленная на привлечение избирателя, чтобы он голосовал и вот в информационное обеспечение выборов я, коллеги, предлагаю добавить и разработать такую хорошую главку, касающуюся обеспечения доступа избирателей и вообще граждан к деятельности избирательных комиссий.

2.2.3. Любарев А. Е. Непроизнесенное заключительное слово Я хотел бы обратить внимание на небольшую дискуссию, которая возникла незадолго до конца, —  дискуссию между Екатериной Евгеньевной Скосаренко и Лилией Васильевной Шибановой, поскольку она очень важна и принципиальна и затрагивает то, о чем здесь говорили многие.

Екатерина Евгеньевна предлагала сосредоточить силы на юридико-технической работе, на том, чтобы сделать кодекс понятным и удобным в применении, оставив как есть те политические положения, которые существуют в сегодняшнем законе.

Лилия Васильевна, и как я понял, большинство участвовавших в обсуждении, главную задачу видят как раз в устранении тех негативных политических положений, которые были внесены в избирательное законодательство в последние годы.

Я полагаю, что дилемма — политика или юридическая техника — ложная. Видимо, в своем выступлении я недостаточно четко это объяснил. Попробую сейчас объясниться более понятно.

Юридико-техническая задача, безусловно, более сложная, чем политическая, она требует долгой и кропотливой работы. Здесь мало помогут широкие дискуссии и круглые столы, а потребуется сосредоточенная работа небольшой группы юристов. Это и будет то, что называется «кодификацией». Но именно эта работа и даст в конечном счете ключ к решению политических вопросов.

Есть, кстати, такие вопросы, которые носят одновременно и юридико-технический, и политический характер. Один из них — тот, о котором я неоднократно говорил, — вопрос о процедурах выдвижения и регистрации кандидатов. Необходимо так прописать эти процедуры, чтобы там не оставалось места для произвола и дискриминации по политическим мотивам. Я понимаю, что при басманном правосудии никакой закон не может полностью гарантировать от произвола, но все же при хорошем законе возможностей для произвола будет значительно меньше. И здесь я не могу удержаться и не процитировать любимого мной Фазиля Искандера: «Если мудрость бессильна творить добро, она делает единственное, что может, — она удлиняет путь зла».

2. Концепция и структура Избирательного кодекса Но вот главный вопрос: как же нам все же поступать с теми положениями, которые носят отчетливо политический характер, — оставить такими, какие они есть сейчас, вернуть их к исходному состоянию 90-х годов, или написать так, как мы считаем нужным? Совершенно очевидно, что любой вариант, какой бы мы не написали, будет подвергаться критике с той или иной стороны. Короче говоря, эти вопросы всегда будут предметом дискуссии.

Но я обращаю ваше внимание, что эти дискуссионные нормы практически все — материальные по юридической терминологии. Именно поэтому для меня так важно разделить в  проекте кодекса материальные и  процессуальные нормы.

Процессуальные нормы будут оценивать квалифицированные юристы, и политикам о них дискутировать не потребуется. Если юристы их оценят положительно, то политики их либо примут, либо наглядно покажут, что юридическое качество закона их не волнует или даже оно им мешает.

А о материальных нормах политическая дискуссия, несомненно, будет. Но эти нормы в избирательном законодательстве занимают немного места. И если они будут отделены от процессуальных, то нетрудно будет сделать несколько вариантов:

и консервативный (т.е. теперешний), и суперконсервативный (т.е. возврат к 90-м годам), и демократический, и еще какой-нибудь промежуточный. Конечно, мне бы хотелось, чтобы был принят демократический вариант — если быть более корректным, то такой вариант, который я считаю демократическим. Но даже если будет принят консервативный вариант материальных норм в сочетании с хорошей структурой кодекса и  удачно прописанными процессуальными нормами —  это тоже будет большой прогресс. Поскольку, я  подчеркиваю, материальных норм немного, и если возникнет такая потребность или возможность, их заменить на демократические в такой ситуации будет делом довольно простым.

Поэтому я надеюсь на успех «нашего безнадежного дела» — если не полный, то хотя бы частичный.

2.2.4. Выдержки из стенограммы круглого стола, прошедшего 10 февраля 2009 года Дмитриев Ю. А.: Я  хотел бы высказать два замечания в  отношении структуры Избирательного кодекса. Во-первых, мне кажется, что головной референдумный процесс надо перенести в особенную часть из общей, потому что иначе получается, следуя логике кодификатора, что вот этот вот референдумный процесс, включенный в общую часть, он в равной степени относится и к выборам президента и к выборам депутатов в Государственную думу. Но это же, наверное, не так, там свои принципы действуют. Они, конечно, общие принципы применительно к правам для голосования. Но сам по себе референдумный процесс имеет совершенно иную правовую природу. Лишь формально объединен с выборами, а по сути-то это совершенно другое явление.

Шейнис В. Л.: Следует прежде всего учитывать, что Кодекс, который мы разрабатываем, едва ли в ближайшее время ляжет в основу законодательной практики Государственной Думы и Совета Федерации. Он представляет как бы некую программу, пусть не абсолютно идеалистическую, но все-таки неприемлемую для нынешней власти, поскольку, отвечая демократическим принципам, он идет — и должен идти — вразрез с авторитарной политической тенденцией. Должен ли он укладываться в рамки существующего законодательства?

Одно дело — Конституция, к которой лучше пока не прикасаться, другое дело — законы принятые, но нарушающие дух и букву Конституции. В проекте Кодекса я бы отчетливо записал, что выборы губернаторов проводятся только на основе прямых выборов всем населением. То есть, принимая Кодекс, извольте внести изменения в ряд законов. В пояснительной записке к Кодексу следует прописать, что его введение потребует изменения таких-то законов. Демократическая позиция должна быть четко выражена. Необходимо решительно отсечь законодательные выкрутасы последнего времени, в частности, возможность роспуска Законодательного Собрания, ежели оно не согласится с назначением того, кого предложит в губернаторы президент. Впрочем, переход к всеобщим выборам губернаторов вообще снимает эту проблему. Я думаю, что здесь должна быть четкая позиция.

Аркадий Ефимович спорит со мной относительно введения прямых выборов в Совет Федерации. Логика его возражений строится таким образом: вариант без изменения Конституции я делать не хочу, ибо либо он будет явно противоречить Конституции, либо мы заранее заложим имитацию выборов, на что я не хочу идти.

Учитывая особую роль Конституции в стабилизации нашего политического и правового строя, я бы тоже не связывал нормы Избирательного кодекса с изменением Конституции. Но я бы не пошел и по пути критиков прямых выборов в Совет Федерации, которые утверждают, что они якобы противоречат Конституции. На мой взгляд, это лишь одна из точек зрения, но я придерживаюсь другой.