«КИЧИГИН Н.В. МОНОГРАФИЯ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПУБЛИЧНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) МОСКВА 2012 Кичигин Н. В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора). Монография. М., 2012. Рецензенты: ...»

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КИЧИГИН Н.В.

МОНОГРАФИЯ

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПУБЛИЧНОГО

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)

МОСКВА

2012 Кичигин Н. В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора). Монография. М., 2012.

Рецензенты:

Заславская Н. М., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук Калмыкова А.В., старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Хлуденева Н.И., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук Монография рекомендована к публикации на секции по частному праву Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Монография посвящена исследованию правовых проблем публичного экологического контроля (надзора). В работе представлен анализ юридической литературы и законодательства по вопросам проведения государственного и муниципального экологического контроля (надзора), выявлены актуальные проблемы контроля (надзора) в области охраны окружающей среды. Работа предназначена для ученых, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей среды, преподавателей ВУЗов, аспирантов и студентов, а также практических работников природоохранных органов государственной власти и местного самоуправления.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава I. Правовая природа публичного экологического контроля (надзора)

§ 1. Экологический контроль в системе видов контроля (надзора) в области охраны окружающей среды

§ 2. Понятие публичного экологического контроля (надзора)

§3. Объекты публичного экологического контроля (надзора)

§4. Место и значение муниципального экологического контроля в системе публичного экологического контроля (надзора)

Глава II. Правовое регулирование публичного экологического контроля (надзора)

§ 1. Законодательство о публичном экологическом контроле (надзоре).. § 2. Обоснование системы видов публичного природоохранного контроля (надзора)

§ 3. Виды публичного природоохранного контроля (надзора).................. § 4. Публичный экологический контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях

§ 5. Направления совершенствования правового регулирования публичного экологического контроля (надзора)

§ 6. Анализ законодательных предложений в сфере публичного экологического контроля (надзора)

Глава III. Направления совершенствования публичного экологического контроля (надзора)

§ 1. Варианты разграничения объектов публичного природоохранного контроля (надзора)

§ 2. Правовой статус органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальный экологический контроль

§ 3. Участие полиции в осуществлении публичного экологического контроля (надзора)

§ 4. Требования экологической безопасности как предмет публичного экологического контроля (надзора)

Заключение

Библиография

Приложение

Введение Проблемам контрольной деятельности уделяется значительное внимание как в практической деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, общественности, так и в юридической науке1. Актуальность проблематики контроля находится вне национальных рамок, поскольку любое общество стремится к формированию желательного для него типа поведения и контролирует или карает нежелательные отклонения от него 2.

Однако одни сферы контрольной деятельности исследованы и разработаны лучше, другие – недостаточно. Например, основательно разработанными являются сферы налогового, финансового, бюджетного контроля3. В то же время менее исследованы современные правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора), прежде всего муниципального, – специальные правовые исследования в данной области проводились в начале 90-х г.г. XX века4. В XXI веке правовые исследования также проводились5, Муниципальный экологический контроль до принятия Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»6 вообще не был объектом специальных правовых исследований7.

Между тем эффективная охрана окружающей среды, проведение природоохранных мероприятий невозможны без эффективной системы См., например, Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987;

Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.; Студеникина М.С.

Государственные инспекции в СССР. М., 1987.

Байтеева М.В. Система контроля в праве Европейского Союза. Автореф. дис.... канд. юрид. наук.

Казань, 2004. С. 3.

См.: Право и финансовый контроль / Н. М. Казанцев и др.; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. – М.: Эксмо, 2009. – 336 с.

См. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1991.

Заславская Н. М. Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010; Ганюхина О.Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2007;

Енисейская Н.А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления.

Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М, 2007;

Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля // Автореф. дис. ….

канд. юрид. наук. М., 2004.

публичного экологического контроля за их выполнением. К сожалению, в настоящее время не приходится рассчитывать на сознательность граждан, руководителей юридических лиц, предпринимателей в деле охраны природы от загрязнения и нерационального природопользования. Несмотря на провозглашенный Указом Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»8 принцип устойчивого развития, сбалансированного сочетания экономических и экологических интересов, на практике экономические интересы в России преобладают. За примерами далеко ходить не нужно, они общеизвестны. Так, в недостаточной степени задействованы возможности производственного экологического контроля. Хотя объективно производственный экологический контроль является наиболее эффективным и оперативным видом экологического контроля, поскольку является текущим и осуществляется постоянно, однако соответствующие службы, оборудование, приборы могут себе позволить только крупные природопользователи. В этих условиях особое значение приобретает эффективный публичный экологический контроль (надзор), позволяющий не только выявить факты загрязнения окружающей среды, но и предотвратить потенциальные экологические правонарушения.

В современных условиях перманентного реформирования контрольной деятельности важное значение приобретает решение теоретических и практических проблем оптимизации публичного (государственного и муниципального) контроля (надзора), что также обусловило выбор темы настоящего исследования.

Целью настоящего исследования является определение понятия «публичный экологический контроль (надзор)», исследование роли и места публичного экологического контроля (надзора) в современных условиях, его соотношения с иными видами экологического контроля, определение направлений публичного экологического контроля (надзора), анализ полномочий осуществляющих его органов и должностных лиц.

Для достижения цели исследования автор ставит перед собой следующие задачи:

– проанализировать действующее федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие публичный экологический контроль, и дать рекомендации по их совершенствованию;

– дать научную оценку уже имеющимся теоретическим исследованиям по проблеме экологического контроля и обосновать выводы, имеющие практическое значение для совершенствования действующего законодательства;

публичного экологического контроля (надзора).

Предметом настоящего исследования являются система федерального и регионального законодательства, нормативных правовых актов органов государственного и муниципального экологического контроля, юридическая литература, опыт организации природоохранительной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Методологической основой исследования стали такие методы исследования как логический, системный, сравнительно-правовой, анализа и синтеза.

Теоретической основой настоящего исследования являются труды ученых в области общей теории государства и права (С.С. Алексеева, В.Г.

Вишнякова, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина), административного и конституционного права (В.И. Васильева, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Ноздрачева, М.С. Студеникиной), экологического, земельного и природоресурсного права (С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И.

Васильевой, Ю.Е. Винокурова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К.

Голиченкова, Д.Б. Горохова, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Е.Л. Мининой, И.Ф.

Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоева, Ю.С.

Шемшученко, А.С. Шестерюка).

Глава I. Правовая природа публичного экологического контроля (надзора) § 1. Экологический контроль в системе видов контроля (надзора) в области охраны окружающей среды современной юридической литературе является неразработанной. Поэтому, прежде чем перейти к характеристике публичного экологического контроля (надзора), нам представляется необходимым определить рассмотреть теоретические проблемы экологического контроля (надзора): подходы к его понятию, его соотношению с природоресурсным контролем, соотношению экологического контроля и надзора.

Несмотря на разработанность в научной литературе теоретических вопросов экологического контроля9, на современном этапе развития экологического законодательства остается не полностью решенной проблема определения понятия экологического контроля, рассмотрение которой имеет не только практическое, но и теоретическое значение.

Прежде чем перейти к анализу непосредственно экологического характеристике контроля как функции социального управления. Контроль – социальная функция, возникающая в процессе обобществления труда и обусловленная характером производства и распределения продуктов10.

В философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под социальным контролем совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т. п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам»

деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение См. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1991.; Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Дис.... докт.

юрид. наук. М., 1992.

Горшенев В.М., Шахов И.Б. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 11.

которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие – механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы. Третьи полагают, что социальный контроль – это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области социального управления исходят из того, что контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров11.

Управление, как самостоятельная социальная функция, ввиду сложности организационных отношений и связей, расчленяется при практической распространенной в теории права точке зрения под функцией управления понимается вид (отдельная часть) управленческой деятельности. Сущность контроля как относительно обособленной ее части и его социальное назначение, каким бы органом он ни осуществлялся, состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получает от управляющего звена (органа, должностного лица).

Из буквального смысла такого определения не следует, что контроль осуществляется только ради наблюдения и подчинен лишь цели сбора данных и сигнализации в компетентные органы о результатах проведенных наблюдений, функция контроля многогранна, поскольку в процессе такого наблюдения анализируется фактическое положение дел, сопоставляется истинное положение с намеченными целями, оценивается контролируемая деятельность и определяются пути устранения вскрытых недостатков12.

Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 6-7; Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 5.

соответствующий контрольный орган или его должностное лицо ставятся в такие условия, когда они должны непосредственно использовать нормы права для разрешения конкретных задач13.

контрольной деятельности:

деятельность призвана решать широкий круг вопросов (установление подконтрольного объекта; правильная (объективная) общественнополитическая и специально-юридическая оценка; принятие эффективного решения по совершенствованию деятельности подконтрольного объекта, а в случае обнаружения неправомерного поведения – приведение в действие соответствующих правоохранительных средств, принятие профилактических мер по предупреждению нарушений в будущем; оперативное, наиболее полное и качественное исполнение принятого решения);

2) по своему объему и содержанию контрольная деятельность представляет собой систему контрольных производств (блок ординарных контрольных производств: исполнительно-распорядительное контрольное производство, правоохранительное производство; блок специальных правотворческое контрольное производство; блок особых контрольных производств: прокурорский надзор, судебный контроль, арбитражный контроль);

3) к числу отличительных признаков контрольной деятельности следует отнести и ее побудительные обстоятельства, коими является потребность в создании наиболее благоприятных условий для реализации нормативноГоршенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 48.

общественных отношений, обеспечение эффективности правового регулирования, восстановление состояния законности и правопорядка в случае их нарушения;

4) контрольная деятельность специфична многообразием субъектов, ее осуществляющих;

5) особенности контрольной деятельности состоят также и в содержании получаемых материально-правовых результатов. Объективированным последствием контроля является властный индивидуально-правовой акт обязательного значения, в котором наряду с оценкой деятельности подконтрольного объекта конкретизируются его полномочия по устранению ошибок и просчетов в управленческой деятельности, по внесению неправомерной деятельности субъектов, по определению превентивных мероприятий;

6) по методу правового регулирования контрольная деятельность своеобразна тем, что она совмещает в себе некоторые черты как разрешительно - распорядительного, так и юрисдикционного способов, и может выступать в сфере регулятивных и охранительных отношений14.

В юридической литературе выделяются также функции контроля, к которым относятся функции корректировки, социальной превенции, правоохраны15.

Применительно к экологическому контролю А.К. Голиченков выделяет информационная; предупредительная; коррегирующая; правоохранительная.

Информационная функция заключается в сборе, обобщении и анализе, оценке информации о состоянии подконтрольных объектов и передаче ее органам экологического управления для принятия, обеспечения реализации или корректировки управленческих решений, а также предприятиям, гражданам для обеспечения соблюдения их законных прав и интересов.

Предупредительная функция – в проверке соблюдения экологических норм, правил и нормативов на тех стадиях хозяйственной деятельности (планирование, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов и т. п.), где может быть заложена потенциальная опасность причинения вреда природной среде, а через вредное влияние ее факторов – социального, экономического и иного вреда с целью недопущения, предотвращения такого вреда.

Коррегирующая функция заключается в выявлении и фиксации нарушений действующего законодательства, отклонений от требований управленческих решений с последующим принятием мер по корректировке воздействия на него либо отвечающих за его за его деятельность (состояние) лиц с целью приведения их в соответствие с требованиями законодательства или управленческого решения.

Правоохранительная функция экологического контроля состоит в применении за экологические правонарушения мер административного пресечения (приостановление эксплуатации объектов, видов деятельности или работ), административной ответственности (предупреждение, штраф), административно-процессуальных мер (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещение вреда)16.

При этом если информационная и предупредительная функции присущи правоохранительная функции свойственны, по мнению А.К. Голиченкова, исключительно государственному экологическому контролю.

По нашему мнению, наличие коррегирующей и правоохранительной функций вытекает и из правовой природы публичного экологического контроля как публичного контроля, они присущи как государственному, так Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф.

дис.... докт. юрид. наук М., 1992. С. 109-110.

и муниципальному экологическому контролю.

Как правильно указывает А.К. Голиченков, «цель общественного контроля (в том виде, как она определена в действующем законодательстве) – оказать содействие государственным органам в проведении мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов»17.

общественному экологическому контролю. Он необходим прежде всего для независимой проверки правомерности действий и решений государственных объединений, а также для информирования указанных органов о выявленных нарушениях экологического законодательства. Цель государственного и муниципального экологического контроля (надзора) несколько иная – самостоятельно осуществлять экологическую контрольную деятельность.

Сведение функций муниципального экологического контроля лишь к «содействию» нивелирует его публичный характер, отождествляет с общественным экологическим контролем.

контроля, одним из проявлений экологической функции государства и входит в систему экологического управления. Кроме того, он является составной частью механизма реализации эколого-правовых предписаний не только на уровне государства, но и юридических лиц и выражается в проверке соблюдения экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности18.

А.К. Голиченков понимает экологический контроль в нескольких аспектах, как: систему видов контроля; функцию экологического управления;

гарантию; правовую форму экологической деятельности. Экологический контроль как система представляет собой совокупность видов контроля:

государственного, производственного, общественного, ведомственного, а Голиченков А.К. Экологический контроль в СССР. М. 1992 С. 52.

Кадочников В., Кудрина И. Наша безопасность – в реальной экологии // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 2003, № 5. С. 39.

подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений в заранее определенных целях.

Экологический контроль как гарантия представляет собой способ обеспечения реализации всех других функций экологического управления, элемент экономического механизма решения экологических проблем.

Экологический контроль как правовая форма экологической деятельности является системой действий по обеспечению соблюдения законодательства об экологической безопасности, об охране окружающей природной среды, об использовании природных ресурсов, применение предусмотренных им мер государственного принуждения, а также формирование законодательства, адекватного происходящим в этой области изменениям19.

По нашему мнению, проблема эффективного функционирования экологического контроля связана не только с проблемой разграничения объектов контроля или компетенции осуществляющих его органов, но и с самим понятием экологического контроля. Казалось бы, какие здесь могут быть «подводные камни»? Проблема заключается в том, какую именно контрольную деятельность включать в содержание экологического контроля.

А.К. Голиченков рассматривает экологический контроль как контроль за использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды20. М.М. Бринчук определяет экологический контроль как деятельность экологический контроль рассматривается в ряде иных работ22.

Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф.

дис.... докт. юрид. наук. М., 1992. - С. 14-15.

Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 335.

См., например, Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М., 2003; Экологическое право. Курс лекций и практикум / Под ред. д.ю.н., проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2003; Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». М.:, 1999.

В статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон об охране окружающей среды) впервые на уровне федерального закона закреплено определение экологического контроля как системы мер, направленной на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Если проанализировать определение «охраны окружающей среды», также установленное в Федеральном законе об охране окружающей среды, под которой понимается «деятельность … направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий», – то можно сделать вывод о том, что законодатель рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов включил в понятие охраны окружающей среды.

Следовательно, объектом контроля в области охраны окружающей среды (или экологического контроля) является помимо хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, также деятельность по рациональному природопользованию, сохранению и восстановлению природной среды.

Данный подход реализован в настоящее время в Федеральном законе об охране окружающей среды, в котором в 2011 году были впервые на законодательном уровне установлены виды государственного экологического надзора, который включает в себя: государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

государственный земельный надзор; государственный надзор в области обращения с отходами; государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; государственный надзор в области использования и государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации; государственный экологический надзор в области охраны озера государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; федеральный государственный охотничий надзор;

государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г.

№ 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)»23 в состав государственного экологического контроля включены следующие виды контроля: государственный контроль за охраной атмосферного воздуха;

государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов); государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов;

государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный земельный контроль;

государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий; государственный экологический контроль во внутренних морских водах Российской Федерации и в экологический контроль в исключительной экономической зоне Российской Федерации; государственный экологический контроль на континентальном шельфе Российской Федерации; государственный лесной контроль и надзор; государственный экологический контроль в области охраны озера Байкал.

Таким образом, государственный экологический контроль (надзор) объединяет как контроль за охраной окружающей среды, так и контроль за природопользованием. Хотя данный подход соответствует предложениям таких ученых, как С.А. Боголюбов, А.К. Голиченков, однако на практике данный вариант реализуется с трудом. Это обусловлено различными причинами.

Во-первых, почти по всем отдельным направлениям государственного земельному надзору, государственному водному надзору, государственному лесному надзору приняты отдельные положения, которые не коррелируются с положением о порядке осуществления государственного экологического контроля.

государственного экологического контроля (надзора) в соответствии с Федеральным законом об охране окружающей среды и постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 53 представляется нам не вполне удачной.

применительно к государственному экологическому контролю (надзору) не согласуется с компетенцией органов государственной власти по осуществлению различных видов экологического контроля (надзора), поскольку, например, полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора обладают только федеральные органы исполнительной власти (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии).

содержания понятия «экологический контроль (надзор)» сохраняет свою актуальность, несмотря на внесение изменений в ст. 65 Федерального закона об охране окружающей среды и принятие постановления Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 53.

В связи с этим следует отметить, что существует точка зрения, согласно которой экологический контроль (надзор) и природоресурсный контроль (надзор) должны разграничиваться. Так, в проекте федерального закона «О государственном контроле за использованием и охраной природных ресурсов Российской Федерации», разработанном в рамках Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2000-2001 годы24, предлагалось законодательно разграничить экологический и природоресурсный контроль.

Данный законопроект предусматривал следующие виды контроля:

государственный контроль за использованием и охраной водных объектов – геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр – государственный геологический контроль; государственный контроль за использованием и охраной земель – государственный земельный контроль;

государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой государственный лесной контроль; государственный контроль за охраной объектов животного мира и среды их обитания; государственный контроль за охраной атмосферного воздуха; государственный контроль за соблюдением природоохранных требований при обращении с отходами (за исключением радиоактивных); государственный экологический контроль.

При этом в состав государственного экологического контроля согласно См.: Постановление Правительства РФ от 17.07.2002 г. № 535 «О реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2000-2001 годы» // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3152.

законопроекта предлагалось включить контроль за соблюдением выполнением заключений государственной экологической экспертизы;

охраной природных объектов и особо охраняемых природных территорий;

соблюдением экологических требований при обращении с отходами производства и потребления; соблюдением экологических требований при использовании в отраслях экономики и захоронении радиоактивных установленных нормативов предельно допустимых уровней радиационного химических веществ и отходов производства, вредно воздействующих на озоновый слой Земли; предоставлением своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки.

В природоресурсном блоке экологического законодательства в отличие от Федерального закона об охране окружающей среды и постановления Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 53 экологический природопользованием не отождествляются.

Наряду с экологическим выделяется природоресурсный контроль (контроль за охраной и использованием отдельных природных ресурсов), который регулируется природоресурсным законодательством (Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ25, Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г.

, Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ27, Федеральный №74-ФЗ закон от 24.04.1995 г. №52-ФЗ «О животном мире»28, Закон РФ от 21.02. г. № 2395-1 «О недрах»29, Федеральный закон от 24.07.2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные природоресурсного контроля (надзора) по действующему законодательству.

Земельный контроль (надзор) регулируется главой 12 Земельного кодекса общественный, производственный земельный контроль (надзор) (ст. ст. 71Впервые федеральным законодательством был предусмотрен 73).

муниципальный земельный контроль.

В соответствии со ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления. Муниципальный земельный контроль на территории правовыми актами органов местного самоуправления. Лица, использующие земельный участок, обязаны предоставить сведения об организации Правительством Российской Федерации.

В Законе РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» установлено, что уполномоченные органы местного самоуправления на земельных участках, предоставленных для нужд защиты контроль.

В соответствии с Земельным кодексом РФ принято постановление Правительства РФ от 15.11.2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле»31, которым предусматривается, что государственный земельный контроль осуществляется, в том числе, Федеральной службой по надзору в контроль, который не отнесен в указанном нормативном правовом акте к государственному экологическому контролю.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2007 г. № 394 «Об утверждении положения об осуществлении государственного государственного лесного контроля и надзора, при этом данный вид контроля не именуется экологическим контролем.

Проведение государственного надзора в области использования и соответствии с которой задачей государственного надзора в области использования и охраны водных объектов является предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Водным кодексом РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными использования и охраны водных объектов.

В соответствии с Водным кодексом РФ приняты постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 г. № 801 «Об утверждении положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»33, постановление Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 г. № 640 «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов», приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 18.12.2006 г. № 288 «Об утверждении перечня объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов». В указанных нормативных правовых актах, как и в Водном кодексе РФ, термин «экологический контроль (надзор)» не используется.

Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр регулируется ст. 37 Закона РФ «О недрах», в соответствии с которой задачами государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах и утвержденных в установленном законодательством Российской Федерации порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр.

Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок проведения государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 12.05. г. № 293 «Об утверждении положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»34.

воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания регулируется ст. 16 Федерального закона «О животном мире».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.2008 г. № 843 «Об утверждении положения о государственном контроле в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды обитания» государственного контроля. При этом термин «экологический контроль (надзор)» не применяется как в Законе о животном мире, так и в положении о использования объектов животного мира и среды их обитания.

В ст. 40 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрен федеральный государственный охотничий надзор, задачами которого являются выявление, предупреждение и пресечение нарушений требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, установленных указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Тезис о разграничении экологического и природоресурсного контроля (надзора) находит свое отражение и при анализе структуры федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, уполномоченных на осуществление отдельных видов государственного экологического надзора. Вопросами осуществления экологического и природоресурсного контроля в структуре Министерства природных ресурсов исполнительной власти занималась специальная служба: государственная служба контроля в сфере природопользования и экологической безопасности (Росприродконтроль), положение о которой было утверждено Приказом МПР России от 10.06.2002 г. № 354.

осуществлял следующие виды государственного контроля: государственный (федеральный государственный экологический контроль); государственный контроль за охраной атмосферного воздуха; государственный контроль за использованием и охраной земель; государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления (за исключением окружающей среды.

природоресурсного контроля участвовали:

государственная лесная служба, положение о которой было утверждено Приказом МПР России № 353 от 10.06.2002 г.36 (в части государственного лесного контроля);

государственная водная служба, положение о которой было утверждено Приказом МПР России № 351 от 10.06.2002 г. (в части контроля за гидротехнических сооружений).

Экологический вестник России, 2002, №12.

окружающей среды, положение о которой было утверждено Приказом Министерства природных ресурсов № 352 от 10.06.2002 г. (в части контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий;

функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения).

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»37 и Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»38 была утверждена новая министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

государственной политики и нормативно-правовому регулированию в исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

При этом функциями по контролю и надзору понимаются:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

– выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. (с послед.

дополнениями и изменениями) в ведении Минприроды России находятся:

природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию.

природопользования, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 40039, указанная Федеральная служба является федеральным государственный экологический контроль).

Помимо этого, в соответствии с п. 5.1. положения Росприроднадзор России осуществляет контроль и надзор:

– в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

– в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

– за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

– за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

международных норм и стандартов в области морской среды и природных исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;

– за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

– государственный земельный контроль в пределах своих полномочий;

– за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

– за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;

При этом исходя из анализа положения о Росприроднадзоре России остается непонятным, как соотносятся полномочия по контролю и надзору за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и полномочия по лесному, геологическому, водному, земельному контролю и надзору. Согласно положению указанные разновидности контрольной деятельности являются самостоятельными, что не согласуется с Федеральным законом об охране окружающей среды и постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 53, которые включают все виды природоресурсного контроля (надзора) в состав государственного экологического контроля (надзора).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственный экологический контроль (надзор) в различных нормативных правовых актах понимается двояко. Во-первых, в узком смысле: как контроль (надзор) за деятельностью субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Во-вторых, в широком смысле: как контроль (надзор) в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. При этом указанное двоякое понимание не устраняется и способствует появлению юридических рисков для органов государственного экологического контроля (надзора) и природопользователей.

По нашему мнению, указанное противоречие может быть разрешено путем уточнения понятия экологического контроля (надзора), выделения в его составе природоохранного контроля (надзора) и природоресурсного контроля (надзора), а также экологического контроля на отдельных территориях и акваториях (на особо охраняемых природных территориях, в внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне).

Вывод о несовпадении понятий экологического контроля (надзора) и контроля (надзора) в сфере природопользования находит косвенное подтверждение и в юридической литературе. Так, О.И. Крассов при характеристике отдельных видов государственного контроля в сфере природопользования (контроля за рациональным использованием и охраной недр, объектов животного мира, водных объектов, лесного фонда) не называет эти виды контроля экологическими40.

Таким образом, можно говорить о существующем противоречии между Федеральном законе об охране окружающей среды, и его содержанием, противоречие на федеральном уровне не устраняется и было даже усилено после включения в ст. 65 Федерального закона об охране окружающей среды видов государственного экологического надзора, принятия постановления Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 53 и постановления Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»41. Коллизию между легальным определением экологического контроля в Федеральном законе об охране окружающей среды и его содержанием можно преодолеть, по нашему мнению, двумя способами:

– привести иное экологическое законодательство Российской Федерации Крассов О.И. Природные ресурсы России. Комментарий законодательства. М., 2002. С. 55-63, 344СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1668.

в соответствие с Федеральным законом об охране окружающей среды. Этот путь нам представляется неперспективным, потому что он не решает проблему дублирования различных видов государственного контроля (надзора), не позволяет адекватно определить объекты государственного экологического надзора. Поэтому целесообразным нам представляется второй вариант.

Между тем, в 2009 и 2011 годах были предприняты шаги именно в первом направлении, когда были внесены поправки в ст. 65 Федерального закона об охране окружающей среды и Правительством Российской Федерации было принято два постановления: от 27.01.2009 г. № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» и от 31.03.2009 г. № «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю», объединив в составе государственного экологического контроля (надзора) различные виды природоохранного и природоресурсного контроля (надзора);

– разграничить экологический и природоресурсный контроль (надзор).

По нашему мнению, эти понятия соотносятся как общее и частное, то есть экологический контроль (надзор) должен включать в себя природоресурсный контроль (надзор). Помимо природоресурсного контроля (надзора) (контроля и надзора за использованием и охраной отдельных природных ресурсов) в понятие экологического контроля (надзора) должен входить природоохранный контроль (надзор), направленный на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду, а также экологический контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях (на особо охраняемых природных территориях, в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне).

При реализации этого варианта потребуется внести изменения в статьи и 65 Федерального закона об охране окружающей среды, разграничив экологический контроль (надзор) и природоресурсный контроль (надзор). В связи с изложенным предлагается определение экологического контроля (надзора) как системы мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды путем осуществления природоохранного и природоресурсного контроля (надзора), а также экологического контроля (надзора) на отдельных территориях и акваториях.

По нашему мнению, предпочтительным является именно данный вариант, поскольку он предлагает логичное решение важной теоретической и практической проблемы без внесения многочисленных изменений в действующее законодательство и дополнительного реформирования государственных и муниципальных органов, контролирующих охрану природы.

Проведенный анализ федерального законодательства свидетельствует о том, что имеется необходимость в формализации предмета государственного экологического контроля (надзора), разграничения государственного экологического контроля (надзора) и государственного контроля (надзора) в сфере природопользования. В Приложении к настоящей работе приводится проект концепции федерального закона, направленного на разграничение государственного экологического и природоресурсного надзора.

При таком построении системы экологического контроля (надзора) возникает закономерный вопрос: является ли экологический контроль системой, и если да, то какие элементы он в себя включает. Как указывалось выше, экологический контроль (надзор) включает в себя природоохранный контроль (надзор), природоресурсный контроль (надзор) и контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях.

По нашему мнению, природоохранный контроль (надзор) как разновидность экологического контроля (надзора) является системой и его можно классифицировать по различным основаниям. В рамках настоящего исследования наиболее важной, на наш взгляд, представляется классификация в зависимости от объекта контроля (надзора):

– природоохранный контроль (надзор) за сбросами загрязняющих веществ в водные объекты субъектами хозяйственной и иной деятельности;

– природоохранный контроль (надзор) в области обращения с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных отходов);

– природоохранный контроль (надзор) за выбросами загрязняющих веществ субъектами хозяйственной и иной деятельности атмосферный воздух;

– природоохранный контроль (надзор) за соблюдением иных экологических требований (выполнение природоохранных мероприятий, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду).

Критерием разграничения указанных видов контроля является деятельность физических и юридических лиц, оказывающая какое-либо воздействие на окружающую среду.

В зависимости от вида негативного воздействия можно выделить:

–природоохранный контроль (надзор) в области охраны окружающей среды от негативного физического воздействия;

– природоохранный контроль (надзор) в области охраны окружающей среды от негативного химического загрязнения воздействия;

– природоохранный контроль (надзор) в области охраны окружающей среды от негативного биологического воздействия.

В юридической литературе выделяются виды экологического контроля (надзора) в зависимости от стадии контрольной деятельности, на которой проводится проверка:

– предупредительный экологический контроль (надзор), который заключается в контроле на стадии, предшествующей хозяйственной или иной осуществляется через согласование проектной документации, через отвод земельных участков под строительство, через механизм выдачи разрешения на строительство.

При оформлении заключения на проект, при выдаче разрешения, при подписи в акте приемной комиссии государственная инспекция осуществляет разрешение, а также проверку того, удовлетворяет ли вводимый в показателям, и соблюдены ли сами правила приемки42;

- текущий экологический контроль (надзор), суть которого состоит в контроле текущей хозяйственной и иной деятельности. Такой контроль (надзор), как правило, осуществляется в процессе производственного экологического контроля. Однако, текущий экологический контроль (надзор) инспекционного контроля (надзора);

- последующий экологический контроль (надзор), который заключается в контроле (надзоре), проводимом по результатам, итогам хозяйственной и иной деятельности. Осуществляется путем анализа отчетов, статистических данных, ответов на запросы и других данных, содержащих информацию о фактах совершения экологических правонарушений43.

экологический контроль, выделяются:

– экологический контроль (надзор), осуществляемый органами общей Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 106.

Шорина С.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

С. 8.

субъектов Российской Федерации, местного самоуправления;

специальной компетенции. Этот вид экологического контроля (надзора) проводится уполномоченными (государственными, муниципальными) органами в области охраны окружающей среды.

осуществляющего экологический контроль, выделяются:

– государственный экологический контроль (надзор);

– ведомственный экологический контроль (надзор);

– муниципальный экологический контроль44;

– общественный экологический контроль;

– производственный экологический контроль.

В зависимости от формы экологического контроля выделяют:

– информационный экологический контроль, который осуществляется статистического наблюдения. Постоянный сбор и анализ экологической информации, необходимой для принятия соответствующих решений в области природопользования и охраны окружающей среды, позволяют сформировать объективную картину состояния окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов45. С помощью контроля осуществляется поиск и сбор информации о подконтрольных объектах, ее сопоставление, выявление причин противоречий между реальной деятельностью и ее заданной моделью, отмечает М.С. Студеникина46.

– карательный контроль. Данная форма экологического контроля Понятие «муниципальный экологический контроль» в настоящее время исключено из экологического законодательства. В настоящей работе он используется как термин, объединяющий муниципальный лесной контроль и муниципальный земельный контроль.

Кадочников В., Кудрина И. Указ. соч. С. 41.

Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 3.

экологическое законодательство47.

подконтрольного объектов выделяются:

– внутренний (ведомственный) контроль (надзор);

– внешний (надведомственный) контроль (надзор).

Внутренний контроль (надзор) ведется за органом одной системы, внешний – осуществляется в отношении организационно неподчиненных объектов. Система внешнего контроля (надзора) часто образуется как узкоспециализированная, касающаяся только определенной функции или контроль (надзор) распространяется на объекты, организационно не подчиненные субъекту контрольной (надзорной) деятельности. Он носит функционально направленный характер и не распространяется на всю деятельность подконтрольного объекта.

Следовательно, при отсутствии общей организационной подчиненности здесь осуществляется функциональная подчиненность. Такой контроль (надзор) называется надведомственным и осуществляется либо органами, обеспечивающими координацию деятельности всей системы органов управления по определенным функциям, либо органами, специально созданными для контрольной деятельности (государственные инспекции)49.

В Российской Федерации на законодательном уровне ведомственный экологический контроль не установлен, хотя потенциал такой разновидности реализованным в должной степени на практике.

В зависимости от методов производства контрольных мероприятий выделяются:

Кадочников В., Кудрина И. Указ. соч. С. 41.

Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 15.

Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 144-145.

заключается в посещении субъектов хозяйственной и иной деятельности ознакомлении с состоянием охраны окружающей среды на подконтрольном объекте, обследовании механизмов, изучением технической и нормативной документации;

– аналитический экологический контроль, суть которого состоит в анализе полученных данных, например, в ходе инспекционного контроля, деятельности;

– инструментальный (лабораторный) экологический контроль, который, как следует из названия, заключается в отборе проб, проведении анализов, сравнении полученных результатов с нормативными показателями.

Методы деятельности представляют собой специфические способы, с различными сферами общественной жизни и которые являются общими управляемых50.

Последняя классификация имеет в первую очередь практическую направленность, включается в состав нормативных правовых актов, экологического контроля (надзора), а также обуславливает организационную структуру органов, осуществляющих экологический контроль (надзор), в которых создаются соответствующие подразделения.

Для проведения эффективного экологического контроля (надзора) указанные методы должны присутствовать в совокупности, обеспечивая комплексный подход к осуществлению экологического контроля, однако на практике обеспечение полноценного инструментального контроля является затруднительным, поскольку соответствующие контрольные, измерительные Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 19.

устройства (не говоря уже о целых лабораториях) может позволить себе приобрести не каждый субъект экологического контроля. Особенно это касается муниципальных образований.

Естественно, все перечисленные выше виды, формы и методы экологического контроля (надзора) могут быть отнесены к публичному экологическому контролю (надзору). Особого внимания, по нашему мнению, заслуживает классификация в зависимости от объекта контроля (надзора), предложенная нами. Именно на эту классификацию мы будем опираться, характеризуя отдельные направления публичного экологического контроля.

Причинами этого выбора являются несколько обстоятельств: во-первых, относительная новизна и спорность самой классификации, так как в юридической литературе указанная классификация не использовалась; вовторых, практическая направленность классификации, так как на ее основе возможна разработка нормативно-правовых актов, регулирующих те или иные направления муниципального экологического контроля.

Следует отметить, что контроль в области охраны окружающей среды в России и за рубежом понимается в различных аспектах. Если в России – это формализованная процедура по проверке соблюдения выполнения экологических требований, то в США, странах Европейского союза понятием контроля охватывается в целом комплекс процедур, направленных на минимизацию негативного воздействия.

Так, в США в состав государственного контроля за загрязнением окружающей среды, в том числе, включаются мероприятия по охране атмосферного воздуха, предупреждению загрязнения вод. Например, главные инструменты контроля за загрязнением воздуха предоставляет Закон о чистом воздухе. Закон выделяет автомобили и самолеты в группу «движущиеся источники» загрязнения воздуха и требует, чтобы были опубликованы и исполнялись нормы выбросов в атмосферу для этих источников. Также Закон устанавливает нормы для окружающего воздуха (предельно допустимые концентрации) и ограничения на выбросы от недвижущихся или «стационарных» источников. Таким образом, процесс рассматривается в рамках контроля загрязнений. Аналогично понимается и контроль за загрязнением водных объектов. Закон США о чистой воде в основном закрепляет методы контроля за загрязнением посредством ограничений объемов выбросов их источниками, то есть, опять-таки, посредством установления экологических стандартов51.

В Европейском Союзе действует Директива Совета Европейского союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control – IPPC), которая устанавливает общие принципы комплексного предотвращения и контроля загрязнения; она определяет меры, необходимые для его осуществления.

Целью данной Директивы является обеспечение комплексного подхода к контролю за загрязнением, который состоит в предотвращении выбросов в атмосферу, водную среду или почву там, где это практически возможно, с учетом реутилизации отходов, а там, где это невозможно, – в сокращении таких выбросов для обеспечения высокого уровня охраны окружающей среды в целом, поскольку раздельное применение различных подходов к контролю за выбросами в атмосферу, водную среду или почву может скорее способствовать перемещению загрязнения между разными природными средами, чем защите окружающей среды от загрязнений в целом. Директива устанавливает общие принципы комплексного предотвращения и контроля загрязнения; она определяет меры, необходимые для его осуществления52.

Таким образом, за рубежом контроль за загрязнениями окружающей среды понимается более широко, чем в Российской Федерации: не только как формализованная стадия проверки соблюдения экологических требований, но и как весь комплекс мероприятий по минимизации негативного воздействия на окружающую среду, включая нормирование и выдачу Файерстоун Дейвид Б. Введение в экологическое право / Дейвид Б. Файерстоун, Фрэнк С. Рид; Пер.

с англ. под ред. А.Л. Резникова. – Петрозаводск: Verso, 2002. С. 97-98.

специальных разрешений. Впрочем, это не означает, что в США и в странах Европы не проводятся собственно контрольные мероприятия в рамках проверки природопользователей.

В российской правовой науке не теряет своей актуальности проблема соотношения понятий «контроль» и «надзор», которая является предметом научных дискуссий на протяжении длительного времени53. Однако данная, по большей части, теоретическая дискуссия приобрела особую актуальность и практическую значимость именно в настоящее время, в период проведения административной реформы, направленной на оптимизацию функций органов государственного управления, снятие административных барьеров.

В рамках настоящей работы особый интерес представляет проблема соотношения публичного экологического контроля и надзора. Термин «экологический надзор» не имеет своего содержания, функционального наполнения, однако это не помешало включить слова «экологический технологическому и атомному надзору. При этом Ростехнадзор осуществлял экологический контроль. То есть наименование Службы не соответствовало ее компетенции.

Данный случай не заслуживал бы своего детального рассмотрения, если бы в природоресурсном законодательстве не возникло новое смешение терминов «контроль» и надзор». Так, в Водном кодексе РФ на протяжении определенного периода (с 2006 г. по 2011 г.) предусматривалось осуществление федерального и регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. В Лесном кодексе РФ с 2006 по 2011 годы был установлен контроль и надзор за (государственный лесной контроль и надзор), а также муниципальный См. подробнее: Бринчук М.М., Редникова Т.В. Кодекс окружающей среды Швеции // Экологическое право. 2010. № 6.; Редникова Т.В. Понятие «наилучшая существующая технология» в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. № 4.

Особенно сильные замечания вызывал именно термин «муниципальный лесной контроль и надзор».

Если обратиться к анализу современных публикаций на тему разграничения контроля и надзора, то можно увидеть преемственность подхода, предложенного советскими учеными, который заключается в том, что контроль и надзор являются разными направлениями юрисдикционной деятельности государственных органов. Тем более функциями по надзору не могут быть наделены органы местного самоуправления.

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по муниципального контроля»54 были внесены изменения в природоохранное и природоресурсное законодательство в части замены термина «контроль» в наименовании соответствующих видов государственного природоохранного и природоресурсного контроля термином «надзор».

природоресурсного контроля были выделены федеральный государственный надзор и региональный государственный надзор. Поскольку с таким подходом сложно согласиться по причине того, что законодателем при этом не были разграничены между собой сами термины «контроль» и «надзор», а «государственный экологический контроль», автор будет использовать термины «контроль», «надзор» и «контроль (надзор)» применительно к различным видам экологического контроля как равнозначные.

разграничения сущности понятий «контроль» и «надзор» на законодательном уровне обусловливает наличие различных подходов в определении данных Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. 2009. № 2.

ученых существенно различаются, нередко один и тот же вид деятельности может называться как контролем, так и надзором. Единства в понимании правовой сущности данных понятий, их форм и методов на данный момент нет.

Вместе с тем, несмотря на то, что ряд ученых, занимающихся проблемами административного права, в своих работах предприняли попытки проанализировать сущность надзора и его соотношение с относительно контроля. До сих пор в юридической литературе и нормативноправовых актах отсутствуют четкие определения контроля и надзора и критерии их отличия55.

В Федеральном законе от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении термины государственный контроль (надзор), включающий федеральный и региональный государственный контроль (надзор), рассматриваются как синонимы. Но это не означает, что законодатель имел ввиду тождественные понятия. Совсем нет. Это означает, во-первых, стремление законодателя распространить действие Закона в равной степени на контроль и надзор. Вовторых, отсутствие понимания содержательных различий между указанными терминами.

Поэтому представляется в принципе неправильным наименование одного направления контрольной деятельности, скажем, государственного контроля за охраной и использованием водных объектов одновременно контролем и надзором. Такая законодательная практика только запутывает и правоприменителей и природопользователей. Следует также отметить, что в указанном Законе вообще не предусмотрена возможность осуществления муниципального надзора.

экологического надзора? Представляется, что в настоящее время более насущной необходимостью является задача упорядочивания и оптимизации существующей системы экологического контроля (надзора). По нашему мнению, настало время использования накопленного научного потенциала по государственного надзора.

Так, в юридической литературе отмечается, что имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности57.

Следует отметить, что при анализе данного определения возникают сомнения в возможности адекватного отделения административного надзора от государственного контроля, поскольку государственный контроль также носит надведомственный характер, осуществляется специальными органами исполнительной власти, его предмет составляет соблюдение и исполнение обязательных требований, в процессе контроля могут применяться меры государственного принуждения. Таким образом, в указанном определении на термин «административный надзор» вполне может быть заменен термином Административное право: Учебник. (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. Л.Л.

Попова). М.: Юристъ, 2005.

термины «экологический контроль», «рыбнадзор», «пожарный надзор», «санэпиднадзор», мы исходим из схожих понятий, которые сложились исторически, но при этом не обладают принципиальными содержательными различиями.

В юридической литературе предлагается и иной подход к разграничению государственного контроля и надзора. Надзор рассматривается как особая специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, также направленная на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административноправовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства.

Он заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарноэпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т. д.), то есть надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля – проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения). При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности.

Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую допускается58.

В любом случае, по нашему мнению, во-первых, не следует выделять государственного экологического управления и, во-вторых, использовать термины «контроль» и «надзор» одновременно при наименовании одного направления контрольной деятельности. Перед публичным экологическим Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009.

надлежит решить в ближайшей перспективе.

§ 2. Понятие публичного экологического контроля (надзора) субъекту проведения контроля (надзора) государственный, муниципальный, производственный и общественный экологический контроль (надзор).

Вместе с тем в настоящее время приобретает важное значение выделение отдельных видов экологического контроля исходя из их правовой природы, целей проведения и полномочий контролирующих субъектов.

В связи с этим представляется целесообразным использовать такую категорию, обобщающую государственный и муниципальный экологический контроль (надзор), как «публичный экологический контроль (надзор)».

Публичный – значит, относящийся к государству и обществу как политикоправовым явлениям и вследствие этого открытый, гласный, доступный для граждан. Понятия «публичное право», «публичная власть», несомненно, отражают как раз свое социально-политическое, а не информационнокоммуникативное начало. Другой момент понятия публичного связан с противопоставлением ему понятия «частное», приватное, отмечает В.Д.

Мазаев59.

По нашему мнению, поскольку местное самоуправление является муниципальное управление вообще и муниципальный контроль в частности носят публичный характер. С таким подходом соглашается Делеева А.А., которая отмечает, что основной отличительный признак муниципального контроля, выделяющий его в качестве самостоятельного вида публичного контроля, состоит в том, что он осуществляется в сфере местного самоуправления, где решаются вопросы местного значения60.

Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 45.

Делеева А.А. Муниципальный контроль и его сущность // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 54 - 56.

По каким критериям автором предлагается выделять публичный контроль (надзор)? В данном случае критерием является не субъект контрольной деятельности, а ее правовая природа.

Правовая природа публичного контроля (надзора) проистекает от более широкого понятия «публичная власть». В предыдущие десятилетия публичная власть не являлась самостоятельным предметом научных поисков ни как явление объективной действительности, ни как понятие либо категория61. Исследованиям категории публичной власти в последнее время уделяется большое внимание. В частности, В.В. Рачинский определяет публичную власть как институционализированную легальную социальную сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответствии с господствующим в обществе мировоззрением62.

Муниципальная власть, по его мнению, – это разновидность публичной муниципального образования и более мелких муниципальных единиц и обусловленная потребностями управления определенной территорией в интересах населения с учетом ее исторических и культурных особенностей63.

публичной власти: а) реализация публичных интересов; б) территориальный принцип организации; в) безличный характер (всеобщность); г) комплексный монополия нормотворчества; ж) арбитражная роль; з) легальность; и) публичной власти, гласность, компетенционная самостоятельность и Рачинский В.В. Публичная власть как общеправовая категория: теоретико-прикладной характер.

Автореф. дис.... канд. юрид. Екатеринбург, 2003. С. 3.

также на основании принципа признания, соблюдения и защиты прав и соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах»64.

Термин «публичный контроль» в последнее время широко используется в юридической литературе по самым различным правовым направлениям, при этом он рассматривается в контексте государственного контроля. В публикациях термин «публичный контроль» используется без раскрытия его экологический контроль (надзор) является разновидностью публичного контроля, реализуемым в сфере охраны окружающей среды.

публичного управления. Категория «публичное управление» является новым правовым и научным явлением для российского права и правовой науки66.

Ю.А. Тихомиров указывает на то, что в публичном управлении имеет существенное значение характер управляющего воздействия, оказываемого субъектом управления на объект управления. Если государственное управление выполняет задачи и цели, поставленные государством, то публичное управление направлено на достижение общественно значимого результата. Тем самым публичное управление возникает как результат своего рода общественного договора между государством и обществом, когда Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56.

См., например, Рассказова Н.Ю. Исполнение обязательства путем внесения долга в депозит нотариуса // Практика применения общих положений об обязательствах: сборник статей / рук. авт. кол. и отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2011. С. 109 – 132; Шмаков В.Н., Кукушкин С.Н. Особенности прокурорского надзора в сфере экономических отношений // Российская юстиция. 2011. № 2. С. 68 – 71;

Зырянов С.М. Правовая природа и виды муниципального контроля // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 26 – 35.

См., подробнее: Мартынов А.В. О некоторых важных теоретических характеристиках публичного управления в современном Российском государстве // История государства и права. 2010. № 2; Майткевич М.С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журнал российского права. 2008. № 5;

Чиркин В.Е. Об изучении основ публичного управления // Конституционное и муниципальное право. 2005.

№ 3;. Чиркин В.Е. Российская конституция и публичная власть // Государство и право. 2008. № 12. С. 25.

властными полномочиями наделяются соответствующие органы и должностные лица.

При этом основным носителем власти остается народ, население страны.

управляющего воздействия. Так, субъектами публичного управления являются также и органы местного самоуправления, общественные организации, предприятия и учреждения различных форм собственности. Им полномочия, которые осуществляются в интересах общества67.

В юридической литературе термины «публичный экологический контроль» и тем более «публичный экологический надзор» почти не встречаются. Например, в комментарии к Федеральному закону об охране используется в целях периодизации публичного экологического контроля, причем в состав публичного экологического контроля включаются три вида публичного контроля: федеральный государственный, региональный и муниципальный68.

Таким образом, публичный экологический контроль (надзор) включает в себя государственный экологический контроль (надзор) и муниципальный экологический контроль. По каким же признакам государственный и экологическому контролю (надзору)?

Иначе говоря, каковы признаки публичного экологического контроля (надзора)? Публичный экологический контроль (надзор), осуществляемый государственными и муниципальными органами, по нашему мнению, характеризуется следующими признаками:

надведомственный характер, под публичный экологический контроль Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Монографический учебник. М., 2008. С. 27-28.

Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды»

(постатейный). Под ред. А.П. Анисимова. М., Деловой двор, 2010.

публичного экологического контроля (надзору) или не принадлежащие им на праве собственности.

2. Публичный экологический контроль (надзор) осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления.

3. Органы публичного экологического контроля (надзора) определены в нормативных правовых актах, наделены компетенцией, обладают возможностью применения средств административного принуждения или мер юридической ответственности.

4. Обязательность решений органов публичного экологического контроля (надзора).

5. Процедуры публичного экологического контроля (надзора) четко регламентированы, и их нарушение грозит признанием результатов публичного экологического контроля (надзора) недействительными.

6. При осуществлении публичного экологического контроля (надзора) действует принцип: «запрещено все, что не разрешено законом».

7. Финансирование публичного экологического контроля (надзора) за счет средств соответствующего бюджета, целевых бюджетных фондов, иных не запрещенных законодательством источников.

Вместе с тем не имеет смысла признавать публичный экологический контроль (надзор) только простой совокупностью государственного контроля (надзора) и муниципального экологического контроля. Автор исходит из того, что публичный экологический контроль (надзор) представляет собой систему, включающую две подсистемы: два вида экологического контроля (надзора), которые находятся в тесной взаимосвязи, не дублируют, а дополняют друг друга. Иное понимание публичного экологического контроля (надзора) не отвечало бы целям проводимой административной эффективности экологического контроля.

экологический контроль (надзор), то логично предположить, что наряду с публичным экологическим контролем (надзором), то, следовательно, следует выделять и частный экологический контроль.

В диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук автор обосновывал тезис о том, что в теории экологического контроля можно выделить в зависимости от их правовой природы и целей проведения публичный и частный экологический контроль. При этом государственный и публичному экологическому контролю, а производственный экологический контроль, по мнению автора, являлся частным экологическим контролем.

Отмечалось, что общественный экологический контроль обладает публичному или частному экологическому контролю может изменяться в зависимости от цели проведения и степени развитости самоорганизации граждан и гражданского общества в целом, стремления граждан защищать свои экологические права и выполнять экологические обязанности69.

распространения в российской науке экологического права, однако в зарубежной юридической литературе схожие юридические конструкции используются. Так, в США в юридической литературе система для контроля государственные механизмы контроля. Частные механизмы включают в себя судебные иски, возбужденные частными лицами (или компаниями, или штатами) против загрязнителей окружающей среды, основанием для которых являются правонарушения в рамках общего права, такие как небрежность со стороны загрязнителя или же создание помех с его стороны. Средства защиты против таких правонарушений могут быть предоставлены судебной системой, хотя никакими законами не запрещено конкретное действие или не Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля // Автореф. дис. ….

канд. юрид. наук. М., 2004. С. 6.

образом, проблематика применения частного права при защите права на перспективным объектом научных исследований.

Рассуждая о государственном экологическом надзоре и муниципальном экологическом контроле как разновидностях публичного контроля (надзора), нельзя не затронуть вопрос о природе и цели публичного контроля (надзора) в современных условиях. «Публичность», как неотъемлемое качество различных явлений объективной действительности, стала темой целого ряда научных правовых исследований, причем в самых различных сферах правовой науки71.

С одной стороны, в научных исследованиях утверждается, что «…экономические и социальные реформы, проводимые в последние годы в Российской Федерации, привели во многих сферах к ослаблению роли государства, вызвали многочисленные нарушения законодательства, другие государственного принуждения»72.

С другой стороны, государство целенаправленно проводит политику, направленную на минимизацию административного давления на экономику, в первую очередь малый и средний бизнес. В этих условиях ответ на вопрос о месте, прежде всего, государственного, а также муниципального контроля приобретает важное значение для развития общества и государства.

Карательный контроль, направленный на принуждение и подчинение подконтрольных субъектов, по нашему мнению, во многом исчерпал и даже Файерстоун Дейвид Б. Введение в экологическое право / Дейвид Б. Файерстоун, Фрэнк С. Рид; Пер.

с англ. под ред. А.Л. Резникова. – Петрозаводск: Verso, 2002. С. 87-95.

Алехин Д.Е. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений // Автореф. дис.

…. канд. юрид. наук. Санкт-Петербург. 2004; Багаутдинов Ф.Н. Публичные и личные интересы в российском уголовном судопроизводстве и гарантии их обеспечения на предварительном следствии // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. 2004; Пышкин И.И. Публично-правовые образования как акционеры // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. 2004.

дискредитировал себя. Не случайно Федеральным законом от 01.10. г. № 129-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и предпринимателей при освобождаются в течение трех лет с момента государственной регистрации от определенных видов государственного контроля (в том числе и предпринимателей.

предупредительному, превентивному контролю. С.В. Шорина справедливо отмечает, что фиксирование нарушений – это не самоцель. Первоочередная организационно-техническую помощь подконтрольным объектам, помочь нарушений. Для реализации этой задачи государственные инспекции часто используют свое право давать проверяемым организациям, учреждениям и предприятиям (в лице их руководителей) обязательные предписания по устранению в определенный срок вскрытых нарушений. В них указывается, контролируемых объектов74.

В рамках проводимой административной реформы важное значение уделяется решению проблемы излишнего государственного контроля (надзора). Определенные шаги в этом направлении уже делаются. Например, как указывалось выше, применительно к публичному экологическому Березницкий А. Г. Административная ответственность юридических лиц. Автореф. дис.... канд.

юрид. наук. М., 2003. С. 3.

Шорина С.В. Указ. соч. С. 28-29.

контролю разграничены объекты контроля на объекты федерального государственного и муниципального экологического контроля.

Кроме того, сначала Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»75, а позднее и пришедший ему на смену Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении установили ограничения проведения отдельных видов государственного периодичности, порядку проведения.

Указанные федеральные законы, по нашему мнению, являются уникальным для российского законодательства явлением, потому что впервые государство сознательно пошло на прямое ограничение своих полномочий.

Вместе с тем в юридической литературе имеется и иная точка зрения. По мнению Н.А. Заславской, государственный экологический контроль должен быть выведен из-под действия Закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ либо должны быть установлены особенности проведения государственного экологического контроля76. Однако при этом Н.А. Заславская не указывает, в чем могут заключаться такие особенности. С таким подходом сложно согласиться.

По мнению Т.Д. Садовской, новая редакция Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не позволяет оперативно выявлять и пресекать нарушения экологического законодательства. Так, внеплановая выездная проверка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, относящихся к СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3436.

Заславская Н.А. Проблемы построения современной функциональной организации государственного экологического контроля // Экологическое право. 2010. № 3. С. 21.

субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена только после согласования с прокуратурой. Однако пока проводится согласование, угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угроза чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера может превратиться в реальную действительность77.

С таким аргументом также сложно согласиться, поскольку п. 12 ст. Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ предусмотрено, что если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки мероприятий по контролю посредством направления документов в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.

экологического надзора из-под регулирования Закона от 26.12.2008 г. № 294ФЗ являются факты коррупционных скандалов в данной области. По сообщениям СМИ, против чиновников Росприроднадзора в феврале 2012 г.

было возбуждено уголовное дело о получении взятки в 90 тыс. евро за Императивы безопасного и устойчивого развития межсистемного комплекса «общество-человекприрода»: монография / Под науч. ред. В.В. Зыкова. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2010. С. 274.

проверку деятельности горно- обогатительной фабрики «Святогор», а также 11,8 млн. руб. с нее за минимизацию обнаруженных нарушений.

Хамовнический суд Москвы санкционировал арест начальника управления экологического контроля Росприроднадзора Людмилы Плющ. В результате заказной проверки в 2010-2011 годах «Святогора» в ее производственной законодательства, штрафные санкции за которые могли бы обойтись предприятию в сотни миллионов рублей78. Данные факты свидетельствуют, государственного экологического надзора будет только способствовать экологического надзора.

Как представляется, принятие подобных нормативных актов, как Закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ, убедительно доказывают, что назрела необходимость упорядочивания контрольной деятельности. Для этого, на наш взгляд, необходимо как минимум два этапа: на первом этапе контрольная функция государства ограничивается (что и было сделано путем принятия вышеуказанных федеральных законов). На втором – должно деятельности. Если первый этап (пусть и частично, так как ограничены не все предстоит реализовать.

Возникает вопрос, в какой форме должно произойти упорядочивание. В последнее время ведется научная дискуссия о возможности принятия отдельного федерального закона о государственном контроле, в котором, вероятно, были бы установлены общие процедуры, сроки проведения, применимые при осуществлении всех видов государственного контроля79.

Сыщики вскрыли природу проверок // Коммерсантъ. 22 февраля 2012.

См.: Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф. и др. Административное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 469; Тарасов А.М.

давления на предпринимателей со стороны контролирующих органов, принятие такого закона представляется нецелесообразным. Дело в том, что парламентский, контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, судебный, президентский80. Каждый из них обладает своей спецификой методов проведения, процедурами.

Федеральный закон о государственном контроле должен регулировать, видимо, более узкую сферу общественных отношений – государственный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, потому что именно этот элемент государственного контроля подвергается основной критике и является основным ввиду превалирования в современных условиях исполнительной ветви власти над законодательной и судебной.

законодательством предусмотрено несколько десятков видов контроля (надзора). Только в области охраны окружающей среды предусмотрены (надзор). У каждого из указанных видов контроля (надзора) есть свой специальный объект, субъект, порядок проведения. Сможет ли федеральный закон обобщить эти составляющие и установить общие для всех видов универсальным? Будет ли он распространяться на все виды исполнительного контроля или только на те, в отношении которых действует Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ? Кроме того, общие процедуры проведения федеральным законом. Поэтому принятие отдельного федерального закона о государственном контроле нам представляется нецелесообразным.

Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права.

2002. № 1. С. 35.

Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф. и др. Указ. соч. С. 464-465.

Существует и другой подход, который заключается в том, чтобы, не устанавливая общие положения, урегулировать отдельные, наиболее важные виды контроля. Так, проектом федерального закона «О государственном контроле за использованием и охраной природных ресурсов Российской Федерации» предполагалось упорядочить перечисленные выше виды контроля в области охраны окружающей среды. Этот подход также не идеален, но данный путь может детально урегулировать отношения в сфере государственного контроля (надзора) с учетом особенностей субъектов, объектов, методов проведения контроля.

экологического контроля (надзора) является определение соотношения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Дискуссия об оптимизации контрольной деятельности распространяется только на государственный контроль, но наряду с ним законодательством предусмотрен и муниципальный контроль. В частности, в действующем законодательстве установлены муниципальный лесной и земельный контроль. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями РФ, в том числе и в сфере осуществления государственного экологического контроля (надзора).

Если действие Федерального закона от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ не распространялось на муниципальный контроль, то Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ регулирует и осуществление муниципального контроля, что еще сильнее сближает правовую природу государственного контроля (надзора) и муниципального контроля как публичного контроля (надзора).

Если вернуться к рассмотренному выше вопросу о необходимости принятия специального федерального закона о государственном контроле, то, не отступая от нашей позиции о нецелесообразности его принятия, правильнее было бы говорить о законе не о государственном, а о публичном Изложенное выше не означает, что устанавливать порядок в контрольной деятельности государства не нужно. Наоборот, эта необходимость давно подтверждена наукой и практикой.

Автором, с одной стороны, высказывается сомнение в необходимости разработки и принятии отдельного закона о государственном контроле из-за его возможной декларативности, расплывчатости. С другой стороны, если разработка проекта данного федерального закона будет начата, то, по нашему мнению, целесообразно распространить его действие как на муниципальный осуществление которого наделяются органы местного самоуправления, и рассмотреть возможность разработки федерального закона о публичном контроле.

Сущность публичного контроля (надзора) характеризует публичность Публичность означает обязательность исполнения решений публичного органа. Государственный контроль без сомнения должен быть отнесен к публичному контролю. А муниципальный контроль? Для ответа на этот вопрос обратимся к правовой природе местного самоуправления вообще и муниципального управления в частности.