«АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО Учебно-методический комплекс Минск Изд-во МИУ 2006 УДК 342 ББК 67.401 Т 31 Рецензенты: А.Г. Тиковенко, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Республики Беларусь; А.В. ...»

Т.В. Телятицкая

Л.М. Рябцев

А.Н. Шкляревский

АДМИНИСТРАТИВНОЕ

ПРАВО

Учебно-методический комплекс

Минск

Изд-во МИУ

2006

УДК 342

ББК 67.401

Т 31

Рецензенты:

А.Г. Тиковенко, доктор юридических наук, профессор, судья

Конституционного Суда Республики Беларусь;

А.В. Матусевич, доктор юридических наук, профессор Телятицкая, Т.В. Административное право [Текст]: учебноТ 31 методический комплекс / Т.В. Телятицкая, Л.М. Рябцев, А.Н. Шкляревский; Минский институт управления. – Мн.: Изд-во МИУ, 2006. – 224 с.

ISBN 985-490-220-Х.

Учебно-методический комплекс подготовлен на основе типовой программы по курсу «Административное право» и содержит тематический план лекционных и семинарских занятий, опорный конспект лекций, материалы для контролируемой самостоятельной работы, а также вопросы к экзамену и задания для контрольных работ.

Предназначен для студентов юридических специальностей дневной и заочной форм обучения.

УДК ББК 67. © Т.В. Телятицкая, Л.М. Рябцев, А.Н. Шкляревский, ISBN 985-490-220-Х © МИУ, Содержание 1. Цель и задачи дисциплины,

еЕ место в учебном процессе

2. Наименование тем лекций

И ИХ СОДЕРЖАНИЕ

3. Опорный конспект лекций

3.1. Управление, государственное управление,

исполнительная власть

3.2. Административное право как отрасль

права и как наука

3.3. Административно-правовые нормы и отношения

Реализация административно-правовых норм

3.5. Государственные служащие

3.6. Административно-правовой статус граждан

3.7. Административно-правовой статус

общественных объединений

3.8. Формы деятельности исполнительной власти

3.9. Административно-правовые методы

3.10. Административно-правовые акты управления

3.11. Законность как принцип деятельности

исполнительной власти

3.12. Принуждение по административному

праву и его значение

3.13. Понятие административной ответственности

3.14. Административное правонарушение

как основание административной ответственности

3.15. Административные взыскания

3.16. Дисциплинарная ответственность

по административному праву

3.17. Материальная ответственность

по административному праву

3.18. Понятие и основные принципы

административного процесса

Система органов, уполномоченных рассматривать

дела об административных правонарушениях

Коллегиальные органы и их полномочия

по рассмотрению дел

Подведомственность дел об административных

правонарушениях

Административное право и управление экономикой

Административное право и управление

социально-культурной сферой

Здравоохранение

Социальная защита граждан

Административное право и управление

административно-политической сферой

Управление обороной

Управление государственной безопасностью

Управление внутренними делами

Управление иностранными делами

5. Управление юстицией

4. Учебно-методические материалы

4.1. Практические (семинарские) занятия

4.2. Контролируемая самостоятельная работа студентов

4.3. Контрольные работы для студентов

заочной формы обучения

4.4. Методические рекомендации и задания

для выполнения курсовых работ

Примерный план

Примерный план

4.5. Вопросы к экзамену

Литература

1. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ДИСЦИПЛИНЫ,

ЕЕ МЕСТО В УЧЕБНОМ ПРОЦЕССЕ

1.1. Цель преподавания дисциплины Курс «Административное право» представляет собой одну из профилирующих дисциплин, предусматривающую изучение органически сочетающихся категорий общественных отношений в сфере управления и административно-правового регулирования этих отношений.

Целевое назначение курса «Административное право» состоит в формировании у студентов системы знаний и навыков, необходимых для профессионального выполнения ими своих служебных обязанностей.

1.2. Задачи изучения дисциплины:

• формирование у студентов глубоких знаний об основных принципах, категориях и положениях науки административного права, достигнутом уровне ее развития;

• обучение правильному ориентированию в постоянно развивающемся и изменяющемся законодательстве;

• формирование умения анализировать действующее законодательство и профессионально применять его нормы к конкретным жизненным ситуациям, исследование эффективности этих норм;

• выработка требовательности к соблюдению законности и дисциплины;

• воспитание студентов в духе гражданственности, патриотизма, неукоснительного соблюдения Конституции и законов.

В результате изучения дисциплины студенты должны • сущность конституционного принципа разделения властей: задачи, функции исполнительной власти;

• правовой статус субъектов административного права;

• формы и методы государственного управления;

• сущность административного принуждения и административной ответственности;

• содержание административно-процессуального права;

• сущность способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

• содержание административно-правового регулирования в отдельных отраслях и сферах;

• правильно толковать административное законодательство, применять его нормы к конкретным ситуациям;

иметь навыки:

• составления процессуальных документов по обращениям граждан, по делам об административных правонарушениях.

1.3. Место дисциплины в учебном процессе Курс «Административное право» базируется на положениях теории государства и права, конституционного права, изучаемых в учебных заведениях. Он тесно связан с финансовым правом, уголовным правом, трудовым правом и другими юридическими дисциплинами.

2. НАИМЕНОВАНИЕ ТЕМ ЛЕКЦИЙ

И ИХ СОДЕРЖАНИЕ

Тема 1. Управление, государственное управление, Общее понятие управления. Его основные категории (система, субъект, объект, функции, управленческий цикл).

Социальное управление и его виды.

Сущность государственного управления и его основные функции.

Субъекты государственного управления.

Соотношение государственного и общественного управления.

Принципы государственного управления.

Исполнительная власть: механизм осуществления, соотношение с государственным управлением.

Тема 2. Административное право как отрасль Общественные отношения, регулируемые административным правом. Метод административно-правового регулирования общественных отношений. Цели административно-правового регулирования.

Роль и место административного права в правовой системе Республики Беларусь. Проблемы совершенствования административно-правового регулирования общественных отношений: повышение роли законов, ликвидация пробелов и др.

Систематизация и кодификация административного законодательства.

Наука административного права, ее основные задачи. Место науки административного права в системе юридических наук.

Тема 3. Административно-правовые нормы Понятие административно-правовых норм, их специфика, структура и виды. Действие административно-правовых норм во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Способы реализации административно-правовых норм.

Понятие и виды источников административного права.

Понятие и особенности административно-правовых отношений.

Участники административно-правовых отношений.

Структура и виды административно-правовых отношений.

Тема 4. Органы исполнительной власти Понятие и система субъектов административного права.

Органы исполнительной власти – основные субъекты административного права.

Понятие и основные признаки органа исполнительной власти, содержание его административно-правового статуса.

Виды органов исполнительной власти.

Система органов исполнительной власти, организационные и правовые основы ее построения. Классификация органов исполнительной власти: по территориальному масштабу деятельности; по характеру и объему компетенции; по способу разрешения подведомственных вопросов; по источнику финансирования.

Организационная структура и штаты органов исполнительной власти.

Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере исполнительной власти. Правовой статус Администрации Президента.

Правительство Республики Беларусь: порядок образования, состав, основные полномочия. Виды принимаемых актов. Формы деятельности.

Министерства Республики Беларусь: их виды и правовое положение. Система министерства и ее звенья. Правовая основа деятельности.

Государственные комитеты: их правовое положение, система, звенья, правовая основа деятельности. Особенности правового положения комитетов при Совете Министров.

Местные органы исполнительной власти: порядок образования, правовой статус, виды, компетенция, формы деятельности.

Тема 5. Государственные служащие Государственная служба в Республике Беларусь: понятие, сущность, виды, основные принципы. Правовое регулирование государственной службы. Управление государственной службой.

Понятие государственной должности. Замещение должностей в государственных органах.

Понятие и виды государственных служащих. Классификация государственных служащих. Особенности правового положения должностных лиц.

Основные права и обязанности служащих. Социально-правовые гарантии и ограничения для служащих.

Общий порядок прохождения государственной службы. Поступление (прием) на службу, аттестация, прекращение службы. Классы государственных служащих.

Стимулы деятельности государственных служащих.

Тема 6. Предприятия и учреждения как субъекты Понятие и виды предприятий и учреждений. Их административноправовой статус.

Административно-правовые основы предпринимательской деятельности.

Тема 7. Граждане Основы административно-правового статуса граждан Республики Беларусь. Административная право- и дееспособность гражданина.

Основные права, свободы и обязанности граждан по административному праву.

Юридические гарантии прав и свобод граждан.

Роль обращений граждан в обеспечении законности в деятель ности исполнительной власти. Правовые основы рассмотрения об ращений граждан.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

Тема 8. Административно-правовой статус Понятие, виды и основы правового статуса общественных объединений. Содержание их административной правосубъектности и организация деятельности.

Общественные организации: порядок их образования и прекращение деятельности. Виды общественных организаций.

Политические партии и профессиональные союзы в системе общественных объединений.

Понятие и виды религиозных организаций. Административно-правовой статус религиозных организаций. Взаимоотношения религиозных организаций с государственными органами.

Тема 9. Формы деятельности исполнительной Понятие и виды форм деятельности исполнительной власти. Правовые и неправовые формы деятельности, их сочетание.

Правотворческая и правоприменительная деятельность.

Тема 10. Административно-правовые Понятие и юридическое значение акта государственного управления.

Роль актов управления.

Виды административно-правовых актов управления, порядок их принятия, изменения, приостановления, отмены.

Условия эффективности административных актов: целесообразность, законность, культурность.

Дефектные акты, их виды.

Особенности актов государственного управления с административной санкцией. Компетенция органов государства на издание таких актов.

Требования, предъявляемые к актам управления, и последствия их несоблюдения.

Тема 11. Административно-правовые методы Общая характеристика методов осуществления исполнительной власти. Методы прямого и косвенного воздействия (административные и экономические).

Убеждение в деятельности исполнительной власти.

Поощрение в деятельности исполнительной власти. Поощрение по административному праву. Виды поощрения. Государственные награды.

Понятие и виды принуждения. Принуждение в деятельности исполнительной власти.

Тема 12. Специальные административно-правовые Понятие специального административно-правового режима, его виды.

Чрезвычайные ситуации. Правовой режим чрезвычайного положения. Порядок введения, продления, прекращения режима ЧП. Содержание режима ЧП (ограничение прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, изменения в системе государственных органов, в системе административного принуждения).

Режимы особого и военного положения.

Режим секретности. Его правовая основа. Особенности административно-правового статуса лиц, допущенных к государственной тайне.

Режим охраны Государственной границы. Его правовая основа.

Его составные части: режим Государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через Государственную границу.

Общий и специальный таможенные режимы.

Тема 13. Законность как принцип деятельности Принцип законности и его значение. Особенности и гарантии законности деятельности исполнительной власти.

Значение и виды контроля. Государственный контроль и его виды.

Контроль и надзор, их соотношение.

Президентский контроль за органами исполнительной власти.

Контроль органов законодательной власти.

Значение и особенности судебного контроля за исполнительной властью, его виды. Прямой и косвенный судебный надзор.

Прокурорский надзор, его особенности.

Понятие общего административного надзора. Субъекты, осуществляющие административный надзор за деятельностью организаций и граждан. Содержание общего административного надзора. Санитарно-эпидемиологический надзор. Пожарный надзор.

Тема 14. Принуждение по административному Понятие административного принуждения и его отличие от других видов государственного принуждения.

Цели и основания применения административного принуждения.

Виды мер административного принуждения, их правовая характеристика.

Органы (должностные лица), уполномоченные применять меры административного принуждения. Гарантии законности при применении мер административного принуждения.

Понятие и сущность административно-предупредительных мер. Цели, основания и порядок их применения. Виды административно-предупредительных мер: проверка документов; реквизиция; карантин; прекращение (ограничение) движения транспорта и пешеходов; досмотр и др.

Административно-восстановительные меры.

Тема 15. Меры административно-правового Меры административного пресечения. Их значение и виды. Основания и принципы применения.

Административный надзор органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Принудительное лечение как мера административного принуждения и его виды.

Специальные меры пресечения. Применение огнестрельного оружия.

Административное задержание. Превентивное и процессуальное задержание. Иные процессуальные (обеспечительные) меры пресечения.

Тема 16.Понятие административной ответственности Понятие и основные черты административной ответственности, ее цели. Отличие административной ответственности от других видов юридической ответственности.

Принципы административной ответственности.

Нормативно-правовые основы административной ответственности.

Обстоятельства, исключающие административную ответственность. Возможность освобождения от административной ответственности.

Тема 17. Административное правонарушение как основание административной Виды административных правонарушений Понятие и признаки административного правонарушения.

Состав административного правонарушения.

Объект административного правонарушения: общий, родовой, видовой и непосредственный. Предмет административного правонарушения.

Объективная сторона правонарушения.

Субъект административной ответственности. Общий, специальный, особый субъекты.

Субъективная сторона правонарушения. Особенности административной вины.

Отграничение административного правонарушения от преступления и дисциплинарного проступка.

Виды административных правонарушений. Основания их классификации.

Тема 18. Административные взыскания Понятие, цели и основания применения административных взысканий.

Виды административных взысканий.

Предупреждение. Штраф. Исправительные работы. Административный арест. Лишение специального права. Лишение права заниматься определенной деятельностью. Конфискация. Депортация. Взыскание стоимости предмета административного правонарушения.

Общие правила наложения административных взысканий. Основные и дополнительные административные взыскания, их сочетание в процессе применения.

Обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Наложение административных взысканий при совершении нескольких правонарушений одним лицом.

Сроки давности в административном праве.

Тема 19. Система органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях Понятие системы органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Правовые основы ее построения.

Разграничение компетенции.

Коллегиальные органы и их полномочия по рассмотрению административных дел.

Полномочия должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Подведомственность дел об административных правонарушениях.

Тема 20. Производство по делам об административных правонарушениях Задачи, принципы и порядок производства по делам об административных правонарушениях. Законодательство, регламентирующее производство по делам об административных правонарушениях.

Обстоятельства, исключающие производство.

Доказательства по делам об административных правонарушениях, их виды.

Правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях.

Тема 21. Стадии производства по делам об административных правонарушениях Понятие и виды стадий производства по делам об административных правонарушениях. Упрощенное (ускоренное) производство.

Возбуждение и расследование дела об административном правонарушении. Органы (должностные лица), уполномоченные возбуждать и проводить административное расследование.

Протокол об административном правонарушении и его содержание. Наложение взыскания без составления протокола. Направление протокола по подведомственности.

Рассмотрение дела об административном правонарушении. Место, сроки и порядок рассмотрения дела. Обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении дела. Протокол заседания коллегиального органа, рассматривающего дело об административном правонарушении. Вынесение постановления по делу об административном правонарушении и его содержание. Виды постановлений. Право на защиту на этой стадии.

Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении. Последствия обжалования и опротестования.

Исполнение постановлений о наложении административных взысканий.

Порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий: предупреждения; штрафа; возмездного изъятия предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискации предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишения специального права; исправительных работ;

административного ареста.

Порядок исполнения постановления об административном правонарушении в части возмещения имущественного ущерба.

Тема 22. Дисциплинарная и материальная ответственность по административному праву Понятие дисциплинарного принуждения, его виды.

Дисциплинарное принуждение и дисциплинарная ответственность по административному праву (правовая основа, виды). Основания ответственности.

Виды дисциплинарных взысканий. Сроки давности наложения и погашения дисциплинарных взысканий. Дисциплинарное производство.

Особенности дисциплинарной ответственности военнослужащих, работников милиции, судей, прокуроров, студентов и учащихся.

Материальная ответственность по административному праву, основания ее применения.

Тема 23. Административно-правовые и организационные Экономика и ее отрасли.

Понятие, содержание и правовые основы управления экономикой.

Функции управления в области экономики.

Государственное регулирование как функция управления экономикой. Управление отдельными отраслями экономики (промышленностью, сельским хозяйством, строительством и жилищно-коммунальным хозяйством, коммуникациями, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей).

Тема 24. Административно-правовые и организационные основы управления социально-культурным Социально-культурное строительство и его отрасли.

Понятие, содержание и правовые основы управления социально-культурным строительством.

Функции управления в области социально-культурного строительства.

Управление отраслями социально-культурного строительства (образованием, культурой, здравоохранением, в области социальной защиты граждан).

Тема 25. Основы управления в области административно-политической деятельности Административно-политическое строительство и его отрасли.

Понятие, содержание и правовые основы управления в области административно-политического строительства.

Функции управления в области административно-политического строительства.

Тема 26. Административно-правовые основы обороны Вооруженные Силы Республики Беларусь, их виды. Политическое, административное и боевое руководство вооруженными силами. Система Министерства обороны. Министерство обороны как центральный орган исполнительной власти.

Воинская обязанность, стадии ее осуществления. Способы комплектования вооруженных сил. Организация призыва на военную службу. Отсрочки при призыве. Комплектование вооруженных сил на профессиональной основе.

Военная служба – особый вид государственной службы.

Служба в запасе и воинский учет.

Организация гражданской обороны.

Тема 27. Административно-правовые основы обеспечения государственной безопасности Понятие государственной безопасности. Основные этапы развития органов безопасности (ЧК – ГПУ – НКВД – КГБ).

Система ведомств и органов, обеспечивающих государственную безопасность Республики Беларусь.

Охрана Государственной границы Республики Беларусь. Правила въезда в Республику Беларусь и выезда из нее.

Охрана государственной и служебной тайны.

Тема 28. Милиция в Республике Беларусь Понятие и задачи милиции. Виды милиции. Правовая основа ее деятельности. Организационная структура и виды деятельности милиции.

Административная деятельность милиции. Разрешительная система. Патрульно-постовая служба. ГАИ. Паспортизация и регистрационный учет граждан. Спецучреждения.

Криминальная милиция. Оперативно-розыскная деятельность милиции.

Внутренние войска. Их задачи, структура, подчиненность, полномочия.

Служба по исполнению уголовных наказаний. Организация пожарной охраны и пожарного надзора.

Служба в милиции – особый вид государственной службы. Властные полномочия работников милиции.

Тема 29. Управление в иных сферах административно-политического строительства Понятие, содержание, особенности и правовые основы управления юстицией. Организация управления судами, нотариальными органами, органами записи актов гражданского состояния, юридической службой предприятий, учреждений и организаций. Государственное руководство адвокатурой.

Внешние политические отношения. Понятие, содержание, особенности и правовые основы управления иностранными делами.

Система и правовое положение органов управления иностранными делами, формы и методы их деятельности. Особенности правового положения дипломатических представительств и консульств Республики Беларусь за границей.

Управление в области внешнеэкономической деятельности.

Управление культурными связями с зарубежными странами.

Организация таможенного дела в Республике Беларусь. Правовое положение таможенных органов.

Тема 30. Межотраслевое государственное управление Административно-правовые и организационные основы управления межотраслевой сферой.

Виды межотраслевого управления.

3. ОПОРНЫЙ КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ

3.1. Управление, государственное управление, Общее понятие управления Термин управление происходит от латинского слова administracio и имеет много значений. В самом широком смысле оно означает руководство чем-либо или кем-либо. Процессы управления наблюдаются в живых организмах, в автоматах, создаваемых человеком, в общественной жизни. Совершенно очевидно, что речь идет по существу о единой категории, хотя и обнаруживающей себя в различных сферах.

Между тем философы, экономисты, юристы, психологи, широко оперирующие в последнее время термином «управление», нередко исходят из принципиально различного его понимания. Неодинаково, например, трактуют термин «управление хозяйством» экономисты и юристы. Существенные расхождения по данному вопросу наблюдаются и среди самих юристов.

Поскольку управление, по крайней мере в терминологическом смысле, имеет универсальный характер, логичны поиски таких его черт, с помощью которых оно может быть рассмотрено прежде всего с принципиально единых позиций. В настоящее время распространенным является мнение, что наиболее последовательно их выражает КИБЕРНЕТИКА.

Кибернетика есть наука, обобщающая закономерности всякого управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механических системах и т.п. Для нее имеет значение сам процесс управления, а не особенности участвующих в этом процессе сторон (человек, машина, животное и пр.) и зависимые от этого особенности данного конкретного варианта управления. Именно в силу подобной абстракции кибернетика и способна предложить общее понятие управления.

Можно выделить главное, что цементирует понятие управления в его универсальном варианте. Это главное состоит в понимании управления как определенного целенаправленного воздействия. Цель такого воздействия – упорядочение соответствующей системы, на которую оказывается управляющее воздействие, то есть обеспечение ее функционирования в должном порядке.

Система в кибернетическом смысле есть организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции. Указание на организованный характер этого «множества» подчеркивает, что система представляет собой целостное единство, а не простую сумму элементов. Она внутренне организована; совокупность тех или иных элементов только тогда становится системой, когда на ее основе складывается нечто целое. Каждый элемент, будучи относительно самостоятельным, выполняет определенную функцию, имеющую значение условия не только его существования, но и существования всей системы в целом.

Управляющее воздействие реализуется в связях между элементами любой системы: субъектом и объектом управления. Оно предполагает определенную иерархию: субъект формирует задачи и подчиняет им объект; подчинение обеспечивается управленческими командами субъекта управления. Само же управление можно охарактеризовать как процесс связи между управляющей и управляемой подсистемами. Благодаря такой связи обеспечивается упорядоченность и устойчивость всей системы.

В то же время самостоятельность подсистемы относительна, так как каждая из них является частью более крупной системы.

Таким образом, в кибернетическом смысле система рассматривается в качестве базы для обнаружения и фиксации процесса управления. С учетом многообразия и иерархичности системного построения очевидно, что каждая целостная система носит в себе и качества субъекта управления по отношению к подсистемам (системам) низшего порядка, и качества объекта управления по отношению к системам (подсистемам) высшего порядка. Следовательно, она может быть одновременно и субъектом, и объектом управления.

Анализ процессов управления в системном аспекте позволяет выявить и такие общие его закономерности, как обратная связь и информация. Информация, идущая по каналу «субъект – объект» есть прямая связь, а по каналу «объект – субъект» – обратная связь.

Прямая связь отражает непосредственно управляющее воздействие на тот или иной объект управления, содержит в этом смысле управляющую информацию, то есть по существу управленческие команды, с помощью которых обеспечивается упорядочивающее воздействие на все компоненты системы и на управляемые подсистемы. Формирование этих команд предполагает получение на началах обратной связи информации, исходящей от объекта управления и содержащей сведения (сигналы) о его состоянии, потребностях, возможностях реагирования на управляющие команды. Управление, следовательно, выражается в подаче команд, адресуемых объектам и формируемых на основе получения и обработки информации, поступающей как из данной системы, так и извне, то есть из систем более крупного порядка.

Итак, кибернетика акцентирует внимание на следующих характерных чертах, которые связываются ею с любыми проявлениями управленческих процессов:

1. Управление всегда обнаруживается в целостных и динамичных системах.

2. Управление представляет собой процесс целенаправленного воздействия на систему, в результате которого достигается упорядоченность системы, ее развитие в соответствии с поставленными перед ней общими целями.

3. Управляющее воздействие всегда реализуется в связях между двумя внутренними элементами любой системы: субъектом и объектом управления.

4. Связи между субъектом и объектом управления осуществляются по линии прямой и обратной связи.

5.Управляющее воздействие предполагает определенную иерархию, в соответствии с которой субъект формирует цели и задачи движения всей системы в целом и подчиняет им объект, то есть все иные структурные элементы системы.

6. Подчинение обеспечивается управленческими командами субъекта управления.

Кибернетика является наиболее общей и в основном формальной наукой об управлении. Именно поэтому она анализирует управленческие процессы только с количественной стороны, абстрагируясь от качественных сторон рассматриваемых ею предметов, процессов или явлений.

Между тем каждая из систем обладает спецификой. Ее определение – задача других наук.

В настоящее время общепризнанны следующие виды управляемых систем:

1) механические (управление машинами, технологическими процессами и пр.);

2) биологические (управление процессами в живых организмах);

3) социальные (управление поведением людей и их коллективов).

Каждую из них отличает определенное своеобразие, которое далеко не во всех случаях может быть учтено и тем более выражено с помощью математических категорий. Особенно это относится к процессам управления, происходящим в социальных системах.

Виды социального управления Любая общественно-экономическая формация, являясь совокупностью органически взаимосвязанных элементов и процессов, есть целостная система, в рамках которой осуществляется управление, свойственное обществу на любой ступени его развития. Меняются на различных этапах развития человечества тип, методы и формы управления, его цели, но неизменной остается необходимость в управляющем воздействии на все важнейшие стороны общественной жизни. Управление есть особая функция, возникающая из самой природы общественного процесса труда.

В чем же суть управления как социальной функции?

Общество, как и производство, нуждается в том упорядочении, ради которого осуществляется управление. Совокупное выражение общественных связей не может само по себе автоматически обеспечить необходимое взаимодействие между составными элементами общества как целостной системы, бесперебойность и нормальность осуществления всех задач, безусловное достижение поставленных целей. Отсюда и возникает объективная необходимость в управлении, которое по своему основному содержанию сводится к упорядочению общественных отношений, к регулированию различных сторон и проявлений общественной жизни, к объединению усилий людей в единое целое, к налаживанию совместной работы.

Итак, управление обществом есть управление людьми. В этом смысле оно является условием нормального функционирования общества, одним из атрибутов общественной жизни. Во всех случаях, когда управление рассматривается в качестве общественно необходимой социальной категории, его объектом является поведение людей, их действия, поступки. В общественных связях, подвергаемых управляющему воздействию, активно проявляют себя воля, сознание человека. В силу этого объектом социального управления является волевое поведение людей.

Волевой характер социально-управленческих отношений определяется, таким образом, тем, что их участниками являются люди, обладающие волей и сознанием. Указанные отношения проходят через их сознание, являются прямым результатом воли и сознания человека, подвержены воздействию со стороны людей.

Для социального управления характерно, что в роли субъекта управления, равно как и в роли объекта, выступают люди, иначе говоря, люди управляют людьми. Как правило, субъект управления – это определенный коллектив людей, выступающий в роли государственного органа, либо должностное лицо.

Система социального управления состоит из ряда достаточно четко выраженных подсистем, это дает основание для постановки вопроса о видах социального управления. В современной научной литературе он решается неодинаково. Так, В.Г.Афанасьев подразделяет виды управления в обществе соответственно сферам общественной жизни: управление экономикой, управление социально-экономической сферой, управление духовной культурой1. При таком подходе, однако, внимание акцентируется преимущественно на признаках внешнего характера. Во-первых, совершенно неясно, кто и как управляет данными сферами общественной жизни, во-вторых, в основу классификации положены особенности объекта управления, которые хотя и имеют определенное значение, но не для характеристики социального управления в целом, а скорее для его методов.

Имеются попытки подразделить управление в общественной системе на три крупные сферы: сферу политического управления, сферу государственного управления, сферу экономического управления. При этом утверждается, что указанные сферы различаются по субъекту, функциям и методам управления. Здесь налицо классификационный признак, который не отличается четкостью и ясностью. Так, очевидно, что сфера «государственного управления» не может не быть одновременно и сферой «политического управления».

Г.Х. Попов различает два вида социального управления: управление деятельностью отдельного человека и управление деятельностью коллектива людей2. Это верный по своей сути подход к классификации социального управления с позиций его объектов. Однако главенствующего значения он иметь все же не может, ибо перечень объектов здесь почти беспределен в зависимости от того, что в конкретном случае интересует исследователя. Учитывая это, Г.Х. Попов подразделяет далее управление в человеческих коллективах на следующие разновидности: управление обществом в целом, управление государством, управление произАфанасьев В. Г. Научное управление обществом. – М., 1978. – С.12.

Государственное управление и административное право. – М., 1978. – С.12.

водством. Вопрос же о том, кто и как управляет указанными объектами, остается открытым.

Представляется, что главный критерий, руководствуясь которым можно принципиально решать вопрос о видах социального управления, – это субъект управления, ибо именно он реализует функции управления в различных сферах общественной жизни применительно к тем или иным объектам. Соответственно ему можно выделить следующие виды социального управления:

а) государственное управление, б) общественное управление.

Они различаются не только по субъекту, но и по используемым ими методам управления. При этом если говорить, например, о государственном управлении, то оно будет политическим по своей сути, по своему характеру.

Каждый из названных видов социального управления может быть подразделен на ряд подвидов в зависимости от объектов, характера, направленности и т.п. Например, государственное управление в широком смысле слова осуществляется органами государства и некоторыми негосударственными субъектами по поручению государства.

Понятие государственного управления Государственное управление – это особый вид социального управления. Ему, естественно, присущи все общие признаки и черты, свойственные социальному управлению. Вместе с тем государственное управление имеет и свои особенности. Государственно-правовой характер управления проявляется в том, что, во-первых, в процессе его реализуются задачи, функции и интересы государства; во-вторых, функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми государством; в-третьих, субъекты действуют по поручению государства; вчетвертых, они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера; в-пятых, действуют в рамках, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права; в-шестых, все ведущие варианты управленческих систем опосредствуются правом.

Возможен различный подход к пониманию управления в масштабе общества, хотя бы по объему. Дело в том, что от имени государства действуют практически все государственные органы, а не только те, которые именуются органами государственного управления. С другой стороны, функции управления в масштабе всего общества в самом широком их понимании связываются с организацией всех сторон общественной жизни.

При такой постановке вопроса деятельность органов государственной власти, органов государственного управления, суда, прокуратуры подпадает под единую рубрику – «управление государством». Иначе говоря, государственное управление в широком смысле слова можно характеризовать как ВСЮ деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения. В то же время имеется ряд факторов, которые не дают основания считать подобную характеристику управления универсальной. В частности, нельзя игнорировать то обстоятельство, что в государственно-правовой практике прочно укоренилось и получило закрепление иное, более узкое понятие, а именно «государственное управление» в собственном смысле слова. Оно не может быть отождествлено с понятием «управление государством». Анализ соответствующих правовых норм не позволяет ставить знак равенства между деятельностью органов законодательной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления – с другой.

Действующее законодательство употребляет в специальном и самостоятельном смысле различную терминологию, имеющую единый корень: «государственное управление», «органы государственного управления», «отрасли государственного управления» и т.п. Указанная терминология имеет строго целевое назначение: она распространяется не на все органы государства, а лишь на специально образуемые в качестве органов государственного управления. Функции государства реализуют все государственные органы. Они осуществляют единую государственную власть.

Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда, в основе которого лежат различия в формах и методах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности. Для каждого из них характерны: специфическое назначение, особый субъект – государственный орган, особые методы деятельности (способы осуществления функций государства).

Вышеизложенное, а также анализ действующего законодательства позволяют выделить в качестве самостоятельных следующие виды государственной деятельности:

• осуществление законодательной деятельности;

• государственное управление;

• прокурорский надзор.

В последние годы вместо термина «государственное управление» стал употребляться иной – «исполнительная власть»1. Это нашло свое закрепление и в Конституции Республики Беларусь 1994 года. Тем самым в механизме государственной власти осуществляется переход от «разделения труда» к «разделению властей». Что же изменилось в связи с этим?

Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. – М., 1994. – С. 9.

Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительно-распорядительная деятельность, правосудие. Тем не менее, разделение властей ранее игнорировалось.

Торжествовал тезис о соединении законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Все это внедрялось в науку и практику под прямым воздействием окончательно развенчавшего себя лозунга «Вся власть Советам», никогда не бывшего реальным. Разделение властей признавалось чисто «западным» явлением, неприемлемым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти.

В действительности же теория «разделения властей» исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создаст угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Государственные органы – это ветви единого «дерева». Но необходим раздел властных функций между ними. Поэтому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты, ее выражающие. Таким образом, исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями.

Все ветви государственной власти закреплены конституционно, имеют свое специфическое место в общем механизме государственного воздействия на общественные отношения.

Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфические именно для них юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций.

Несмотря на то что конкретная роль органов государственного управления различна, имеются достаточно четкие основания для того, чтобы привести их к единому знаменателю – к определению основного назначения осуществляемой ими деятельности, а именно имеющей исполнительный и распорядительный характер. Суть ее заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти.

Исполнение – основной признак государственного управления как самостоятельной деятельности. Только применительно к этим органам Конституция подчеркивает, что они действуют на основе и во исполнение законов, а местные органы, кроме того, на основании решений местных Советов.

Однако общего данного признака еще недостаточно, чтобы понять сущность государственного управления в собственном, узком, смысле слова. Практически органы суда и прокуратуры также руководствуются в своей деятельности требованиями законов и тоже реализуют их. Суды, например, вынося обвинительный приговор, выполняют тем самым требование уголовного закона. Однако судебные органы осуществляют сравнительно узкую деятельность – юрисдикционного (правоохранительного) характера, причем протекающую в строгих процессуальных рамках, и не действуют на основе текущих предписаний других государственных органов, что характерно для органов управления. Судьи независимы и подчиняются только закону. Наконец, важным является и то, что ни органы суда, ни органы прокуратуры не имеют в своем подчинении объектов хозяйственного или культурно-политического назначения.

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность, являющаяся его основным назначением и составляющая важную сторону его содержания, органически связана с осуществлением непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. И это руководство сопровождается подчинением органам государственного управления соответствующих предприятий, учреждений и организаций.

Таким образом, аппарат управления – категория вполне самостоятельная. Осуществляемая им государственная деятельность хотя и укладывается в рамки широкого понимания государственного управления, но имеет свои особенности структурного, функционального и юридического характера.

Основные черты исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления Особенности государственного управления как вида государственной деятельности состоят, прежде всего, в его специфическом назначении. В наиболее общей форме оно может быть выражено следующим образом: исполнение, то есть проведение в жизнь, или практическое осуществление, общих норм, изданных законодательной ветвью власти. Отсюда четко вырисовывается исполнительный характер такой деятельности, ибо осуществление, проведение в жизнь, законов и подзаконных актов по существу и означает их исполнение.

Итак, государственное управление в собственном смысле есть, прежде всего, исполнительная деятельность. Именно это отграничивает его от других видов государственной деятельности.

Исполнительная деятельность органов государственного управления:

а) имеет общегосударственный характер, то есть охватывает все имеющие значение для государства стороны жизни общества. По существу объектом государственного управления является общество в целом, организованное на государственной основе. Именно в подобном варианте исполнительная деятельность представляет собой средство практического осуществления всех задач и функций государства;

б) является исполнительной по отношению к деятельности, совершаемой органами законодательной власти. Она осуществляется на основе законов и других актов, принимаемых Советами, под их руководством и контролем. Исполнительный характер деятельности органов государственного управления выражает природу взаимоотношений между органами законодательной и исполнительной властей;

в) является активной и целенаправленной. Подобные качества она приобретает благодаря тому, что осуществляется применительно к важнейшим сферам жизни общества и в порядке общего и оперативного руководства. В этом специфика ее активности, предопределяемая тем, что в непосредственном ведении соответствующих органов управления находятся объекты, составляющие материальную базу государственного управления в собственном смысле слова. Таковых нет у органов суда и прокуратуры (кроме объектов, обслуживающих их внутриведомственные потребности);.

г) имеет в качестве непосредственных объектов (в наиболее общем варианте) отрасли хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства; предприятия, учреждения и организации соответствующего профиля.

В управлении имеются:

• области государственного управления, то есть сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля) отрасли государственного управления (например, управление народным хозяйством);

• сферы государственного управления, то есть комплексы организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (например, ценообразование);

• отрасли государственного управления, то есть системы различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов и их конкретного назначения (например, управление промышленностью, сельским хозяйством, здравоохранением);

• комплексы внутриотраслевого и межотраслевого характера (например, объединения, фирмы);

• трудовые коллективы – производственные, хозяйственные, культурные и т.п. (например, социально-культурное учреждение);

• отдельная личность (ее действия, поведение).

Таким образом, объекты исполнительной деятельности могут быть как коллективными, так и индивидуальными;

д) сочетает в себе основное назначение государственного управления (проведение в жизнь законов и других решений законода тельных органов) с деятельностью, которая применительно к органам законодательной власти, суда и прокуратуры характеризует ся как внутриорганизационная;

е) имеет ярко выраженное организационное содержание, то есть в процессе исполнительной деятельности организуются совместные труд членов общества, отношения между конкретными людьми, социальными коллективами;

ж) осуществляется повседневно, непрерывно. Исполнительная деятельность неотделима от руководства подведомственными объектами, что уже предполагает ее повседневность и непрерывность;

з) имеет юридически-властный, или распорядительный, характер.

Исполнительная деятельность – это административная деятельность, предполагающая подчинение объекта управления его субъекту;

и) является подзаконной деятельностью, то есть закон непосредственно или в конечном счете определяет ее направленность, главные средства достижения целей, она осуществляется на основе закона1.

Таковы существенные черты и особенности исполнительной деятельности. Соответственно государственное управление в собственном смысле слова может быть определено в качестве подзаконной, юридически-властной организующей деятельности особой группы органов государства, состоящей в практическом исполнении законов в процессе повседневного, непосредственного руководства хозяйственным, социальнокультурным и административно-политическим строительством.

3.2. Административное право как отрасль Понятие административного права Право является в руках государства необходимым и важным средством, с помощью которого оно формирует и реализует свою волю, свои интересы, определяет задачи и направления деятельности всего государственного механизма, регулирует разносторонние общественные связи.

Одним из конкретных объектов правового регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе и по поводу осуществления функций государственного управления, то есть отношения управленческого характера.

Государственное управление нуждается в правовом оформлении.

Такая необходимость предопределяется многими факторами, в числе которых можно назвать, прежде всего, прямое отражение в этой деятельности государственных интересов. Правовая форма придает им официальный характер, непосредственно воплощает их в обязательных предписаниях нормативного и индивидуального характера.

Тем самым господствующая в обществе воля материализуется в конкретной сфере общественной жизни: в праве находит свое выражение Государственное управление и административное право. – С. 28–35.

государственная воля. Следовательно, правовое регулирование управленческих отношений в конечном счете подчиняет их воле и интересам государства.

Не менее важное значение имеют и другие факторы, например:

представительство государства в управленческой сфере в лице многочисленных, различных по своему назначению и месту в официальной иерархии субъектов – органов государственного управления и отдельных должностных лиц, активное участие в управленческих отношениях граждан и негосударственных организаций, исключительно широкий круг общественных отношений, возникающих в сфере управления.

Правовая регламентация в этих условиях призвана создать и обеспечить прочный правовой режим, в рамках которого организуется и осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность, складываются и развиваются управленческие отношения, определяются обязанности и правомочия их участников. Правовая форма связей в сфере государственного управления является, таким образом, важнейшим условием эффективного функционирования всей его системы.

Отдельные стороны деятельности участников процесса управления испытывают на себе регулятивное воздействие норм различных отраслей права (в частности, гражданского, трудового). Но это воздействие не касается главного: собственно исполнительно-распорядительной деятельности и связанных с нею управленческих отношений. Такую специальную задачу призвано реализовывать административное право – самостоятельная отрасль права, имеющая свой специфический предмет регулирования.

Предмет отрасли права – это круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью. Входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. По предмету правового регулирования в основном и проводится разграничение между различными отраслями права.

С этих общетеоретических позиций и следует подходить к характеристике административного права, что дает возможность в наиболее общем виде сформулировать вывод следующего содержания: административное право имеет особое назначение в механизме правового воздействия на общественные отношения. Оно призвано регулировать особую группу общественных отношений, а именно отношения, складывающиеся по поводу реализации функций государственного управления.

Подобное решение вопроса о предмете административного права логически предопределяется тем, что «администрация» есть, по существу, управление. Административное право, следовательно, есть, образно говоря, управленческое право, или право управления.

Итак, административное право рассматривается в качестве самостоятельной отрасли права, с помощью которой государство регулирует общественные отношения в сфере государственного управления.

Исходя из данного определения предмета, можно наметить круг наиболее типичных отношений управленческого характера, подпадающих под административно-правовое регулирование:

А. В зависимости от субъектов управленческих отношений:

1. Между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, то есть определяемые подчиненностью одних звеньев аппарата управления другим.

2. Между различными органами государственного управления, не связанными отношениями подчиненности (например, между различными министерствами).

3. Между органами государственного управления и подчиненными, а также и не подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями.

4. Между органами государственного управления и негосударственными объединениями граждан.

5. Между органами государственного управления и гражданами.

Б. В зависимости от характера (содержания) управленческих отношений:

1. Связанные с осуществлением вышестоящими органами централизованного руководства деятельностью нижестоящих органов, а также предприятий, организаций и учреждений.

2. Связанные с осуществлением органами государственного управления (должностными лицами) функций непосредственного оперативного управления (например, администрация предприятия).

3. Связанные с осуществлением органами государственного управления государственного регулирования или руководства деятельностью негосударственных организаций.

4. Связанные с осуществлением органами государственного управления (должностными лицами) деятельности по удовлетворению запросов и нужд граждан, охране их прав в сфере государственного управления.

В. Применительно к направлениям административной деятельности:

1. Связанные с подготовкой, принятием управленческих решений различного рода, прежде всего правовых актов управления.

2. Связанные с осуществлением повседневной деятельности исполнительно-распорядительного характера, то есть с исполнением принятых решений, а также законов и подзаконных актов.

3. Связанные с осуществлением контроля и надзора за исполнением решений (актов), за оперативной деятельностью подчиненных или подконтрольных объектов.

4. Связанные с осуществлением органами государственного уп-равления юрисдикционной деятельности.

Г. По областям административной деятельности:

1. В области управления хозяйственным комплексом.

2. В области управления социально-культурным строительством.

3. В области управления административно-политическим строительством.

Таковы основные виды общественных отношений, составляющих предмет административного права. Их перечень, доступный и более дробной классификации, свидетельствует об охвате административно-правовыми средствами регулирования разнообразных, широких общественных связей.

Основными условиями отнесения общественных отношений к управленческим, то есть составляющим предмет административного права, являются следующие: 1) наличие в них соответствующего органа государственного управления или его представителя и 2) связь с исполнительно-распорядительной деятельностью.

Итак, административное право представляет собой отрасль права (совокупность правовых норм), призванную регулировать в интересах государства общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере исполнительно-распоряди-тельной деятельности органов государственного управления, во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями внешневластных управленческих функций.

Отграничение административного права от смежных отраслей права Административное и конституционное право. Между ними наблюдается наиболее тесная связь, поскольку и та, и другая отрасли права регулируют отношения, связанные с деятельностью государственных органов. Одновременно они могут быть разграничены по предмету правового регулирования.

Конституционное право занимает ведущее по отношению к административному праву положение. Это определяется тем, что нормы конституционного права закрепляют основные принципы организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов, их место в механизме государственного аппарата, основы их взаимоотношений с органами законодательной власти, суда и прокуратуры.

Административное право регулирует отношения, возникающие в процессе повседневной и многообразной исполнительно-распорядительной деятельности, содержанием которой является непосредственное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Таким образом, ряд отношений регулируется конституционным и административным правом одновременно: различие можно провести по объему этого регулирования. Конституционное право закрепляет лишь общие принципы, единые для всех государственных органов; административное право, отправляясь от этих принципов, детализирует их применительно к системе органов исполнительной власти. Следовательно, свои исходные начала оно берет в нормах конституционного права, содержащихся в актах высшей юридической силы – в Конституции и законах.

Административное и гражданское право. Во взаимоотношениях этих отраслей права наблюдается также тесная связь, определяемая тем, что нередко у них имеется общий предмет регулирования, например отношения имущественного характера, возникающие в хозяйственной сфере. Имущественные отношения могут быть предметом регулирования как гражданского, так и административного права. В таком случае различие между данными отраслями права следует искать в присущих им методах правового регулирования. Гражданским правом регулируются такие имущественные отношения, в которых стороны равноправны (их большинство). Административное же право регулирует имущественные отношения, в которых стороны неравноправны: одной из сторон выступает соответствующий орган управления. При этом он не является юридическим лицом, не участвует непосредственно в гражданско-правовом обороте, где используются товарно-денежные формы. Орган управления воздействует на имущественные отношения в сфере государственного управления теми методами, которые имеются в его распоряжении. Соответственно данный вид имущественных отношений регулируется посредством властных распоряжений. Например, на основе акта министерства осуществляется безвозмездная передача зданий, сооружений от одной государственной организации в ведение другой. Имущественная база возникающих здесь отношений бесспорна. Но одновременно организация, передающая указанные объекты, является подчиненной по отношению к министерству. На основе его акта у нее возникает административно-правовая, а не гражданско-правовая обязанность, связанная с передачей имущества. Налицо, следовательно, управленческое отношение имущественного характера. Оно регулируется не на началах равенства сторон, а путем властного распоряжения полномочного органа управления.

Административное и трудовое право. Эти две отрасли также имеют много точек соприкосновения и различаются по предмету правового регулирования. Предметом трудового права являются трудовые отношения и некоторые другие, связанные с ними общественные отношения (по государственному социальному страхованию, рассмотрению трудовых споров). Главное состоит в определении статуса рабочих и служащих именно как участников того или иного вида трудового процесса (например, регламентация права на вознаграждение за труд, на отдых, на социальное страхование). При этом наблюдается известное переплетение норм трудового и административного права. Например, трудовое право регулирует все то, что связано с работой гражданина. Но оформление на работу, полномочия администрации в этой области и т.п. регламентируются нормами административного права, так как представляют собой проявление управленческих функций. Административное право непосредственно регулирует государственно-служебные отношения (полномочия служащего, его ответственность и т.д.); трудовое право распространяется на служащих в той мере, в какой они являются трудящимися (например, определение личных прав служащего, его заработной платы). Административное право определяет все властные полномочия администрации, используемые в процессе руководства производством и деятельностью государственных служащих.

Таким образом, трудовое право регулирует те общественные отношения, которые непосредственно связаны с характеристикой правового положения сторон в трудовом процессе; административное право регулирует отношения, связанные с установлением в государственно-властном порядке полномочий по организации трудового процесса, а также государственно-служебные отношения.

Административное и финансовое право. Для регулирования финансовых отношений используется преимущественно властный административный метод. Финансовое право отделилось от конституционного и административного права в силу того, что объект правового регулирования имеет здесь свою специфику и большое общественное значение. Финансовое право призвано регулировать общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, основным содержанием которой является мобилизация, распределение и использование денежных средств, составляющих часть национального дохода государства. В таком широком понимании финансовая деятельность включает в себя и деятельность исполнительно-распорядительного характера.

Нормы административного права широко используются для регулирования непосредственно управленческих отношений в области финансов (например, организация и полномочия финансово-кредитных органов).

Но, поскольку в них превалируют «денежные» элементы (бюджетные, кредитные, налоговые и т.д.), они составляют одновременно и предмет финансового права. Следовательно, для финансового права характерна относительная самостоятельность.

Административное и аграрное право. Эти отрасли права соотносятся примерно так же, как административное и финансовое право.

Аграрное право имеет своим предметом земельные отношения, то есть отношения между государством как собственником земли и ее пользователями. Фактически земельные отношения регулируются многими отраслями права. Например, гражданское право регламентирует порядок рассмотрения некоторых имущественных споров по поводу землепользования, финансовое – формы и порядок уплаты земельной ренты за пользование землей и т.п. Административное право регулирует значительную часть земельных отношений, поскольку они возникают, изменяются и прекращаются на основе актов государственных органов. Для них характерен властный метод регулирования.

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

Система административного права Нормы административного права в практическом, научном и педагогическом плане подразделяются на две основные группы:

1. Общую часть, содержащую нормы, действующие в масштабе всей системы государственного управления, сходные для всех его областей (отраслей, сфер). Сюда относятся нормы, закрепляющие:

• основные принципы государственного управления, • правовое положение субъектов административного права (органов государственного управления, государственных служащих, негосударственных организаций, граждан);

• формы и методы управленческой (административной) деятельности (издание актов, убеждение, принуждение и т.п.);

• способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении;

• основы административно-процессуальной деятельности.

2. Особенную часть, содержащую нормы, действующие в масштабе отдельной области, отрасли, сферы государственного управления и отражающие их специфику. Система Особенной части может быть представлена в следующем виде:

• нормы, регулирующие управление в хозяйственной области (промышленность, строительство, сельское хозяйство, заготовки сельскохозяйственных продуктов, эксплуатация и охрана природных ресурсов, транспорт, дорожное хозяйство, связь, торговля, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения);

• нормы, регулирующие управление в социально-культурной области (образование, наука, культура, здравоохранение, физкультура и спорт, социальное обеспечение);

• нормы, регулирующие управление в административно-политической области (оборона, обеспечение государственной безопасности, внутренние дела, юстиция, иностранные дела, внешние экономические связи);

• нормы, регулирующие межотраслевое государственное управление (учет, финансы и кредит, материально-техническое снабжение, стандартизация, труд и заработная плата, ценообразование, изобретения и открытия).

3.3. Административно-правовые нормы и отношения Понятие административно-правовых норм Административно-правовые нормы – это правила поведения, регулирующие управленческие отношения, установленные компетентными государственными органами и обеспечиваемые государственным принуждением.

Административно-правовые нормы определяют границы должного поведения в управленческих отношениях. Такова их специфика. Практически это означает, что с помощью административно-правовых норм устанавливается, когда и при соблюдении каких условий действия субъектов управленческих отношений соответствуют требованиям режима законности в государстве, дисциплины и правопорядка.

Эти нормы при соблюдении определенных условий дозволяют совершение определенных действий или запрещают определенные варианты поведения.

По своему характеру и содержанию административно-правовые нормы имеют повелительный (императивный) характер.

Императивность правовой нормы может быть выражена различно:

а) в виде прямого предписания, обязывающего субъекта поступить только определенным образом;

б) в возможности избрать один из предусмотренных в норме вариантов поведения;

в) в виде предоставления субъекту права выбора действовать по своему усмотрению, однако не превышая границ поведения, определенных нормой.

Административно-правовые нормы можно также разделить на запрещающие, обязывающие и уполномочивающие. Каждый из этих видов норм применительно к конкретной сфере административно-правового регулирования получает специфическое содержание. Так, если анализировать применение административно-правовых норм в области охраны общественного порядка, то здесь наиболее характерны нормы, обязывающие или запрещающие то или иное действие. В управлении социально-культурным строительством все большее место наряду с обязывающими занимают нормы уполномочивающие, создающие простор для выбора вариантов поведения в целях достижения наиболее оптимального результата.

По характеру административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные.

Материальные нормы устанавливают права и обязанности, процессуальные определяют порядок осуществления этих прав и обязанностей.

Чаще всего процессуальными именуют нормы, регулирующие порядок рассмотрения и разрешения споров в управленческих отношениях и порядок наложения административных взысканий за правонарушения, порядок их обжалования и порядок приведения их в исполнение.

Реализация административно-правовых норм осуществляется в основном двумя способами:

1) исполнением административно-правовых норм, то есть на основе нормы люди выполняют свои конкретные функции;

2) применением административно-правовых норм. Применяют их уполномоченные, компетентные органы и должностные лица.

В отличие от обычного исполнения административно-правовых норм применение их предполагает издание индивидуальных актов управления на основе общих административно-правовых норм.

Структура административно-правовой нормы С точки зрения внутренней структуры административно-правовая норма, как и любая другая норма права, состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза – та часть нормы, которая содержит указание на фактические условия, при наличии которых надо руководствоваться данной нормой, исполнять и применять ее. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими административные правоотношения.

Гипотеза правовой нормы может быть абсолютно определенной, точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой. Например, гипотеза нормы Закона «О всеобщей воинской обязанности» устанавливает точный возраст, по достижении которого гражданин Республики Беларусь мужского пола подлежит принятию на воинский учет.

Гипотеза административно-правовой нормы может быть и относительно определенной, то есть дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой. Например, военнообязанный, без уважительной причины не явившийся по вызову в военкомат, может быть привлечен к ответственности в виде штрафа, налагаемого властью военкома. В данном случае вопрос о квалификации понятия «неуважительная причина» решает должностное лицо органа военного управления – военный комиссар.

Диспозиция – главная часть административно-правовой нормы, определяющая само правило поведения, предписываемое данной нормой права.

В санкции административно-правовой нормы, как и в нормах других отраслей права, указываются меры государственного воздействия, применяемые к лицам, нарушающим установленные правила.

Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфу того или иного акта управления. Во многих случаях структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях акта управления.

Виды административно-правовых норм Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеют два основных вида: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников, регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно правовой статус.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику управленческих отношений (например, порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п.).

Следовательно, возможно дать следующее два определения административно-правовых норм, подразделив их по предмету регулирования:

Административно-правовая норма (материальная) – норма права, регулирующая отношения в сфере государственного управления.

Административно-правовая норма (процессуальная) – установленное государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в ходе разрешения индивидуальноконкретных дел в сфере государственного управления.

По функциям права административно-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные;

по содержанию предписания на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие, рекомендательные.

Административно-правовые нормы могут классифицироваться и по иным критериям:

• по юридической силе: нормы законов, нормы подзаконных актов;

• по действию во времени: срочные и бессрочные;

• по масштабу действия: общереспубликанские и местные;

• по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие правовое положение: граждан; органов исполнительной власти; государственных служащих; предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений в сфере государственного управления;

• по объему регулирования: общие, межотраслевые, отраслевые;

• по степени определенности изложенных в нормах требований:

абсолютно определенные; относительно определенные; альтернативные (допускающие несколько вариантов поведения, предусмотренных нормой).

Существуют и иные классификационные группы административноправовых норм.

Реализация административно-правовых норм Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования управленческих отношений, или иными словами – это процесс практического претворения в жизнь субъектами административного права государственной воли, изложенной в нормах.

К формам реализации административно-правовых норм относятся:

исполнение – активные действия субъектов права по выполнению юридических предписаний, запретов или дозволений, содержащихся в норме;

соблюдение – воздержание субъекта от совершения запрещенных действий. Соблюдение отличается от исполнения пассивным поведением субъекта;

использование – добровольное совершение субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления;

применение – издание (принятие) полномочным органом (компетентным субъектом власти) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Применение административно-правовых норм осуществляется в особом, установленном законом процессуальном порядке. Субъектами применения могут быть только правомочные органы или должностные лица.

Действие административно-правовых норм во времени, в пространстве и по кругу лиц Нормы административного права, как и нормы других отраслей права, имеют пределы действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Вступление административно-правовой нормы в силу (разумеется, речь идет о вступлении в силу нормативного акта, в котором находят свое выражение те или иные правила поведения) может быть определено специальным актом, принятым соответствующим государственным органом.

В то же время возможно индивидуальное решение вопроса о порядке вступления в силу той или иной нормы или нормативного акта в целом.

Действие административно-правовых норм начинается с момента принятия актов, содержащих эти нормы, и доведения их в необходимых случаях до сведения исполнительней. Вместе с тем акты, содержащие нормы, предусматривающие административную ответственность граждан, вступают в силу через определенный срок, как правило, через 10 дней после опубликования. Это сделано для того, чтобы люди могли ознакомиться с содержанием таких решений.

Вопрос об утрате административно-правовой нормой юридической силы решается обычно путем официальной ее отмены специальным актом государственного органа.

Как правило, действие норм рассчитано на неопределенное время.

Однако нередко встречаются нормы, действие которых связано с наступлением какого-либо события (стихийное бедствие, эпидемия и т.п.), с совершением факта, а также с точно определенным сроком («до окончания весенне-летних полевых работ», «на 6 месяцев» и т.п.). В предусмотренных законом случаях действие нормативных актов управления может быть приостановлено на определенное время или без указания такового.

В отношении административно-правовых норм, в особенности норм, устанавливающих или усиливающих ответственность, действует общее правило о том, что они обратной силы не имеют. Однако встречаются случаи, когда действие той или иной нормы распространяется и на ранее возникшие отношения. Такое обстоятельство специально оговаривается в нормативном акте.

Действие административно-правовой нормы в пространстве связано с положением органа, издающего нормативный акт, в системе органов государственного управления, вследствие чего различают нормы государственного и местного масштаба, нормы общего характера и нормы отраслевые, а также нормы локальные, действующие в пределах одного предприятия, учреждения.

Действие административно-правовых норм по кругу физических лиц связано с распространением устанавливаемых ими правил либо на всех граждан, либо на их отдельные группы (военнослужащих, пассажиров). Кроме того, многие административно-правовые нормы регулируют лишь деятельность органов, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций. Акты министерств чаще всего действуют лишь в рамках системы данного министерства. Вместе с тем многие правила, устанавливаемые государственными комитетами и некоторыми министерствами, имеют межотраслевой характер и обязательны для исполнения соответствующими предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их подчиненности.

Содержание и виды административно-правовых Административно-правовое отношение представляет собой возникающее на базе норм административного права общественное отношение. Следовательно, оно есть своеобразный результат регулирующего воздействия административного права. Стороны такого отношения являются носителями определенных прав и обязанностей, предусмотренных нормой административного права.

Разумеется, сама по себе норма административного права не создает конкретное административно-правовое отношение. Она является основой для его возникновения, так как в общей форме предусматривает, что при наличии соответствующих условий и субъектов управленческое отношение приобретает административно-правовую оболочку.

Административно-правовые отношения возникают в результате юридических фактов, то есть определенных условий, предусмотренных административно-правовой нормой. В качестве юридических фактов выступают действия, обстоятельства или события.

Предусматривая возможность возникновения административноправовых отношений в тех или иных условиях и между теми или иными сторонами, административно-правовая норма заранее устанавливает объем полномочий этих сторон, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав. Административно-правовая норма определяет для одной стороны вид и меру возможного поведения, а для другой – вид и меру должного поведения.

Вместе с тем административно-правовые отношения нельзя понимать так, что у одной стороны имеются только обязанности, а у другой – только права. Свойственный административно-правовому регулированию метод хотя и предопределяет юридическое властвование одной из сторон управленческих отношений, однако не превращает вторую сторону в пассивного их участника, не имеющего соответствующих прав. Например, гражданин, подавший жалобу в орган управления, вправе требовать ее приема и рассмотрения в определенные сроки. Данному праву соответствует обязанность органа управления принять и зарегистрировать жалобу, рассмотреть ее в установленные сроки и т.п. Налицо, следовательно, взаимные права и обязанности сторон административно-правового отношения. Но при этом у одной из сторон, как правило, есть такие юридические полномочия, которых нет у другой стороны или их объем менее значителен.

Итак, административно-правовые отношения есть предусмотренные нормами административного права общественные отношения в сфере государственного управления, в котором стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами. Свою конкретную реализацию они находят главным образом в повседневном взаимодействии субъекта и объекта управления. Для них характерно единство содержания, ибо все они являются административными, и единство формы – административно-правовой. Административные их черты выражаются в том, что только одна сторона правомочна принять официальное юридически-властное решение. Чрезвычайно важно подчеркнуть, что отраженная в административно-правовом отношении властность определяется не усмотрением сторон, а вытекает непосредственно из содержания соответствующей нормы административного права. Субъект государственного управления реализует в административно-правовых отношениях принадлежащие ему юридически-властные полномочия в тех случаях, когда в этом возникает необходимость.

Административное правоотношение имеет свой состав (структуру).

Объектом данных отношений является волевое поведение людей, совершаемые ими действия. Без совершения определенных действий административно-правовое отношение не может быть реализовано. Их осуществление и означает выполнение обязанностей и использование прав, предусмотренных административно-правовой нормой для сторон данного правоотношения.

Субъектами административно-правовых отношений могут быть все, кому нормы административного права предоставляют соответствующие полномочия и на кого они возлагают определенные обязанности в сфере государственного управления (органы управления, должностные лица, общественные организации, граждане и т.п.).

Для всех административно-правовых отношений, поскольку они являются юридической формой управленческих отношений, характерны основные их качества. Они представляют собой одну из форм социальных отношений, то есть отношений людей, различных социальных коллективов, возникающих в процессе осуществления функций государственного управления. Они – одна из форм волевых отношений, поскольку определяются волей и сознанием их участников. По своей природе административно-правовые отношения являются организационными, что обусловлено организующей сущностью самого государственного управления. Наконец, они носят административный характер, то есть связи между сторонами строятся на властно-организационной основе. В рамках этого принципиального единства возможна, однако, классификация административно-правовых отношений:

1. По целевому назначению выделяются административно-правовые отношения, связанные с повседневной реализацией задач исполнительной власти (организация работы аппарата управления, руководство нижестоящими звеньями и подчиненными объектами, удовлетворение запросов граждан и т.п.). Это основная группа административно-правовых отношений. Вторую группу составляют правоотношения, связанные с совершением административно-правовых деликтов, то есть с правонарушениями, имеющими место в процессе осуществления задач исполнительно-распорядительной деятельности.

2. По конкретному содержанию различаются административноправовые отношения имущественного и неимущественного характера.

3. По характеру субъектов можно выделить административно-правовые отношения, складывающиеся только между различными звеньями аппарата государственного управления, а также отношения, в которых наряду с органами управления участвуют общественные организации и граждане.

4. По способу защиты выделяются административно-правовые отношения, защищаемые в административном либо в судебном порядке.

5. Административно-правовые отношения подразделяются также на материальные и процессуальные.

6. Наиболее существенное значение имеет классификация административно-правовых отношений в зависимости от характера юридических связей между сторонами. По этому критерию различают вертикальные и горизонтальные отношения.

Вертикальные отношения складываются между соответствующими сторонами в тех случаях, когда у одной из них имеются установленные административно-правовой нормой полномочия одностороннего юридически-властного характера, которых нет у другой стороны. Такого рода связи наиболее типичны для сферы действия норм административного права. Главное здесь состоит в одностороннем принятии управленческого решения, имеющего обязательную силу для другой стороны данного общественного отношения.

Вертикальные административно-правовые отношения делятся на:

а) отношения, в которых одна сторона организационно подчинена другой стороне (отношения между вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти);

б) отношения между организационно неподчиненными звеньями аппарата государственного управления, когда одно из этих звеньев наделяется определенным объемом односторонних юридически-властных полномочий, обязательных для неподчиненной стороны. Например, многие министерства вправе издавать по вопросам своей компетенции обязательные для неподчиненных им органов акты.

К данной группе относятся также административно-правовые отношения, возникающие между контрольно-надзорными органами и органами, являющимися объектом контроля и надзора, но организационно им не подчиненными;

в) отношения между органами управления (должностными лицами) и гражданами, в рамках которых органы адресуют последним свои юридически-властные предписания, обязательные для исполнения, а также отношения, связанные с совершением гражданами административных правонарушений.

Горизонтальные административно-правовые отношения имеют место в тех случаях, когда стороны фактически и юридически равноправны. Здесь отсутствует организационная соподчиненность, юридическивластные полномочия, принадлежащие одной из сторон. Отношения горизонтального типа возникают в сфере взаимодействия однопорядковых, то есть находящихся на одном правовом уровне, органов государственного управления. Подобного рода отношения складываются между двумя министерствами по поводу, например, издания совместного юридического акта, проведения совместных заседаний коллегий министерств, формирования межправительственных координационных органов, согласования тех или иных решений и т.д.

Горизонтальные управленческие связи чаще всего предшествуют возникновению связей вертикального характера, являются по существу их предпосылкой. Принимаемое затем решение уже является односторонним юридически властным актом, обязательным для исполнения. Следовательно, горизонтальность перерастает в вертикальность. Это означает, что горизонтальные связи существуют только до того момента, пока полномочный орган не примет одностороннее юридически-властное решение.

Таким образом, горизонтальные административно-правовые отношения связаны преимущественно с процедурой разработки односторонних юридически-властных решений.

Особенности административно-правовых отношений Административно-правовые отношения обладают рядом особенностей, обусловленных, прежде всего, спецификой исполнительной и распорядительной деятельности:

1. Обязанности и права сторон в административно-правовых отношениях всегда связаны с практическим осуществлением определенных действий в сфере государственного управления. Исполнительная и распорядительная деятельность органов государственного управления, следовательно, есть область возникновения административно-правовых отношений:

они возникают в связи с ее практическим осуществлением на различных уровнях организации государственной и общественной жизни.

Участниками административно-правовых отношений могут быть различные стороны, интересы которых в силу предписаний административно-правовых норм так или иначе связаны с осуществлением государственного управления и нуждаются для своего удовлетворения в соответствующих действиях исполнительно-распорядительного характера.

2. Административно-правовые отношения складываются между сторонами, чьи интересы и действия связаны с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности.

3. Условием возникновения административно-правовых отношений является участие в них обязательной стороны (так называемый обязательный субъект). Данная особенность этих правоотношений определяется тем, что в них непосредственно выражаются и реализуются интересы государства. Выразить их в состоянии лишь официальные представители государства, наделенные полномочиями юридически-властного характера. Это – соответствующие органы государственного управления или их полномочные представители. В то же время именно они, в силу своего положения, могут удовлетворить разнообразные интересы всех других участников административно-правовых отношений.

Соответственно не может быть административно-правового отношения между двумя гражданами, между органами общественных организаций и т.д., так как они не обладают полномочиями юридическивластного характера и не осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность от имени государства.

4. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон – органа управления, гражданина и т.п. Более того, эти отношения возникают вопреки желанию или согласию второй стороны (в отличие от гражданско-правовых отношений договорного характера).

Такая возможность возникновения административно-правовых отношений объясняется тем, что соответствующие действия здесь осуществляются сторонами в силу требований закона. Орган государственного управления действует юридически-властно и его предписания обязательны для других независимо от их согласия (например, приказ министерства обязателен для всех нижестоящих звеньев данной отраслевой системы). Юридически-властные полномочия органа управления определяются непосредственно административно-правовой нормой, в которой закрепляется его компетенция.

Вместе с тем на той же основе может проявляться и инициатива граждан. Так, подача гражданином жалобы или заявления в орган управления служит фактом, на основе которого возникает административноправовое отношение, обязывающее этот орган принять жалобу или заявление к рассмотрению. Такое действие предписывается административноправовой нормой, а не поведением сторон.

5. Возможные споры между сторонами административно-правовых отношений разрешаются, как правило, в административном порядке, то есть путем непосредственного юридически-властного распоряжения полномочного органа государственного управления или должностного лица. В таком порядке разрешается большинство жалоб граждан на неправомерные действия должностных лиц. В качестве исключения из этого общего правила действующее законодательство предусматривает ряд случаев судебного рассмотрения таких споров.

6. Нарушение одной из сторон административно-правового отношения требований нормы, независимо от того, кто является в этом виновным, влечет за собой юридическую ответственность перед государством в лице его соответствующих органов (должностных лиц). Чаще всего – перед полномочными органами управления, имеющими право применять меры дисциплинарной и административной ответственности. В ряде случаев возможна ответственность и в судебном порядке, например за правонарушения в сфере охраны общественного порядка. Такой характер ответственности объясняется тем, что фактически нарушаются интересы государства в сфере исполнительной и распорядительной деятельности.

Участники административно-правовых отношений Участники административно-правовых отношений – это конкретные организации и лица, наделенные обязанностями и правами в сфере государственного управления и способные их практически реализовывать. Имеются в виду органы исполнительной власти, государственные служащие, предприятия, учреждения и организации, трудовые коллективы, граждане. Речь идет обо всех субъектах административного права, которые под влиянием юридических фактов, предусмотренных гипотезой соответствующей административно-правовой нормы, становятся субъектами (участниками, сторонами) административно-правовых отношений.