«АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО Учебно-методический комплекс Минск Изд-во МИУ 2006 УДК 342 ББК 67.401 Т 31 Рецензенты: А.Г. Тиковенко, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Республики Беларусь; А.В. ...»

Жалоба подлежит рассмотрению в срок до одного месяца, а не требующая дополнительной проверки и изучения – не позднее 15 дней. Подается в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинен орган или должностное лицо, действия которых обжалуются.

Запрещено рассмотрение анонимных заявлений и жалоб. Жалоба должна содержать фамилию, имя и отчество лица, подающего жалобу, адрес места жительства, а также сведения о месте работы или учебы.

Закон устанавливает альтернативный порядок обжалования. Гражданин по своему усмотрению может обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу (должностному лицу). Орган (д.л.) обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином либо его представителем в суд по месту жительства либо в суд по месту нахождения органа (д.л.), нарушившего права гражданина.

С жалобой в суд гражданин может обратиться в установленные сроки: в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав; одного месяца со дня отказа в удовлетворении жалобы вышестоящим органом (д.л.) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Жалоба рассматривается судом в 10-дневный срок по правилам гражданского судопроизводства.

а) признать обжалуемое действие незаконным и отменить примененные к гражданину меры ответственности либо иным путем восстановить его нарушенные права и свободы, б) признать обжалуемое действие законным и отказать в удовлетворении жалобы.

Обжалованию подлежат только индивидуальные акты.

Таким образом, общее право жалобы и механизм его реализации закрепляются, главным образом, законодательством об обращениях, в том числе о жалобах граждан, а также некоторыми другими законодательными актами. В этих случаях имеются в виду граждане как таковые, то есть не учитываются какие-либо особенности в их правовом статусе.

Специальное право жалобы приурочено к особенностям правового статуса граждан как лиц, выполняющих те или иные социальные функции, являющихся участниками трудовых, юрисдикционных отношений.

Относительно соответствующих категорий лиц законодательством предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжалования.

Он установлен гражданско-процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административных правонарушениях и т.д.

Специальное право жалобы часто находится вне сферы административного права.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства Власть Республики Беларусь распространяется на всех лиц, находящихся на ее территории. Правовое положение иностранцев и лиц без гражданства на территории республики определяется Законом от 3 июня 1993г. «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», а также международными договорами.

Иностранные граждане, независимо от того, проживают ли они в Республике Беларусь постоянно или временно, обязаны подчиняться ее законам. Изъятия из этого правила устанавливаются законодательством Республики Беларусь и заключаемыми международными договорами.

Иностранными гражданами в Республике Беларусь признаются лица, не являющиеся гражданами Республики Беларусь и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству другого государства.

Лицами без гражданства в Республике Беларусь признаются лица, не являющиеся гражданами Республики Беларусь и не имеющие доказательств своей принадлежности к гражданству другого государства.

Иностранные граждане и лица без гражданства в Республике Беларусь пользуются теми же правами и свободами и выполняют те же обязанности, что и граждане Республики Беларусь, если иное не следует из законодательства республики.

Ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства могут устанавливаться только в случаях, если это необходимо для защиты прав и основных свобод граждан Республики Беларусь, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения.

Иностранные граждане и лица без гражданства в Республике Беларусь равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств.

Осуществление иностранными гражданами и лицами без гражданства в Республике Беларусь своих прав и свобод не должно наносить ущерба интересам Республики Беларусь, правам и законным интересам граждан Республики Беларусь и других лиц.

Законодательство различает иностранных граждан, постоянно проживающих в Республике Беларусь, и временно пребывающих на ее территории, связывая с этим определенные правовые последствия.

Иностранные граждане и лица без гражданства считаются постоянно проживающими в Республике Беларусь, если они имеют выданное органами внутренних дел разрешение на постоянное жительство в Республике Беларусь.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Республике Беларусь по иным основаниям, считаются временно проживающими в Республике Беларусь. Они должны выбыть из Республики Беларусь по истечении определенного им срока пребывания.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории Республики Беларусь, могут перемещаться по ее территории и выбирать место жительства в соответствии с Правилами пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь. Ограничения в перемещении и выборе места жительства допускаются только в установленном законодательством порядке.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь, имеют право:

• заниматься трудовой или хозяйственной деятельностью, если это совместимо с целями их пребывания;

• на получение образования в Республике Беларусь;

• вступать на общих основаниях с гражданами Республики Беларусь в профессиональные союзы и другие общественные объединения;

• заключать или расторгать брак с гражданами Республики Беларусь и иными лицами.

Иностранные граждане и лица без гражданства не могут:

• избирать и быть избранными в выборные государственные органы Республики Беларусь, а также принимать участие в референдумах;

• занимать должности, назначение на которые в соответствии с законодательством связано с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Республике Беларусь, не исполняют всеобщей воинской обязанности.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Республики Беларусь, обязаны соблюдать законы, уважать Конституцию Республики Беларусь, традиции и обычаи белорусского народа.

За нарушение правил пребывания в Республике Беларусь и правил транзитного проезда через республику иностранные граждане привлекаются к установленной законом ответственности.

Правовое положение иностранных граждан, пользующихся привилегиями и дипломатическим иммунитетом, определяется специальным законодательством и международными договорами. В частности, они пользуются иммунитетом от административной юрисдикции нашей страны.

Из общего законодательства, определяющего статус иностранных граждан, имеются изъятия относительно граждан государств, входящих в СНГ. Эти изъятия устанавливаются соглашениями между государствами – участниками СНГ.

3.7. Административно-правовой статус Основы административно-правового статуса общественных объединений Право граждан на объединение предусмотрено ст.36 Конституции Республики Беларусь. Содержание этого права, основные его государственные гарантии, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации регулируются Законом от 4 октября 1994 г. «Об общественных объединениях», Гражданским кодексом Республики Беларусь, специальными законами об отдельных видах общественных объединений – политических партиях, профессиональных союзах, благотворительных и т.п.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Добровольность формирования – важнейший признак общественного объединения. При этом граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения государственных органов, а также право вступать в такие объединения на условиях соблюдения норм их уставов.

Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в установленном порядке и приобретать права юри дического лица.

Членами общественного объединения могут быть как физические, так и юридические лица – общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения оформляется индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправности как его членов.

Общественное объединение действует от своего имени. Права предоставляются и обязанности возлагаются не на конкретных лиц, а в целом на объединение. Поэтому изменения в персональном составе общественного объединения не влияют на его правовое положение.

Основными видами общественных объединений являются политические партии; массовые движения; профессиональные союзы; женские, молодежные, ветеранские организации; организации инвалидов; научные, технические и иные добровольные общества, творческие союзы; землячества; ассоциации. К ним отнесены различные по целям, принципам организации, сферам функционирования и составу участников общественные формирования.

В упомянутом Законе от 4 октября 1994 г. названы многие виды общественных объединений, на которые не распространяется его действие. Их правовой статус регулируется иными законодательными актами. Однако основные параметры правового статуса общественных объединений установлены данным законом.

Исходным в определении статуса общественных объединений является запрет на создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и охраняемые законом интересы граждан.

Государство не регулирует деятельность общественных объединений и, как правило, внутриорганизационные отношения в соответствии с их уставами. Исключения здесь редки и связаны с необходимостью обеспечения общественной безопасности, охраны здоровья и жизни граждан (например, при использовании источников повышенной опасности).

Государство проникает во внутреннюю жизнь общественных объединений в той мере, в какой определяет требования к содержанию устава, то есть к тому, что в нем должно быть отражено; кто может быть их членами-участниками; режим доходов от производственной и хозяйственной деятельности; взаимоотношения с бюджетом, источники их средств и т.п.

Внешние и внутриорганизационные отношения общественных объединений связаны с реализацией ими уставных целей и задач, поэтому они не регулируются правом. Но и в тех немногих случаях, когда отношения между общественными объединениями и государством регулируются правом, они не носят характера подчинения или субординации. Форма взаимодействия между ними – согласование либо участие в обсуждении решений вопросов.

Закон закрепляет право общественных объединений участвовать в формировании органов государственной власти, в выработке их решений, представлять и защищать законные интересы своих членов (участников) в государственных и общественных органах.

Устав общественного объединения подлежит государственной регистрации. По своему существу регистрация устава является юридически значимым действием разрешительного характера.

За деятельностью общественных объединений осуществляется государственный контроль: финансовые органы контролируют источники доходов этих объединений, размеры получаемых ими средств, уплату налогов; орган, зарегистрировавший устав, – соблюдение устава относительно целей деятельности общественного объединения. Он может вынести ему предупреждение за совершение действий, выходящих за пределы целей и задач устава или нарушающих закон. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов общественными объединениями. Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществлять экологические, пожарные, эпидемиологические и иные органы государственного надзора и контроля.

Общественные объединения и граждане, чьи права оказались нарушенными, могут обратиться с исковыми заявлениями в судебные органы и с заявлениями и жалобами в административные.

Ликвидация общественного объединения осуществляется либо по решению съезда (конференции) или общего собрания, либо в судебном порядке. Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

Правовое положение религиозных объединений Конституция Республики Беларусь закрепляет право каждого на свободу совести, свободу вероисповедания. Граждане могут пользоваться правом на свободу вероисповедания индивидуально, а также совместно, путем создания религиозных объединений.

Специальным актом, определяющим правовое положение таких объединений, является Закон от 17 декабря 1992 г. «О свободе совести и религиозных организациях» (в редакции закона от 31 окт. 2002 г.). Этот закон провозглашает, что каждый гражданин самостоятельно определяет свое отношение к религии, вправе единолично или совместно с другими исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, выражать и распространять убеждения, связанные с отношением к религии. Осуществление свободы исповедовать религию или выражать убеждения подлежит лишь тем ограничениям, которые необходимы для охраны общественной безопасности и порядка, жизни, здоровья, морали, а также прав и свобод других граждан.

Законодательное урегулирование этих вопросов имеет целью создание наиболее благоприятных условий для реализации гражданами права на свободу совести, свободу вероисповедания, а также не допустить злоупотребления этим правом, посягательства на личность, права и свободы граждан.

В Республике Беларусь религиозные объединения отделены от государства. Это означает, что государство хотя и определяет правовой режим осуществления права на свободу совести, свободу вероисповедания, но ни само государство, ни его органы и должностные лица не вмешиваются в вопросы определения гражданами своего отношения к религии, в законную деятельность религиозных объединений. Они не могут поручать последним выполнение каких-либо государственных функций.

Граждане Республики Беларусь имеют право образовывать религиозные организации в соответствии с исповедуемой ими религией. Согласно ст. 16 Закона, для создания религиозной общины требуется не менее десяти человек, достигших 18-летнего возраста, проживающих в одном или смежных населенных пунктах.

Религиозные организации признаются юридическими лицами с момента регистрации их уставов (положений). Эти уставы должны содержать сведения о виде и местонахождении религиозной организации, ее вероисповедной принадлежности, об имущественном положении и т.п.

Документы, определяющие вероучительную сторону деятельности и решающие внутренние вопросы религиозных организаций, не подлежат регистрации в государственных органах.

Уставы религиозных объединений регистрируются в Совете по делам религий при Совете Министров. Этот орган образуется Советом Министров и является информационным, консультативным и экспертным центром. В этом качестве он осуществляет следующие функции:

– осуществляет контакты и координационные связи с аналогичными учреждениями в других странах, – создает банк данных о религиозных организациях в республике, – оказывает им необходимую помощь, – содействует укреплению взаимопонимания и терпимости между религиозными организациями различных вероисповеданий и др.

Государство охраняет законную деятельность религиозных объединений и в то же время контролирует соблюдение ими законодательства.

Религиозные организации не могут вмешиваться в дела государства, участвовать в выборах органов государственной власти и в деятельности политических партий. Однако могут участвовать в социально-культурной жизни общества в соответствии с законодательством, регулирующим деятельность общественных объединений.

Религиозными организациями в Республике Беларусь являются религиозные общины, монастыри, религиозные братства, миссионерские общества (миссии), духовные учебные заведения и т.д.

Возглавлять религиозные организации могут только граждане Республики Беларусь.

Религиозные общины образуются гражданами в целях совместного исповедания веры и удовлетворения иных религиозных потребностей и действуют на добровольных началах.

Религиозные организации, имеющие центры за рубежом, могут руководствоваться в своей деятельности их уставами, если при этом не нарушается законодательство Республики Беларусь. Приглашенные в республику для удовлетворения духовных потребностей верующих зарубежные священнослужители обязаны руководствоваться требованиями действующего законодательства о правовом положении иностранных граждан. Религиозные организации вправе основывать монастыри, религиозные братства и миссионерские организации.

Источниками образования средств религиозных обществ являются:

– добровольные пожертвования юридических и физических лиц, – отчисления от доходов собственных предприятий и организаций, – доходы от издательской деятельности, – перечисления из фондов международных религиозных организаций, – другие поступления, не запрещенные законом.

Религиозные управления и центры вправе создавать духовные учебные заведения для подготовки священнослужителей и специалистов, необходимых для религиозных организаций. Граждане, обучающиеся в духовных учебных заведениях, пользуются правами и льготами, установленными для учащихся государственных учебных заведений.

Деятельность религиозных объединений может быть прекращена по решению общего собрания учредителей, решением суда (если деятельность религиозного объединения противоречит его уставу и действующему законодательству). Нарушение законодательства отдельными членами религиозных объединений не влечет ответственности всего объединения в целом.

3.8. Формы деятельности исполнительной власти Форма управленческой деятельности – внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления в целях осуществления предоставленных им полномочий как субъектами исполнительной власти.

Многообразие задач и функций государственного управления обуславливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законодательством. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного управления.

При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены законодательством. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.

Вместе с тем творческий характер управленческой деятельности немыслим без предоставления субъекту управления самостоятельности в выборе тех или иных установленных законодательством форм. Выбор соответствующих форм должен производиться с учетом конкретной управленческой ситуации, требований эффективности и целесообразности.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов государственного управления по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других – нет (например, организационно-массовая работа). В соответствии с этим и формы управленческой деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Правовая форма управления отличается от других форм деятельности государства (законодательной, правосудия, прокурорского надзора) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством на основе и во исполнение законов.

Правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, целенаправленности, способу выражения.

По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, то есть издании нормативных актов управления. Правотворчество представляет собой сложную систему действий: решение органа о необходимости разработки проекта нормативного акта управления, подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган, обсуждение проекта в правотворческом органе, принятие или утверждение проекта, опубликование принятого нормативного акта управления.

Перечисленный комплекс правотворческих действий в полном объеме, как правило, характерен для правотворческой деятельности коллегиальных органов. Что касается правотворческой деятельности единоначальных органов, то здесь технология создания нормативных актов менее сложна. Например, руководитель министерства или другого единоначального органа управления после подготовки проекта может, минуя обсуждение и другие правотворческие действия, сразу утвердить проект.

Нормы закона не в состоянии полностью охватить своим регулированием все общественные отношения в сфере управления ввиду их многообразия и динамичности. Целям детальной и наиболее полной юридической регламентации управленческих отношений призвана служить правотворческая деятельность субъектов государственного управления.

Результатом управленческой нормотворческой деятельности являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную власть, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, то есть разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность включает в себя: установление фактических обстоятельств дела, выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве), уяснение смысла и содержания нормы, то есть ее толкование, принятие по делу решения (индивидуального акта), исполнение акта.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами исполнительной власти и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, хозяйственного, социально-культурного, оборонного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере исполнительной власти.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений, призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления; осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, других субъектов в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние.

Правовые формы внутриуправленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческой деятельности предопределяется ее юридическими свойствами.

Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный способ. Результатом правотворчества субъектов исполнительной власти является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный акт-документ.

Только в своем «документально-содержательном» ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами.

Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности – индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т.п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может также выражаться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

К неправовым формам управленческой деятельности относятся формы выражения организационных и материально-технических действий по управлению. Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов управления, они также должны соответствовать целям и задачам управления.

Организационные управленческие действия могут выражаться в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники и др.

Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.

Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью обеспечивается осуществление всех форм государственного управления.

К материально-техническим действиям, например, относят: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов и др. Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличивается.

3.9. Административно-правовые методы Понятие и система методов управления Под методами деятельности понимают способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Это относится и к управлению, в том числе государственному. Методы показывают, как, каким образом государственное управление решает встающие перед ним задачи. Иначе говоря, они определяют качественную сторону управления. Поэтому улучшать управление, повышать его эффективность – значит, прежде всего, совершенствовать его методы.

Государство для осуществления своих задач и функций использует различные методы. Некоторые из них, например убеждение и принуждение, свойственны всем видам государственной деятельности, всем органам государства. Другие присущи лишь отдельным видам государственных органов или некоторым органам.

Государственное управление, как особый вид государственной деятельности, пользуется, следовательно, и общими методами, и присущими только ему. При этом общие методы приобретают в данной сфере специфический характер, вытекающий из особенностей государственного управления.

Ввиду того что проблема методов управления в целом изучается специальной наукой управления, в административном праве предметом исследования оказываются лишь методы воздействия на управляемых, причем они сводятся в основном к убеждению и принуждению.

В выполнении своих задач и функций государство призвано опираться главным образом на убеждение масс. Вместе с тем, пока совершаются нарушения дисциплины и порядка, государство вынуждено принуждать отдельных лиц к соблюдению установленных правил.

При воздействии на сознание людей путем убеждения у личности создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения. Принуждение же заставляет гражданина изменить свое поведение в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших антиобщественные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан.

Метод убеждения служит формированию у людей правильных взглядов, чувств, убеждений, пониманию необходимости добровольного выполнения предписаний, правил и норм в обществе. Обязательность соблюдения норм права опирается главным образом не на принуждение, а на убеждение граждан в том, что эти нормы соответствуют воле народа, правильно выражают единство интересов государства и личности, справедливо защищают общество, государство, права и свободы граждан от противоправных посягательств. При этом убеждение предполагает воздействие на сознание и волю человека преимущественно средствами нравственного характера. В результате такого воздействия чужая воля добровольно и сознательно становится для другого лица его волей, у него формируются взгляды, соответствующие взглядам убеждающего. Эти взгляды приобретают форму нравственных мотивов, которыми человек руководствуется в своей деятельности. Однако убеждение не сводится только к словесному увещеванию. В него включаются также меры организационного и поощрительного характера.

В отличие от методов убеждения, которые не требуют детальной юридической регламентации, такого нельзя сказать о методах принуждения. Административное принуждение – это разновидность государственного принуждения. Его характерные черты:

• внесудебное применение принудительных мер, но в рамках закона и в пределах компетенции государственных органов и должностных лиц;

• применяется властью государственного органа или должностного лица к третьим лицам, которые не находятся с этим органом и должностным лицом в государственно-служебных отношениях;

• применяется только представителями власти;

• применяется только за нарушения общеобязательных правил, за пределами ведомственных границ;

• применяется в качестве юридической ответственности за совершение правонарушения;

• используется в целях предупреждения, пресечения правонарушения, обеспечения общественной безопасности;

• осуществляется в более простых процессуальных формах, чем судебное принуждение.

Если проблема сочетания убеждения и принуждения получила довольно широкое освещение в юридической литературе, то вопрос о других общих методах деятельности органов управления остается пока мало исследованным. Это относится к регулированию, общему руководству и к непосредственному управлению.

Под регулированием следует понимать определение общей политики в отношении соответствующей отрасли управления и ее реализацию в нормативных актах посредством государственного финансирования и иными подобными путями. В основе здесь лежит правовое регулирование.

Этот метод нельзя отождествлять с регулированием как функцией управления, которая сводится к поддержанию состояния упорядоченности в организации объекта и субъекта управления и во взаимоотношениях между ними.

Общее руководство заключается в практическом проведении в жизнь общей политики в отрасли управления, планировании ее развития, в направлении деятельности подчиненных органов управления и контроле за подведомственными объектами.

Непосредственное управление состоит в прямом и систематическом воздействии на управляемые объекты в соответствии с поставленными целями и задачами. Это – текущее, повседневное управление оперативного характера. Оно распространяется на объекты, находящиеся в непосредственном подчинении органов управления.

Регулирование в ряде случаев является лишь обязательной предпосылкой для общего руководства и непосредственного управления. Но в некоторых отношениях оно выступает как единственный способ управляющего воздействия. Таковы, в частности, отношения между органами государственного управления, с одной стороны, и кооперативными, общественными организациями и гражданами – с другой. Здесь управляющее воздействие со стороны государства заключается прежде всего в том, что оно, используя свою власть, определяет политическую линию в отношении данных субъектов, устанавливает определенные рамки их поведения, предписывает им воздерживаться от одних действий, поощряет совершение других и возлагает на них, в необходимых случаях, определенные обязательства.

В современных условиях, в связи с созданием сети крупных производственных объединений, более отчетливо обнаружилась необходимость проводить четкую грань между государственным управлением и управлением хозяйственной единицей, между министерствами и администрацией предприятий и объединений. Уяснение существующих здесь различий весьма важно как с теоретической, так и с практической точки зрения.

И министерства, и администрация предприятий и объединений выполняют управленческие функции. Деятельность их распространяется на объекты государственной собственности (речь идет о государственных предприятиях). Те и другие действуют в пределах предоставленной им компетенции. И, казалось бы, неодинаковы у них лишь уровни и объем компетенции. Однако в действительности это не так. Между ними существуют и более глубокие качественные различия.

Министерство является органом государства. Администрация предприятия или объединения также выступает от имени государства, но одновременно служит и представителем возглавляемой ею производственной единицы, ее коллектива. Министерство наделено весьма широкими правами в отношении подчиненных ему предприятий. Но оно не может распоряжаться имуществом и средствами, закрепленными за предприятиями и объединениями и не отвечает по их обязательствам. Министерство выступает по отношению к ним как орган государственного управления, наделенный определенными властными полномочиями.

А администрация объединений и предприятий, являющихся хозяйствующими субъектами, естественно, распоряжается закрепленным имуществом и средствами в соответствии с действующим законодательством, обеспечивая их наиболее эффективное использование.

Очевидно, что методы регулирования и общего руководства присущи, главным образом, министерству. Что же касается метода непосредственного управления, то он преимущественно используется администрацией предприятий и объединений и лишь частично министерствами в отношении подчиненных им предприятий.

К общим методам деятельности органов управления относятся также методы прямого и косвенного воздействия.

Административные методы управляющего воздействия характеризуются односторонним, непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Прямой их характер означает, что в рамках своей компетенции субъект управления принимает решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления, то есть осуществляет прямое предписание.

Экономические (косвенного воздействия) методы характеризуются тем, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.

Объект управления сам заинтересован действовать определенным образом, а не по прямому предписанию субъекта управления. При этом воздействие осуществляется на материальный интерес объекта управления, что дало основание называть такие методы экономическими. Должное поведение в таких случаях достигается перспективами материальных выгод, а также угрозой материальных санкций. Например, льготы, премии, налоги, квоты, цены, проценты, экономические санкции и др.

3.10. Административно-правовые акты управления Сущность актов государственного управления В процессе государственного управления возникает потребность в детализации норм законов, которая осуществляется путем издания нормативных актов управления. Содержащиеся в них правовые нормы направлены на обеспечение конкретного оперативного и дифференцированного руководства. С помощью актов управления осуществляется и реализация норм права в ходе управленческой деятельности, обеспечивающая должное поведение участников соответствующих правовых отношений.

Акты управления – средство установления и применения правовых норм в процессе государственного управления. Издание актов управления – часть управленческой деятельности, одно из ее проявлений. Акты управления отражают общие черты управленческой деятельности и имеют свои особенности, отражающие их правовой характер, а также это один из видов правовых актов государства. Они, естественно, имеют черты, присущие всем правовым актам, и особенности, отличающие их от законов и других актов государственных органов, обусловленные ролью и местом государственного управления как одного из видов государственной деятельности.

Многие акты управления имеют письменную форму, и в то же время все они являются волеизъявлениями, поскольку каждый правовой акт означает правоустановление или правоприменение (либо то и другое одновременно), что осуществляется путем волевых действий, волеизъявлений.

Слово «акт» (происходит от латинского actus) в русском языке употребляется в различном значении. В частности, им обозначают действия, поступки. В этом смысле можно все действия государственных органов, при любой форме их выражения, признать актами этих органов. Но если акты – действия, поступки, то их (при условии, что они направлены на достижение определенного правового результата независимо от того, кем они совершаются) можно считать правовыми актами. Поэтому общая теория права наряду с законами, указами, постановлениями и т.п. к правовым актам относит и акты граждан, совершаемые ими при использовании субъективных прав, – голосование на выборах, жалоба, договор и т.д. Под актами управления в широком смысле слова можно также понимать все действия государственных органов, должностных лиц, органов общественных организаций и их представителей, которые совершаются ими в ходе исполнительно-распорядительной деятельности и которые отражают сущность этой деятельности. Сюда не должны включаться такие, например, действия материально-технического плана, как ведение протоколов заседаний, хотя они непосредственно связаны с правовыми и организационными формами деятельности, отражающими сущность управления, и могут иметь определенное правовое значение.

В курсе административного права рассматриваются только правовые акты управления, а именно акты, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений в сфере государственного управления, и только те из них, которые издаются органами исполнительной власти, т.е. основная их группа.

Издание государственным органом такого рода предписаний отличает его правовую деятельность от материально-технических операций и от организационных мероприятий (совещания, показ передового опыта, инструктирование и т.д.). Наличие в акте предписаний, направленных на установление (изменение, отмену) правовых норм, или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений – свойства правового акта, позволяющие отграничить его от других актов. Акт управления может содержать предписания о создании новых правовых норм, об изменении или отмене ранее действовавших и т.д. Кроме того, акт управления может содержать предписания, обязывающие соответствующие органы издать другой нормативный акт управления или изменить какой-либо из таких актов. Многообразны и предписания ненормативных актов управления.

Характер юридических последствий каждого акта управления зависит от места органа, издавшего акт, в системе органов государства, от выполняемой им при издании акта управленческой функции, но во всех случаях акт управления должен соответствовать компетенции органа.

Акты управления – волевые акты. Они, как и другие правовые акты, являются внешним выражением воли, направленной на создание указанных выше юридических последствий.

Причины, вызывающие издание актов управления, могут быть различными: необходимость урегулировать не урегулированные законом отношения, наказать правонарушителя, обеспечить возможность проведения в жизнь того или иного конкретного предписания закона или другого правового акта вышестоящего органа, обеспечить нормативное регулирование деятельности нижестоящего органа и т.д. Но они всегда проходят через сознание людей.

Акт управления выражает волю органа управления. В актах управления может выражаться как индивидуальная воля одного должностного лица, так и общая воля группы должностных лиц, где синтезируется воля каждого из членов коллегиального органа. Однако о выражении воли коллегиальных органов в издаваемых ими актах управления можно говорить лишь в том случае, если существует и соблюдается такой порядок издания этих актов, который позволяет всем лицам, входящим в состав соответствующей коллегии, свободно выражать свое мнение при обсуждении проекта.

Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является государственной. Издавая правовые акты, органы исполнительной власти выступают как носители государственно-властных полномочий. Отсюда властный, авторитетный характер актов управления, обязательность содержащихся в них предписаний.

Властный характер имеют не все действия государственных органов, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения в сфере государственного управления.

Например, заключение органами государственного управления гражданско-правовых сделок дает юридический эффект, но подобные акты не являются властными. Властный характер присущ лишь тем правовым актам государственных органов, которые издаются ими в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания. Согласия на их издание со стороны лиц и организаций, к которым они адресуются, не требуется. Акты управления – это односторонне-властные акты. Момент властности в них выражен в наибольшей степени, что находит свое отражение в таких часто употребляемых словах, как «обязать», «запретить», «приказываю», «постановил» и т.п. Однако из этого не следует, что акты управления, как правило, имеют императивный характер. Все большее значение приобретают и научно обоснованные рекомендации.

Одним из незыблемых принципов деятельности всех органов государства является принцип законности. Как принцип государственного управления он находит свое выражение в подзаконности управленческой деятельности. Акты управления имеют подзаконный характер. Содержание их подзаконности определяется не только верховенством законов в системе правовых актов государства, но и наличием иерархии правовых актов, соответствующей иерархии органов исполнительной власти. Подзаконность актов управления означает, что они должны соответствовать требованиям законов и иных актов вышестоящих органов по содержанию, форме и порядку их издания.

В отдельных, предусмотренных законом случаях акты управления издаются на основании актов судебных и прокурорских органов. Например, решение исполкома об аннулировании незаконно выданного ордера может быть принято на основании решения суда.

Анализ характерных признаков актов управления позволяет сформулировать следующее определение:

Правовые акты государственного управления – это волевые, государственно-властные, в ряде случаев документально-оформленные действия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в соответствии с законом в процессе выполнения функций исполнительной власти и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм или на возникновение, прекращение, изменение конкретных правоотношений1.

Издание правовых актов управления, в отличие от организационных мероприятий и материально-технических операций, всегда направлено на получение юридического результата.

Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сфере исполнительной власти.

Индивидуальные акты управления направлены на возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений. Правовыми последствиями индивидуальных актов управления может быть возникновение не только административно-правовых, но и гражданско-правовых, Васильев Р.Ф. Акты управления. – М., 1987.

трудовых, финансово-правовых отношений. Так, приказ о назначении лица на должность в государственном учреждении порождает административно-правовые и трудовые отношения. Акты управления являются одним из оснований, в силу которых возникают гражданские правоотношения.

Акты органов исполнительной власти, как и правовые акты других органов государства, являются средством осуществления единой государственной власти. Все они служат выполнению задач и функций государства. Все они являются волевыми, издаются в соответствии с принципом законности, имеют государственно-властный характер, обязательны к исполнению и направлены на достижение определенного юридического результата.

Вместе с тем акты органов исполнительной власти имеют свою специфику и отличаются от законов, судебных актов и гражданско-правовых договоров.

Закон определяет круг отношений, регламентируемых актами различных государственных органов, а также устанавливает порядок издания, отмены, изменения и приостановления многих актов и их форму. Закон служит источником для всех других государственных актов, в том числе и актов управления. Высшая юридическая сила закона проявляется в том, что он не может быть отменен или приостановлен каким-либо иным актом. Законом же может быть отменен любой акт, в том числе акт управления.

Отличие актов управления от судебных заключается в том, что последние в соответствии с задачами судов издаются, как правило, в связи с нарушением правовой нормы, а с помощью актов управления еще решается и широкий круг вопросов, возникающих в ходе повсед невного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Судебные акты издаются на основе закона и правосознания судей. В соответствии с Конституцией судьи независимы и подчиняются только закону. Следовательно, ни один судебный акт не может быть принят вне прямых предписаний закона, на основе указания, данного суду каким-либо органом (должностным лицом). Ни один орган государства (должностное лицо) не вправе обязать суд принять по какому-либо делу то или иное решение.

Акты же управления часто издаются по прямому поручению вышестоящего органа управления. Причем это поручение может содержать и указание, каким должно быть решение вопроса.

Судебные акты всегда являются актами применения норм права в связи с каким-либо фактом, спором, событием. Суды не устанавливают правовых норм. Акты же управления могут быть как актами применения норм права, так и содержать в себе новые правовые нормы.

Судебные акты принимаются в особом, установленном законом процессуальном порядке. Процедура их принятия, формы, порядок вступления в силу, отмены и приостановления строго регламентируются нормами закона. Порядок издания, вступления в силу, приостановления и отмены актов управления иной и регламентируется не только законами, но и актами управления. Судебные акты принимаются в коллегиальном порядке, большая часть актов управления – на основе единоначалия.

От гражданско-правовых договоров (сделок) акты управления отличаются тем, что являются результатом волеизъявления государственного органа (должностного лица). Акты управления – односторонние властные действия, а гражданско-правовой договор – результат взаимного соглашения двух (или нескольких) субъектов. Лишь в отдельных случаях изданию акта управления предшествует взаимное соглашение сторон – участников будущих административно-правовых и иных отношений, например при издании приказа о зачислении на должность в государственное учреждение. Но в этих случаях соответствующие правоотношения возникают не с момента соглашения сторон, а с момента вступления в силу акта управления.

За незаконный акт управления ответственность, как правило, несет орган или должностное лицо, издавшее такой акт. При заключении гражданскоправового договора обе стороны несут равную ответственность.

Виды актов государственного управления В силу своего многообразия акты, издаваемые органами исполнительной власти, квалифицируются по многим основаниям: по юридическим свойствам; по органам, их издающим; по юридической силе; по характеру и значению решаемых вопросов; по территории, на которой действуют содержащиеся в актах предписания; по формам, адресатам, времени действия, порядку издания и т.п. Иногда используется не один, а несколько критериев, в частности при выделении группы актов, к которым необходимо предъявлять дополнительные требования.

А. Классификация актов по юридическим свойствам Главное внимание уделяется юридическим свойствам актов управления – основному критерию их классификации. В зависимости от этого акты управления подразделяются на два основных вида: нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты – важнейший вид правовых актов, издаваемых органами государства в процессе управленческой деятельности. Существо юридической природы нормативных актов не только в изложении норм права, а в том, что с принятием таких актов возникают новые правовые нормы, изменяются или отменяются действовавшие ранее и т.п. Нормативный акт вводит юридические нормы в правовую систему, является непосредственным способом выражения и закрепления государственной воли.

Важнейшее свойство нормативного акта – его правотворческое назначение. В этом юридическая функция данного вида актов, свидетельствующая о его месте в механизме правового регулирования.

Другим важным свойством нормативных актов управления является их государственно-властный характер. В них выражается воля государственных органов. Реализация этой воли обеспечивается государством.

Один из основных признаков нормативных актов – возможность их неоднократного применения и охват содержащимися в нем предписаниями индивидуально-неопределенных субъектов, то есть отсутствие конкретного адресата.

В свою очередь нормативные акты управления также можно подвергнуть различным классификациям:

1. По юридической силе. Естественно, что акты органов вышестоящего звена имеют большую юридическую силу, чем акты органов нижестоящего звена. Это означает не только необходимость соответствия вторых первым, но и возможность вышестоящих органов отменять и изменять предписания нижестоящих органов.

2. По правовым последствиям. Не все акты непосредственно вносят изменения в систему действующих правовых норм. Это дает основания подразделять акты на основные и вспомогательные. К вспомогательным актам можно отнести те, которые, не изменяя действующей нормы, расширяют сферу ее действия, а также акты, содержащие поручения нижестоящим органам издать соответствующие нормативные акты. Причем нормативный характер имеют не все эти предписания, а лишь те, которые выступают как юридическое основание последующего установления, изменения, отмены правовых норм или изменения сферы их действия.

Индивидуальные акты – это акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, один из способов реализации правовых норм. Они выступают в качестве юридических фактов – порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Отличительной особенностью данного вида актов является их индивидуальный характер – свойство, давшее название виду. Его проявления, признаки заключаются в следующем: конкретность предписаний, адресование их персонально определенным субъектам, регулирование конкретных отношений, однократность реализации (применения, исполнения) и др. Все названные признаки отражают индивидуальный характер рассматриваемых актов, но последний из них требует уточнения. Однократность реализации предписаний как один из общих признаков этих актов можно понимать лишь в том смысле, что такие предписания имеют разовый характер. Каждый индивидуальный акт управления один раз разрешает конкретное управленческое дело (вопрос). Действие же акта во времени, как известно, бывает различным. Многие индивидуальные акты вызывают возникновение таких правоотношений, которые прекращаются с однократным действием по исполнению содержащихся в них предписаний, например приказ начальника, содержащий кратковременное поручение подчиненному сотруднику, постановление о применении штрафа. С выполнением соответствующими сторонами возникших на основе таких актов правоотношений своих обязанностей (выполнение поручения, уплата штрафа) действие этих и подобных им актов прекращается. Но оно далеко не всегда так кратковременно, как в приведенных примерах.

Любой приказ о назначении того или иного лица на какую-либо должность в государственном аппарате действует в течение всего времени, пока не будет отменен другим приказом или фактически не утратит силу (упразднение органа, ликвидация должности и т.д.) Еще дольше может простираться действие индивидуальных актов, наделяющих какие-либо субъекты правом пользования определенными материальными или иными благами. Например, решение о назначении пенсии по старости исполняется каждый месяц, следовательно, многократно, и действовать может годами и даже десятилетиями по отношению к одному конкретному лицу.

В зависимости от цели и характера все индивидуальные акты можно разделить на две большие группы: оперативно-исполнительные и правоохранительные. Каждая из них выражает соответствующий вид управленческой деятельности.

Оперативно-исполнительными являются акты применения диспозиции правовой нормы (распоряжение о перечислении средств, решение о выдаче ордера на квартиру и т.д.). Это наиболее многочисленная и весьма разнообразная группа актов управления. Индивидуальные оперативно-исполнительные акты издаются практически всеми органами исполнительной власти.

Правоохранительные индивидуальные акты управления издаются с целью обеспечить охрану права от нарушения либо восстановить нарушенное право. При этом в ряде случаев реализуются санкции правовых норм (приказ об объявлении дисциплинарного взыскания за нарушения по службе, постановление о применении административного взыскания за нарушение общественного порядка, отмена незаконного индивидуального акта нижестоящего органа и т.д.) В правоохранительных актах, как правило, дается правовая оценка поведения (деятельности) различных субъектов правоотношений в сфере государственного управления. Но их нельзя отождествлять с мерами административного принуждения, реализация которых не сводится к изданию индивидуального правоохранительного акта управления, а включает в себя и соответствующие материально-технические операции (например, получение штрафных сумм, удержание их в случае неуплаты нарушителем в установленный законом срок и т.д.) Соотношение нормативных и индивидуальных актов управления в общем плане может быть охарактеризовано как полное и безусловное соответствие индивидуальных актов актам нормативным. При издании индивидуальных актов управления не может быть места так называемому свободному усмотрению. Каждый индивидуальный акт должен строго соответствовать общему правилу, норме права, регламентирующей данный вид отношений. В этом одно из проявлений принципа законности в государственном управлении.

Вместе с тем надо иметь в виду, что в ходе повседневной деятельности государственных органов нередко возникают вопросы, типового решения которых нет еще в нормах права. В этих случаях индивидуальные акты издаются в общих рамках компетенции государственных органов, в пределах правовых норм, устанавливающих их права и обязанности. Такое проявление оперативной самостоятельности, равно как и иные ее проявления, допускается строго в пределах и целях, установленных законом.

Б. Классификация актов управления по органам, их издающим Важнейшее значение среди актов управления имеют акты Президента, как главы исполнительной власти. На основании ст. 101 Конституции Республики Беларусь Президент издает в пределах своих полномочий указы и распоряжения, организует и контролирует их исполнение.

Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, не могут их дополнять или изменять.

В случае отсутствия нормы закона, необходимой для осуществления исполнительной власти в какой-либо сфере отношений Президент использует право законодательной инициативы.

Указы и распоряжения Президента, изданные в пределах его полномочий, обязательны для исполнения на всей территории Республики Беларусь.

Указы и распоряжения Президента, признанные в установленном законом порядке не соответствующими Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, не имеют юридической силы.

Совет Министров издает свои акты в форме постановлений и распоряжений. В этих актах отражается все многообразие деятельности правительства по решению основных вопросов хозяйственного и социальнокультурного строительства.

Акты министров издаются в форме приказов, постановлений и инструкций. Приказы и постановления министров могут быть как индивидуальными, так и нормативными актами. Ими также утверждаются некоторые правила и положения.

Инструкции всегда нормативны: они устанавливают порядок применения (исполнения) актов вышестоящих государственных органов. В этом смысле инструкция является как бы вспомогательным актом. Она определяет порядок проведения каких-либо организационных мероприятий или материально-технических операций; они могут быть посвящены решению какого-либо одного вопроса в деятельности организации, когда необходимо установить детальный порядок решения этого вопроса. При всех условиях инструкция – самостоятельная форма актов министров.

Совет Министров утверждает инструкции, подготовленные министерствами и ведомствами, а министры – инструкции, подготовленные структурными подразделениями министерств.

Кроме вышеназванных актов, руководители министерств и ведомств часто направляют нижестоящим органам управления разного рода приказания, записки, распоряжения, письма и т.п. Министры также дают указания, обязательные для исполнения предприятиями, организациями и учреждениями системы соответствующих министерств.

Местные исполнительные комитеты издают правовые акты в форме решений и распоряжений. С помощью этих актов проводятся в жизнь решения Советов и предписания вышестоящих органов исполнительной власти.

В отдельных, специально предусмотренных законом случаях исполкомы принимают общеобязательные акты, то есть решения, действие которых распространяется на всех граждан, находящихся на территории деятельности данного исполкома, а также на расположенные на этой территории учреждения, предприятия и организации, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Решения исполкомов могут быть как нормативными, так и индивидуальными актами. Распоряжения издаются от имени исполкома его председателем, а при отсутствии председателя – его заместителем по оперативным вопросам, которые не требуют коллегиального обсуждения.

Они, как правило, индивидуальные акты. Лишь отдельные распоряжения руководителей областных и Минского городского исполкома содержат предписания нормативного характера.

Распоряжения часто издаются по прямому поручению исполкома или по согласованию с членами исполкома. Таким образом, решения исполкомов отличаются от распоряжений прежде всего по характеру и значению решаемых в них вопросов и, как следствие этого, по порядку издания.

Руководители отделов и управлений исполкомов издают приказы, инструкции и распоряжения.

Руководители предприятий и учреждений издают правовые акты, как правило, в форме приказов и распоряжений. Иногда ими издаются также инструкции. Приказы могут быть нормативными и индивидуальными, чаще индивидуальными актами. Акты руководителей учреждений и предприятий обязательны для работников этих учреждений и являются актами внутреннего управления.

Требования, предъявляемые к актам управления Можно выделить три группы требований, предъявляемых к актам органов исполнительной власти:

1) общие требования законности, которым должны удовлетворять все акты управления независимо от того, кем они издаются, по какому вопросу и каковы их юридические свойства;

2) дополнительные, или специальные, требования. Они предъявляются к некоторым актам в зависимости от содержания и назначения этих актов;

3) требования организационно-технического характера.

Общими, обязательными для всех актов управления, являются требования о том, чтобы акт управления был издан полномочным органом в пределах его компетенции, в интересах граждан и государства, в соответствии с законом и его целями, в форме и порядке, определенных законом.

Соблюдение требований об издании акта управления полномочным на то органом в пределах его компетенции предполагает, прежде всего, знание соответствующими должностными лицами компетенции органа. Как известно, ее объем и характер определяются в зависимости от задач, для решения которых данный орган создан.

Конкретно требование об издании акта управления полномочным органом в пределах его компетенции означает следующее:

Акт управления может быть издан лишь по вопросу, который относится к ведению данного органа, иными словами, необходимо соблюдать компетенцию по предмету регулирования. Говоря о соблюдении компетенции по предмету регулирования, надо иметь в виду не только недопустимость вторжения в сферу деятельности вышестоящих органов, но и недопустимость вторжения в сферу деятельности нижестоящих органов.

Необходимым условием правомерности акта управления является и соблюдение требования об объеме правового регулирования. Речь идет о том, что актом управления может регулироваться подведомственный данному органу вопрос лишь в пределах, дозволенных законом.

Акт управления не должен нарушать территориальных пределов деятельности органа. Действие акта управления должно распространяться только на территорию, подведомственную данному органу. Например, местный исполком, принимая решение по вопросу борьбы с эпизоотией, не может распространять его действие на территорию, не входящую в этот район.

Требование об издании акта управления в интересах граждан и государства означает, что акт не только формально не может противоречить закону, но и фактически не должен нарушать интересы государства, а также права и законные интересы граждан.

Требование об издании акта управления в соответствии с законом и его целями означает недопустимость каких бы то ни было отступлений от норм законов, актов вышестоящих органов исполнительной власти.

Акты управления не должны противоречить вступившим в законную силу актам органов правосудия. Никакие ссылки на местные условия, целесообразность и т.п. не могут оправдать отступления от закона.

Требование об издании акта в установленном порядке означает необходимость строгого соблюдения всех правил подготовки проекта акта, его рассмотрения, принятия и доведения до сведения исполнителей, а также сроков введения в действие.

Требование соблюдения формы акта означает издание акта в предусмотренной законом форме, с правильным, отражающим существо акта заголовком, с соответствующими подписями и указанием места и времени его принятия. При этом надо иметь в виду также рациональное построение акта (наличие преамбулы, разделов, статей, параграфов и т.п.). Цель состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант его структуры, который наилучшим образом способствует уяснению акта, а также соответствует требованиям кодификации и систематизации.

Специальными являются такие требования, которые вытекают из общих критериев правомерности акта, но предъявляются лишь к определенной группе актов управления.

Некоторые акты управления могут быть изданы только в определенный срок. Это требование может преследовать различные цели. В одних случаях – оперативное решение вопроса, например, при издании в определенный срок решений по жалобам, в других, кроме того, возможность более точного учета обстоятельств, связанных с причиной издания акта. Так, приказ руководителя предприятия о наложении дисциплинарного взыскания на рабочего или служащего должен быть издан в срок не более одного месяца со дня обнаружения проступка и не позднее шести месяцев со дня его совершения.

Некоторые акты требуют предварительного разрешения вышестоящего органа. Данное требование предъявляется к актам, издание которых выходит за рамки обычной деятельности государственного органа, когда возникает необходимость использовать дополнительные полномочия, предоставленные ему в каждом отдельном случае вышестоящим органом в силу особых условий.

Многие акты управления могут издаваться лишь при условии обязательного предварительного согласования с соответствующими государственными органами или органами общественных организаций.

Некоторые акты издаются с последующим утверждением вышестоящими государственными органами, что гарантирует обязательный контроль с их стороны непосредственно за изданием акта еще до его применения.

Организационно-технические требования, предъявляемые к актам государственного управления, призваны обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное руководство. В соответствии с этим в актах управления должны быть четко определены конкретные задачи (права и обязанности), их исполнители, сроки, формы и методы решения задач.

Акты управления должны издаваться своевременно и по тем вопросам, которые именно в данный момент требуют разрешения с помощью правовых средств.

В целях осуществления дифференцированного руководства, акты управления должны издаваться в соответствии с особенностями отдельных местностей, отраслей управления, спецификой задач тех или иных государственных органов и должностных лиц. При этом должны учитываться конкретные условия работы исполнителей, их реальные возможности.

Большое значение для эффективности актов управления имеет соблюдение требования четкого, ясного языка акта. Это требование по существу направлено на обеспечение правильного толкования и единообразного понимания и применения актов управления.

Необходимыми являются также следующие требования: согласование проекта акта с другими заинтересованными органами, соответствие положений проекта действующему законодательству, а если возникает необходимость внести изменения в последнее, то подготовка предложения по этому вопросу.

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для их оспаривания, а возможно, и для признания недействительными.

Действие актов управления Вопросы о вступлении актов управления в силу, их действии во времени и пространстве имеют важное значение для обеспечения режима законности.

Как известно, принятие, подписание, т.е. должное оформление правового акта, придают ему юридическую силу и тем самым включают в действие механизм, обеспечивающий применение акта, процесс его исполнения. Однако при этом следует различать момент придания юридической силы акту управления и начало вступления его в действие.

В законодательстве установлены правила вступления в силу законов, актов Президента, постановлений и распоряжений Совета Министров, актов других органов исполнительной власти.

Акты Президента, изданные в пределах его полномочий, обязательны для исполнения на всей территории Республики Беларусь. Они публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Постановления и распоряжения Совета Министров в случаях, когда не указан срок их введения в действие, вступают в силу с момента принятия. Решения Совета Министров Республики Беларусь являются обязательными для выполнения всеми министерствами и другими центральными органами управления Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами на территории республики.

Министерства и другие центральные органы управления Республики Беларусь в пределах своей компетенции издают акты на основе и с целью исполнения законодательных актов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, постановлений и распоряжений Совета Министров Республики Беларусь, обязательные для исполнения государственными предприятиями, организациями и учреждениями, осуществляют контроль за их исполнением.

Нормативные акты министерств и других центральных органов управления Республики Беларусь, принятые в пределах их компетенции, касающиеся предприятий, организаций и учреждений другой формы собственности либо иного подчинения или граждан, являются обязательными для исполнения при условии, если эти акты зарегистрированы Министерством юстиции Республики Беларусь.

Вопрос о вступлении в силу акта решается с учетом момента его получения исполнителем. Такое же правило распространяется на акты других органов управления.

Оговорки о вступлении в силу акта, как правило, делаются следующим образом. Во-первых, указывается точный срок (месяц, число, год), с которого акт управления вступает в силу. Во-вторых, указывается определенный промежуток времени, по истечении которого акт вступает в силу.

В-третьих, возможно указание на время вступления в силу того или иного акта в связи с определенными событиями или действиями.

Что касается действия актов управления во времени, то в ряде случаев в самом акте предусматривается ограничение его действия определенным отрезком времени (например, акт об утверждении квартального плана). В большинстве случаев нормативные акты управления не ограничиваются во времени и действуют до их отмены или официального признания утратившими силу.

С действием актов управления во времени связан вопрос об их обратной силе. Как правило, акты управления обратной силы не имеют. Это, однако, не означает, что их действие не может быть распространено на отношения, которые возникли ранее и вообще не были урегулированы правом.

Вопрос об обратной силе актов управления, смягчающих административную или дисциплинарную ответственность, решается по аналогии с обратной силой уголовно-правовых актов. Если же акт управления вновь устанавливает или усиливает ответственность, то он применяется лишь к тем отношениям, которые возникли после вступления этого акта в силу.

С действием актов управления во времени связывается и действие этих актов в пространстве, что обусловлено уровнем принятия соответствующего акта и компетенцией органа, его издавшего. Прежде всего, наиболее простым и в то же время емким критерием разграничения актов управления по действию в пространстве является их деление на акты центральных и местных органов исполнительной власти.

Акты центральных органов, как общей компетенции, так и отраслевой, распространяют свое действие либо на всю территорию республики, либо на определенную ее часть (локальное действие актов управления), либо на определенные объекты, если регулирование их деятельности входит в компетенцию данного органа.

Естественно, что действие актов, принятых местными органами управления, ограничено территорией, на которую распространена их компетенция. При этом имеется в виду и деятельность таких органов на местах, которые не «привязаны» к соответствующему административно-территориальному делению (управление или отделение железной дороги, межобластные иди межрайонные организации и т.д.).

Для определения пространственного действия акта управления в рамках отраслевой системы характерным является, прежде всего, признак ведомственной подчиненности объектов независимо от того, на какой территории они расположены.

Вопрос о действии актов управления во времени и пространстве имеет непосредственное отношение к проблеме прекращения их действия. Акты управления прекращают свое действие по различным основаниям.

Во-первых, в силу исполнения содержащегося в нем требования совершить определенное действие, если содержание акта сводилось только к этому требованию (например, внесение штрафа). Однако исполнение акта не во всех случаях означает прекращение его действия. Не прекращает, например, свое действие после образования органа управления постановление, в соответствии с которым этот орган образован. Такие акты прекращают свое действие лишь в результате их отмены или издания новых актов, фактически аннулирующих старые.

Во-вторых, в силу юридического события. Например, смерть гражданина аннулирует действие таких актов, как решение о назначе нии ему пенсии.

В-третьих, в силу волеизъявления заинтересованной стороны в случаях, когда акт связан с существованием субъективных прав, но, как правило, здесь необходимо издание нового акта.

В-четвертых, изданный на определенный срок, по истечении этого срока акт теряет силу. Например, приказ о зачислении на должность на определенный срок.

В-пятых, действие акта прекращается, если новым актом того же или вышестоящего органа аннулируется или поглощается его содержание. Так, при издании приказа о переводе лица на новую должность прекращается действие акта о назначении этого лица на прежнюю должность, хотя в новом акте об этом и не говорится.

В-шестых, действие акта прекращается в силу отмены его органом, издавшим этот акт, или полномочным на то вышестоящим органом.

Последствия прекращения действия акта наступают в зависимости от причин, в силу которых акт прекратил свое действие. Отмена незаконного акта – один из видов последствий, наступающих в связи с нарушением правовой нормы. Это восстановление нарушенного права. Поэтому отмена незаконного акта управления означает прекращение отношений, возникших на основе этого акта. Нарушенные незаконным актом права должны восстанавливаться, а последствия действия незаконного акта – аннулироваться. В этих случаях возникают новые отношения. Отмена, например, незаконного акта о лишении права пользования земельным участком обязывает вернуть участок, отмена незаконного приказа об увольнении – восстановить уволенного на работе и т.п. При прекращении действия акта в силу отмены его в связи с изменившимися условиями последствия, возникшие на его основе, обычно не аннулируются. Прекращение действия акта в связи с его исполнением также не означает прекращения возникших на основе этого акта отношений. Последствия прекращения действия акта в силу истечения срока его действия или поглощения его содержания актом вышестоящего органа зависят от характера акта.

3.11. Законность как принцип деятельности Сущность и значение законности и дисциплины Законность – конституционный принцип. Статья 7 Конституции предусматривает, что «Государство, все его органы связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов».

Особое значение принцип законности имеет в сфере управления.

Это обуславливается следующими обстоятельствами:

Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государственных органов. Здесь осуществляется их многогранная деятельность по руководству экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.

Во-вторых, субъекты управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятельность. Она сопровождается разработкой и принятием управленческих решений в виде актов применения права (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина и т.п.). Конкретизируя общие предписания правовых норм, эти акты вызывают возникновение, изменение, прекращение конкретных правовых отношений в контексте различных отраслей права.

При помощи правоприменительных актов оказывается организующее воздействие на объекты управления, оперативно решаются индивидуально-конкретные дела в сфере управления. Поскольку акты применения издаются на основе общих требований правовых норм, постольку они должны соответствовать содержащимся в них юридическим предписаниям. Иначе говоря, правоприменительная деятельность субъектов управления должна осуществляться в соответствии с принципом законности.

В-третьих, управление осуществляют многочисленные субъекты (органы исполнительной власти, должностные лица и т.д.). С ними чаще всего и имеют дело граждане, различные организации. От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблюдении законов и подзаконных актов, неукоснительном выполнении возложенных на них обязанностей во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций.

Поэтому органы исполнительной власти обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение законов и подзаконных актов в деятельности подведомственных организаций, принимать меры по укреплению государственной дисциплины.

В-четвертых, органы управления осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни.

Издание нормативных актов органами управления базируется на принципах законности, то есть они должны соответствовать законам, основываться на них. Соблюдение законности при издании нормативных актов возрастает в связи с тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, предприятий, учреждений, организаций.

В-пятых, органы управления наделены широкими полномочиями в области применения мер административного принуждения. Осуществляя административную юрисдикцию, они самостоятельно разрешают конфликты, воздействуют на правонарушителей, применяя меры государственного принуждения.

Предметом административной юрисдикции являются дела, связанные с административными и дисциплинарными правонарушениями, индивидуальными спорами. В процессе рассмотрения и разрешения такой категории дел органы управления, должностные лица налагают на нарушителей взыскания, добиваясь от них должного поведения. Несомненно, что юрисдикционная деятельность будет только тогда способствовать стабильности общественных отношений, их упорядоченности в сфере управления, когда она будет осуществляться строго в рамках требований закона.

Таким образом, законность охватывает различную управленческую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми. Она является объективным условием эффективности управления.

Эффективность управления зависит не только от уровня законности, но и дисциплины участников управленческого процесса. Она предполагает неуклонное исполнение законов, иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания населения.

Дисциплина выполняет важную роль в формировании высокой организованности и согласованности действий всех участников управленческой деятельности.

Являясь важным фактором управления, дисциплина формируется, совершенствуется под воздействием требований правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Это означает, что, с одной стороны, законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, с другой – они находятся в неразрывной связи, взаимодействии друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одно из требований дисциплины – соблюдение законов и других нормативных актов. Законность является способом защиты дисциплины, так как основные требования дисциплины оформляются в виде норм, содержащихся в правовых актах. Следовательно, роль и задача законности в том, чтобы поддерживать, укреплять дисциплину.

В тесном единстве с законностью находится целесообразность, то есть соответствие действий органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними, перед управлением. Законы и подзаконные акты, ставя перед органами исполнительной власти, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Им дается возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению по ставленных перед ними задач.

Целесообразность возможна и допустима только в рамках законности, и только в этом случае она может приносить пользу гражданам, обществу и государству.

Способы обеспечения законности в сфере исполнительной власти Деятельность по обеспечению законности и дисциплины предполагает:

• недопущение нарушений в деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц тех требований и предписаний, которые закреплены в действующих законах и подзаконных актах и которыми они руководствуются в своей повседневной работе;

• своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение нарушений;

• установление причин и условий, способствующих нарушениям;

• привлечение к соответствующей ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины;

• разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и условий нарушений законности и дисциплины;

• создание обстановки неотвратимости ответственности в случае допущения нарушений.

Обеспечение законности и дисциплины достигается при помощи организационно-правовых средств. В своей совокупности они представляют собой способы обеспечения законности и дисциплины, а также систему этих способов. Данная система включает в себя значительное число различных государственных органов, деятельность которых в разной степени связана с обеспечением законности и дисциплины.

Для большинства органов обеспечение законности и дисциплины является лишь одной из многочисленных функций по руководству, управлению отраслью, сферой, комплексом (например, машиностроительный, топливно-энергетический и др.). В данном случае деятельность по обеспечению законности и дисциплины осуществляется этими органами в границах их основной деятельности, не связанной в целом с институтом законности и дисциплины.

Наряду с этим государством образуются и такие органы, деятельность которых непосредственно направлена на обеспечение законности и дисциплины в государственной и общественной жизни, в том числе и в сфере управления (например, суды, прокуратура, государственные инспекции).

Все органы, занимающиеся вопросами обеспечения законности и дисциплины, наделены для этого юридически-властными полномочиями, что придает их деятельности государственно-правовой характер. Такая деятельность понимается в качестве способа обеспечения законности и дисциплины.

В процессе деятельности по обеспечению законности и дисциплины в сфере управления названные органы используют в пределах предоставленной им компетенции контроль и его разновидности – проверку исполнения и надзор.

Контроль является довольно широкой и объемной правовой категорией. Его сущность и назначение состоят:

• в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

• в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины в действиях объекта;

• в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

• в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

• в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Иначе говоря, посредством контроля его субъекты выясняют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц установлениям правовых норм.

Проверка исполнения тесно связана с контролем и является составной частью контроля. Она представляет собой такую деятельность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения (например, вышестоящего органа управления). Она является необходимым элементом повседневной, оперативной управленческой деятельности руководителей различного ранга (уровня), поскольку одной из их обязанностей является наблюдение за своевременным и правильным исполнением ими или подведомственными им органами, предприятиями, организациями, работниками различных решений, указаний, распоряжений, мероприятий, служебных и трудовых обязанностей.

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуществляющих, подразделяется на два вида.

Первый вид связан с деятельностью органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов в сфере управления (общий надзор).

Другой вид надзора – административный. Его суть состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, нормы санитарии и др.).

Наиболее характерные черты надзора сводятся к следующему:

• органы надзора (в том числе и прокурорского) осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля – в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

• в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;

• по ныне действующему законодательству органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных объектах.

Существуют различные виды контроля. Так, в зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта. Назначение специального контроля состоит в осуществлении проверки деятельности подконтрольного объекта по четко определенному вопросу (например, соблюдение ветеринарных правил).

По стадиям проведения контроля выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике правонарушений. Цель текущего контроля – выяснение состояния законности и дисциплины, вынесения оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

В зависимости от субъектов, его осуществляющих, и характера их полномочий можно выделить:

а) контроль Президента Республики Беларусь;

б) контроль органов законодательной (представительной) власти;

в) контроль органов исполнительной власти;

г) контроль органов судебной власти.

3.12. Принуждение по административному Административное принуждение теснейшим образом связано с государственной властью. Являясь разновидностью государственного принуждения, оно используется, главным образом, как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, то есть выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Оно применяется и для предупреждения правонарушений, а также для их пресечения.

В самом широком смысле административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах.

Административное принуждение характеризуется рядом специфических черт:

1. Оно применяется в государственном управлении для охраны складывающихся в этой сфере общественных отношений, регулируемых, как правило, нормами административного права.

2. Применение административного принуждения – результат реализации государственно-властных полномочий. Оно является исключительной прерогативой государственного управления и только в отдельных, строго установленных в законе случаях меры административного принуждения применяются судами (судьями). Важно подчеркнуть в этой связи, что лицо, применяющее административное принуждение, должно иметь статус представителя власти, ибо применение административнопринудительных мер невозможно внутри той или иной ведомственной системы управления. Оно должно обладать соответствующими полномочиями вне своего органа управления, в отношениях с «внешней средой», с лицами, непосредственно не подчиненными ему по службе. Закон четко определяет круг лиц, имеющих подобные права.

3. Административное принуждение состоит в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами установленных правовыми нормами юридических обязанностей.

4. Административное принуждение применяется для: а) прекращения противоправных действий; б) наказания нарушителей в административном порядке; в) обеспечения общественной безопасности, когда наступление экстраординарных условий определяет необходимость принудительных мер и при отсутствии правонарушений.

5. Административное принуждение осуществляется в рамках административно-процессуальных норм.

Административное принуждение представляет собой совокупность мер физического или психологического воздействия на сознание и поведение людей в целях достижения определенного поведения в сфере государственного управления.

Меры административного принуждения весьма многочисленны и разнообразны. Они различаются по целям, основаниям и порядку применения, что создает объективные предпосылки для их классификации.

Наиболее распространено деление мер административного принуждения на три группы: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры административной ответственности (взыскания).

Можно выделить еще меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако они самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются тремя названными видами мер административного принуждения (например, административное задержание).

Административно-предупредительные меры применяются, как это вытекает из их названия, с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения иных, вредных для режима общественной безопасности явлений. Например, они применяются при стихийных бедствиях, несчастных случаях для того, чтобы обеспечить безопасность здоровья и жизнь граждан, нормальные условия работы предприятий и учреждений.

Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, меры подобного рода осуществляются в принудительном порядке, то есть в процессе односторонней реализации юридически-властных полномочий компетентных исполнительных органов (должностных лиц). Выражаются они, как правило, в виде определенных ограничений и запретов, что достаточно показательно характеризует их принудительную природу.

Административно-предупредительные меры не связаны с совер шением правонарушений. Они их предотвращают и в этом смысле предшествуют применению иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных правонарушений.

Меры такого рода многообразны, применяются в различных областях общественной жизни и различными субъектами с компетенцией контрольно-надзорного характера (специальные государственные инспекции и т.п.). В основном они носят отраслевой (ведомственный) профиль, но могут осуществляться и органами с общей управленческой компетенцией.

Наиболее типичными являются следующие административнопредупредительные меры: