«А.Н. Попов, Н.Л. Хананашвили ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ МОСКВА 2010 УДК 340.1 ББК Х 621.012 П 58 П 58 Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная ...»

ОБЩЕСТВЕННЫЙ СОВЕТ ГОРОДА МОСКВЫ

А.Н. Попов, Н.Л. Хананашвили

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА:

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ

И УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ

МОСКВА

2010

УДК 340.1

ББК Х 621.012

П 58

П 58

Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие. – М.: Общественный совет города Москвы, 2010. – 106 с.

В пособии освещены важнейшие сущностные характеристики общественной экспертизы, общие принципы ее организации и проведения, определены механизмы, позволяющие институализировать ее как важную форму взаимодействия общественного сектора и государственной власти, предложены конкретные меры, необходимые для развития института общественной экспертизы. Авторы, опираясь на имеющийся в Москве и регионах страны опыт, обращаются к различным организационным и методическим аспектам, связанным с технологиями проведения общественных экспертиз.

Пособие предназначено для руководителей и актива некоммерческих организаций, специалистов государственных органов и органов местного самоуправления и всех, интересующихся технологиями взаимодействия власти и структур гражданского общества.

УДК 340. ББК Х 621. ISBN 978-5-94289-046-3 © А.Н. Попов, Н.Л. Хананашвили,

СОДЕРЖАНИЕ

Введение Глава 1. Общественная экспертиза: понятие, сущность, содержание 1.1. Общее представление об экспертной деятельности 1.2. Понятие общественной экспертизы 1.3. Цель, задачи, функции общественной экспертизы 1.4. Принципы общественной экспертной деятельности 1.5. Инициаторы проведения общественных экспертиз.

Субъект, объект и предмет общественной экспертизы Глава 2. Общественная экспертиза проектов правовых актов:

организационно-технологические и методические аспекты 2.1. Предварительные замечания 2.2. Основные этапы организации и проведения общественной экспертизы проекта правового акта 2.3. Методический инструментарий общественной экспертизы проекта правового акта 2.4. Проблемно-тематический реестр вопросов как основа экспертного задания 2.5. Заключение по результатам общественной экспертизы 2.6. Общественное участие в подготовке заключений об оценке регулирующего воздействия 2.7. Методика общественной антикоррупционной экспертизы проекта правового акта Глава 3. Система общественной экспертной деятельности в городе Москве: современное состояние и перспективы развития 3.1. Разработка правовых основ общественной экспертизы 3.2. Организация и проведение общественных экспертиз Общественным советом города Москвы 3.3. Негосударственные некоммерческие организации в системе общественной экспертной деятельности 3.4. Взаимодействие субъектов общественной экспертизы с органами государственной власти и местного самоуправления 3.5. Развитие экспертного потенциала общественного сектора Москвы Заключение Литература Приложение Приложение Введение Достижение заявленных государством целей развития, всесторонняя модернизация экономики и социальной сферы предполагают использование новых механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, позволяющих более полно и эффективно учитывать интересы различных социальных групп при выработке и реализации социально-экономической политики.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в ряду наиболее значимых механизмов взаимодействия органов власти с гражданским обществом названа общественная экспертиза. Однако при очевидной потребности общества в этой социальной технологии внедрение ее сдерживается как недостаточно проработанной правовой базой общественной экспертизы, так и отсутствием у структур гражданского общества и органов государственной власти конкретных программ ее развития.

Отдельные правовые аспекты осуществления общественной экспертизы закреплены в настоящее время на федеральном и региональном уровнях в законодательстве, определяющем самые разные сферы социально-экономической деятельности. В частности, проведение общественных экспертиз предусмотрено федеральными законами «Об Общественной палате Российской Федерации», «Об экологической экспертизе», «Об охране окружающей среды», «О развитии малого и среднего предпринимательства», «О науке и государственной научно-технической политике», «О животном мире».

Укажем здесь еще и на федеральные законы, где в качестве эквивалента понятия «общественная экспертиза» используется понятие «независимой экспертизы». Именно так определена в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» экспертиза, осуществляемая институтами гражданского общества и гражданами. В Федеральном законе «О саморегулируемых организациях» также закреплено право соответствующих организаций на независимую экспертизу проектов нормативных правовых актов.

В зарождении и становлении института общественной экспертизы особо следует выделить принятый еще в 1993 году Закон РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», который впервые в новейшей истории России наделил некоммерческую негосударственную организацию правом осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей.

К сожалению, в прошедшие после появления этого закона годы общественная (независимая) экспертиза не получила основательного законодательного оформления и развития. На сегодняшний день, пожалуй, лишь вопросы проведения общественной экологической экспертизы можно признать в правовом отношении достаточно урегулированными.

В институционализации общественной экспертизы, безусловно, велика роль Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». Принятие этого Закона заметно стимулировало интерес к новой технологии участия общественности в обсуждении социально значимых государственных решений. Однако в указанном Законе определен порядок проведения общественных экспертиз, а также порядок рассмотрения экспертных заключений органами государственной власти только лишь в отношении экспертиз, осуществляемых Общественной палатой Российской Федерации.

Конечно, в целом процессы участия общественности в подготовке и принятии социально значимых решений характеризуются сегодня положительной динамикой, реально расширяющей потенциал общественно-государственного сотрудничества. В последние годы повысилась эффективность работы многих общественных структур (комиссий, советов, экспертных групп), действующих при органах государственной власти, как федеральных, так и региональных.

Если говорить о Москве, то следует особо подчеркнуть, что новый импульс этим процессам придало создание Общественного совета города Москвы.

Значительно более устойчивый характер получило участие представителей различных институтов гражданского общества в заседаниях Правительства Москвы, отраслевых и окружных хозяйственных активах, в работе различных коллегиальных и совещательных органов. Расширившаяся практика проведения городских гражданских форумов, общественных и публичных слушаний, круглых столов позволяет поддерживать механизмы постоянно действующего диалога общественности и органов законодательной и исполнительной власти города.

Важным событием в жизни гражданского сообщества столицы стало принятие Общественным советом города Москвы в феврале 2010 года Концепции организации и развития общественной экспертизы в городе Москве на 2010–2012 годы. В Концепции представлены общие принципы организации и проведения общественной экспертизы, определены механизмы, позволяющие институализировать ее как важную форму взаимодействия общественного сектора и государственной власти, намечены конкретные меры, необходимые для развития в городе Москве общественной экспертизы.

Однако нужно признать, что принятие Концепции пока еще заметно не оживило общественную экспертную деятельность в городе Москве. Тем не менее можно утверждать, что в общественном секторе города интерес к этой социальной технологии возрос и постепенно утверждается понимание ее значения как важной и перспективной формы зашиты прав и законных интересов граждан.

В настоящем пособии представлены важнейшие сущностные характеристики общественной экспертизы, общие принципы ее организации и проведения, рассмотрены вопросы взаимодействия общественных структур, ее организующих, с органами государственной власти и местного самоуправления, предложена система мер, позволяющих более динамично осваивать и развивать эту социальную технологию.

Опираясь на имеющийся в Москве и регионах страны опыт, авторы освещают и отдельные методические аспекты, связанные с технологиями проведения различных общественных экспертиз. Многие положения пособия имеют прикладную направленность и в своей совокупности могут рассматриваться как рабочая основа для более активного внедрения общественной экспертизы в различные сферы социальной практики. В приложениях представлены также примеры экспертных заключений, подготовленных с участием членов Общественного совета города Москвы.

Авторы выражают искреннюю признательность руководителю действующей в Общественном совете города Москвы межкомиссионной рабочей группы по проблемам общественной экспертизы, президенту Московской ТПП Л.В. Говорову за ценные замечания и предложения, связанные с содержанием и структурой пособия.

Глава 1. Общественная экспертиза: понятие, сущность, содержание 1.1. Общее представление об экспертной деятельности Происхождение термина «экспертиза» связывают с латинским «expertus», что означает «знающий по опыту», «опытный», «испытанный». В общем словоупотреблении под экспертизой традиционно понимают «исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д.»1. Впрочем, такое широкое толкование, несмотря на его устойчивость и употребительность, специфику экспертной деятельности все же по-настоящему не отражает.

И в самом деле, исходя из такого толкования, многие научно- и техникоисследовательские работы следовало бы определять как экспертную деятельность. Фактически любое оценочное суждение какого-либо специалиста, опирающееся на проведенное им исследование, в таком случае можно было бы называть экспертным. Однако вряд ли это правомерно. Так же как не вполне правомерно любого специалиста отождествлять с экспертом.

Отличие эксперта от специалиста обусловлено, в первую очередь, особым событийно-ролевым контекстом. Эксперт – это специалист в определенной области, которого приглашают, наделяя соответствующими полномочиями, для экспертного исследования, и который по результатам своей деятельности составляет особый акт – заключение. Становится понятным, что каждого эксперта можно назвать специалистом, но не каждого специалиста – экспертом (т.е. проводящим экспертизу или участвующим в проведении экспертизы).

Эти понятия, таким образом, соотносятся как общее (специалист) и частное (эксперт).

В научной литературе уже предпринимались попытки дать обобщенное определение экспертизы как специфического вида деятельности, связанного не только с наукой, но и с другими социальными институтами и сферами жизни общества.

Так, Ю.В. Сидельников, в свое время обосновавший необходимость разработки «экспертологии» – специальной дисциплины, изучающей экспертизу, предложил следующее определение: «Под экспертизой мы понимаем оценочно-аналитическую деятельность, выполняемую с привлечением экспертов для анализа и (или) оценки объектов экспертизы. Среди них – социальные и природные ситуации, программы, проекты, ход и результат деятельности людей или организаций с целью подготовки исходных материалов для обоснования принимаемых решений в условиях частичной неопределенности»2.

В этом определении не хватает, пожалуй, лишь указания на использование специальных знаний, носителем которых выступает эксперт. Традиционно под «специальными знаниями» понимают те знания, которые не относятся к общеизвестным и общедоступным и которыми владеет лишь ограниченный круг специалистов того или иного профиля. Многие исследователи справедРоссийский энциклопедический словарь. Т. 2. М., 2001. С. 1831.

Сидельников Ю.С. Экспертиза: состояние и тенденции развития // Полис. 1996. № 5. С. 169.

ливо видят в этом один из важных признаков экспертизы. В остальном же предложенное Ю.В. Сидельниковым определение с достаточной полнотой характеризует экспертизу как специфическую форму общественной практики.

Для большей наглядности структурно и текстуально выделим здесь основные признаки экспертизы, которые сегодня чаще всего связывают с ее сущностной характеристикой:

- экспертиза основана на использовании специальных знаний;

- их использование выражается в исследовательской деятельности (преимущественно оценочно-аналитической направленности);

- экспертное исследование проводится компетентным лицом – экспертом (т.е. привлеченным специалистом, владеющим необходимыми для конкретной экспертизы специальными знаниями);

- экспертная деятельность имеет процессуальную основу (ее порядок и условия осуществления, как правило, регламентированы);

- целью экспертного исследования является получение заинтересованными организациями (лицами) объективной информации, необходимой для принятия более обоснованных и точных решений;

- итоги проведенного экспертом исследования, как правило, отражаются в особом документе – экспертном заключении.

Разумеется – подчеркнем это еще раз – здесь выделены лишь основные, наиболее существенные признаки экспертизы. Мы не претендуем на ее исчерпывающую и всестороннюю характеристику, для этого необходимо отдельное большое исследование. Однако и названных признаков вполне достаточно, чтобы понять специфику экспертной работы и не допускать смешения этой деятельности со смежными, но принципиально иными формами социальной практики – консультированием, диагностикой и др.

Важно также иметь в виду, что содержательный объем активно используемых понятий «экспертиза» и «экспертная деятельность», конечно же, не одинаков. Слово «экспертиза» чаще всего связано непосредственно с осуществляемой экспертом исследовательской и аналитической работой или результатами этой работы. Понятие же «экспертная деятельность», как нам представляется, должно охватывать целостную систему организации и проведения экспертизы (в т.ч. и такие реалии и процедуры, которые предшествуют экспертному исследованию или же связаны с рассмотрением его итогов).

1.2. Понятие общественной экспертизы Принято считать, что объектом по-настоящему широкого публичного внимания общественная экспертиза впервые стала на форуме «Тольяттинский диалог – 2002». Действительно, в рамках этого форума прошла экспертная конференция «Год после Гражданского Форума: предварительные результаты», участники которой в ряду многих вопросов обсуждали и связанные с общественной экспертизой (активная дискуссия была связана в том числе с толкованием этого понятия).

Однако государственно-политическая «легитимация» самого термина произошла все-таки раньше. Еще в феврале 1998 года Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в своем Послании к Федеральному Собранию, в частности, заявил: «Особое внимание должно быть уделено законодательно оформленному институту общественной экспертизы. Каждое социально значимое решение органа государственной власти или органа местного самоуправления необходимо пропускать через механизмы общественного согласования»1.

Уместно заметить, что и в дальнейшем в президентских выступлениях В.В.

Путина и Д.А. Медведева тема общественной экспертизы звучала не один раз.

Так, В.В. Путин в декабре 2002 года на встрече с членами Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации поставил вопрос о поддержке «в организации общественной экспертизы всех законопроектов, которые так или иначе касаются прав российских граждан», поскольку, по мнению Президента, «этот аспект разработчиками законов учитывается далеко не всегда». Нам кажется важным подчеркнуть, что при этом Президент России особо отметил прогностическую функцию экспертизы, ее направленность на выявление возможных социальных рисков, связанных с принятием тех или иных правовых актов: «Здесь крайне важно работать на опережение, предупреждая появление актов, ведущих к конфликтным ситуациям»2.

Еще более определенно о назначении общественной экспертизы высказался Д.А. Медведев. Выступая на открытии V Красноярского экономического форума «Россия 2008-2020. Управление ростом», он заметил: «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»3.

О необходимости развития института общественной экспертизы Президент Российской Федерации Д.А. Медведев говорил и в марте 2008 года на встрече с членами Совета Общественной палаты России. Вполне понятно, почему именно эта тема стала на встрече одной из главных: ведь в соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации»

проведение общественных экспертиз «проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления» является одной из основных задач Палаты.

С началом работы Общественной палаты Российской Федерации, а вслед за ней и многих региональных общественных палат, общественная экспертиза получила мощный импульс развития и сейчас обоснованно рассматривается как важная и перспективная форма участия граждан в государственном управПослание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 17 февраля 1998 года «Общими силами – к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. 1998. № 36. 24 февр.

[Электронный ресурс]: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2002/12/29626.shtml.

[Электронный ресурс]: http://www.rg.ru/2008/02/16/medvedev-forum.html.

лении. Однако до сегодняшнего дня общепринятого определения общественной экспертизы – нормативно закрепленного или получившего распространение в научно-теоретических исследованиях – не существует. Показательно, что даже в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации», где содержание нескольких статей связано с общественной экспертизой, само определение термина отсутствует.

Тем не менее попытки раскрыть содержание этого понятия неоднократно предпринимались как представителями общественных наук (юристами, социологами, политологами), так и практиками некоммерческого сектора. Обратимся к некоторым из предложенных ими формулировок.

В.И. Захарова, автор первого диссертационного исследования об общественной экспертизе, предлагает трактовать это понятие как «добровольное привлечение населения (общества) к экспертизе социально-значимых объектов (законов, проектов, программ, решений и т.д.)»1. При этом в результатах такой экспертизы, как подчеркивает В.И. Захарова, «выражается реальное отношение большинства народа, социальной группы, элементов общественной системы к фактам, событиям, явлениям, процессам, затрагивающим потребности и интересы социальной общности как совокупности индивидов, отличающихся целостностью, выступающих самостоятельными субъектами социального действия»2.

Т.В. Троицкая рассматривает общественную экспертизу как «механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений власти всех уровней, воздействующих на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп»3.

Более обстоятельно содержательные аспекты термина «общественная экспертиза» раскрывает Ю.В. Новоселецкая. Свое определение она во многом основывает на обобщенной характеристике профессиональной общественной экспертизы, изложенной в Концепции развития бухгалтерского учета на территории Российской Федерации (утверждена приказом Министерства финансов РФ от 01.07.2004 г. № 180).

Общественная экспертиза, как поясняет Ю.В. Новоселецкая, «это проверка, определение чего-либо (в нашем случае – нормативного правового акта) субъектом, ее проводящим:

- соответствия объекта рассмотрения приоритетным потребностям заинтересованных лиц (граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления);

- соответствия требованиям адекватности объекта исследования, т.е. требованиям времени, социальной необходимости (нормативный правовой акт Захарова В.И. Общественная экспертиза законопроектов: социологический анализ: Дис.... канд.

социол. наук. М., 2005. С. 18.

Там же.

Троицкая Т. В. Конституционно-правовой статус общественной палаты субъекта Российской Федерации: на опыте Приволжского федерального округа: Автореф. дис. … канд. юр. наук. Саратов, 2007. С. 8.

должен регулировать общественные отношения, которые действительно нуждаются в таком регулировании, которые «созрели» для этого);

- соответствия требованиям качества (нормативный правовой акт должен соответствовать по содержанию, по форме требованиям законодательства;

при его разработке должны учитываться правовые, экономические, социальные аспекты; он должен иметь подробную и вместе с тем логическую, четкую структуру, быть доступным для понимания и использования);

- обладания объектом общественной экспертизы социальной значимостью»1.

Е.В. Шленева в комментарии к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» пишет: «Под общественной экспертизой следует понимать рассмотрение (исследование) Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов РФ проектов нормативных правовых актов, установленных законом, с точки зрения их эффективности, целесообразности и справедливости, осуществляемое собственными силами либо с привлечением экспертов, в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления»2.

Председатель Пермской гражданской палаты И.В. Аверкиев, обращаясь к понятию «гражданская экспертиза», трактует его как «независимый от органов государственной власти анализ социально значимых практик с точки зрения их соответствия общественному интересу, который отстаивает гражданский актор, являющийся заказчиком (исполнителем) экспертизы»3. Заметим попутно, что в России именно Пермский край уже несколько лет назад стал своеобразным «полигоном», где общественные организации (прежде всего Пермская гражданская палата и Центр гражданского анализа и независимых исследований) активно, настойчиво и последовательно отрабатывают технологии общественной экспертизы социальных проблем, законодательных инициатив и решений органов исполнительной власти.

Большое внимание исследованию проблем общественной экспертизы уделяет и Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия». В одном из своих выступлений президент центра А.Ю. Сунгуров предложил общественную экспертизу «отнести к способу выявления позиции того или иного общественного сегмента или группы по какой-либо волнующей эту группу проблеме, т.е. понимать общественную экспертизу как процедурно оформленное общественное мнение определенной социальной группы»4.

А вот мнение В.Л. Римского, заведующего отделом социологии Фонда ИНДЕМ: «Общественной экспертизой можно называть экспертизу процесНовоселецкая Ю.В Правовые аспекты осуществления общественной экспертизы Общественной палатой РФ // Российская юстиция. 2008. № 1. С. 26-27.

Комментарий к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации»

(постатейный) / Под. ред. А.Г. Кучерены [Электронный ресурс]. М., 2007. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Аверкиев И.В Гражданские технологии: что это такое? // Страницы Аверкиева. [Электронный ресурс]: http://www.prpc.ru/averkiev/050908.shtml.

Сунгуров А.Ю. Публичная политика и экспертиза // Пчела. 2004. № 1 (45). С. 15.

сов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп.

Такая экспертиза проводится обычно с целью поиска вариантов решений определённых, чаще всего, социальных проблем, оптимизации этих решений, оценки реакции различных социальных групп на возможные варианты решений, прогнозирования и планирования той или иной социальной или управленческой деятельности»1.

Концептуально значимой, обобщенно отражающей общероссийскую практику, представляется точка зрения В.В. Гриба, руководителя Межкомиссионной рабочей группы по организации экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации. Общественная экспертиза определена им как «независимая система действий, решений и исследований граждан и негосударственных организаций, Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации, иных консультативных органов, направленных на изучение нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления с целью фиксации общественного мнения и защиты интересов граждан при реализации государственной политики»2.

Наконец, сошлемся здесь и на позицию представителя исполнительной власти. Выступая в марте 2009 года на пленарном заседании Общественной палаты России, директор Правового департамента Правительства Российской Федерации А.В. Ракова (ныне заместитель Мэра Москвы – руководитель Аппарата Мэра и Правительства Москвы), в частности, подчеркнула: «По сути, общественная экспертиза – это исследование воздействия нормативного акта на социальное развитие, на развитие институтов гражданского общества и, в конечном счете, изучение степени учета и защиты интересов граждан при принятии и реализации нормативно-правового акта… Именно общественная экспертиза должна позволить общественности и власти эффективно взаимодействовать как на федеральном, так и на региональном уровнях»3.

В практике российского правотворчества (федеральной и региональной) понятие общественной экспертизы связывается преимущественно с анализом проектов правовых актов. Как на самый показательный пример укажем еще раз на Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации». В законодательстве субъектов Российской Федерации, как правило, единственно возможным объектом общественной экспертизы также определены именно проекты правовых актов, т.е. фактически исключена возможность осуществления исследования уже действующих нормативных правовых актов, а также правоприменительной практики, складывающейся в результате их принятия.

Римский В.Л. Почему нам необходима общественная экспертиза? // Пчела. 2004. № 1 (45). С.

10.

Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как элемент политико-правовой институциализации гражданского общества: Автореферат дис.... докт. юр. наук. М., 2010. С. 52.

Материалы пленарного заседания «Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации», 26 марта 2009 года / Общественная палата Российской Федерации. М., 2009. С. 38.

В связи с этим необходимо особо отметить, что нормотворческая практика города Москвы создает прецедент более широкого толкования этого понятия. Так, в Положении об Общественном совете города Москвы, утвержденном Указом Мэра Москвы от 10 июня 2008 года № 41-УМ, среди основных задач Совета указаны не только анализ и экспертная оценка проектов законов, нормативных правовых актов Российской Федерации, правовых актов города Москвы, но и содействие осуществлению общественной экспертизы правоприменительной практики.

Укажем еще на Областной закон Ленинградской области от 17.03.2009 г.

«Об Общественной палате Ленинградской области». В соответствии с п. 1 ст.

13 этого Закона объектом общественной экспертизы могут быть не только проекты областных законов, иных нормативных правовых актов Ленинградской области, проектов муниципальных правовых актов, но и также «действия (бездействие) органов исполнительной власти Ленинградской области, органов местного самоуправления Ленинградской области».

Принимая во внимание указанные правотворческие прецеденты, мы уже сегодня вполне можем утверждать, что общественная экспертиза – это оценка не только проектов нормативных правовых актов, но и практики применения уже действующих. Такое расширительное толкование более точно отражает назначение общественной экспертизы, призванной обеспечить эффективное участие общественности в процессе как формирования, так и реализации социально-экономической политики.

В соответствии с таким толкованием под общественной экспертизой в настоящем пособии понимается деятельность институтов гражданского общества, направленная на исследование, анализ и оценку:

- проектов и действующих правовых актов государственных и местных органов власти;

- проектов и реализуемых социально-экономических программ;

- правоприменительной практики;

- решений и действий (либо бездействия) органов власти, различных организаций и должностных лиц для выявления возможных или наступивших последствий принимаемых правовых актов и управленческих решений, а также определения их соответствия правам и законным интересам граждан и различных социальных групп.

1.3. Цель, задачи, функции общественной экспертизы Принимая во внимание реальную практику общественного экспертирования и различные теоретические определения этого понятия, попытаемся в сжатом виде охарактеризовать цель, основные задачи и функции общественной экспертизы.

Основная цель общественной экспертизы – содействие в обеспечении, реализации и защите прав и законных интересов граждан при выработке, принятии и исполнении решений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Формулируя таким образом основную цель общественной экспертизы, мы, разумеется, понимаем, что наше общество весьма разнородно и у различных общественных групп есть разные интересы и ценности. По этой причине важнейшая целевая установка общественной экспертизы связана с защитой как основополагающих, базовых интересов и ценностей общества, так и интересов отдельных социальных групп.

Указанная выше цель предполагает постановку и последовательное решение нескольких взаимосвязанных задач:

- выявление возможных социальных рисков и негативных последствий, связанных с принятием разрабатываемых законов и иных нормативных правовых актов;

- оценка изменений в различных сферах жизнедеятельности, вызванных действием принятых нормативных правовых актов и управленческих решений, деятельностью хозяйствующих субъектов;

- экспертное исследование явлений, процессов, тенденций, негативно влияющих на степень защищенности прав, свобод, законных интересов граждан и подготовка предложений для органов государственной власти и местного самоуправления по решению возникающих общественных проблем;

- выявление позиций и мнений различных групп населения, содействие в согласовании различных интересов, разработка консолидированных рекомендаций, предложений, сбалансировано выражающих интересы разнородных групп и объединений;

- оценка эффективности и общественный мониторинг реализации программ экономического и социального развития, а также различных мероприятий в сфере социальной политики.

Подчеркнем, что это лишь самые существенные, основные задачи. Перечень их, разумеется, может быть более конкретным, более детализированным и более широким, соответствуя тому огромному проблемно-тематическому диапазону, каким потенциально обладает общественная экспертиза.

В соответствии с решаемыми задачами общественная экспертиза призвана выполнять следующие важные общественные функции (выделим опять-таки лишь основные):

- оценочно-диагностическую (исследование и оценка определенного социального процесса, явления или объекта, а также выявление общественного мнения, связанного с объектом экспертизы);

- социально-контрольную (сопоставление выявленной информации о процессе, явлении или объекте с публично установленными социальными приоритетами, нормами, требованиями, индикативными показателями и пр.);

- консультативно-согласительную (выражение консолидированных интересов разных групп населения и трансляция этих интересов – через механизм консультаций и обмена мнениями – в органы власти и управления);

- прогностическую (характеристика процесса, явления или объекта в их развитии, в перспективе – краткосрочной, среднесрочной или долгосрочной);

- проектно-управленческую (разработка рекомендаций для принятия конкретных управленческих решений и реализации различных социальных проектов и программ).

1.4. Принципы общественной экспертной деятельности Под принципами экспертной деятельности в настоящем пособии понимаются общие основополагающие положения, определяющие наиболее существенные стороны этой деятельности и обеспечивающие достижение целей и решение поставленных перед общественной экспертизой задач. Особо следует подчеркнуть, что все эти принципы имеют императивный характер и не допускают возможности отклонения от них.

Принцип законности и соответствия этико-юридическим нормам: при производстве экспертизы должно быть обеспечено соблюдение прав, свобод человека и гражданина; соответствие нормативным документам, регулирующим порядок проведения экспертиз или ее отдельных процедур, а также морально-этическим нормам.

Принцип независимости: экспертами не могут выступать лица, прямо или косвенно зависимые от структур, чья деятельность или результаты деятельности являются объектом экспертизы.

Часто принцип независимости эксперта интерпретируют как его независимость от заказчика экспертизы. Однако при организации и проведении общественной экспертизы такое условие объективно не всегда может быть выдержано. Так, инициатором экспертизы может выступить некая социальная группа, испытывающая, к примеру, негативные последствия принятия правового акта. При этом вполне вероятно, что среди экспертов, исследующих эффективность действующего акта и порожденных им последствий, будут и представители этого же социума: зачастую именно они могут представить наиболее обоснованные экспертные суждения, связанные с нарушением прав и интересов конкретной социальной группы. Если в такой ситуации эксперты будут рассматривать интересы всех социальных групп как равно значимые, тогда веских оснований говорить о нарушении принципа независимости, на наш взгляд, нет.

Принцип объективности: заключения и выводы экспертизы должны адекватно отражать содержание и результаты экспертного анализа, быть беспристрастными и непредвзятыми.

Безусловное соблюдение этого принципа в большой степени минимизирует риски той возможной «социальной зависимости» эксперта, о которой мы только что упомянули. Однако толкование этого принципа также требует определенных оговорок. Многие общественные экспертизы (проектов правовых актов, управленческих действий и вызванных ими ситуаций) предполагают обращение не только к объективно предъявленным данным. Эксперту, как правило, приходится решать прогностические задачи, что неизбежно связано с вероятностными оценками и выводами, их неоднозначностью и вариативностью. Понятно, что в таком случае принцип объективности сам по себе не может обеспечить надежность всех без исключения выводов и прогнозов эксперта.

Принцип научной обоснованности, всесторонности и полноты анализа:

оценки и результаты общественной экспертизы (выводы и заключения) не могут быть только лишь выражением мнения общественности по тому или иному вопросу; они должны иметь развернутое научное обоснование, быть доказательными, опираться на факты, освещать многообразные, а не отдельные, произвольно выбранные аспекты исследуемого объекта или проблемы.

Это еще один важный принцип, который нейтрализует риски ангажированности в ситуации, когда общественный эксперт связан социальными интересами с той общностью, которая инициирует проведение экспертизы.

Принцип гласности и открытости: формирование экспертных групп, методика проведения и результаты экспертиз имеют открытый, гласный, публичный характер; соответствующая информация доводится до сведения органов власти и управления, а также доступна всем заинтересованным гражданам;

информация об итогах экспертиз публикуется в средствах массовой информации.

Принцип целенаправленности и адресности: проведение общественной экспертизы должно быть обусловлено четко определенными целями и задачами (формулируемыми инициаторами или заказчиками); инициирование экспертизы требует также ясного понимания того, каким структурам должны быть адресованы ее результаты.

Принцип компетентности: эксперт должен быть компетентным в области предполагаемой экспертизы; компетентность эксперта и его научно-профессиональная квалификация подтверждаются различными данными: стажем профессиональной деятельности и ее успешностью, научной степенью, публикациями, разработками, опытом участия в исследовательских проектах, экспертизах и др.

Принцип равной доступности: возможность инициирования общественной экспертизы, а также участие в ее проведении должны быть в равной степени доступны представителям разных социальных групп, общественных объединений и групп граждан.

Отметим, что необходимость обеспечения этого принципа очень важна для формирования консолидированного мнения различных гражданских структур, согласования интересов и потребностей разнородных групп и объединений. Однако при реализации этого принципа ничуть не менее важно обеспечить и его безусловную согласованность с вышеуказанным принципом компетентности эксперта.

Принцип ответственности: эксперт несет персональную ответственность за полноту, объективность анализа и результаты экспертизы.

И этот принцип также требует некоторых пояснений. Важно четко представлять сферу действительной ответственности эксперта. Он не ответствен за те решения, которые принимает заказчик по итогам экспертизы (тем более он не ответствен за качество исполнения принимаемых решений). Вопрос о полноте использования результатов экспертизы – это также сфера ответственности тех, кто компетентен такие решения принимать.

1.5. Инициаторы проведения общественных экспертиз. Субъект, объект и предмет общественной экспертизы Инициаторами проведения общественной экспертизы могут быть как структуры общественного сектора, так и органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако – подчеркнем это особо – действия, обеспечивающие организацию и проведение таких экспертиз, могут осуществляться только представителями общественности.

Исходя из принятых в экспертологии определений, следует выделять также понятия субъекта, объекта и предмета экспертизы. Субъект экспертизы – это организация или группа лиц, ее осуществляющие. Объектом экспертизы может выступать все то, на что направлена экспертная деятельность. Предмет экспертизы – отдельные свойства, характеристики или другие составляющие объекта экспертизы, избранные для исследования и оценки в зависимости от поставленных перед экспертами задач и вопросов.

Так, в соответствии с принятой Общественным советом города Москвы Концепцией организации и развития общественной экспертизы, субъектами проведения общественной экспертизы в столице могут быть:

- Общественный совет города Москвы;

- общественные советы административных округов города Москвы;

- общественные консультативные и экспертные формирования (территориальные и отраслевые), созданные при органах государственной власти Москвы;

- общественные объединения и иные неправительственные некоммерческие организации, действующие на территории Москвы;

- самоорганизующиеся группы граждан, проживающих на территории города Москвы.

Согласно той же Концепции объектами проведения общественной экспертизы в городе Москве могут быть:

- действующие федеральные законы, законы города Москвы, городские целевые программы, нормативные правовые акты органов государственной власти города Москвы, правовые акты органов местного самоуправления;

- проекты федеральных законов, законов города Москвы и нормативных правовых актов органов государственной власти города Москвы, проекты правовых актов органов местного самоуправления;

- крупные общественные инициативы, реализация которых связана с принятием управленческих решений или разработкой нормативно-правовых актов;

- действия органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий и организаций, должностных лиц, нарушающие права и законные интересы граждан либо создающие угрозу такого нарушения;

- значимые явления, процессы, тенденции в социальной, экономической, духовно-культурной сферах.

Предметная область общественной экспертизы зависит как от конкретных целей и задач, которые перед ней ставят, так и от той социально-экономической сферы, к которой она обращена. Поэтому представить исчерпывающий перечень предметов общественной экспертизы не представляется возможным.

Однако в качестве приоритетных предметов исследования, конечно, выступают социальные последствия и риски принимаемых нормативно-правовых актов и управленческих решений, соответствие их правам и интересам граждан, а также эффективность реализации уже принятых нормативно-правовых актов и программ социально-экономического развития.

Проблемно-тематическую конкретизацию предметной области общественной экспертизы нередко сводят к декларативным ссылкам на «социально значимые» или «общественно значимые» решения. Думается, что степень конкретизации все-таки может быть большей. На наш взгляд, более точно в этом случае говорить о том, что в ряду многочисленных правовых актов, управленческих решений и действий в предметную сферу общественной экспертизы, прежде всего, должны попасть те, что затрагивают права, свободы, обязанности и законные интересы граждан.

Вполне допустимо говорить также и о некоторых традиционно приоритетных для общественной экспертизы направлениях социально-экономической политики (и соответственно о преимущественном внимании к вопросам правового регулирования именно этих направлений). Так, в Концепции организации и развития общественной экспертизы в городе Москве городской Общественный совет выделил в качестве приоритетных экспертизы проектов законов и проектов иных правовых актов, связанные со следующими вопросами:

- внесение изменений в Устав города Москвы;

- принятие бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета города Москвы;

- комплексные городские программы экономического, экологического, социального и культурного развития города;

- политика в сфере образования, культуры, науки, физической культуры и спорта, здравоохранения;

- защита семьи, материнства, отцовства и детства;

- социальная защита и поддержка населения, включая социальное обеспечение;

- политика в сфере труда и занятости населения;

- развитие малого и среднего предпринимательства;

- обеспечение общественной безопасности и правопорядка;

- политика в сфере межрелигиозных и межнациональных отношений;

- благоустройство территории Москвы и охрана окружающей среды.

Многие социально-экономические проблемы, к которым могут быть обращены общественные экспертизы, характеризуются многоаспектностью, полиструктурностью и требуют комплексного, интегративного подхода к их экспертной оценке и поиску решений. Именно поэтому инициаторам проведения общественных экспертиз и ее субъектам при формировании рабочих групп и (или) экспертных комиссий необходимо обеспечить привлечение специалистов разного профиля и различных областей знания, представительство заинтересованных социальных групп и общественных структур, а по возможности еще и участие в работе комиссии специалиста, владеющего технологиями и методикой организации экспертиз.

Глава 2. Общественная экспертиза проектов правовых актов:

организационно-технологические и методические аспекты 2.1. Предварительные замечания Несмотря на постоянно растущий интерес к общественной экспертизе и заметно возросшее число публикаций, с ней связанных, до сих пор остаются мало освещенными вопросы ее организационно-технологического и методического инструментария. Наша работа, конечно, не претендует на всесторонний охват всех организационных и методических аспектов экспертных практик.

Во-первых, наше внимание обращено, главным образом, к экспертизе проектов правовых актов – именно этот вид экспертиз в практике работы региональных общественных палат и многих некоммерческих организаций получил сегодня наибольшее распространение. Во-вторых, мы будем вести речь лишь о самых общих подходах к организации и проведению экспертиз – тех, которые могут быть реализованы при экспертном анализе и оценке различных правовых актов, затрагивающих разные сферы общественной жизни.

Прежде чем обратиться к характеристике этих подходов, считаем важным сделать еще одно принципиальное замечание. Сегодня практически повсеместно утвердилась практика экспертизы общественностью уже подготовленного правового акта. Однако мы убеждены в том, что общественная экспертиза должна обеспечивать участие граждан на всех этапах формирования и реализации социально-экономической политики, т.е. и на этапе правоустановительной нормотворческой инициативы – при принятии решения о необходимости подготовки правового акта, и на этапе подготовки его концепции, и при разработке проекта этого акта, и, наконец, на этапе действия и применения правового акта.

Так, на этапе принятия решения о подготовке и издании правового акта общественная экспертиза может быть связана с анализом и оценкой: необходимости правового регулирования той или иной проблемы; причин и факторов, обусловивших ее появление; возможных альтернативных (помимо принятия правового акта) решений проблемы; соотношения затрат и выгод от реализации акта и др.

В ходе подготовки и обсуждения концепции правового акта могут быть подвергнуты общественной экспертизе: цели правового акта и способы их достижения, его основные концептуальные положения, предполагаемая общая структура акта, его соответствие и связь с правовыми актами большей юридической силы и др.

На этапе разработки, обсуждения и принятия правового акта предметом экспертного анализа могут быть: обоснованность предлагаемых правовых норм; их влияние на права, интересы граждан и различных социальных групп;

порядок реализации тех или иных предписаний; сценарии воздействия акта на решение регулируемой актом проблемы и др.

Наконец, на этапе действия правового акта общественная экспертиза может обратиться к анализу и оценке эффективности действия тех или иных норм (или акта в целом); их использования, исполнения и соблюдения; последствий принятия и действия акта; степени удовлетворенности социально-правовых интересов граждан и общественных групп; проблем правоприменительной практики; реальных затрат по осуществлению применяемого правового регулирования; необходимости внесения поправок и дополнений в действующий правовой акт.

Обобщенная графическая модель, иллюстрирующая проблемно-тематические возможности общественной экспертизы на всех выше выделенных этапах, представлена на рис. 1.

Рис. 1. Общественная экспертиза: от нормотворческой инициативы 2.2. Основные этапы организации и проведения общественной экспертизы проекта правового акта Предлагаемый ниже порядок действий при организации и проведении общественной экспертизы проекта правового акта имеет рекомендательный характер. Допускаем, что он может быть и несколько иным, тем более что чаще всего такой порядок во многих региональных общественных палатах и отдельных общественных организациях регулируется регламентом или специальным положением об общественной экспертизе. Для удобства восприятия попытаемся все необходимые действия связать единым пошаговым алгоритмом.

Этап инициирования проведения общественной экспертизы Шаг 1. Обсуждение вопроса о необходимости проведения общественной экспертизы и принятие соответствующего решения.

Шаг 2. Информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, широкой общественности о проведении общественной экспертизы проекта правового акта.

Шаг 3. Запрос в органы государственной власти или органы местного самоуправления с просьбой направить проект акта (если его нет в открытом доступе) вместе с документами и материалами, необходимыми для проведения экспертизы.

Этап подготовки к проведению общественной экспертизы Шаг 1. Постановка цели и задач общественной экспертизы, при необходимости – определение источника и порядка финансирования экспертных работ.

Шаг 2. Формирование и утверждение состава рабочей (экспертной) группы.

Шаг 3. Разработка и утверждение экспертного (технического) задания или перечня ключевых вопросов для экспертов.

Шаг 4. Заключение гражданско-правовых договоров на проведение экспертных работ (в случае, если эксперты участвуют в работе на платной основе).

Этап проведения общественной экспертизы Шаг 1. Первичное рассмотрение проекта правового акта и экспертного задания. Подготовка плана проведения общественной экспертизы.

Шаг 2. Разработка необходимого инструментария (вопросов анкет и интервью, карточек наблюдения, количественных и качественных показателей и др.); определение целевых групп, выбор источников информации и др.

Шаг 3. Сбор и анализ имеющейся информации, связанной с предметом общественной экспертизы (правовые акты, различная официальная информация, данные социологических опросов, научные исследования, публикации в СМИ и др.).

Шаг 4. Целевой анализ проекта правового акта; получение и обработка информации, полученной посредством различных экспертных процедур (наблюдение, анкетирование, интервью, мозговые атаки и др.).

Шаг 5. Подготовка необходимых аналитических материалов в соответствии с экспертным заданием (как правило, содержащих обоснованные ответы на поставленные перед экспертом вопросы).

Шаг 6. Разработка результирующих выводов, предложений, рекомендаций и написание экспертного заключения (в случае работы группы экспертов – с предварительным обсуждением и выработкой согласованных позиций).

Этап обсуждения с органами власти результатов общественной экспертизы и информирования общественности о ее итогах Шаг 1. Направление экспертного заключения по итогам проведения общественной экспертизы в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, различные общественные структуры, средства массовой информации.

Шаг 2. Проведение публичных встреч и консультаций представителей общественности с руководителями органов власти для обсуждения предварительных итогов общественной экспертизы, а также замечаний или предложений, вызывающих у сторон разногласия.

Шаг 3. Участие представителей общественности (по возможности из числа участвовавших в проведении экспертизы) в заседаниях органов власти при рассмотрении заключения общественной экспертизы, а также итоговом обсуждении и принятии проекта правового акта, ставшего объектом общественной экспертизы.

Шаг 4. Информирование заинтересованной общественности об итогах общественной экспертизы (учете предложений и замечаний общественности или отклонении их органами власти) в СМИ, на пресс-конференциях и различных публичных мероприятиях.

Шаг 5. Разработка плана последующих действий по мониторингу правового регулирования, установленного принятым правовым актом, и дальнейшему совершенствованию данного аспекта или направления правового регулирования.

2.3. Методический инструментарий общественной экспертизы проекта правового акта Методические подходы к проведению общественной экспертизы основываются на широко известных в различных науках методах исследования.

Конечно, выбор конкретных технологий, методик, приемов во многом обусловлен предметной спецификой исследуемого проекта правового акта, характером экспертных заданий, временными, финансовыми, организационными ресурсами. И все же из общего их ряда вполне можно выделить те, которые чаще всего применяются для получения необходимой экспертной информации.

Наиболее универсальным и обязательным для экспертизы проекта любого правового акта является анализ документации. Разумеется, под документацией следует понимать не только сам проект. Документация в широком смысле слова – это большой массив самых различных документов, выступающих источниками информации.

Если говорить об официальных документах, то такими, помимо правовых и управленческих актов, могут быть всевозможные аналитические записки, справки, доклады, отчеты, архивные материалы, ответы на запросы, содержащие разнообразную информацию, и др. Важным источником информации для общественного эксперта являются профильные научные исследования, публикации в СМИ. Заметим также, что анализироваться при этом могут не только тексты на бумажных носителях. Ведь документом может быть, в сущности, любой материальный объект, содержащий информацию и удостоверяющий наличие фактов определенного значения, т.е. это и материалы на электронных носителях, аудио- и видеозаписи, веб-ресурсы и др.

Анализ документации при проведении общественной экспертизы, как правило, направлен на извлечение информации, необходимой для ответа на поставленные перед экспертом вопросы (перечень типовых вопросов общественной экспертизы проекта правового акта размещен в следующем разделе). Таким образом, экспертное задание, конкретизированное в этих вопросах, выступает критерием отбора информации для ее последующей интерпретации и получения экспертных выводов.

Стоит также заметить, что информацию, полученную посредством анализа документации, обычно воспринимают как наиболее достоверную и надежную.

Впрочем, абсолютизировать эту надежность все же нельзя – документ, как и любой другой источник информации, не защищен от ошибок и искажений, да и самим экспертом полученная информация может быть интерпретирована неверно. Так что в действительности самым надежным способом проверки на точность и репрезентативность полученных из документации данных является сравнение их с информацией, извлеченной из других источников и другими методами.

Широко распространенные методы получения экспертной информации – анкетирование и интервью. Как известно, анкета – это определенным образом организованный набор вопросов, обращенных к некоему множеству людей, которых опрашивают стандартным образом. Ответы на вопросы анкеты позволяют получить весьма разнообразную информацию, связанную с предметом экспертизы.

Не останавливаясь подробно на этом многим хорошо знакомом методе, отметим, что содержание и характер вопросов в анкете также во многом обусловлены экспертным заданием. Используя анкетирование, нужно стремиться сделать анкету достаточно полной, позволяющей обстоятельно охарактеризовать те или иные стороны исследуемой проблемы или явления. В то же время нельзя допустить ее информативную избыточность: надо понимать, что продолжительность анкетного опроса не должна превышать 30-40 минут, иначе заключительные вопросы анкеты могут остаться без ответов.

Важно еще, чтобы интерес к предмету опроса не снижался, а постепенно возрастал. Поэтому более сложные по содержанию (и восприятию) вопросы, как правило, рекомендуют помещать за более простыми. Первый вопрос не должен быть дискуссионным или эмоционально заостренным. Лучше, если он будет нейтральным. Трудные вопросы целесообразно располагать в середине, чтобы респондент к тому времени уже «включился» в тему. Формулировки вопросов должны быть ясными, четкими, понятными всем без исключения опрашиваемым. Вопросы должны отвечать требованиям логики: вначале речь должна идти об установлении какого-либо факта, а потом уже о его оценке.

Отметим также, что характер получаемой по результатам анкетирования информации во многом зависит от типа используемых вопросов. Социологи вопросы анкет делят на открытые (предполагают оригинальный повествовательный ответ в виде слова, предложения или нескольких предложений); полузакрытые (в них наряду с набором определенных вариантов ответа респонденту предоставляется возможность высказать свое мнение по обсуждаемой проблеме в свободной форме); шкальные (ответ на эти вопросы дается в виде шкалы, в которой необходимо отметить тот или иной показатель); альтернативные (предполагают ответы по принципу «да – нет»); табличные (группа вопросов, объединенных единой формой – таблицей).

Наконец, напомним еще о том, что по способу распространения анкетные опросы подразделяются на раздаточные очные (опрос, при котором анкетер лично вручает анкету, ждет, пока она заполняется, и тут же получает ее) и заочные (анкету по предварительному согласию высылают и получают через различные каналы связи – по почте, с помощью факсимильного аппарата, через сеть Интернет и др.).

Интервью – это более гибкий, нежели анкетирование, метод сбора информации. Он предполагает прямой контакт (беседу) интервьюера с опрашиваемым. При этом запись ответов респондента ведется интервьюером (как правило, с помощью технических средств – диктофона, магнитофона, видеокамеры).

По технике проведения интервью делятся на стандартизированные (в таком интервью заранее определены формулировки вопросов и последовательность, в которой они задаются), свободные (интервьюер следует лишь общему плану, сформулированному соответственно задачам исследования, задавая вопросы по ситуации), полустандартизованные (при проведении данного вида интервью руководствуются перечнем как строго необходимых, так и дополнительно возникающих вопросов).

Упомянем здесь о так называемом глубинном интервью – неформальной беседе, проводимой по заранее намеченному плану и основанной на использовании методик, побуждающих респондентов к продолжительным и обстоятельным рассуждениям по интересующему исследователя кругу вопросов.

Одной из разновидностей глубинного интервью является экспертное интервью. Главной его особенностью является высокая компетентность респондентов в сфере, связанной с обсуждаемыми вопросами. Как правило, это специалисты, которым известны специфические стороны исследуемой проблемы, и чьи суждения и оценки имеют поэтому особое значение. Понятно, однако, что для проведения такого опроса интервьюер должен обладать достаточной компетентностью в обсуждаемой сфере.

Нельзя исключить возможность использования в общественной экспертизе такого метода исследования, как наблюдение, под которым обычно понимают сбор первичной социальной информации посредством прямой и непосредственной регистрации исследователем событий и условий, с которыми эти события связаны.

В специальной литературе можно встретить различные виды наблюдений:

формализованные и неформализованные, включенные (когда исследователь имитирует вхождение в ту ли иную социальную среду и анализирует события как бы «изнутри», являясь их участником) и невключенные (когда наблюдение осуществляется при условии невмешательства исследователя в изучаемые события).

При несомненной доступности наблюдения как метода получения информации (простое и не требующее больших материальных затрат) у него есть и уязвимые места. Прежде всего, используя наблюдение, довольно сложно обеспечить репрезентативность полученных данных. Наблюдатель, как правило, фиксирует относительно небольшое число событий, факторов, условий, а потому довольно высока вероятность ошибок в их интерпретации.

И тем не менее наблюдение остается важным источником получения объективной информации об изучаемых явлениях, социальных фактах. Оно особо необходимо, к примеру, при исследовании практики использования правил и норм, регулирующих определенные отношения; при изучении и характеристике различных внешних и внутренних факторов, влияющих на объект наблюдения; определения тех или иных параметров (регулярность, интенсивность, устойчивость и др.), важных для характеристики наблюдаемого объекта. Кроме того, наблюдение используется часто как дополнительный метод, который позволяет собрать материалы на начальном этапе исследования или же помогает на последующих этапах проверить результаты других методов получения информации.

В ходе проведения общественных экспертиз весьма продуктивным, по нашему убеждению, является обращение к методам коллективных экспертных оценок (метод «комиссий», метод коллективной генерации идей, метод «Дельфи»).

Метод «комиссий» – это открытая дискуссия по обсуждаемой проблеме, в ходе которой формируется единое мнение экспертов. Коллективное мнение может определяться как в результате голосования, так и без него, когда результирующие экспертные выводы вырабатываются в процессе дискуссии.

Метод коллективного генерирования идей (известен также как «мозговая атака», «мозговой штурм», «конференция идей») сегодня считают одной из наиболее успешных креативных технологий коллективного поиска решения тех или иных проблем. Регламент «мозгового штурма» обычно включает в себя следующие этапы: 1) постановка задачи ведущим (или резюме проблемной записки, с которой участники ознакомлены заранее); 2) ответы на появившиеся вопросы; 3) генерирование идей; 4) анализ идей; 5) формирование списка наиболее оптимальных идей и предложений.

При этом на этапе генерирования непременно должно соблюдаться несколько условий: 1) отсутствие критики чужих суждений; 2) возможность высказывать любые идеи по решению данного вопроса; 3) обязательная фиксация всех высказанных идей. На этапе анализа каждое из выдвинутых предложений рассматривается с точки зрения препятствий его реализации или применимости. После этого с учетом специфики поставленной задачи, результатов анализа проблемы и прогнозных оценок редактируется содержание и формируется окончательный список предложений и идей, признанных экспертами наиболее оптимальными и ценными.

Весьма распространенной экспертной методикой является и метод «Дельфи», который часто используют для решения задач прогнозирования, для определения и оценки вероятности наступления тех или иных событий.

Метод «Дельфи» характеризуется созданием условий, повышающих эффективность работы экспертной комиссии. Такими условиями, в частности, являются анонимность процедуры и возможность пополнить информацию о предмете экспертизы. Еще одно важное условие – обратная связь, позволяющая экспертам корректировать свои суждения с учетом промежуточных усредненных оценок и пояснений экспертов, высказавших «крайние» точки зрения. Для реализации обратной связи необходима многотуровая процедура (обычно три-четыре тура).

Прямые дебаты при этой методике заменяются последовательными опросами, проводимыми чаще всего в форме анкетирования. В ходе первого тура экспертам сообщается цель экспертизы и формируются вопросы, ответы на которые составляют основное содержание экспертизы. Информация, полученная от экспертов, поступает в распоряжение аналитической группы, обеспечивающей организацию, проведение, обработку промежуточных и окончательных результатов экспертизы. Аналитическая группа определяет экспертов, высказавших крайние точки зрения, давших самую высокую и самую низкую оценку альтернативе, и формирует усредненное мнение экспертов.

Во втором туре экспертам предъявляется эта усредненная оценка и обоснования экспертов, высказавших «крайние» точки зрения. Обоснования излагаются анонимно, без указания имен экспертов. После этого участвующие в опросе эксперты уточняют первоначальные ответы. Скорректированная информация вновь поступает в аналитическую группу. В третьем туре эта информация вместе с анонимными аргументациями поставленных оценок снова направляется каждому участнику. На основе полученной информации эксперты пересматривают предыдущие оценки. В четвертом туре каждому эксперту предоставляется право распределения оценок третьего тура, и он должен снова представить на рассмотрение пересмотренную оценку, учитывая полученную информацию. Впрочем, нередко согласованное мнение экспертов может быть получено уже после второго или третьего туров.

Как показывает опыт, проведение общественных экспертиз (в том числе и проектов правовых актов) часто сопряжено с необходимостью прогностических оценок и исследований. В этой связи нельзя не сказать о некоторых методиках, использующихся в таких экспертных исследованиях.

Это, в первую очередь, метод сценариев. Сценарий в этом случае означает прогноз развития чего-либо: определенных ситуаций, проблем, тенденций и др. Конечно, содержание сценария во многом обусловлено проблемно-целевой установкой: для чего разрабатывается прогноз? Соответственно поставленной задаче различаются несколько типов прогнозов, которые мы ниже укажем1.

Поисковый прогноз (иногда его называют трендовым, изыскательским) – определение возможных состояний явления (проблемы) в будущем. Он основан на условном продолжении в будущее тенденций развития изучаемого явления в прошлом и настоящем, без учета возможных действий, которые способны существенно изменить эти тенденции (поэтому нередко его именуют еще инерционным). Другими словами, такой прогноз дает экспертный ответ на вопрос: что вероятнее всего произойдет при условии сохранения существующих тенденций?

Более подробно о приведенной типологии прогнозов см.: Бестужев-Лада И.В., Наместникова Г.А.

Социальное прогнозирование: Курс лекций. М., 2001.

Нормативный прогноз (его называют также программным, целевым) – определение путей и сроков достижения возможных состояний явления (проблемы), принимаемых в качестве цели. Имеется в виду прогнозирование достижения желаемых состояний на основе заданных норм или целей. Такой прогноз дает ответ на другой экспертный вопрос: какими путями достичь желаемого?

Поисковый прогноз опирается на определенную шкалу возможностей, ориентированную на установление степени вероятности в развитии прогнозируемого явления (проблемы). При нормативном прогнозировании происходит такое же распределение вероятностей, но уже в обратном порядке: от заданного состояния к наблюдаемым тенденциям. Нормативное прогнозирование – это серьезное подспорье в разработке рекомендаций по повышению уровня объективности и эффективности решений.

Понятно, что прогнозирование связано с разнообразной управленческой практикой, с различными управленческими решениями. Поэтому в прогностике принято, помимо поисковых и нормативных прогнозов, выделять несколько их подтипов. Укажем их, подчеркивая специфику каждого конкретным экспертным вопросом.

Так, целевой прогноз желаемых состояний строится как ответ на вопрос: что именно желательно и почему? В данном случае определенная шкала возможностей используется для их ранжирования в плане предпочтительности: нежелательно – менее желательно – более желательно – наиболее желательно – оптимально.

Плановый прогноз отвечает на вопрос: как, в каком направлении ориентировать планирование, чтобы эффективнее достичь поставленных целей? Такой прогноз, в сущности, является прогнозной информацией для отбора наиболее целесообразных плановых нормативов, заданий, директив с выявлением нежелательных, подлежащих исключению альтернатив, и с тщательным выяснением прямых и косвенных, ближайших и отдаленных последствий принимаемых плановых решений.

Программный прогноз возможных путей, мер и условий достижения предполагаемого состояния прогнозируемого явления (проблемы) основан на экспертном вопросе: что конкретно необходимо, чтобы достичь желаемого?

Для ответа на этот вопрос важны и поисковые, и нормативные прогнозные разработки. Первые выявляют проблемы, которые нужно решить, чтобы реализовать программу, вторые определяют условия реализации. Программное прогнозирование должно определить и конкретизировать гипотезу о возможных взаимовлияниях различных факторов, указать гипотетические сроки и очередность достижения промежуточных и итоговых целей. Таким прогнозом как бы завершается отбор возможностей развития исследуемого явления (проблемы), начатый плановым прогнозированием.

Метод разработки сценариев и прогнозов важен для общественной экспертизы прежде всего как возможность выявить потенциальные риски, с которыми сопряжены управленческие действия и неблагоприятное развитие событий. С его помощью реально расширяется горизонт анализа альтернативных вариантов управленческих решений и выбор наиболее эффективного из них.

Анализируя перспективные для общественной экспертизы методики и технологии экспертного оценивания и прогнозирования, нельзя не сказать также о ситуационном анализе, т.е. об анализе отдельно взятой проблемной ситуации. Собственно, общественная экспертиза чаще всего и обращена именно к той сфере социальной действительности, которая содержит какое-либо противоречие, выражающееся в проблемной ситуации и потому требующее своего решения.

Как известно, ключевой составляющей ситуационного анализа является выявление факторов, определяющих развитие ситуации. Речь идет, разумеется, о выявлении не всех, а именно основных, важнейших факторах, влияющих на ситуацию. В этом плане общественным экспертам очень важно владеть методикой факторного анализа, позволяющего на основании обработки статистической информации классифицировать факторы на существенные и несущественные, внутренние и внешние, а также ранжировать их по степени влияния на различные показатели, характеризующие ситуацию.

При возможном разнообразии экспертных техник и методик при проведении общественных экспертиз принципиально важно на заключительном этапе исключить поляризацию экспертных мнений, добиться баланса разнонаправленных интересов, выработать коллективно согласованное мнение, которое и должно стать основой итоговых экспертных выводов. Это необходимо делать не только в случае групповых дискуссий, но и тогда, когда работа экспертов связана с индивидуальным экспертированием и подготовкой ими соответствующих аналитических записок, отчетов, докладов.

Наконец, важно сказать и о том, что использование всех выше упомянутых методик и технологий призвано не только обеспечить объективность и глубину экспертных оценок и прогнозов. Экспертный прогноз – это не самоцель, а всего лишь информация для тех, кто принимает управленческие решения. Но было бы в корне неправильным важнейшую процедуру выработки решения оставлять только за управленцами. Процесс разработки экспертных оценок и прогнозов, по нашему мнению, должен завершаться подготовкой предложений и рекомендаций, способствующих принятию более взвешенных и эффективных решений, которые в полной мере учитывают все возможные риски и перспективы развития проблемной ситуации.

2.4. Проблемно-тематический реестр вопросов как основа экспертного задания Исходя из общей практики экспертирования в самых разных сферах, вполне допустимо утверждать, что экспертиза – это, прежде всего, поиск ответов на поставленные перед экспертом вопросы. При этом результативность и практическая ценность экспертизы в огромной степени обусловлена точностью и полнотой вопросов, которые ставятся перед экспертами.

Как мы уже отмечали, представить исчерпывающий перечень предметов общественной экспертизы вряд ли возможно, поскольку обращена она может быть к различным сферам жизнедеятельности и, соответственно, объектом ее могут быть проекты правовых актов, регулирующих самые разнообразные общественные отношения. Однако, исходя из цели и основных задач, которые призван решать этот общественный институт, считаем вполне возможным на основе уже имеющегося опыта (и российского, и зарубежного) составить реестр типовых экспертных вопросов, объединенных универсальной проблемно-целевой направленностью, что позволяет использовать их при проведении экспертиз проектов самых различных правовых актов.

Вполне понятно, что вопросы, включенные нами в этот перечень, большей частью связаны с исследованием того, как принимаемый правовой акт может повлиять на права и интересы граждан или конкретных социальных групп. Однако часть вопросов, как заметит читатель, связана с общеправовой и лингвистической экспертизой документов. Эти экспертизы, как известно, являются обязательными составляющими нормотворческого процесса в органах государственной власти. Тем не менее мы считаем необходимым и для общественных экспертов рассматривать отдельные вопросы этих специализированных экспертиз.

Важно также пояснить, что представленный реестр вопросов, конечно, может быть предъявлен эксперту и в существенно меньшем объеме. В нашем пособии он количественно расширен главным образом для того, чтобы более полно представить потенциально возможный диапазон экспертных вопросов (при этом некоторые из них вариативны и даже взаимозаменяемы). Разумеется, столь же важно понимать, что перечень не имеет закрытого характера, и при проведении конкретных общественных экспертиз эксперты, конечно, будут обращаться и к иным вопросам (обусловленным, в частности, спецификой той сферы жизнедеятельности, которую правовой акт затрагивает).

Для удобства в приведенной ниже таблице каждый из предлагаемых вопросов соотнесен с теми методами и формами экспертной работы, которые позволяют получить информацию, необходимую для подготовки ответов на соответствующие вопросы.

Проблемно-тематический реестр вопросов и экспертный инструментарий для проведения общественной экспертизы проекта нормативного правового акта Основные вопросы, предлагаемые для экспертного исследования проэкспертной работы екта нормативного правового акта 1. Вопросы, связанные с подготовкой и процедурой внесения проекта нормативного правового акта - в надлежащем ли порядке (предусмотренном соответствующими вносит данную нормотворческую инициативу?

- была ли общественность (заинтезапросы в органы власти, мониторинг ресованные социальные группы) информирована о планах разработи СМИ ки нормативного правового акта?

- была ли предоставлена обществен- запросы в органы власти, мониторинг ности возможность своевременного официальных сайтов органов власти;

ознакомления с проектом? опрос представителей общественности - участвовали ли представители обзапросы в органы власти, опрос щественности в разработке или пубпредставителей общественности личных консультациях по проекту?

2. Вопросы по юридико-техническому и лингвистическому оформлению проекта нормативного правового акта - отражает ли наименование акта его содержание и основной предмет правового регулирования?

- в достаточной ли мере обоснованно и логично внутреннее построение проекта (его возможное деление на целевой (структурно-логический) различные структурные части: раз- анализ проекта делы, главы, статьи, пункты, подпункты, абзацы и др.)?

- есть ли в тексте положения, допускающие неоднозначное толкование, целевой (лингвистический) анализ а также декларативные положения и проекта повторы?

- соблюдается ли юридико-техническое требование об использовацелевой (понятийно-логический) нии в тексте понятий, являющихся в уже действующих нормативных правовых актах?

- при использовании в проекте понятий, не являющихся общепринятыми, или понятий, толкование ко- целевой (понятийно-логический и торых отсутствует в действующих лингвистический) анализ проекта нормативных правовых актах, дается ли их определение в самом проекте?

- употребляются ли в одном значении одни и те же понятия или же их целевой (лингвистический) анализ значения в разных положениях про- проекта екта не совпадают?

- не используются ли для обозначения одного и того же объекта (явцелевой (понятийно-логический и ления) различные термины (если только это специально не оговаривается в данном проекте)?

- соответствует ли изложение функционально-стилистическим особенностям языка нормативных правовых актов, выдержан ли в тексте целевой (лингвистический) анализ официально-деловой стиль; нет ли проекта излишне сложных фраз, образных сравнений, эпитетов, метафор, а также устаревших слов и выражений?

- насколько обоснованно использование в проекте новых иностранных терминов, нет ли имеющих тот же смысл русских терминов или термилингвистический) анализ проекта нов иностранного происхождения, ставших в русском языке общеупотребительными?

- нет ли в тексте проекта норм и предписаний, изложенных недостацелевой (лингвистический) анализ точно четко и ясно, а потому чрезпроекта мерно сложных для восприятия и понимания?

3. Вопросы, связанные с предметом (проблемой) правового регулирования проекта нормативного правового акта - что в предлагаемом проекте являцелевой (юридический) анализ ется предметом правового регулиропроекта вания?

ретических и практических материпредставлена предлагаемая для регуалов, мониторинг СМИ, экспертные лирования проблема (проблемы)?

- достаточно ли обоснованна необходимость регулирования проблемы целевой (информационный) анализ (учитывается ли предметная и пра- проекта и действующих правовых аквовая ситуация в настоящий момент, тов, мониторинг правоприменительпрогнозируется ли ее развитие, каки- ной практики, поисковый прогноз ми при этом видятся результаты)?

- какие негативные факторы были ус- власти, изучение профильных теоретановлены в регулируемой области, тических и практических материалов, чем конкретно они подтверждаются? экспертные интервью с представителями целевой аудитории - определены ли причины этих недо- мониторинг СМИ, изучение простатков и проблем, не связаны ли они фильных теоретических и пракс неэффективной деятельностью кон- тических материалов, мониторинг кретных лиц и организаций, требует правоприменительной практики, экли решение проблем публично-право- спертные интервью с представителявого управленческого воздействия? ми целевой аудитории - какие вопросы необходимо дополнительно исследовать в связи с экспертные интервью с представитепроблемой, предлагаемой в качестве лями целевой аудитории объекта регулирования?

- соответствует ли предмет правового регулирования компетенции органа, целевой (юридический) анализ который согласно проекту будет осу- проекта и действующих нормативных ществлять регулирующее воздейс- актов твие?

- определены ли в проекте цели (задачи) нормативного правового акта целевой (информационный) анализ (без этого невозможна последующая проекта оценка его эффективности)?

- насколько конкретно и ясно определены эти цели (задачи), соот- целевой (информационный и юридиветствуют ли они нормативно ус- ческий) анализ проекта и действуютановленным задачам и функциям щих правовых актов регулирующего органа?

- насколько проблема уже урегулированадействующимзаконодательством;

правовой акт или можно ограничитьэкспертные интервью с представитеся изменениями и дополнениями уже существующих актов, регулирующих данную проблему?

- какими будут последствия, если отказаться от регулирования проблемы, т.е. не принимать акт или его отдельные положения (проблема поисковый прогноз; ситуационный обострится; ослабнет и со временем анализ; экспертные интервью и дискусисчезнет; разрешится иными спосо- сии; социологический эксперимент бами – например, через саморегулирование определенных общественных процессов и др.)?

4. Вопросы, связанные с содержанием и особенностями правового регулирования, предлагаемого проектом нормативного правового акта - интересы каких социальных групп может коснуться?

- не содержат ли предлагаемые норцелевой (юридический и информацимы угрозу нарушения прав граждан населения?

- если нормы проекта устанавливают целевой (юридический и информакакие-либо льготы и преференции, не ционный) анализ проекта; социолоущемляют ли они права и интересы гическое наблюдение; социологичесдругих граждан и социальных групп? кие опросы - если проектом предусматриваются особенности регулирования опреде- целевой (юридический и информаленных отношений для отдельных ционный) анализ проекта и действусубъектов, то насколько обоснованны ющих правовых актов; мониторинг такие нормы, выводящие этих субъек- правоприменительной практики тов из-под действия общих правил?

- насколько детализировано предлагаемое проектом регулирование, можно посредством обобщенного изложения (типизации и общих оговорок)?

- нет ли в проекте положений, выходящих за пределы правового ре- целевой (юридический и информагулирования, указанные в названии ционный) анализ проекта проекта?

- как можно дополнительно минимизировать или вообще предотвратить нормативный прогноз; ситуационный возможный отрицательный эффект анализ; экспертные интервью и дискуспредлагаемого нормативного регу- сии; социологический эксперимент лирования?

- определены ли процедуры реализации предлагаемых проектом норм, целевой (юридический и информапорядок правоприменения и спосоционный) анализ проекта бы разрешения возможных спорных или конфликтных ситуаций?

- можно ли (и каким образом) укло- целевой (юридический и информациниться от выполнения предписаний онный) анализ проекта; нормативный предлагаемого нормативного право- прогноз; экспертные интервью и дисвого акта? куссии; социологический эксперимент - насколько конкретно и однозначно определены права и обязанности субъектов тех или иных отношений, целевой (юридический и информазатрагиваемых актом; в должной ли ционный) анализ проекта мере корреспондируются права и обязанности, определенные актом?

- связаны ли предлагаемые нормы с целевой (юридический и информаобременением физических и юридиционный) анализ проекта; социолоческих лиц дополнительными расгический эксперимент; социологиходами; насколько приемлемы для них эти расходы?

- есть ли возможность избежать предлагаемых в проекте ограничений каких-либо свобод граждан или обременения их обязанностями по участию в определенных действиях целевой (юридический и информак примеру, обязанности уведомционный) анализ проекта; нормативлять или являться в какие-либо орный прогноз; ситуационный анализ;

ганы и учреждения; необходимость представления гражданами определенных сведений или справок, различные запреты, установление разрешительного порядка, введение новых штрафов и др.)?

5. Вопросы, связанные с оценкой эффективности предлагаемого правового регулирования - насколько действенным окажется нормативный прогноз; ситуационпредлагаемое регулирование, пов- ный анализ; экспертные интервью и лияет ли оно на причинные основы дискуссии; социологический эксперегулируемой проблемы? римент - с какими бюджетными расходами целевой (финансово-экономический связана реализация нормативного и статистико-экономический) анализ - соразмерны ли расходы и затраты, которых требует реализация акта, с прогнозно-системный анализ проекожидаемыми результатами предла- та и регулируемой им проблемы гаемого регулирования?

- было ли исследовано инициаторами вносимого проекта соотношение запросы в органы власти и анализ помежду выгодами и издержками; како- лученной информации вы результаты этого исследования?

- существуют ли альтернативные средства регулирования проблемы (проблем); если да, то какие именно (более эффективное применение использование механизмов публичситуационный анализ; экспертные ных консультаций и согласований;

разработка и реализация стимулирующих мер, программ; привлечение инвестиций; использование инструментов саморегулирования и др.)?

- определен ли проектом предпола- целевой (информационный) анализ гаемый срок действия акта? проекта - требует ли принятие предлагаемого акта разработки и утверждения каких-либо иных правовых актов целевой (информационный) анализ или принятия мер, без которых его проекта реализация будет затрудненной или невозможной?

- предусмотрена ли возможность после вступления в силу предлагаемого акта оценить его эффективность, в т.ч.

реальные затраты по осуществлению нормативного регулирования?

2.5. Заключение по результатам общественной экспертизы Как и большинство аспектов организации и проведения общественной экспертизы, вопрос о том, каким требованиям должно отвечать подготовленное по ее результатам заключение, пока не получил обстоятельного освещения.

Возможная структура заключения по результатам общественной экспертизы, разумеется, может быть основана на типичном для такого рода документов построении: вводной части, описательной (исследовательской) части и заключительной части.

В этом случае вводная часть будет содержать следующую информацию:

- наименование проекта правового акта, проходящего экспертизу;

- время и место проведения экспертизы;

- сведения о субъекте общественной экспертизы (организации и экспертах);

- основание для проведения экспертизы (например, решение органа управления общественной организации, обращение органа законодательной или исполнительной власти).

В описательной (исследовательской) части проведенная экспертная работа может найти различное отражение. Мы уже отмечали, что основная практическая задача, которую решают эксперты, – это поиск ответов на вопросы, перед ними поставленные. Однако при этом для экспертов важно не только дать ответы, но и убедительно обосновать, аргументировать их. Понятно, что для такого обоснования чаще всего используются специальные знания, носителем которых является эксперт, а также разнообразная экспертная информация, полученная в том числе с помощью методов и приемов, о которых шла речь выше. В сжатом виде такая информация вполне может быть изложена и в экспертном заключении.

Совершенно очевидно также, что аргументация многих выводов предварительно требует общих комментариев и оценок по поводу проблемы (ситуации), обусловившей необходимость разработки проекта правового акта.

Такие комментарии, характеризующие проблему (ситуацию), которая является объектом предлагаемого регулирования, тоже могут быть представлены в описательной части заключения. Ведь все это, по большому счету, позволяет адресатам экспертизы понять, в какой степени выводы экспертизы надежны и основательны.

Что касается непосредственно вопросов, поставленных перед экспертами, то ответы на них могут быть даны либо в описательной части (тем более что здесь же они могут быть аргументированы результатами проведенной исследовательской работы), либо в заключительной части (в виде последовательного изложения замечаний по каждой из норм, где экспертизой выявлены риски нарушения прав и законных интересов граждан или социальных групп).

Нам также представляется вполне возможным, что в заключительной части будут представлены выводы обобщенного, интегративного характера, которые содержат общую оценку проекта правового акта и важнейшие рекомендации по корректировке основных правовых норм, ставших объектом общественной экспертизы.

Поскольку экспертное заключение как итоговый документ проведенной общественной экспертизы имеет для ее инициаторов исключительно важное значение, можно предположить, что субъекты экспертизы будут стремиться регламентировать форму и содержание такого документа.

Подтверждением тому – опыт работы многих общественных палат. В качестве примера обратимся к соответствующему разделу Положения о порядке организации и проведения общественных экспертиз в Общественном совете города Москвы.

Заключение по результатам общественной экспертизы 1. Заключение по результатам общественной экспертизы законопроекта, проекта иного нормативного правового акта в зависимости от целей и задач общественной экспертизы, как правило, должно содержать:

- оценку концепции проекта и его соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам;

- практическую значимость проекта с точки зрения защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, обеспечения общественной безопасности и правопорядка;

- сведения о правомерности и необходимости закрепления в проекте соответствующих положений и их объективную аргументированную оценку;

- обоснованные рекомендации по доработке отдельных положений проекта, а также поправки в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения соответствующих проектов конкретными положениями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей;

- краткую мотивировку предлагаемых поправок.

2. Заключение по результатам общественной экспертизы проекта правового акта, разрабатываемого органами государственной власти и органами местного самоуправления города Москвы, должно также содержать:

- оценку соответствия проекта нормативного правового акта нормативным правовым актам более высокой юридической силы и ранее принятым решениям Правительства Москвы, органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления;

- обоснование и прогноз социально-экономических и иных последствий реализации предлагаемого решения.

3. Заключение по результатам общественной экспертизы практики применения законодательства должно основываться на мониторинговом анализе и, как правило, содержать:

- оценку эффективности применения правовых актов в сфере, которая определена в качестве объекта экспертизы органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;

- оценку адекватности действующих правовых актов общественным потребностям и социальным интересам с учетом динамики их изменения;

- предложения по совершенствованию законодательства (обоснование поправок в действующие правовые акты или необходимости принятия новых;

обоснование изменения полномочий государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц и др.).

4. Экспертное заключение должно состоять из общих положений, замечаний, выводов и рекомендаций.

В тексте заключения не рекомендуется использовать узкоспециальные термины (за исключением юридических), эмоционально окрашенную (экспрессивную) лексику, жаргонизмы (в том числе и профессиональные). Заключение должно соответствовать официальному деловому стилю, быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, понятным для восприятия.

5. Заключение по результатам общественной экспертизы носит рекомендательный характер и направляется соответствующим органам государственной власти и органам местного самоуправления, в компетенцию которых входит решение вопросов, являвшихся предметом общественной экспертизы.

При всей процессуальной важности экспертного заключения, на наш взгляд, нет необходимости в разработке его строго унифицированной формальной структуры (использующейся, к примеру, в судебной экспертологии).

Однако это не означает, что при подготовке экспертного заключения вопросы, связанные с его оформлением, являются незначащими, второстепенными.

Напротив, именно написание заключения наглядно подтверждает, сколь значима в общественной экспертной деятельности не только исследовательская, но и коммуникативная функция.

Действительно, ведь заключение эксперта – это не только документ, отражающий результаты его исследования. Он одновременно представляет собой и текст важного коммуникативного назначения, который должен не только информировать адресата о результатах экспертизы, но и убедить его в правильности экспертных выводов и, в конечном счете, воздействовать на принимаемые управленческие решения.

В обычной для общественной экспертизы коммуникативной ситуации адресаты экспертных заключений далеко не всегда проявляют достаточную заинтересованность в проведении экспертизы, чем может быть обусловлена субъективность и даже предвзятость в оценке ее результатов. Поэтому так важно помнить, что на оценку текстового сообщения, как правило, весьма ощутимо влияют логика и языковые особенности подачи информации.

К изложению материала в экспертном заключении предъявляются, прежде всего, требования строгой логичности и последовательности. Экспертные выводы должны быть понятными и убедительными, чтобы адресат воспринимал их правильно и трактовал однозначно. Для формулирования их необходимо найти оптимальные языковые средства, избегая излишней экспрессивности и витиеватости стиля.