«Родионова Татьяна Георгиевна РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ (на примере г. Вологда) Специальность 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика) ...»

Негосударственное образовательное учреждение Высшего профессионального

образования Вологодский институт бизнеса

На правах рукописи

Родионова Татьяна Георгиевна

РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

(на примере г. Вологда)

Специальность 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель – д.э.н., профессор Дмитриев Ю.А..

г. Вологда 2014 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1.СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ И

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА УРОВНЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Сущность и особенности управления муниципальным образованием в современных условиях

1.2 Факторы и критерии оценки эффективности экономического развития муниципального образования

1.3 Реализация административных реформ в процессе управления муниципальными образованиями Российской Федерации

Выводы по первой главе

ГЛАВА 2.МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ВЛИЯНИЯ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ НА РАЗВИТИЕ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1 Анализ существующих подходов к оценке влияния административной реформы на деятельность муниципальных образований 2.2 Методика оценки влияния административной реформы на процесс принятия управленческих решений в деятельности муниципальных образований

2.3 Совершенствование системы оценки влияния административной реформы на эффективность деятельности муниципальных образований...... Выводы по второй главе

ГЛАВА 3. ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ

РЕФОРМЫ НА ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ Г. ВОЛОГДА

3.1 Обоснование комплексного подхода к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципального образования г. Вологда

3.2. Формирование мероприятий на основе комплексного подхода по совершенствованию системы управления муниципальными образованиями в Российской Федерации на примере г. Вологда

Выводы по третьей главе

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Первоочередной задачей российской власти в современных условиях является осуществление радикальных экономических превращений – оперативная реализация эффективных и социально ощутимых реформ на макро и микро уровнях в разных сегментах экономики. Главные управленческие действия власти должны направляться на укрепление макроэкономического положения, обеспечение финансовой стойкости и инвестиционной привлекательности, углубление процессов интеграции, формирование института эффективного частного собственника, повышение производительности базовых отраслей с целью обеспечения социальных потребностей общества.

Рассмотрение России в качестве государства с эффективным внутренним управлением возможно только при условии формирования государственной политики, направленной на развитие административнотерриториальных единиц страны, в частности – муниципальных образований.

В этом контексте важнейшим организационно-экономическим инструментом, средой, в которой должно происходить развитие муниципальных образований и от эффективности которой существенно зависит решение социальных, научно-технических проблем, является проводимая в стране административная реформа.

От эффективности государственного управления на уровне муниципальных образований Российской Федерации в значительной степени зависят деловой и инвестиционный климат в регионах и в стране в целом, оптимальное распределение ресурсов и перераспределение доходов, стабильность политической, экономической и общественной среды. Именно этим, в конечном итоге, определяется возможность национальной экономики должным образом обеспечивать социальные потребности общества и ее конкурентоспособность на мировых рынках.

Безусловным является то, что нашему государству жизненно необходима четкая, логично построенная, теоретически обоснованная и обеспеченная фактическими государственными гарантиями система мероприятий по формированию в рамках административной реформы конкретных инструментов развития муниципальных образований страны. Не менее важно в этой связи создание научно-обоснованной, удобной, системы муниципальных образований, которая бы базировалась на мировом и отечественном опыте и учитывала институциональные особенности, социальные и экономические проблемы, потребности и перспективы, муниципальными образованиями в России.

Таким образом, сложность и многоаспектность проблемных вопросов, которые касаются повышения эффективности проведения административной реформы в России на уровне муниципальных образований, изучения и создания предпосылок для развития муниципальных образований в рамках мероприятий данной реформы, формирования новых подходов к оценке влияния административной реформы на деятельность муниципальных образований, определяет актуальность и необходимость научных поисков данной диссертационной работы.

Степень научной разработанности проблемы. В основу написание диссертационной работы положено теоретические достижения отечественных и зарубежных ученых.

Исследования общетеоретических принципов государственной экономической политики рассматривались сквозь призму изучения и анализа трудов российских ученых Гранберга А.Г., Купряшина Г.Л., Мигина С.В., Шестоперова А.М., Гаталова Е. Н., Окуловой Л.Н., Сморгунова Л.В., Соловьева А.И. и др.

В процессе анализа экономического инструментария государства и подходов к его оценке учитывались научно-теоретические достижения Й.

Шумпетера, К. Макконнелла, Дж. Бьюкенена, Дж. Бреннана, В. Парето. Для разработки системы оценки влияния реформ на муниципальные образования важными стали научные наработки Д. Гелбрейта, Д. Фостера, В. Мейера.

обнаружить ряд малоисследованных аспектов научно-теоретического обоснования реформирования государственной экономической политики в современных условиях. В частности, в отечественной научной литературе муниципальному образованию оставляют вне поля зрения такие аспекты государственного управления, как анализ комплексного упорядочения системы факторов, которые влияют на развитие муниципальных образований в рамках масштабных организационно-экономических мероприятий, формирование экономической политики, организационного становления, законодательного оформления и правового регулирования, материальнотехнического, финансово-экономического и информационного обеспечения экономических программ и тому подобное. Именно поэтому комплексное и системное исследование механизмов развития муниципальных образований в рамках мероприятий данной реформы, и, в частности, формирование на основе этого новых подходов к оценке влияния административной реформы на деятельность муниципальных образований предопределяет круг научных исследуемую в данной диссертационной работы.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических, методологических основ и практических подходов относительно оценки влияния административной реформы на деятельность муниципальных образований России.

взаимоувязанных проблемных вопросов, содержание и актуальность которых определяется как внешними факторами, так и внутренними особенностями формирования и реализации государственной экономической политики на уровне муниципальных образований России в рамках административной реформы. С учетом этого, а также опираясь на анализ отечественных и зарубежных литературных и информационных источников, в диссертации были определены основные направления исследования, в пределах которых поставлены и решаются такие задачи:

исследовать современные тенденции организации и совершенствования публичной власти в российской федерации на уровне муниципального образования;

муниципальным образованием в современных условиях, исследовать факторы и критерии оценки эффективности развития муниципального образования;

административной реформы на деятельность муниципальных образований;

административной реформы на деятельность муниципальных образований;

дать оценку влияния административной реформы на эффективность деятельности местной власти г. Вологда;

управления муниципальными образованиями в Российской Федерации на примере г. Вологда.

Объектом исследования является социально-экономическая система территориальных образований как сеть взаимодействующих элементов.

Предметом исследования являются закономерности и особенности влияния административной реформы на развитие муниципальных образований в Российской Федерации.

послужили труды отечественных и зарубежных ученых по экономике, теории организации, теории управления, которые отражены в материалах научнопрактических конференций, методических разработках, периодической литературе, нормативно-правовых и законодательных документах РФ.

При обосновании и разработке положений диссертации применялись системный подход, методы статистического и системно-структурного анализа, экономико-математического моделирования, экономического анализа и сравнения, позволившие рассмотреть изучаемые явления и процессы в развитии, выявить противоречия, соотнести сущностные характеристики и формы их проявления.

Метод системного анализа позволил раскрыть базовые элементы и принципы организации государственно-управленческой деятельности на разных уровнях исполнительной власти и органов местного самоуправления в процессе осуществления административной реформы. Структурнофункциональный метод дал возможность охарактеризовать основные преимущества и недостатки отечественной модели государственного управления в экономической сфере. Метод анализа контента использовался для исследования нормативно-правовой базы, документальной информации органов государственного управления и справочной информации.

достоверности полученных результатов были использованные методы документальных, научных и других литературных источников, материалов публикаций в специализированных журналах и информационные ресурсы глобальной сети Интернет по исследуемой проблеме, результатов деятельности органов местного самоуправления Вологодской области РФ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что она является системным исследованием, в котором комплексно рассматриваются теоретические, методологические и организационные аспекты влияния административной реформы на деятельность российских муниципальных образований.

новизну, решение научной проблемы и раскрывают логику и содержание диссертационного исследования, являются следующие:

функционирования муниципального образования как организационной системы, который, в отличие от других трактуется как совокупность поставленных целей, критериев, факторов, показателей, принципов, функций, полномочий, норм, которые позволяют регламентировать работу системы и ее элементов, форм и методов влияния на общественнополитические и социально-экономические процессы в регионе.

Разработана методика оценки влияния административной реформы на деятельность муниципальных образований, которая может использоваться для анализа развития муниципальных образований, как по отдельным направлениям реализации административной реформы, так и по их совокупности.

Для оценки факторов и определения их влияния на деятельность муниципальных образований сформирована система критериев эффективности деятельности муниципальных образований, которая может быть актуализирована и дополнена в соответствии со спецификой деятельности, наличием информационной базы по каждому конкретному муниципальному образованию.

Сформированы и предлагаются к научному обсуждению перечень принципов построения системы показателей социально-экономического развития муниципального образования, а так же требования к показателям социально-экономического развития муниципального образования.

На основе комплексного подхода предложены основные направления совершенствования технологий управления муниципальным сектором экономики г. Вологды, которое должно проводиться в соответствии с признанными приоритетами муниципального экономического и социального развития, а также согласоваться с государственными и региональными программами развития территорий.

Практическое значение полученных результатов заключается в том, что разработанные теоретические положения логично доведены до уровня конкретных предложений, пригодных для внедрения Правительством РФ и муниципальных образований, а также в том, что они могут быть использованы в:

научно-исследовательской деятельности – как основа для дальнейшей разработки научных проблем данного направления;

правотворческой сфере – для подготовки и уточнения содержания ряда законодательных и других нормативно-правовых актов;

правоприменительной деятельности – для практического применения органами государственной власти положений по усовершенствованию механизмов развития муниципальных образований и подходов к оценке влияния административной реформы на деятельность муниципальных образований;

учебном процессе - при подготовке учебников и учебных пособий.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные результаты исследования апробированы на межвузовской научнопрактической конференции (Вологда: ВИБ 2010, 2011); на международной научно-практической конференции (Москва 2013); на Международной научно-практической конференции «Леденцовские чтения. Бизнес. Наука.

Образование» (Вологда, 2013).

Публикации. Основные положения и результаты исследования нашли отражение в 7 научных трудах, общим объемом 10,81 п.л. (в том числе монография), (авторский вклад 3, 55 п.л.), 3 статьи опубликованы в журналах из перечня, рекомендованного ВАК РФ.

Структура и объем работы.

Работа состоит из введения, трех глав, выводов, заключения, изложена на 170 страницах машинописного текста, включает 8 таблиц, 13 рисунков, 3 приложения. Список использованных источников включает 198 наименований.

ГЛАВА 1. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ И

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА УРОВНЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ

1. образованием в современных условиях В современных условиях усиливается роль региональных органов управления в системе управления государством. В России региональное государственного территориального управления и местного самоуправления свойственно и для зарубежных стран, оставаясь одной из самых актуальных проблем теории и практики управления.

государственных органов управления и органов местного самоуправления различны, если первые обеспечивают реализацию национальных ценностей и гарантии достижения минимальных социальных норм, то вторые действуют в интересах населения, которое проживает на определенной территории.

В Европе распределение этих полномочий и статус местного международного уровня «Европейская Хартия о местном самоуправлении», ратифицированным Российской Федерацией в 1998 году (Федеральный закон от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ2).

Формально есть основания полагать, что в России реализуются положения указанной Хартии, в то же время существуют разночтения, связанные с взаимодействием федеральной государственной власти и Муниципальнос право: Учебник для юридических вузов / Отв. редакторша проф. А.И. Коваленко. - М.:

Новый Юрист, 1997. - С. 136.

«Собрание законодательства РФ», 13.04.1998, N 15, ст. 1695, «Российская газета», N 73, 15.04.1998.

органов местного самоуправления3, в связи с чем, среди ученых, изучающих данную область науки, до настоящего момента ведутся дискуссии относительно природы и эффективного уровня самостоятельности органов местного самоуправления4.

Возрождение в России института местного самоуправления требует экономическому обеспечению децентрализации управления, внедрения модели распределения функциональных и экономических полномочий между организационной, правовой и экономической базы функционирования органов местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление – это признаваемая и ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Вместе с тем, очевидно, что закрепление политически-правовых основ государственного управления и местного самоуправления недостаточно для формирование и реализация широкого спектра научно обоснованных механизмов и моделей местного самоуправления, что возможно достичь путем индукции, эмпирического обобщения устоявшихся аспектов местного, в том числе муниципального, управления в развитых странах мира 6.

Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления:

отечественный и зарубежный опыт/ «Полис» 2007 №4. с. 24-46.

Административная система России и административная реформа. Круглый стол. Отечественные записки.

№2, 2004 г.

Клименко А.В. «Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы»/ Чиновник №505 (39) http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.

php?id= Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления:

отечественный и зарубежный опыт/ «Полис» 2007 №4. с. 24-46.

Основными срезами этого исследования являются7: организация местного управления, основные типы систем местного самоуправления, финансовая база муниципального управления, функциональные аспекты деятельности органов местного управления.

Потребность в законодательном оформлении местного самоуправления нашла свое отражение в различных моделях местного самоуправления:

советской10. Следует отметить, что в развитых странах данная идея была реализована достаточно поздно (XIX век), в России же идея местного самоуправления появилась при Петре I, получила развитие во времена правления Екатерины II, а важнейший этап своего реформирования прошла во времена правления Александра II11.

С середины двадцатого века, наряду с процессами глобализации экономики, стали нарастать явления регионализации. Роль регионов, и государствах мира, таких как Россия. На региональный уровень переходят стратегического планирования, регулирования. Регионализм как политическое движение за компромиссное сочетание позитивных сторон централизации и федерального государственного строя современного регионализма является рост роли регионов, экономическая Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: Международный опыт. М., 2003 г.

Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. Под общ. ред. Н.П. Медведева, А.И. Ракитова и др. – М. 1994. С. 6-15.

Медведев Н.П. Политическая регионалистика. – М., 2002. С. 76-77.

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М., 2001. С. 346-358.

Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996.

№ 2. С. 142-158.

Ходачек А.М. Государственное регулирование экономики в субъекте Российской Федерации: Теория, методология, организация: диссертация д.э.н. / А.М. Ходачек. Санкт-Петербург, 2000. – 279 с.

регионализация. Эти процессы существенно повлияли на ход европейской интеграции.

Раскрывая правовую природу единства и целостности государственной территории, следует отметить, что данные процессы предопределяют единство государства как такового, которое, свою очередь, зависит от единства государственной власти. Справедливо по этому поводу отмечал известный русский юрист Б. Нольде: «государство едино не потому, что едина его территория, а потому, что едина ее государственная (публичная) власть»13. Территория государства является всего лишь пространственной отсутствии последнего признака территория является частью земной поверхности.

государственной власти оптимально отображает суть государственного управления. Сочетание указанных явлений крайне актуально в тот момент, когда государство «переживает» переходный период14. Крайне важно в связи «вертикали», без которой просто немыслимо проведение любых реформ. В то же время необходимо четко определить, в каких формах должна проводиться децентрализация государственной власти. Одной из важнейших таких форм должно быть надлежащее использование на практике конституционных принципов местного самоуправления как реального противодействия бюрократизации государственной власти15.

общественной власти, участвующей в реализации воли государства на местах, и в то же время ориентированная на наиболее полный учет интересов местной общины16.

Нольде Б. Очерки русского государственного права. - Спб. 1903.-С.253.

Данилов-Данильян В.И. Устойчивое развитие – будущее Российской Федерации// Россия на пути к устойчивому развитию. - М., 1996.

Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000 г.

Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государств и право. 1994. № 5. С 126- В свою очередь правовая автономность местного самоуправления связана как с необходимостью закрепления функций и полномочий местного самоуправления законодательным путем17, отдельно от полномочий органов исполнительной власти, так и с правом территориального общества, органов местного самоуправления выдавать собственные нормативно-правовые акты – акты местного самоуправления. Под актами местного самоуправления следует понимать властное предписание уполномоченного субъекта местного самоуправления, который в соответствии с законом регулирует отношения в сфере местного самоуправления путем установления, изменения или отмены правовых норм. Реализация этого права является своеобразным средством самоуправления.

Актами местного самоуправления устанавливаются обязанности для населения, органов, учреждений и организаций в пределах соответствующей территории. Предметом настоящих актов могут быть отдельные вопросы статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, организации их деятельности, управления коммунальной собственностью и статуса отдельных объектов коммунальной собственности, местных налогов и сборов, участия граждан и их объединений в реализации полномочий местного самоуправления и тому подобное. Существенную роль акты административной и муниципальной реформ, когда возникает потребность в оперативном регулировании вопросов организации управления в системе местного самоуправления18.

В то же время, проблематика актов местного самоуправления, несмотря на ее теоретическое и практическое значение, еще недостаточно исследована отечественной наукой. Это, в частности, касается вопросов, связанных с определением круга субъектов местного (муниципального) правотворчества, Муниципальнос право: Учебник для юридических вузов / Отв. редакторша проф. А.И. Коваленко. - М.:

Ноый Юрист, 1997. - С. 136.

иерархией таких актов, их предметом, процедурой отмены и тому подобное.

юридической силы, предмета, порядка разработки и принятия важнейшего акта местного самоуправления – устава территориальной общины, что существенно сдерживает процесс его внедрения в муниципальную практику.

Уставы территориальных общин в свое время сыграли чрезвычайно важную роль в истории становления и развития современных форм местного самоуправления19. Так, именно с появлением уставов (хартий) городов самоуправления – коммунального самоуправления в странах Западной Европы в ходе, так называемых коммунальных революций (XI–XII ст.).

Первые хартии средневековых городов Италии (Мантуя – 1014 г., Феррара – 1055 г., Пиза – 1081 г., Кремона – 1114 г.), Франции (Сент-Омер – 1127 г., Бове – 1182 г., Камбре – 1184 г., Арбуа – 1282 г.), Англии (Лондон – 1129 г.) выступали в качестве своеобразного средства «юридизации»

коммунальной формы местного самоуправления, а их целью было закрепление прав (в первую очередь, права на создание выборных органов городского самоуправления) и привилегий городского общества (коммуны);

личной свободы и имущественных прав ее членов; демократической, построенной на принципах выборности, системы управления местными городского самоуправления20.

Процесс создания уставов (хартий) городов происходил двумя путями:

в странах, города которых добывали в борьбе свои права силой оружия (Италия, (городскими советами) и норм обычного права; в странах, городам которых вольности и привилегии были пожалованы сверху, хартии дарились Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Теория государственного управления. М., 1996 г.

Уставное право. – М., 1998.

верховной государственной властью в лице императора или короля (Англия, Германия, скандинавские страны) или церковной властью (некоторые города Франции).

распространены в странах Европы и Америки, хотя и выполняют несколько иные функции, чем уставы (хартии) городов средневековой Европы21.

Для современной муниципальной практики характерным является большое многообразие уставов, которые различаются по форме, содержанию, порядку принятия, юридической силе. Например, лишь в США сегодня распространено четыре типа уставных документов, в основу классификации которых положен характер функций местного самоуправления22:

Уставы общего типа – позволяют осуществлять органам местного самоуправления разные функции.

Классифицированные уставы – регламентируют функции местного самоуправления в зависимости от численности территориальной общины.

Необязательные уставы – предусматривают, что органы местного самоуправления имеют право изменять формы деятельности в зависимости от конкретных обстоятельств.

Уставы «местных правил» – предоставляют органам местного самоуправления свободу в выборе форм деятельности.

Цель принятия устава в разных странах существенно отличается.

В США – это свободный выбор территориальной общиной той или иной модели местного самоуправления (устав принимается на добровольной основе: в городах, которые имеют уставы («чартерные города»), система органов городского самоуправления строится в соответствии с избранной моделью местного самоуправления; в городах, которые не имеют уставов («статутарные города»), управление организовано в соответствии с законами штата).

Куликов М. Реформа госслужбы: мировой опыт. Ведомости, 9 апреля 2004 г.

Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государств и право. 1994. № 5. С 126- В России устав – это необходимый атрибут муниципального образования, который является основным нормативно-учредительным документом, который определяет его статус23. При этом предмет устава достаточно широк, он определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

и предусматривает, в частности, регламентацию вопросов:

границ и состава территории муниципального образования;

форм и порядка участия населения в осуществлении местного самоуправления;

структуры и порядка формирования органов местного самоуправления;

наименования и полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления;

самоуправления и тому подобное.

То есть, внедрение уставов в России не ограничивается лишь выбором определенной модели местного самоуправления, его цель заключается также в создании благоприятных условий для формирования первичного субъекта местного самоуправления – территориальной общины.

Устав территориальной общины занимает особенное место в системе относительно всех других актов, которые принимаются в системе местного самоуправления. Такая юридическая сила устава требует особенной процедуры его принятия.

Возросшее в последние годы внимание к местному самоуправлению со объясняется политической ролью местного самоуправления – «ведь именно оно находится в непосредственном контакте с избирателями и может влиять Сморгунов Л.В. Государственное управление и политика: Учеб. пособие / Под ред. Л.В.Сморгунова, Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. 564 с.

на их умонастроения»24. Объявленная сразу после вступления в должность последователем – Д. Медведевым федеральная реформа включала в себя пакет проектов, одни из которых, как считает российский ученый-политолог Н. Петров, оказались успешно реализованными, другие «…либо застряли на начальных стадиях, либо вовсе пошли «не туда»»25. В последнюю группу, по самоуправления26.

Как подсистема государства система органов местного самоуправления самоуправление, прежде всего с позиций теории управления следует говорить о том, что самоуправление – это процесс управления, субъект и объект которого совпадают, т.е. в рамках муниципального образования управляет и выступает в качестве управляемого население, гражданское общество. Именно свойство самоуправляемости позволяет муниципальному образованию являться объектом воздействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, глобальной и национальной экономики, не требующим при этом управления извне, а лишь учитывающим внешние факторы воздействия: ограничения (прежде всего, в виде международного, федерального и регионального законодательства) и образование реализовывает свою субъективную роль через различные формы межмуниципальной интеграции, взаимодействие с вышестоящими органами власти, гражданами и организациями частного сектора.

Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, имея 24Родин И., Костенко Н. Спикер Госдумы посоветовался с мэрами – муниципальную власть обхаживают политики и финансисты // Независимая газета. – М., 2008. – 13 февр. – С. 4.

Указ Президента Российской Федерации Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1997. № 42.

Ст.4287.

Петров Н.В. Корпоративизм vs регионализм // Proetсontra. – М., 2007. – № 4–5. – С. 77-79.

«Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

«Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35, ст. 3506.

распоряжения муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами, землей 29.

представить в виде системы из трех ключевых элементов30:

Территории с имеющимися на ней объективными и инерционными элементами потенциала, естественными, материальными и финансовыми ресурсами, рабочей силой, уровнем развития производственных сил, который учитывает основные макроэкономические характеристики насыщенности территории факторами производства, уровнем развития инфраструктуры и другие показатели.

Общины с присущими ей потребностями в надлежащих условиях работы и жизнедеятельности.

Деятельности органов местного самоуправления, которым община делегировала властные полномочия распоряжаться ресурсами территории и которые таким образом предоставляют ей публичные услуги.

деятельность человека. Человек как субъект муниципального образования выполняет не только функции работника, производителя, потребителя, собственника и т.п., но и две важнейшие функции, объясняющие специфику его положения среди прочих субъектов хозяйствования:

Человек выполняет функцию целеполагания31, т.е. задает цели субъектам муниципального образования, в которые входит составной частью.

Бандилет А. Н. Проблема собственности и рентных отношений в ресурсно-зависимой экономике // Управление собственностью, 2006. -№4. - С. 9- Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000 г.

Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005. – С.16-17.

Человек как носитель общественных потребностей объективно задает каждой муниципальной подсистеме ее функцию – реализацию интересов и удовлетворение потребностей 32.

Конфликт между целью и функцией любой муниципальной системы проявляется на уровне ее базового субъекта в виде конфликта двух функций индивида – как представителя какого-либо элемента муниципального образования с его специфическими интересами и целями, и как носителя общественных интересов и потребностей, что является дополнительным аргументом, подтверждающим двойственную субъект-объектную природу муниципального образования.

необходимость в постановке целей этого развития. Чаще всего выделяются две группы целей33:

ухудшения состояния, выход из кризиса, восстановление и т.п.), цель состоит в стабилизации и создании предпосылок для экономического развития.

– цели развития, ориентированные на изменении количественных и качественных параметров функционирования системы для перевода ее в более благоприятное состояние, характеризуемое наиболее высокими образования.

структура формирования целей управления муниципальным образованием под влиянием определенных задач государственного уровня, выполнение управления муниципальным образованием.

Братанич Б. Рост регулирующих функций государства и социальный маркетинг // Персонал. 2005 № С.74-78.

Бурков В. Н. Управление большими системами. – М.: Синтег, 1998, 432 с.

Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000 г.

Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Теория государственного управления. М., 1996 г.

Мигин С.В., Шестоперов А.М. Административные процедуры и посредники в национальной экономике.

Проблемы управления в национальной экономике: теория, практика, перспективы. Сборник трудов. М.:

Современная экономика и право, 2005 г.

Цель определяется субъективным путем и поэтому не может быть универсальной; конкретный выбор той или иной цели будет зависеть от субъекта, определяющего цель исследования, от сложившейся ситуации в муниципальном образовании и от других факторов.

ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УРОВНЯ, СПОСОБСТВУЮЩИЕ

РАЗВИТИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОСТИЖЕНИЮ

ЦЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

комплексное законодательное обеспечение развития местного самоуправления;

обеспечение организационной, правовой и финансовой самостоятельности местного самоуправления;

формирование активно действующих территориальных общин;

определение правового режима коммунальной собственности и порядка формирования финансовых ресурсов местного самоуправления;

разработка программ административной реформы и государственной поддержки местного самоуправления

ЦЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

рост валового регионального продукта, обеспечение здоровой конкуренции между дохода на душу населения отраслями и предприятиями, в наибольшей повышение эффективности структуры и объемов производства и потребления, рост товарного выпуска в приоритетных отраслях получение дополнительных средств в повышение эффективности хозяйственных связей на рынке товаров, услуг, капитала;

снижение финансовых и инвестиционных рисков в экономике, рост капитализации предприятий;

обеспечение взаимозависимости сбалансированности направлений социальноэкономической политики муниципального ….

образования;

Рисунок 1.1 – Формирование целей управления муниципальным социально-экономической системы предполагает наличие внутренней среды муниципального образования определяется свойствами образующих его элементов через уровень человеческого, производственного, социального, которыми обладает соответствующая территория.

Внешнее окружение муниципального образования характеризуется тем, что оно является относительно обособленной социально-экономической экономики.

Одного территориального компонента недостаточно для того, чтобы муниципального образования как территории, обладающей определенным жизнедеятельности людей и размещения производительных сил, отражает только объектную составляющую его сущности. Его формирование является целенаправленной деятельности населения как совокупности индивидов, проживающих на определенной территории и состоящих в социальноэкономических отношениях по поводу распоряжения ресурсами в сфере производства, распределения, обмена и потребления.38 Соответственно необходимой предпосылкой для формирования муниципального образования является наличие его субъектов, прежде всего, населения, социума, а также форм его организации – муниципального хозяйства и органов власти (рис.

1.2, разработано автором на основе работ39 40).

Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000 г.

ГранбергА.Г. Региональная экономика и региональная наука в России: десять лет спустя // Регион:

экономика и социология. 2004. № 1.

Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000 г.

Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Теория государственного управления. М., 1996 г.

качества жизни и социальных гарантий местного самоуправления ресурсов местного самоуправления, обеспечении развития и самодостаточности территориальной общины Рисунок 1.2 – Субъекты управления муниципальным образованием и их интересы следующие:

субъект-заказчик территориальная община в роли коллективного потребителя – является реальным носителем власти и путем тайного голосования избирает представительные органы местного самоуправления;

осуществляет властно управленческое влияние и регулирования распоряжается ресурсами местного самоуправления;

государство – осуществляет законодательно-нормативное регулирование на территории государства;

хозяйствующие субъекты (предприятия, организации…) – являются исходной хозяйственной инфраструктурой территории, создают предпринимательскую активность и инвестиционную привлекательность;

обслуживают финансово-кредитные процессы, аккумулируют финансовые ресурсы, являются реальными инвесторами;

общественные и социальные организации – осуществляют отдельные функции относительно информационной поддержки управленческих решений органов местного самоуправления;

инвесторы – вкладывают в развитие территории финансовые ресурсы туристы – расходуют средства, оказывают содействие увеличению занятости в сфере обслуживания, являются распространителями субъективного имиджа территории.

Во внутренней среде управления муниципальным образованием выделят следующие агрегированные типы сред в зависимости от эндогенных свойств его элементов: социальная (общество), общественная (органы власти), экономическая (муниципальное хозяйство) и природная (территория) среды.

Муниципальное образования как объект или часть пространства, на котором находятся, размещены или через которые перемещаются природные рассматривается в рамках производственно-технологической парадигмы, согласно которой развитие общества происходит посредством развития материально-технической среды как совокупности созданных трудом технологий производства и технологических комплексов, обеспечивающих проживание населения в данных природных условиях. Управление муниципальным образованием имеет свою специфику: с одной стороны его задача удовлетворять нужды территориальной общины как внутреннего потребителя территории, а с другой – удовлетворить интересы внешнего приобретателя-инвестора таким образом, чтобы тот оказывал содействие в удовлетворении интересов территориальной общины и приумножении потенциала территории. Путем управленческого влияния на удовлетворения коллективных нужд территориальной общины и обеспечения качественной городской среды, социально-экономического развития и самодостаточности муниципального образования. Создание таких условий – основная функция органов власти муниципальных образований, требующая адекватной оценки, контроля и коррекции при необходимости42.

наряду с необходимостью формирования новой парадигмы управления территориальным развитием, требует внедрения эффективных механизмов управления муниципальным образованием как инструмента реализации Российский муниципальный менеджмент: формирование институциональных условий устойчивого социального, политического и экономического развития муниципальных образований и регионов / К.Л.

Жихарев, В.Н. Иванов, С.Б. Мельников и др. М.: Муниципальный мир, 2005. – С.22-23.

Окулова Л.Н. Государственная власть и процессы общественной самоорганизации в контексте муниципальных реформ (сравнительный анализ России и Польши) // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. – Пермь, 2007. – С. 50.

Сморгунов Л.В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ. Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб, 2000 г.

Скотт Г. Реформа государственного управления: новозеландский вариант // Пути экономического роста.

Мировой опыт. М., 2001 г.

регулирования экономического и социального развития муниципальных образований.

управляющей системы муниципальных образований управляемой системе складываются в них). Это несоответствие выразилось, во-первых, в отставании управляющей системы от управляемой системы, что приводит к доминированию стихийных принципов, устаревших организационных форм;

во-вторых, к стремлению в целом ряде случаев управляющей системы в своем развитии вперед, не считаясь с закономерностью процессов, которые управляются, что приводит к неестественному искажению форм некоторых структурных подразделений.

организационного проектирования, модернизации структуры управления городом в соответствии с рыночной средой, в которую органы местного самоуправления вовлечены больше, чем органы государственной власти.

Управление муниципальным образованием по мнению автора, должно рассматриваться как форма обеспечения комплексного развития первичных территориальных образований в целом, и муниципального сектора, в частности.

Как и любой другой вид управления, муниципальное управление является комплексной системой взаимоувязанных и взаимозависимых инструментов, применение которых направлено на эффективное достижение стратегии развития муниципальных образований.

Гаталов Е. Н. Проблемы современной административно-государственной реформы в России / Власть.2009.N 3. 27-32 с.

Итоги и перспективы политики дебюрократизации Российской экономики. Аналитический доклад. М., БЭА, 2003 г.

Необходимость формирования конкретных практических предложений образованием требует исследования возможности его структуризации47, которую наиболее корректно осуществлять с позиции учета ресурснофункциональных компонентов развития муниципального сектора в условиях динамичной высококонкурентной среды48. В частности, в структуре специального экономического инструментария управления муниципальным образованием, выделим: стратегическое управление; локальный маркетинг;

проектное управление; муниципальную логистику; управление рисками;

менеджмент; информационные технологии в муниципальном управлении;

ситуационное управление.

Каждый из отмеченных инструментов должен реализоваться с помощью комплекса управленческих технологий, что в свою очередь, процедур. Специальный экономический инструментарий муниципального управления следует рассматривать как динамическую систему, которая совершенствуется и модифицируется в рамках мировых, национальных и региональных трансформационных процессов, приобретая новые проявления и инновационные технологии реализации.

Факторы и критерии оценки эффективности экономического 1. развития муниципального образования Как показывает современная мировая практика, уровень общественноэкономического развития, место страны среди других государств мирового сообщества вовсе не зависят от наличия (отсутствия) соответствующих Мак-Гоун Р. П., Спаньола Р. Дж. Разработка новых технологий. // Эффективность государственного управления. - М., 1998.

Мигин С.В., Шестоперов А.М. Административные процедуры и посредники в национальной экономике.

Проблемы управления в национальной экономике: теория, практика, перспективы. Сборник трудов. М.:

Современная экономика и право, 2005 г., с 201-220.

естественных, в том числе энергетических, ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности того или иного народа. Все больше и больше, особенно в начале ХХІ века, на первый план выходит проблема эффективного управления имеющимися и привлеченными ресурсами. Это предусматривали, и в ХХ веке неоднократно говорили об этом многие выдающиеся политики, ученые и государственные деятели. Президент США Д.-Ф. Кеннеди во время своего президентства сказал, что следующий век пройдет под знаком соревнования в сфере управления за достижение его управления в любом государстве принадлежит к числу актуальных вопросов, значение которых никогда не уменьшается50.

В значительной степени это касается и России. Среди проблем, с которыми столкнулась Россия, была и есть, к сожалению, до сих пор деятельности власти. Именно несовершенная и неэффективная деятельность власти, а не экономический кризис, отсутствие оборотных средств и законодательство является главной проблемой российского общества и государства51 52.

Ключевой проблемой регионального развития является создание соответствующей модели оценки эффективности отношений между разными уровнями власти – государственной и местного самоуправления. Важным ответственности каждого уровня относительно осуществления управления Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства /М., 2001., 536 с.

Эволюция государственной политики в области дерегулирования и дебюрократизации экономики, устранения административных ограничений в предпринимательстве. Москва, проект TACIS «Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров», 2005 г.

Соловьев А.И. Реформирование российского государства: элитарно-бюрократическая версия. Материалы семинара «Реконструкция государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти». Серия: Научные доклады №4, 2001 г.

Сатаров Г.А., Головщинский К.И. Административная реформа и противодействие коррупции.

Отечественные записки. №2, 2004.

общественных услуг в необходимом количестве и соответствующего качества. Все это требует создания самодостаточных административнотерриториальных единиц, которые были бы способны обеспечить эффективное выполнение своих функций.

является сложным и противоречивым53 54. Во-первых, в научной литературе «эффективность», а во-вторых, в современном менеджменте выделяют несколько ее видов для характеристики эффективности управленческой деятельности организаций.

«деятельность», «состояние», «развитие» в контексте оценки эффективности, нет соответственно единого понимания категории, характеризующей развитие муниципального образования. Но эти категории несопоставимы в своей смысловой нагрузке. Так «состояние» и «положение» носят некую моментальную характеристику, основанную на фактических данных явления или процесса, в то время как «развития» имеет обобщающий характер и включает в себя вышеназванные категории.

Эффективность развития муниципального образования – результат сложного взаимодействия политико-правовых, социально-экономических, организационно-управленческих, мотивационных факторов, каждый из которых играет в этом процессе важную роль. Автор предлагает рассматривать эффективность органов местного самоуправления как оптимальную форму взаимосвязей элементов системы управления, которое предусматривает оценку микроклимата, целей, организационной структуры, системы мотивации, технологий принятия управленческих решений и т.п.

оказывает непосредственное влияние на степень удовлетворения нужд, Сморгунов Л.В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ. Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб, 2000 г.

Мак-Гоун Р. П., Спаньола Р. Дж. Разработка новых технологий. // Эффективность государственного управления. - М., 1998.

интересов и целей муниципального образования в целом и конкретного члена местной общины в частности. Вместе с тем, определить результаты государственного управления и оценить обусловленные им политические, экономические и социальные эффекты достаточно сложно. При этом критерии оценки должны быть четкими и обеспеченными прозрачной шкалой измерения, должны базироваться на достоверных данных и четкой методике расчета и сравнение показателей55.

показателей…»56, состоящую из двадцати пяти разделов (свыше первичных показателей), которая зафиксировала определенный перечень оцениваемых показателей, что дало возможность стандартизации процедур учета. В то же время данная система: имеет слишком большое количество первичных показателей, большого количества несопоставимых абсолютных и относительных величин, что затрудняет процесс применения обобщения и подсчета обобщающих показателей, а также сопоставления выявления уровней показателей для различных муниципальных образований.

муниципального образования «Института экономики города» имеет индикаторов развития, разбитых на шесть блоков: уровень жизни населения;

экономическая база города; городской бюджет; земельные отношения;

муниципальная нежилая недвижимость; городское хозяйство. Данная система впоследствии была пересмотрена и доработана, и включает на данный момент 117 показателей, сгруппированных в 7 крупных блоков или укрупненных и 22 подблока.

Таким образом, развитие муниципального образования – категория, включающая в себя количественные и качественные характеристики степени развития муниципального образования, к которым можно отнести: уровень Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис №4, 2003 г., с. 50-59.

«Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципальных образований», утвержденная Постановлением Госкомстата РФ от 09.01. развития производственной и социальной инфраструктуры, уровень жизни конкурентоспособности экономики муниципального образования.

Одним из заданий диссертационной работы является изучение факторов, которые в результате анализа получают количественную и качественную оценку своего воздействия на результативные показатели, характеризующие уровень развития муниципального образования.

Факторы, которые влияют на развитие муниципального образования57, с позиции направления влияния, представим в виде двух групп (рис. 1.3, разработано автором на основе работ 58 59 60).

Внутренне-организационные факторы, развитие которых находится в непосредственной компетенции органов местного самоуправления, а именно:

организационная структура, контроль за деятельностью местных властей и формирование целей в контексте стратегического планирования, по отношению к муниципальному образованию возникают внутри системы и являются причинами, оказывающими воздействие на эффективное или неэффективное развитие муниципального образования Рисунок 1.3 – Факторы, влияющие на развитие муниципального образования первоочередное значение на развитие муниципального образования, но они Мескон М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. – М.: Дело, 1998, 704 с.

Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000 г.

Алесина А., Перотти Р. Политическая экономия бюджетного профицита. Очерки о мировой экономике:

Выдающиеся экономисты мира в Московском Центре Карнеги / Под ред. А. Ослунда и Т. Малеевой. – М., Административные барьеры в экономике: институциональный анализ / Под ред. А.А. Аузана, П.В.

Крючковой. М.: ИНП Общественный договор, 2008 г.

не исчерпываемы. К факторам, оказывающим влияние на развитие территории, относятся также экологический и правовой факторы61.

муниципального образования, относят:

производственные;

материально-технические;

социально-экономические;

инвестиционные;

инновационные.

характеризуется понятиями «качество жизни», «уровень жизни». С начала 90-х практических разработках отечественных экономистов и социологов. В структуре качества жизни населения учеными ИСЭП РАН были выделены три составляющие: уровень жизни, образ жизни, состояния здоровья и природная среда. Понятие «качество жизни» является более общим, а категория «уровень жизни» более исследованным 62.

На качество жизни, а соответственно и на социальное развитие оказывают влияние следующие факторы: здоровье; образование и обучение;

занятость; досуг; потребление товаров и услуг, зависимое от дохода;

жилищные условия; окружающая среда; личная безопасность. Данные образования, выполняют роль индикатора потребностей населения, которые Репецкая, Екатерина Валентиновна Оценка влияния организационно-экономических факторов на повышение отраслевой инвестиционной привлекательности : на примере жилищно-коммунального хозяйства : диссертация кандидата экономических наук: 08.00.05.- Москва, 2006 - 146 с.

Стратегический выбор города :научное обоснование и механизм реализации (на примере г. Тольятти Самарской области)/ под ред. В.Е. Рохчина, С.Ф. Жилкина. – СПб.: ИСЭП РАН, 1999.С. они стремятся удовлетворить. Причем, очередность удовлетворения данных потребностей у каждого человека будет индивидуальной.

Система факторов формирует и проявляет свои действия только в процессе функционирования и взаимодействия с внешней средой. Система реагирует на воздействие внешней среды, изменяется и развивается под влиянием этих воздействий, но при этом сохраняет качественную определенность и свойства, обеспечивающие относительную устойчивость и адаптивность ее функционирования. Оценка и анализ внешней среды возможных положительных и негативных результатов их воздействия.

Как правило, воздействие внешней среды бывает прямое и косвенное.

Среда прямого воздействия оказывает непосредственное воздействие на функции системы. Если говорить о муниципальном районе, то сюда государственное регулирование, поставщики и потребители и т.д., к косвенному воздействию относятся: политическая ситуация в стране, уровень развития науки и техники, групповые интересы, экономическая обстановка и т.д.

Рассмотрим воздействие косвенных факторов64:

стабильности, которая будет иметь парирование и на уровне государства в целом и на муниципальном уровне в частности. От данного фактора будет зависеть состояние экономической и социальной сфер, состояние научнотехнического развития и т.д.;

– научно-техническое развитие, как мы уже отметили зависимо от политической обстановке в стране, его развитие будет непосредственно Репецкая, Екатерина Валентиновна Оценка влияния организационно-экономических факторов на повышение отраслевой инвестиционной привлекательности : на примере жилищно-коммунального хозяйства : диссертация кандидата экономических наук: 08.00.05.- Москва, 2006 - 146 с.

Смиров С.А. Некоторые проблемы теории и практики оценки в России.// Актуальные вопросы оценочной деятельности.//Некоммерческое партнерство. Российская коллегия оценщиков. – М.:2002.

воздействовать на развитие экономической стороны страны и местного сообщества. Технологические прорывы необходимы для полноценного развития системы в целом;

– экономическое развитие – это один из ключей к полноценному развитию общества, наряду с вышеназванными. Экономическое развитие это показатель правильно выстроенной политики государства, как на государственном, так и на местном уровне. Это залог успешного развития территории и в целом местного сообщества.

Данные факторы являются косвенными, поскольку их воздействие происходит опосредованно, но они взаимодействуют между собой и посредством дополнительных параметров оказывают уже прямое воздействие на развитие муниципального образования.

Таким образом, на развитие муниципального образования оказывает воздействие вся совокупность внутренних и внешних факторов. Что обусловлено системным подходом, предполагающим наиболее полное обоснование, использования факторов при разработке мероприятий развития муниципального образования. Следует учитывать, что в зависимости от ситуации это воздействие может носить как положительный, так и отрицательный характер. При этом следует руководствоваться тем, что не может быть чисто отрицательного, или чисто положительного воздействия.

Здесь, скорее всего, необходимо обратить внимание на преобладание тех или иных характеристик. Чтобы снизить отрицательное воздействие, необходимо провести параллельно ряд мер, которые смогут нивелировать данное влияние.

Для оценки эффективности развития муниципального образования необходим учет всего комплекса воздействующих факторов, что в свою очередь поможет выявить ряд критериев, отражающих воздействие на развитие муниципального образования, и соответственно, тем самым позволит дать оценку этому развитию.

менеджмента, выделяют три основных функции местного самоуправления65:

защита от давления центральной власти;

обеспечение участия граждан в принятии решений правительственного уровня;

эффективное обеспечение услугами.

Вклад теории услуг в теорию и практику развития общественного сектора обслуживания населения обусловлен тем, что именно эта наука дает институтов, без которых невозможно эффективное публичное управление.

Многие модели и теории, на которые мы опираемся, были разработаны для услуг частного сектора. По мере ознакомления с ними следует однако постоянно помнить об ограничениях их использования в контексте публичных услуг.

Когда речь идет об удовлетворенности потребителей, важны вопросы качества обслуживания на уровне отдельных операций; а исследование мнения граждан предполагает оценку того, должны ли вообще те или иные организациями и учреждениями. Для потребителей главное – постоянное улучшение качества услуг; выступая же в роли граждан, они вправе задуматься о том, на что затрачиваемые ресурсы могли бы быть использованы с большей эффективностью для решения других социальных проблем. Джим Шарп, Малеева Т.В., Кайсарова В.П. Теоретико-эмпирические исследования сферы публичных услуг в системе государственного и муниципального управления // Вестник Инжекона. 2010. № 7. С.18 - 25.

Таким образом, услуги являются одним из основных продуктов предоставление определяет миссию муниципального образования как организации.

Услуга является особенным продуктом деятельности. В отличие от производства материальных благ, где затрачиваемые ресурсы и результаты труда имеют, как правило, наглядную, физически ощутимую форму, производство услуг направлено непосредственно на человека, а результат труда не получает в большинстве случаев формы вещей.

Для выяснения природы услуг следует учесть такие аспекты: это специфический товар, который имеет стоимость и потребительскую стоимость; производству и предоставлению услуги в отличие от других товаров предшествует предъявленный спрос; процесс предоставления и потребления услуг в большинстве совпадает в пространстве и времени;

полезный эффект труда при производстве этого товара несколько отличается от полезного эффекта труда при производстве других товаров.

Для управления, в том числе муниципального, важно учесть четыре основных характеристики услуг, которые выделяют исследователи и аналитики: неощутимость, неотделимость от источника, невозможность хранения, непостоянство качества.

Муниципальные услуги предоставляться непосредственно органами местного самоуправления67:

через созданные муниципальные (коммунальные) предприятия;

через формирование муниципального заказа на выполнение услуг и привлечение к его выполнению на конкурсной основе (например, на основе тендера) субъектов ведения хозяйства разных форм собственности, а также частных предпринимательских структур.

Сморгунов Л.В. Государственное управление и политика: Учеб. пособие / Под ред. Л.В.Сморгунова, Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. 564 с.

Примером многообразия подходов относительно выбора метода предоставления услуг являются разные варианты предоставления услуг по муниципальный заказ, частная компания).

В основе выбора метода предоставления услуг могут быть положены два важных критерия: эффективность предоставления услуг и экономичность предоставления услуг. В муниципальном менеджменте эффективность результатов обслуживания относительно спроса:

где Еф – эффективность (%);

Р – результат предоставления услуг (количество семей, которые получили услугу; количество вывезенного мусора, и т.п.);

П – спрос на услугу (количество семей, которые нуждаются в этой услуге; количество мусора, который подлежит вывозу, и т.п.).

Примером показателей экономичности являются: затраты на сбор и вывоз одной тонны мусора (затраты на рабочую силу, горючее, транспорт);

затраты на подачу одного кубического метра воды (затраты на рабочую силу, энергию, оборудование, материалы, которые используются).

Показатели эффективности важны при планировании и распределении ресурсов (в частности при бюджетировании), а показатели экономичности – при выборе метода предоставления услуг. Вместе с тем эти показатели взаимоувязаны. Повышение экономичности (благодаря использованию нового оборудования, компьютерному обеспечению, повышению качества персонала) должно привести к повышению качества услуг.

В работе органов местного самоуправления России используются фрагментарно лишь некоторые из отработанных в мировой практике функций муниципального управления – контроль, консультирование, OECD, 2003, Open Government: Fostering Dialogue with Civil Society.

организация, программирование (что имеет место лишь в практике работы исполнительных комитетов городских советов)69. Так, в последние годы получила распространение разработка стратегических планов социальноэкономического развития городов70, что является признаком обеспечения целенаправленности динамики городских систем в рамках долгосрочных ориентиров. Однако, наряду с выработкой отечественной методики формирования стратегий развития городских поселений, проблемным остается применение действенных механизмов практической реализации стратегических планов на основе механизмов стратегического управления.

Практически не используются технологии муниципальной логистики, проектного менеджмента, рискменеджмента и антикризисного управления.

Современное состояние развития муниципального сектора, который региональных факторов, ростом рыночной конкуренции административнотерриториальных образований, объективно требует от последних формирования умения разрабатывать и реализовывать политику своего развития таким образом, чтобы эффективно и адекватно реагировать на изменение общественно-политических, социально-экономических и других трансформационных условиях71 72.

Совершенствование технологий управления муниципальным сектором экономики должно ориентироваться на обеспечение эффективности его управленческого влияния со стороны органов местного самоуправления.

Рогов С. Функции современного государства. Вызовы для России. Ч. II. // Свободная мысль. 2005. № 7. с.

50-63.

Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Полис №4, 2003 г., с.

59-71.

Сморгунов Л.В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ. Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб, 2000 г.

Куликов М. Реформа госслужбы: мировой опыт. Ведомости, 9 апреля 2004 г.

жизнедеятельность муниципального образования, многовекторность целей и функций деятельности, соответствующая сложность их структуры предопределяют определенные трудности относительно определения критериев оценки эффективности их деятельности. Эти трудности усиливаются также тем, что методология исследования вопросов местного самоуправления унаследовала подходы правовых наук, в частности административного права. При этом целью и конечным результатом управленческой деятельности традиционно считают факт управленческого влияния, а не его результат.

По нашему мнению, оценка местного самоуправления в контексте управления муниципальным сектором должна осуществляться с двух точек зрения, а именно:

функциональной, то есть – обеспечение выполнения заданий и функций местного самоуправления, расходной.

Функциональная оценка раскрывает, характеризует и позволяет определить роль местного самоуправления в развитии муниципального сектора. Оценка деятельности органов местного самоуправления должна сосредоточиваться на результатах деятельности муниципального сектора, конечной целью которого является производство муниципальных благ, но не самих по себе, а, исходя из их возможности удовлетворять интересы пользователей и налогоплательщиков. Функциональная оценка в данном случае является социально-экономической категорией, которая раскрывает взаимосвязь между результатами управленческой деятельности, выраженными в социальном эффекте и технико-экономических показателях, и расходами управленческого труда. Такой категорией может быть «результативность».

При этом оценка деятельности органов государственной власти является общим понятием, характеризующим разные аспекты деятельности этих органов и разные направления реализации ими своей регуляторной функции. В частности, такая оценка может предполагать оценку эффективности проведения административной реформы, т.к. реализация административной реформы является на сегодняшний день одной из задач государственной власти.

На уровне местного самоуправления, в связи с этим, целесообразным является осуществление оценки влияния административной реформы на деятельность муниципальных образований, которая, по сути, является оценкой эффективности органов государственной власти в конкретном регионе, сконцентрированной на анализе конкретной задачи органов власти – осуществлении административной реформы на конкретной территории, на качестве осуществления органами местного самоуправлении своих конкретных функций на конкретном направлении работы.

Проблема заключается в том, что для органа местного самоуправления существенными трудностями, связанными с неопределенностью как полученных социальных результатов, так и расходов на их достижение. При этом следует иметь в виду, что:

– во-первых, общий социальный эффект формируется не столько субъектами управления, но и, в первую очередь, муниципальным сектором, который является объектом управления;

– во-вторых, наряду с органами местного самоуправления в управлении муниципальными процессами участвуют и другие субъекты муниципальной экономической системы.

Функционирование органов местного самоуправления направлено на обеспечении высокого уровня жизни членов территориального общества, которое обеспечивается функционированием муниципального сектора экономики. Оценка показателей уровня жизни может осуществляться за определенный период деятельности органа местного самоуправления или выборного лица по сравнению с другими муниципальными образованиями.

Тем же обусловливается использование вместо критерия результативности степени достижения целей или меры результативности, то есть степени достижения определенных показателей благосостояния населения. Для конкретного органа местного самоуправления приведенный критерий будет оценивать адекватность предоставленных муниципальным сектором услуг потребностям населения.

Для оценки деятельности органов местного самоуправления относительно управления развитием муниципального сектора важное значение имеет четкое описание расходов. Расходная составляющая оценки функционирования органов местного самоуправления характеризуется такими критериями как эффективность и производительность. Приведенные критерии находятся под воздействием двух групп факторов.

Первая – факторы, связанные с организацией управленческого процесса. К ним можно отнести: целесообразность предоставления органу определенных полномочий относительно выработки определенных управленческих решений в сфере развития муниципального сектора, соответствие структуры органа, его штатного расписания и штата предоставленным полномочиям, оптимальность технологии принятия управленческих решений, рациональность нормативного регулирования управленческой деятельности и т.п.

Вторая группа факторов интегрирует вопрос организации трудовой деятельности служащих органов местного самоуправления. Она включает формирование персонального состава органа кадрами необходимой квалификации, создание необходимых социальных, материальных, информационных, психологических условий для производительного труда и т. п.

С изменением характера работы органов местного самоуправления должен изменяться и характер оценок его деятельности в процессе управления развитием муниципального сектора. Интегрированными показателями эффективности их функционирования, по мнению Г. Хатри и Д. Фиску 73, могут быть оценки заблаговременно подготовленных экспертов и опросы граждан по поводу удовлетворения населения реализацией целей деятельности органа муниципального управления. С их помощью можно оценить степень выполнения поставленных перед органом заданий;

адекватность качества предоставленных муниципальным сектором услуг потребностям граждан, их готовность оплатить эти услуги; удовлетворение граждан деятельностью данного органа местного самоуправления и тому подобное.

В зарубежной литературе представлены разнообразные модели оценки моделями являются модель достижения целей (модель результативности), производительности, модель эффективности, экспертная оценка, самооценка.

В то же время, хотя предложенные модели могут быть полезными для оценки отдельных аспектов работы государственных органов власти, ни одна из них не дает полной (интегральной) и объективной оценки эффективности государственного управления.

В Российской Федерации до сих пор отсутствует полноценная управленческой деятельности органов местного самоуправления, которая бы оптимально рассматривала использование имеющегося комплекса ресурсов, повышением социального благосостояния и здоровья населения, а также экономическим развитием территории.

эффективности государственного управления:

Hatry H.P. Improving Productivity and Productivity Measurement in Local Government / Hatry H.P., Fisk D. — The Urban Institute : Washington, 1971.

Игнатов В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. Учебное пособие. Москва — Ростов, 1999.— 224 с.

исследование 3-х аспектов: измерение величины приложенных усилий для получения желательного результата; измерение достижений по результатам деятельности; сопоставление достижений с усилиями;

предусматривать использование таких категорий, как экономичность, результативность и эффективность.

обоснованной, таким образом, является позиция тех специалистов, которые выделяют следующие критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления: экономический эффект, определяющийся соответствующей административно-территориальной единицы, расширением ее ассортимента, улучшением структуры городской экономики; социальный эффект, достигающийся повышением реальных доходов населения, уменьшением дифференциации доходов между разными социальными группами, повышением уровня занятости трудоспособного населения и др.;

экологический эффект, показывающий снижение концентрации вредных веществ в воздушной и водной среде, уменьшение уровня шума и т.п.;

организационный эффект, определяющийся сокращением количества звеньев в системе управления территорией, общей численности работников, занятых в аппарате управления, документооборота и т.п.

Реализация административных реформ в процессе управления 1. муниципальными образованиями Российской Федерации российском государстве стали импульсом для формирования местного действительности социального института75. Вследствие этого в сознании граждан российской Федерации должна закрепиться идея необходимости этого института для устоявшейся жизни страны. В то же время, продолжается дискуссия относительно природы и сущности самоуправления, его конкретных форм и территориальной основы образования местных общин, состоятельных собственными усилиями решить те местные проблемы, которые не решаются государством76.

Исследование отечественного и зарубежного опыта муниципального предпосылок имплементации механизма муниципального управления в деятельность органов местного самоуправления должно стать изменение идеологии управления развитием муниципального сектора на основе реализации таких направлений:

муниципального сектора путем рационального использования местных ресурсов и формирования взаимовыгодных двусторонних связей с внешней территориальных общин;

становление теоретико-правового понимания и создание условий для формирования и функционирования субъектов муниципального сектора как корпоративных субъектов рыночных отношений;

закрепление на законодательном уровне прав территориальных общин любых населенных пунктов на объединение с целью формирования полноценного муниципального сектора;

Модернизация российской экономики: В 2 кн. / Отв. Ред. Е.Г.Ясин. Кн. 2. – М.: ГУ–ВШЭ, 2002 г.

Куренной В. В поисках достоинств: смысл и логика административной реформы. Отечественные записки.

№2, 2004 г.

Parison N., Manning. N. International public administration reform. Implications for the Russian Federation.

The OECD Report on Regulatory Reform. 1997. Paris.

OECD, 1997b, The regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries.

возложение в основу построения исполнительных органов местного самоуправления не отраслевого, а функционального принципов;

необходимым условием его финансово-экономической автономии.

адаптируются к глобальной трансформации с участием укрепления сотрудничества между странами, усилением экономической конкуренции, и развития новых технологий79. Правительства разных стран могут выбирать в процессе реализации административных реформ из целого ряда нормативных инструментов с совершенно разным влиянием на результаты, затраты, распределение выгод и издержек.

Один из реальных способов создать высокоэффективную систему управления государством, путем обеспечения жизнеспособности базовых территориальных общин, улучшения социально-экономической ситуации и образований является проведение административно-территориальной реформы, которая решит проблему формирования правовых, экономических и организационных условий для эффективной реализации функций местного самоуправления80.

Административная реформа реализуется в настоящий момент в России81. Ее проведение инициировано и стимулировано Президентом России Владимиром Путиным в Послании Совету Федерации России в году. По словам Президента «…причиной административной реформы является избыток функций власти на федеральном, региональном и местном уровнях». Правительством были исследованы функции Министерств и Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления:

отечественный и зарубежный опыт/ «Полис» 2007 №4. с. 24-46.

Медушевский А. Реформа государства. Отечественные записки. №2, 2004 г.

Реформа государственного управления в России: тенденции и перспективы. М., ГУ-ВШЭ, 2004 г ведомств, которых насчиталось пять тысяч. Административная реформа содержания каждой функции, избавление от избыточных функций органов власти (федеральных, региональных, местных), разделение полномочий между различными уровнями власти.

Таким образом, необходимая основа для административной реформы была создана еще в 2003 году (начало первого этапа реформы): в июле года Указом Президента № 824 «О мерах по реализации административной реформы в 2003-2004 годах» и Указом Правительства России № 451 «О Комиссии по проведению административной реформы».

Государственного аппарата» 82 83.

Начало реализации второго этапа административной реформы было положено Распоряжением Правительства Российской Федерации от октября 2005 г. N 1789-р. Это распоряжение одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по ее проведению, а также рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий.

формирования крепких базовых административно-территориальных единиц, которые способны осуществлять местное самоуправление. Вопрос размеров и функций, которые они должны выполнять является индивидуальным не только для каждой страны, но может иметь свои особенности в пределах Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.»

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

государство должно задать направления и критерии, а также создать возможности для местного населения влиять на ход таких превращений.

Оценка муниципального управления в Российской Федерации с позиции его территориальной основы дает основания утверждать, что в России существуют объективные территориально-пространственные барьеры реализации потенциала местного самоуправления84. Одной из основных причин неблагоприятной социально-экономической ситуации в жизнеспособности территориальных сообществ низового уровня: количество членов общества не меньшее минимально возможного уровня, финансовая поддержка и защищенность, системная целостность.

Характеристика финансовой автономии – базовая предпосылка жизнеспособности территориального сообщества85. Она означает, что направленных на предоставление общественных услуг населению на уровне не ниже установленных государством минимальных социальных стандартов, и способно направить часть этих ресурсов в бюджет развития, средства экономического и социального развития территории. Лишь наличие коммунальной собственности, которые представляют материальную базу местного самоуправления. В свою очередь материальная база местного самоуправления предопределяет финансово-экономическую возможность Николаев И.А., Шульга И.Е. Устойчивость административных барьеров. Доклад ФБК. М., 2003 г.

Terry L. 1998. Administrative Leadership, Neo-Managerialism, and the Public Management movement. – Public Administration Review, vol. 58. № 3.

эффективности его управленческой деятельности.

выполнения полномочий относительно экономического и социального развития муниципальных образований86.

В контексте административно-территориальной реформы финансовое обеспечение социально-экономического развития новых административнотерриториальных образований и формирования новых финансовых отношений регионов и центра заключается в развитии в России системы межбюджетных отношений.

устройства и местного самоуправления не может быть разделено во времени.

Административно-территориальная реформа в первую очередь связана с процессом децентрализации, которая является содержанием реформы местного самоуправления. Децентрализация государственного управления – это расширение полномочий местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за счет полномочий центральных органов исполнительной власти с целью оптимизации и повышения эффективности управления общественно-важными делами, реализации региональных и местных интересов.

Государство, как институт, который обеспечивает общее развитие страны, должно правовыми и финансово-экономическими средствами гарантировать уравновешенное развитие всех первичных территориальных образований.

административно-территориальных единиц, которые были бы объединены Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М., 1996 г.

на основе определенной территории с учетом размещения отраслей, исторических особенностей формирования регионов и т.п. Это могли бы быть макрорайоны или любые другие территориальные образования, сформированные по данным принципам. При реформировании финансовых отношений регионов и центра важно сформировать такие регионы, которые имели бы достаточный потенциал для расширенного воспроизводства и были экономически самодостаточными.

Объединение усилий разных территориальных общин является нацеленным преимущественно на получение экономии от масштаба. В территориальных объединений87 88.

территориальных общин в единственную большую административнотерриториальную единицу, которая будет выполнять широкий диапазон функций собственными силами, получая экономию от масштаба в пределах собственной администрации.

Вторая модель предусматривает объединение малых муниципалитетов на контрактных основах относительно межмуниципального сотрудничества для получения экономии от масштаба в той или иной сфере. В такой модели территориальные общины вступают в объединение как самостоятельные участники.

При осуществлении территориальных и функциональных превращений Амальгамация территориальных общин, по нашему мнению, может быть эффективной в случаях, когда центр экономической активности притягивает к себе прилегающие территориальные общины. Если же среди небольших муниципалитетов нет такого лидера, то в таких случаях органам местного Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М., 1996 г.

Mierlo H. van. 1998, Lessons from the Experience of OECD Countries. – Verheijen T., Coombes D. (eds.).

Innovations in Public Management Perspective from East and West Europe. Cheltenham, Northampton (MA).

самоуправления целесообразно сотрудничать на договорных основах в несостоятельности обеспечить необходимый уровень услуг слияния с другими территориальными общинами также является возможным.

Таким образом, целями реформирование системы административнотерриториального устройства являются:

децентрализация властных полномочий, определение четкой схемы распределения полномочий между органами власти на территориальном уровне;

совершенствование бюджетных отношений и налоговой системы, выработка более рациональных механизмов перераспределения финансов;

формирование организационной, финансовой и материальноспособной системы органов местного самоуправления для выполнения как территориального общества;

создание условий для улучшения жизни населения;

обеспечение пространственно-временной равнодоступности всех граждан (независимо от их местожительства) к ресурсам развития человеческого потенциала, включая весь комплекс социально-культурных заведений из предоставления разнообразных услуг (в сфере образования, культуры, медицинского обслуживания, торговли и тому подобное).

Реализация административно-территориальной реформы тесно связана с законодательным решением проблем обеспечения органам местного самоуправления базового уровня возможности предоставления государственных и общественных услуг населению в соответствии с территориальных общин, способных в полном объеме выполнять функции и задания местного развития. Для этого целесообразным является реализация следующих мер:

осуществление четкого разграничения полномочий между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления на законодательном уровне;

самоуправления исключительно на условиях их достаточного материальнофинансового обеспечения; разработка и законодательное закрепление критериев самодостаточности общин;

введение порядка определения нормативов необходимого финансового государственных социальных стандартов и нормативов относительно предоставления минимально необходимого перечня государственных и общественных услуг населению органами местного самоуправления;

усиление материально-финансовой базы местного самоуправления на законодательном уровне;

определение правовых основ управления объектами коммунальной собственности, а также управления объектами общей собственности территориальных общин сел, поселков, городов.

Принимая во внимание зарубежный опыт, реформирование системы административно-территориального устройства, а, соответственно, и реформирование системы местного самоуправления в России, должно ориентироваться на решение таких заданий:

формирование высокоэффективной организации исполнительной власти, как на центральном, так и на местном уровнях управления;

самоуправления;

исполнительной власти местного самоуправления как деятельности относительно обеспечения и реализации прав и свобод граждан, предоставления государственных и общественных услуг;

организация на новых принципах государственной службы и службы в органах местного самоуправления;

создание современной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;

внедрение рационального административно-территориального устройства;

законодательное определение понятия и принципов административнотерриториального устройства России, правового статуса и уровней административно-территориальных единиц, порядка решения органами государственной власти и органами местного самоуправления вопросов территориального устройства;

установление критериев образования административнотерриториальных единиц; упрощение системы административнотерриториального устройства;

оптимизация классификации административно-территориальных единиц;

четкое закрепление границ административно-территориальных единиц;

децентрализация властных полномочий, определение четкой схемы распределения полномочий между органами власти на территориальном уровне;

совершенствование бюджетных отношений и налоговой системы, выработка более рациональных механизмов перераспределения финансов;

поддержка депрессивных территорий, формирование способности выполнять как собственные, так и делегированные государством функции территориального общества;

создание условий для улучшения жизни населения; обеспечение пространственно-временной равнодоступности всех граждан (независимо от их местожительства) к ресурсам развития человеческого потенциала, в т.ч.

ко всему комплексу услуг в сфере образования, культуры, медицинского обслуживания, торговли и т.п.;

поддержание гарантированных государством социальных стандартов для каждого гражданина независимо от местожительства;

эффективное использование естественного, экономического, трудового, научного и другого потенциала территорий.

Реформирование базового уровня административно-территориального устройства предусматривает предоставление территориальным общинам самоуправления. Задачей государства в этом случае является определение Определение же четких качественных и количественных пределов критериев не является необходимым. Это позволит применять индивидуальный подход к каждому региону89. Таким общими критериями, которые должны быть учтены при проведении административно-территориальной реформы на уровне единиц местного самоуправления, могут быть: экономическая, географическая и историческая общность территорий; устойчивое развитие необходимая инфраструктура для обеспечения функций местной власти;

соответствующая численность и структура населения; доступность услуг и др.

В целом же реформирование административно-территориального устройства должно дать толчок к коренному реформированию системы финансовых отношений регионов и центра, а также внутрирегиональным и осуществление данной реформы должно опережать межбюджетную реформу и согласоваться с ее целями.

На всех этапах реформы нужно принимать меры относительно ее законодательного, кадрового, научного и информационного обеспечения, Нарышкина С.Е., Хабриева Т.Я. «Административная реформа в России» научно-практическое пособие / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, М., 2006, 341 с.

государственного управления.

Основными проблемами при проведении административной реформы являются90 : реформирование системы органов исполнительной власти;

развитие государственной службы; реформирование органов местного самоуправления; развитие административной юстиции; реформирование административного права.

универсальным принципам организации государственного управления93. Его осуществление положено на органы исполнительной власти, которые образуют самостоятельную иерархическую систему и организационно отделены от других ветвей власти. Каждый орган, занимая определенное место в этой системе, наделен нормативно определенными полномочиями.

В свою очередь, эффективность деятельности органов исполнительной власти непосредственно и существенно предопределяет состояние правовой распределения между ними функций и полномочий, субординации и согласованности их действий как звеньев единой системы.

Трансформация роли центральных органов в системе органов исполнительной власти предусматривает воплощение в соответствующих законодательных актах необходимости94 95:

государства в лице органов исполнительной власти в жизнедеятельность гражданского общества;

Дмитриев М. «Чиновник сегодня - всемогущий властелин колец». – «Русский фокус», №20, 2003, с.28-31.

Ковалев А. Промежуточные результаты административной реформы. Отечественные записки. №2, 2004 г.

Государственное управление: основы теории и организации. М., 2000 г.

Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория // Под ред. А.А. Аузана.

– М., 2005 г.

Полтерович В.М. Институциональная динамика и теория реформ. Эволюционная экономика и «мэйнстрим». М., 2000 г.

административно-предписывающих функций на функции предоставления государственных (управленческих) услуг гражданам при условиях надлежащего обеспечения действия принципа верховенства права;

сохранения за исполнительной властью достаточных рычагов управления социально важными процессами, если это необходимо и оправдано.

Одним из определяющих признаков демократического, социального, правового государства является наличие в нем полноценного местного самоуправления. Именно через полноценное местное самоуправление полнее всего может быть реализована идея осуществления власти народом непосредственно, решены важные вопросы взаимодействия государства, территориальных общин, личности.

Ситуация, в которой сейчас находится Россия, - является переходным периодом в становлении правового, социального государства, который к сожалению для нас всех затянулся, потому процессы реформирования в области местного самоуправления достаточно медленны и сдержанны.

Толчком этого процесса должна стать муниципальная реформа. Ее внедрение является необходимым атрибутом развития регионов, а значит и развития всего государства. Муниципальная реформа призвана изменить старые принципы государственного влияния и вмешательства в жизнь регионов, она должна рассмотреть и перестроить, если нужно, структуру органов местного самоуправления, дать пространство для формирования долгосрочных программ и идей.

Муниципальное самоуправление на сегодня не имеет достаточно четко определенных полномочий в бюджетной сфере и сфере управления коммунальной собственностью. На этом фоне постоянно возникают споры самоуправления. Продолжает сохраняться практика вмешательства государства в формирование доходов местных бюджетов. Формальное заявление о финансовой автономии органов местного самоуправления лишь государственных администраций.

Продолжает иметь место неопределенность относительно определения объектов коммунальной собственности, то есть вопрос о коммунальной собственности в правовом соотношении остается не отрегулированным до конца.

Переход к новой экономической модели реформы ЖКХ в регионах России, направленной на коренное оздоровление финансовой ситуации в отрасли, создание реальной экономической мотивации сокращения затрат ресурсов и повышения эффективности деятельности предприятий ЖКХ позволит привлечь частные инвестиции для реконструкции объектов ЖКХ, частности вопрос о земельных полномочиях местных советов.

На местах, в органах местного самоуправления необходимо усиление кадровой политики.

Существует также проблема психологического фактора, менталитета автономными и самостоятельными, однако, в реальной жизни ими утрачен менталитет сознательного свободного субъекта местного самоуправления.

Чаще – это объекты влияния тех или других органов государственной власти.

Рассмотрев некоторые проблемы, связанные с реформированием муниципальной системы можно говорить о том, что для реализации мероприятий, которые условно можно разделить на несколько групп:

Шопенко Д.В., Васильева Н.В. Особенности современного этапа реформы ЖКХ в регионах России // Вестник Инжекона. 2010. № 2. С.62 – 67.

Создание стабильной правовой основы местного самоуправления.

Отметим, что правовое обеспечение местного самоуправления не завершается принятием Конституции и базового Закона «О местном самоуправлении…», его практическая реализация требует целого пакета законодательных актов.