«РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: ТЕОРЕТИКОПРАВОВЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ ...»

ФГБОУ ВПО «ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

КРАМАРЕНКО СВЕТЛАНА ВИКТОРОВНА

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ

ДЕМОКРАТИИ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: ТЕОРЕТИКОПРАВОВЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ

12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс;

муниципальное право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент Бялкина Татьяна Михайловна Воронеж Оглавление:

Введение……………………………………….…………………………..... Глава 1. Местное самоуправление как сущностный признак демократического государства: общетеоретические аспекты……………... §1. Понятие и сущность муниципальной демократии…………………..... §2. Особенности муниципальной демократии в России на современном этапе ее развития…………………………………………………………………... §3. Непосредственная и представительная демократия в местном самоуправлении: соотношение и тенденции развития …………………………. Глава 2. Население муниципального образования — основной субъект местного самоуправления……………………………………………... §1. Концептуальные основы признания населения основным субъектом местного самоуправления…………………………………………………………. §2. Полномочия населения по непосредственному осуществлению местного самоуправления…………………………………………………………. §3. Ответственность населения при осуществлении местного самоуправления ………………………………….………………………………. Глава 3. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления: правовые основы и направления модернизации…........ §1. Правовые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и практика их реализации…………………………………….. §2. Модернизация организационно-правовых форм и направлений участия населения в осуществлении местного самоуправления…………….... Заключение……………………………………………………………….… Список использованной литературы……………………………………... Приложение…………………………………………………………..….....

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации1 народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Соответственно в России принципы демократии должны лежать в основе функционирования всех публичноправовых институтов, в том числе в основе функционирования местного самоуправления. Именно на местном уровне более всего должны реализовываться демократические начала публичной местной власти, поскольку она самым тесным и непосредственным образом взаимодействует с населением.

Однако сегодня российская практика местного самоуправления еще далека от демократических стандартов. Реализация непосредственной демократии на местном уровне связана с серьезными проблемами и препятствиями как юридического, так и социально-психологического порядка, в том числе со сложившейся ситуацией безразличия граждан к возникающим общественным проблемам, отстраненности от процессов их решения.

Более того, в настоящее время не только население не готово к эффективному сотрудничеству с местной властью, но и значительная часть муниципальных чиновников не осознает особенностей работы с различными категориями граждан в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноправному партнеру. Таким образом, можно констатировать, что сегодня существует явная недооценка ценностей и возможностей местного самоуправления как со стороны государственновластных институтов, так и самого общества.

Вместе с тем повышение эффективности муниципальной власти и качества жизни населения напрямую связано с развитием демократии в муниципальных образованиях. Именно на эти цели и направлена проводимая в последние годы муниципальная реформа, в рамках которой существенное Рос. газ. 1993. 25 дек. ; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

значение отводится расширению возможности непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, правовому закреплению различных форм осуществления населением права на местное самоуправление.

Как отмечается Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни. Действительно, сегодня возникла реальная потребность приблизить муниципальную власть к населению, повысить активность самого местного населения, усилить его ответственность за процессы, происходящие в сфере местного самоуправления. Необходимы разработка и закрепление правовых механизмов, позволяющих жителям муниципального образования ощущать себя единым коллективным субъектом власти (местным сообществом), способным реально влиять на происходящие в сфере местного самоуправления процессы, объективно оценивать эффективность деятельности местных органов и должностных лиц. Для этого необходимы поддержание оптимального баланса государственных и местных интересов в управлении муниципальными образованиями, а также совершенствование существующих форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные аспекты совершенствования правового регулирования институтов непосредственной демократии местного самоуправления рассматриваются в целом ряде научных работ.

Глубокий и всесторонний анализ вопросов непосредственной демократии местного самоуправления содержится в трудах Н.С. Бондаря «Местное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря г. // Российская газета. 2012. 13 дек.

самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России» (2008 г.), А.А. Джагаряна, Н.В.

Джагарян «Конституционная ценность муниципальной демократии в России»

(2012 г.).

Проблемы реализации прав граждан на местное самоуправление исследовались в работах А.Р. Еремина «Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации:

конституционные вопросы» (2003 г.); Е.С. Шугриной «Гарантии права на осуществление местного самоуправления» (2008 г.).

Исследованию муниципальной демократии в России за период новейшей истории России было посвящено несколько диссертационных работ, например Л.А. Нудненко «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики)» (2001 г.), Ю.М. Лермонтов «Конституционно - правовая институционализация муниципальной демократии в современной России» (2009 г.).

Однако, несмотря на наличие ряда работ, касающихся вопросов развития демократии в местном самоуправлении, в отечественной юридической науке отмечается недостаток фундаментальных правовых исследований, дающих целостное представление о населении муниципального образования как об основном субъекте муниципальной власти, о полномочиях и ответственности местного сообщества. Специально посвященные этой теме отечественные научно-исследовательские работы единичны.

Кроме того, на практическую реализацию институтов непосредственной муниципальной демократии в значительной степени влияют процессы, происходящие в государстве в целом, соотношение тенденций централизации и децентрализации в муниципальной управленческой деятельности, поэтому происходящие изменения также нуждаются в постоянном внимании и научнотеоретическом осмыслении со стороны правовой науки.

Таким образом, отсутствие фундаментальных трудов комплексного характера и базовой направленности по заявленной проблематике в условиях большого объема научной литературы о местном самоуправлении в целом, имеющей смежное отношение к представленному исследованию, подчеркивает значимость данного исследования.

общественные отношения, возникающие в области правового регулирования и реализации форм непосредственной демократии в местном самоуправлении.

Предмет исследования составляют нормы международно-правовых актов, конституционные и иные юридические нормы Российской Федерации, содержащиеся в федеральных нормативных актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, а также решения органов конституционного правосудия, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, которые затрагивают различные аспекты непосредственной демократии местного самоуправления.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является рассмотрение сущности и особенностей муниципальной демократии, а также формулирование теоретических положений и разработка рекомендаций, имеющих практическое значение для совершенствования институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении, расширение возможностей населения активнее участвовать в осуществлении муниципальной власти.

выполнением следующих задач:

– выявление сущностных признаков демократии как необходимого элемента местного самоуправления;

– раскрытие особенностей муниципальной демократии в России на современном этапе ее развития;

- изучение содержания конституционно-правовых норм о населении как об основном субъекте местного самоуправления;

- анализ соотношения и тенденций развития форм непосредственной и представительной демократии в местном самоуправлении;

- исследование существующих форм непосредственной демократии в местном самоуправлении и разработка предложений по их трансформации и оптимизации;

- исследование сущности теоретико-правовой категории «местное сообщество» как основного субъекта муниципальной власти;

изучение полномочий населения по осуществлению местного самоуправления;

- исследование института ответственности населения при осуществлении местного самоуправления.

- обоснование основных направлений модернизации организационноправовых форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Теоретическую основу исследования составляют положения, касающиеся общетеоретических и методологических аспектов народовластия, развития местного самоуправления, которые рассматриваются в трудах С.А.

Авакьяна, Н.С.Бондаря, А.В. Иванченко, О.Е. Кутафина, А.В. Малько, Н.И.

Матаузова, В.С. Нерсесянца, Л.А. Нудненко и других авторов.

На создание авторской концепции по исследуемой тематике повлияли научные труды в области конституционного и муниципального права таких ученых как А. В. Алешкин, И.В. Бабичев, О.И. Баженова, В. А. Баранов, Н. А.

Баранов, Е. И. Баулина, Е.В. Безвиконная, М.П. Беспалова, И.Б. Борисов, Т. М.

Бялкина, В.И. Васильев, С.А. Васильев, И.В. Выдрин, В.И. Гавриленко, И.В.

Гранкин, В.А. Горожанин, А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян, О. А. Дементьева, Г.

П. Зинченко, А.Р. Еремин, Т.Д. Зражевская, Ю. А. Зуева, В.Т. Кабышев, Н.Е.

Коваленко, И.Е. Кокорев, А.В. Колесников, В.В. Комарова, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, М.М. Курячая, Ю. М. Лермонтов, М.А. Липчанская, Д.А.

Лисовицкий, О.И. Максимова, И. И. Мелехина, А.А. Новоселов, М.Н.

Никитенко, И.И. Овчинников, М.А. Очеретина, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, Д.Б.

Сергеев, В.Н. Синцов, Н.Л. Сковрон, С. А. Солдатов, Р.М. Усманова, В.И.

Фадеев, Ю.О. Фроленков, В.А. Холопов, Е.С. Шугрина, В. А. Щепачев и др.

Существенную роль в исследовании проблем демократизма местного самоуправления сыграли труды ученых - государствоведов дореволюционного периода, таких как Л. А. Велихов и Н.М.Коркунов, а также публицистические работы А.И. Солженицына.

Правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления3, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного регулирующие реализацию различных форм непосредственной муниципальной муниципальные правовые акты.

Методологической основой исследования является совокупность Особое значение при исследовании проблемы отводилось применению диалектического метода, который позволяет изучить проблемы муниципальной демократии в единстве ее социального содержания и юридической формы. При анализе правоприменительной практики в диссертационном исследовании непосредственной формы муниципальной демократии.

непосредственной демократии местного самоуправления, в том числе роли населения как основного субъекта местного самоуправления, опубликованные Европейская Хартия местного самоуправления (ETS № 122): от 15 октября 1985 г. // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления; Закон № 131-ФЗ).

решения Верховного Суда Российской Федерации, решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Использован также опыт практической деятельности органов публичной власти всех уровней.

Научная новизна исследования заключается в том, что осуществлено комплексное исследование местного самоуправления как необходимого элемента демократического государства в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной правовой наукой.

В работе рассмотрены теоретические и практические проблемы, связанные с развитием в России муниципальной демократии, выявлены факторы, негативно влияющие на реализацию демократического потенциала местного самоуправления, разработана новая идея, обогащающая научную концепцию, о роли населения как основного субъекта муниципальной власти, доказана целесообразность совершенствования институтов непосредственной демократии местного самоуправления, представлены направления трансформации отдельных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, введены в научный оборот авторские трактовки понятий «местное сообщество» и «ответственность населения муниципального образования».

Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

В настоящее время в Российской Федерации сложились и одновременно действуют факторы, негативно влияющие на реализацию демократического потенциала местного самоуправления, а именно:

– ограничение организационной, компетенционной и финансовой самостоятельности местного самоуправления со стороны органов государственной власти;

– неэффективная деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц, в том числе по причине недостаточности их квалификации;

– низкая активность граждан в осуществлении местного самоуправления.

сообщество», под которым следует понимать определенную социальную характеризующуюся диалектически обусловленной упорядоченностью муниципального интереса, самостоятельно и под свою ответственность осуществляющую местное самоуправление.

3. Поддерживается точка зрения о необходимости разработки и нормативно-правовом закреплении на федеральном уровне (путем издания Указа Президента Российской Федерации) Концепции государственной политики развития местного самоуправления в современный период, при этом особое внимание следует уделить развитию муниципальной демократии в России. В каждом субъекте Российской Федерации предлагается утвердить целевые программы по развитию местного самоуправления с учетом приоритетов, обусловленных особенностями конкретных регионов.

Муниципальные образования также должны создавать конкретные программы по развитию институтов непосредственной демократии, в том числе по привлечению высококвалифицированных молодых специалистов, имеющих необходимые знания в данной сфере, для работы в органах местного самоуправления в сельских поселениях.

целесообразности применения тех или иных форм прямого волеизъявления граждан; в небольших муниципальных образованиях – более активно использовать формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, в то время как в крупных муниципальных образованиях следует развивать формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

обязательным и единственным институтом местной публичной власти в Российской Федерации, под полномочиями населения (местного сообщества) как основного субъекта местного самоуправления необходимо понимать совокупность правомочий и обязанностей населения по самостоятельному решению вопросов местного значения.

Ответственность населения за осуществление местного самоуправления должна рассматриваться как позитивная юридическая ответственность, представляющая собой осознанное, инициативное и заинтересованное участие местного сообщества в решении вопросов местного значения в целях обеспечения наиболее благоприятных условий их жизнедеятельности на соответствующей территории.

5. Трансформация института муниципальных выборов не должна отдалять депутатов от местного сообщества, а должна быть направлена: вопервых, на формирование представительных органов муниципальных образований, прежде всего, из населения соответствующего муниципального образования, а во-вторых, на установление непосредственного контакта выборных лиц с членами местного сообщества. В силу этого применение пропорциональной избирательной системы может быть уместным лишь в наиболее крупных муниципальных образованиях – городских округах и муниципальных районах, в остальных (городских и сельских поселениях), созданных для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения, должна применяться мажоритарная избирательная система.

6. Предлагается расширить возможности населения как основного субъекта местного самоуправления в осуществлении контроля за деятельностью органов местного самоуправления. В этих целях целесообразно дополнить статью 77 Закона об общих принципах местного самоуправления частью 2.1. следующего содержания: «Население муниципального образования осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения».

7. Обосновывается предложение о необходимости наделения населения муниципального образования правом на выдвижение инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку, в связи с этим предлагается внести соответствующие дополнения в пункты 1 и 3 статьи 74.1 Закона об выдвижения данной инициативы населением должен быть аналогичен выдвижению инициативы проведения местного референдума.

8. Вносится предложение дополнить статью 46 Закона об общих принципах местного самоуправления нормой об обязательности опубликования органа данного муниципального образования, имеющих общеобязательный характер, с тем, чтобы его жители могли их обсуждать и предлагать поправки.

Кроме того, в целях повышения активности граждан в осуществлении местного самоуправления предлагается закрепить в Законе об общих принципах местного самоуправления право жителей вносить органам местного самоуправления на специальном интернет - ресурсе соответствующего муниципального образования публичные предложения, в том числе по проектам опубликованных муниципальных правовых актов. Предложения, получившие в течение года поддержку определенного количества населения, (например, не менее трех процентов от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом), должны быть обязательно изучены экспертами с участием представителей общественности и вынесены на рассмотрение соответствующего органа муниципального образования, в компетенцию которого входит решение данного вопроса.

территориального общественного самоуправления населения и обосновывается целесообразность дополнения перечня показателей оценки эффективности муниципальных районов, утвержденных Указом Президента Российской территориального общественного самоуправления, в общей численности населения городского округа (муниципального района).

10. Аргументирована необходимость закрепления в законодательстве субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов, устанавливающих порядок проведения публичных слушаний.

В целях повышения значимости общественного мнения предлагается обязательность публичного рассмотрения органами местного самоуправления результатов проведенных опросов граждан, от которых зависит принятие соответствующих решений. В случае принятия решения, не совпадающего с мотивированное обоснование принятого решения.

Теоретическая значимость работы состоит в расширении сферы научных знаний об институтах непосредственной демократии местного самоуправления, а также в том, что сформулированные выводы направлены на развитие и углубление концептуальных положений о местном самоуправлении как необходимом элементе демократического государства.

Практическая значимость работы. Сформулированные выводы и правоприменительной деятельности государственных и муниципальных конституционного и муниципального права, а также спецкурсов в юридических вузах.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные выводы отражены в опубликованных автором девяти научных публикациях общим объемом около 4,86 п.л.

Выносимые на защиту положения обсуждались в ходе выступлений конференция «Муниципальный контроль в Российской Федерации» 2012 г. (г.

Воронеж), Международная научная конференция, посвященная 55-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета «Конституция Российской Федерации и ее влияние на практику государственного строительства и развитие правовой системы страны» 2013 г.

(г. Воронеж) и др.

Внедрение результатов исследования происходило и в процессе проведения автором учебных занятий по курсу: «Муниципальное право Российской Федерации» на юридическом факультете Воронежского государственного университета.

административного и муниципального права Воронежского государственного университета, где было проведено его обсуждение и рецензирование.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования данной проблематики и состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения.

Глава 1. Местное самоуправление как сущностный признак демократического государства: общетеоретические аспекты §1. Понятие и сущность муниципальной демократии народовластия, на протяжении всей истории человечества является одной из сложнопреодолимыми трудностями. Современный опыт, как в странах западной демократии, так и в России, показывает, что демократическое развитие общества практически невозможно без децентрализации власти и управления. В наибольшей степени этот тезис актуален для государств, имеющих федеративное устройство. Местное самоуправление в связи с этим следует рассматривать как один из способов децентрализации.

В Российской Федерации существует определенная система форм реализации принадлежащей народу власти. При этом местные органы не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, Конституция Российской Федерации разграничивает власть народа на государственную власть и власть местного самоуправления.

Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в основе демократии, как формы государства и способа правления, лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на народ в целом, но и на район и другие сообщества граждан.5 В связи с этим «современная демократия – это не управление народом, для народа и во имя народа, а это народовластие в правовом государстве, осуществляемое как самим народом, так и его государством с участием народа от имени народа, для Кутафин О.Е. Российский конституционализм. - М.: НОРМА, 2008. С.239.

народа и во имя народа». Процесс исследования сущности демократии имеет богатую историю. Тем не менее, научные дискуссии по данному вопросу продолжаются и сегодня.

Прежде всего, это связано с неоднозначностью понимания и толкования сущности демократии, разнонаправленностью научных исследований по данному вопросу. По мнению Л. А. Нудненко, в науке выделяют нормативный и описательно-эмпирический подходы в толковании демократии. Суть нормативного подхода – конституирование идеальной модели демократии, показ ее преимуществ по сравнению с другими формами правления, анализ путей осуществления демократического идеала. В таком идеальном виде демократия никогда не существовала в действительности. Демократия как идеал дает представление о человеческих возможностях, к реализации которых надо стремиться. В рамках описательно – эмпирического подхода демократия анализируется в том виде, в каком она существует в действительности. В большинстве концепций оба подхода тесно переплетаются в целях приближения реального демократического строя к идеалу. Вопрос о демократии на уровне местного самоуправления (муниципальной демократии) также является дискуссионным. Часть ученых научного сообщества считают невозможной разработку ее единого определения, другие – подчеркивают необходимость его актуализации согласно уровню и характеру развития общества, третьи полагают, что соотношение демократии и местного самоуправления имеет разнополюсный характер. Считаем, что в настоящее время особенно важно и необходимо сформулировать научно-теоретическую дефиницию местной (муниципальной) демократии, введение которой в понятийный аппарат науки муниципального права способствовало бы более активному привлечению населения к участию в Пылин В.В. Готовы ли россияне осуществлять свою жизнедеятельность на современных принципах демократии? // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 16.

См.: Нудненко Л. А. Теория демократии. – М., Юристъ, 2001. С. 13.

См.: Лермонтов Ю. М. Конституционно - правовая институционализация муниципальной демократии в современной России: дис.... канд. юр. наук / Рос. акад. гос. службы при Президенте Российской Федерации. – Москва, 2009. С. 19.

осуществлении местного самоуправления. Муниципальная демократия призвана стать универсальным институтом современного гражданского общества и правового государства, поэтому нуждается в наличии четкого категориального аппарата.

Понятие муниципальной (местной) демократии является многоаспектным и может быть охарактеризовано с разных сторон.9 Например, по мнению А. А.

Новоселова, местная (муниципальная) демократия – это «динамично взаимодействия на локальном уровне таких факторов, как наднациональные силы и институты, национальные и местные правительства, гражданское общество, неправительственные организации, а также различных групп давления, в процессе выработки общезначимых решений»10.

Полагаем, что при определении сути муниципальной демократии с точки зрения правовой науки необходимо называть постоянные и наиболее важные признаки, которые характеризуют ее соотношение с государственной властью и обществом.

В настоящее время специфика муниципальной демократии определяется особым местом института местного самоуправления в системе народовластия Российской Федерации, так как данному институту принадлежит ключевая роль в сохранении и укреплении государственности, согласовании интересов общества и государства. Вопросы местного самоуправления всегда связанны с необходимостью решения первоочередных (повседневных) проблем жителей муниципального образования и в меньшей степени подвержены политическому и партийному влиянию. Решение этих вопросов является результатом О понятии муниципальной демократии см. подробнее: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 42; Лермонтов Ю. М. Конституционно правовая институционализация муниципальной демократии в современной России. С. 157.

См.: Новоселов А.А. Применение концепции «местной демократии» в современном процессе государственного строительства европейских стран»: автореф. дис... докт. полит.

наук. – Нижний Новгород. 2006. С. 9.

деятельности власти на местах, а также показателем состоятельности существования самого института местного самоуправления. Локальный характер данной формы народовластия создает возможность превратить политически активную часть населения в главное действующее лицо местного самоуправления, когда каждый гражданин не только участвует в формировании деятельностью, но и, прежде всего, сам оказывает решающее влияние на реализацию местного интереса и обеспечение комплексного развития местных территорий, что в итоге приводит к демократизации всех институтов государства.

О роли местного самоуправления в учете национальных, исторических и иных особенностей развития Российского государства писал еще Н. М.

Коркунов. Он отмечал, что «…коренные русские области как кольцом окружены местностями, резко отличающимися от них своими культурными и бытовыми условиями и племенным составом своего населения. Это создавало и вызывало необходимость установления для окраин особой организации местного самоуправления. С одной стороны, требуется приспособить их местные учреждения к особенностям их бытовых условий; с другой стороны – племенная обособленность населения и отдаленность их от центра понуждают установить в них более сильную местную власть, наделенную особыми полномочиями».11 Таким образом, демократическая сущность местного самоуправления помогает государству на всех этапах его исторического развития согласовывать интересы центра и окраин при всем многообразии их национального состава и образа жизни населения.

демократии во многих государствах, в том числе и в России, нельзя не упомянуть высказывание историка, социолога и политического деятеля А. де Токвиля о том, что «... без общинных институтов нация может формировать Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том 2. –СПб, 1909 г. С. 467.

свободное правительство, однако истинного духа свободы она… не приобретет»12.

В настоящее время общие для европейских стран основные идеи в относительно организации и функционировании местного самоуправления отражены в Европейской хартии местного самоуправления. Европейская хартия закрепляет своего рода идеальную модель, на которую ориентируются в развитии местного самоуправления страны Европы, включая Россию. Поэтому эта модель интересна не только как нормативный правовой акт, но и как некий законодательный манифест, декларация, определяющие идеологию местного самоуправления как форму народовластия.

государствами - членами Совета Европы, является право граждан участвовать в управлении государственными делами. Как указано в Преамбуле, Совет Европы строит Европу на принципах демократии и децентрализации власти, поэтому, безусловно, развитие демократической Европы неразрывно связано с развитием местного самоуправления, так как именно право граждан участвовать в управлении государственными делами непосредственно может быть осуществлено на местном уровне. Демократия в первоначальном смысле этого слова как осуществление власти всем населением наиболее эффективно реализуется на небольших территориях, применительно к России – в муниципальных образованиях (в форме выборов, референдумов, сходов граждан по месту жительства, и др.).

Учитывая тот факт, что с 28 февраля 1996 года Россия является членом Совета Европы, а это членство подразумевает не только признание международных правовых актов, 11 апреля 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Местному самоуправлению в главном законе страны – Конституции Токвиль А., де. Демократия в Америке / пер.с франц. – М.:Весь Мир, 2000, С.65.

О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: федеральный закон от апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

Российской Федерации посвящена специальная глава, и данный факт, несомненно, подчеркивает особую значимость указанного института.

Концептуальные положения Конституции Российской Федерации о народовластии и роли в нем местного самоуправления нашли свое закрепление в Законе об общих принципах местного самоуправления, закрепившем идеи самостоятельности местного самоуправления и обособленности местных органов от органов государственной власти.

народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, а также через признанное и гарантированное государством местное самоуправление, в частности, путем местного референдума и выборов… каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их». Существует несколько точек зрения о соотношении демократии и местного самоуправления. Во-первых, самоуправление представляется как некий традиционный институт, который находиться в строгом противоречии с основными принципами демократии. Во-вторых, основы демократии, как власти большинства, не могут быть применены к самоуправлению, как явлению ограниченному, узконаправленному. И, в-третьих, демократия и местное самоуправление неразрывно связаны и взаимодействуют. По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а»

пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня1998 № 17-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.1998. № 5.

См.подробнее: Демократия и местное самоуправление. Реферат на книгу: Hill D.M.

Democratic theory and local government. М. 1994. C. 4–6 // Цит. по: Лермонтов Ю. М.

Конституционно - правовая институционализация муниципальной демократии в современной России. С. 27.

Представляется, что в современных российских условиях исходя из особой природы местного самоуправления, наличия большого числа форм местной непосредственной демократии справедливой представляется последняя самоорганизации, но одновременно это и элемент организации публичной власти. В двойственной природе власти: политической и общественной и заключается его специфика.

Действуя в режиме демократической правовой государственности, демократия на местах трансформируется в муниципальную демократию, которая осуществляется через институты местного самоуправления. При этом публично - властные черты местного самоуправления дополняются и обогащаются муниципальными правами и обязанностями граждан, уполномоченных к автономной публичной самоорганизации в тех правовых формах и теми средствами, которые согласуются с демократическими принципами и ценностями народа и в наибольшей степени соответствуют целям решения вопросов местного значения на данной территории.

Говоря о демократии местного самоуправления как о факторе, стимулирующим укрепление демократии и на других уровнях власти, представляется целесообразным привести высказывание Л. А. Велихова о том, что «…местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил.

Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. Общественная жизнь, при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферию бессильными». Более того, заинтересованность населения в решении проблем местного значения заведомо выше, чем решаемых органами власти вышестоящих уровней. При этом каждый гражданин может высказать собственное мнение о Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - М., 1996. С. 245.

том, какие именно территории в первую очередь нуждаются в ремонте, как лучше обеспечить вывоз мусора или уборку территорий в своем районе, где необходимо уличное освещение и т.д. Это повышает эффективность управленческих решений, а стало быть, и уровень удовлетворенности граждан властью в целом. Таким образом, местное самоуправление играет ключевую роль в формировании стабильной политической системы в государстве и развитии подлинной демократии.

Отметим следующие специфические признаки, характеризующие демократизм местного самоуправления.

1. Соединение субъекта и объекта управленческой деятельности в местном самоуправлении.

В процессе муниципального управления переплелись две важнейшие идеи самоуправления: с одной стороны, это идея, согласно которой ни один человек не вправе управлять другим без согласия последнего, а с другой – мысль о том, что поскольку каждый отдельно взятый человек не в состоянии непосредственно участвовать в управлении общественными делами, то интересы соответствующей территории (территории муниципального образования) могут быть переданы представителям, которым делегируются соответствующие права на местное самоуправление. Поэтому для самоуправления характерно воздействие управляющей системы «на себя», в результате чего она становится самоуправляемой.

Как справедливо отмечает Г. А. Иванцова, «понимание субъекта и объекта местного самоуправления связано в первую очередь, с самодеятельным регулированием всего того, что люди могут осуществлять сами. При этом субъект местного самоуправления – выразитель общих интересов, а объект – их носитель. Местное сообщество выделяет органы местного самоуправления как специальный социальный институт и определяет их функциональную структуру, вырабатывает, направляет свои управленческие воздействия на органы местной власти для реализации своих особых интересов. Местное сообщество есть объект управления по отношению к местным органам власти и государству. Как объект местное сообщество осуществляет производственные, социально - культурные и иные виды общественной деятельности, а как субъект – управленческую деятельность». Необходимо отметить, что для подлинного местного самоуправления необходима осознанная деятельность его субъектов. Сознательность должна выражаться в желании и готовности действовать не только в своих интересах, но и в интересах всего местного сообщества, а при необходимости подчинять свои личные интересы интересам общества. Местное сообщество должно быть заинтересованно в активном участии в решении вопросов местного значения, и использовать при этом такие формы непосредственной демократии как, например, местный референдум, муниципальные выборы, территориальное общественное самоуправление и др.

Важнейшей задачей демократизации общества является стимулирование населения к более активному участию в управлении, в связи с этим одним из основных направлений государственного развития должно быть формирование самоуправленческих начал в большинстве направлений его деятельности.

2. Максимально демократичные способы формирования и состав механизма муниципального управления.

Чем демократичнее способ формирования власти, тем легче ей подключить к решению местных задач разнообразные группы населения (местное сообщество).

Механизм муниципального управления представляет собой систему органов и должностных лиц, которые осуществляют местное самоуправление.

Муниципальные образования должны иметь возможность самостоятельно определять структуру и демократическим путем формировать органы муниципальной власти, которые должны быть наделены достаточными властными полномочиями для решения вопросов местного значения. Иванцова Г. А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления:

автореф. дис. … канд. юрид. наук. -Уфа, 2000.С. 9.

О других постулатах, на которых должен основываться институт самоуправления см.

подробнее: Андреева О.А. Политико-правовые механизмы и средства обеспечения местного Отметим, что природе самоуправления в большей степени отвечают формы непосредственной демократии. В соответствии с Конституцией Российской Федерации населению предоставлена возможность самостоятельно выбирать любые формы представительной и непосредственной демократии, что, несомненно, подчеркивает демократичность данного института.

В системе местного самоуправления имеется достаточно специфических форм, позволяющих населению, гражданам, общественным структурам непосредственно участвовать в решении вопросов местной жизни, высказывать собственное мнение, влиять на принятие решений муниципальных органов.

Анализ содержания форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления показывает большие возможности для активного участия местного сообщества в местном самоуправлении. Причем эта активность может проявляться не только непосредственно по месту жительства, но и, что немаловажно, быть направлена на осуществление публичных интересов муниципального образования в целом, на активное взаимодействие с органами и должностными лицами местного самоуправления.

муниципальном уровне совершенно очевидно, что основная нагрузка по решению вопросов местного значения приходится на систему органов местного демократических процедур, находящиеся под контролем населения, постоянно действующие местные органы. Заметим, что органы местного самоуправления могут решать местные задачи в целом эффективнее, чем это сделали бы органы государственной власти, формируемые сверху. Должностные лица, избранные самим местным сообществом, в большей мере обладают знанием местной специфики. В условиях экономического кризиса чрезвычайно важной является способность самоуправления задействовать неэкономические стимулы самоуправления в современной России // Государственная власть и местное самоуправление.

2010. № 4. С. 14-15.

хозяйственной деятельности (привлечение населения к ремонту жилого фонда, охране общественного порядка и т.д.).

Таким образом, в местном самоуправлении органически сочетаются и взаимно дополняют друг друга как формы непосредственной, так и формы представительной муниципальной демократии, что является одним из основных принципов организации местного самоуправления.

3. Учет национальных, исторических, культурных и прочих местных особенностей при осуществлении местного самоуправления.

Россия – многонациональная страна, состоящая из множества регионов, которые отличаются между собой, в том числе историческими и иными местных традициями, особенностями. Все эти обстоятельства оказывают влияние на формы и способы организации местного самоуправления.

Бесспорно, что, при однообразной концепции местного самоуправления в переделе России, в различных регионах есть своя специфика. Богатейшее территориальное и этническое многообразие России предопределяет поиск различных моделей местного самоуправления, которые смогли бы соответствовать многообразию потребностей и интересов различных социальных групп.

При этом заметим, что исторические, культурные и иные местные традиции должны учитываться как в федеральном законодательстве, так и в местном правотворчестве, например, в уставе муниципального образования должны находить свое отражение особенности организации местного самоуправления, связанные со спецификой проживания на территории муниципального образования различных национальных групп и общностей.

Например, в систему местного самоуправления входят общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации – формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединенных по кровно-родственному (семья, род) и (или) территориально-оседлому признакам.

Ярким примером учета национальных, исторических и иных традиций при организации местного самоуправления могут служить существующие различные формы местного казачьего самоуправления. В настоящее время можно смело говорить, что в лице казачьего территориального самоуправления имеется уникальный образец организации местного самоуправления как гаранта становления и упрочения российской государственности.19 Местные органы стараются сохранять и развивать самобытную культуру казачества, например, в г. Астрахань была принята ведомственная целевая программа поддержки казачьих обществ. Казаки в целях организации казачьего самоуправления, сохранения и развития, традиционных для казачества быта, хозяйственного уклада, форм землевладения и землепользования, самобытных традиций культуры, а также в целях защиты прав и законных интересов казачества вправе образовывать муниципальных образований активно взаимодействуют с казачьими общинами.

Так, казачьи формирования принимают активное участие в деятельности органов муниципального управления, например в Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях. Вклад казачества в местное самоуправление данных регионов ощутим в таких сферах, как охрана общественного порядка, патриотическое воспитание молодежи, возрождение духовно - нравственных ценностей.

Самобытные формы местного самоуправления на Дону сложились неслучайно. С древних времен казаки жили самостоятельными и ни от кого не Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: Учебное пособие. – СПб., 2008 С. 189.

См. подробнее: Ведомственная целевая программа «О поддержке казачьих обществ в муниципальном образовании «Город Астрахань» на 2011–2012 годы»: утв. постановлением администрации г. Астрахани от 11 ноября 2010 № 8918 (в ред. Постановления администрации г. Астрахани от 20 июня 2011) // Доступ справочно - правовая система «Консультант плюс».

См. подробнее: Усманова Р.М. Выражение публичных интересов отдельных групп населения в муниципальном праве ЕврАзЮж № 5 (48) 2012 // Электронный ресурс: URL:

http://www.eurasialaw.ru/index.php?option=com_jcontentplus&view=article&id=3108:2012-06catid=155:2010-08-18-06-38-19&Itemid=196 (дата обращения 10.12.2012 г.) зависящими общинами – казачьими станицами. Станица имела территорию – «юрт», границы которой в XVIII в. были определены достаточно четко. В системе самоуправления донского казачества рациональным образом сочетались традиции новгородского веча с заимствованными у кочевниковстепняков формами военной организации, построенной на приоритете принципа единоначалия. Казачье самоуправление как уникальный элемент сложилось в соответствии с традициями самоорганизации казачьей общины и прежде всего на основе строгого и неукоснительного соблюдении неписаных норм казачьей жизни. Однако заметим, что, вовлекая казачество в осуществление местного положительные стороны, так и возможные негативные аспекты данного процесса. При этом органы местного самоуправления, осуществляя мероприятия по возрождению российского казачества, должны учитывать интересы других слоев населения муниципальных образований.

Г. П. Зинченко, что советы старейшин, диаспоральные советы, структуры традиционных конфессий могут вполне найти рычаги управления, сходные с казачьим местным самоуправлением, только в соответствующих национальных регионах. В особенности это относится к республикам Северного Кавказа, для которых традиционно уважение к авторитету старейшин, мусульманского духовенства. 4. Обеспечение баланса государственных и местных интересов самоуправления и органов государственной власти как демократических органов народного представительства.

Кусмарцев К.М. Генезис казачьего самоуправления // Ежегодник Перм. гос. ун-т.- Пермь;

2009. С. 103.

См. подробнее: Зинченко Г. П. Децентрализация муниципального управления // Российская юстиция. 2012. № 9. С. 56.

Основанное на началах демократии и децентрализации, обладая самостоятельностью в решении местных задач, местное самоуправление способствует оптимальному (сбалансированному) сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов. Законодательное разграничение полномочий в сфере местного самоуправления между органами государственной и местной власти должно способствовать устранению возможных коллизий их интересов.

самоуправления имеют полную самостоятельность, как в правовой, так и в государственным органам. Государственная власть не вправе вмешиваться в деятельность муниципальной власти по решению вопросов местного значения, в том числе не вправе аннулировать или изменять принятые решения в административном порядке. Однако для того чтобы местное самоуправление было самостоятельной, материальная база местного самоуправления соответствовала его полномочиям.

Так, по мнению М.П. Беспаловой, «местное самоуправление должно самостоятельно обеспечивать свои потребности. Его благополучие зависит от того, насколько полно оно содействует развитию предпринимательского и инвестиционного климата территории, насколько хорошо собирает налоги, самостоятельно вести финансовые дела повышает ответственность граждан за решения, принимаемые избранными ими местными органами, усиливает реальный контроль населения за их деятельностью.

О местном самоуправлении как способе по реализации принципа территориальной децентрализации см. подробнее: Рыжов А.А. Специфика муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 3. С.4.

См. подробнее: Беспалова М.П. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития: дис.... канд.

юр. наук / ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет». - Пенза, 2010. С. 75.

Вместе с тем, самостоятельность местного самоуправления не означает его полное противопоставление государству. Общность правой природы, основной цели существования, демократических принципов управления требуют их рассмотрения в неразрывном единстве.

Эффективность деятельности местного самоуправления во многом зависит от отношения к нему государства, а также взаимоотношениями между федеральными и местными органами. В связи с этим необходимо, чтобы эти отношения основывались на разумном взаимодействии органов государственной власти и местных органов при решении вопросов правового, организационного и финансово-экономического характера.

Взаимодействие, являющееся одной из функций процесса управления, предполагает обмен значимой информацией, планирование и осуществление совместной деятельности, поэтому формы взаимодействия местного самоуправления и его органов с органами государственной власти могут быть достаточно разнообразны.

самоуправления должен ограждать самоуправление от чрезмерного вмешательства государственных органов в деятельность местных сообществ и содействовать реализации требований пунктов 3 и 4 Европейской хартии местного самоуправления о максимальном приближении власти к гражданам.

государственной властью заключается в построении такой системы, при которой будет сочетаться относительная независимость муниципальных образований от государства с сохранением их жизнеспособности.

Тем не менее, отметим, что предоставление полномочий органу, более отдаленному от граждан, чем орган местного самоуправления, должно производиться только тогда, когда требования поставленной задачи с учетом эффективности и экономии средств не позволяют решить ее на местном уровне.

стороны населения за деятельностью местных органов власти при одновременной открытости данных органов.

В настоящее время стало очевидно, что для укрепления демократизма местного самоуправления необходимо создавать действенную взаимосвязанную систему государственного, муниципального и общественного контроля. Сочетание всех видов контроля вполне оправдано и необходимо, поскольку именно местные органы наиболее приближены к населению, и, прежде всего, само население заинтересовано в правопорядке на территории своего муниципального образования.

Особое значение взаимодействие различных видов контроля приобретает муниципального образования. При этом взаимодействие может осуществляться на паритетной основе – местные органы используют информацию, предоставленную субъектами общественного контроля, а субъекты общественного контроля в основном реализуют свою функцию контроля через обращение в соответствующие органы местного самоуправления.

Сочетание муниципального и общественного контроля позволяет власти и обществу получать информацию о существующих проблемах в сфере местного самоуправления, а также стимулирует действия по предотвращению нарушений. Данное взаимодействие позволяет модернизировать систему муниципальных органов таким образом, чтобы она полностью соответствовала современным потребностям демократического государства.

демократического развития всего государства, неслучайно, одним из поручений Президента России В.В. Путина по итогам заседания Совета по развитию гражданского общества и правам человека, состоявшегося 4 сентября 2013 г., является подготовка для внесения в Государственную Думу Российской Федерации проекта федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». рассматривать как совокупную деятельность граждан и некоммерческих организаций, направленную на достижение открытости органов местного самоуправления и их должностных лиц, учет мнения местного сообщества, повышение эффективности деятельности местных чиновников, усиление их ответственности перед населением муниципального образования.

Нельзя не отметить эффективность сотрудничества органов местного самоуправления с различными структурами и институтами гражданского некоммерческими организациями. Заметим также, что результативность деятельности местных чиновников зависит от подконтрольности этой деятельности местному сообществу.

Гласность справедливо считается неотъемлемым атрибутом демократии.

Как отмечает П. А. Манченко, «…транспарентность (открытость) не сводится только лишь к информированности граждан о деятельности государства и местного самоуправления или к реализации конституционного права на информацию о деятельности государственных или муниципальных органов. Ее можно рассматривать как организационно-правовую гарантию народовластия как основы конституционного строя современного демократического государства, как конституционно-правовой принцип организации и деятельности органов публичной власти, а также как и социальное благо, пользование которым необходимо каждому в современном демократическом государстве». Бесспорно, местное самоуправление сегодня рассматривается как ключевой институт политической системы, в отсутствие которого, невозможно По данным сайта Президента России // Электронный ресурс: URL:

http://www.kremlin.ru/assignments/19287#sel=3:2,3:21 (дата обращения 14.10.2013 г.).

См.: Манченко П. А. Транспарентность (открытость) деятельности государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и государствах Европы. // Административное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 28.

обеспечить эффективную работу демократических механизмов в рамках всего государства. Вместе с тем отметим, что местное самоуправление как форма народовластия справляется с этой ролью только тогда, когда отдельные его органы и должностные лица, во-первых, адекватно осознают, что они являются, прежде всего, представителями населения, во-вторых, адекватно осознают и формулируют потребности населения, определяют цели и задачи, необходимые для их достижения, в-третьих, эффективно и ответственно занимаются обеспечением условий для нормальной жизнедеятельности граждан. Ведь мера демократичности определяется соответствием реальной действительности идеалу демократии. Однако, к сожалению, в настоящее время говорить об эффективности и функциональности местного самоуправления как формы народовластия в Российской Федерации пока преждевременно.

В заключение можно сделать следующие выводы:

1. Местное самоуправление по праву является одним из важнейших институтов демократической формы государственного устройства, которая дает ответственность решать круг вопросов, касающихся интересов членов данного сообщества.

Защита и укрепление местного самоуправления является необходимым условием построения государства, основанного на принципах демократии и децентрализации власти.

Специфическими признаками, характеризующими демократизм местного самоуправления, являются:

— соединение субъекта и объекта управленческой деятельности в местном самоуправлении;

— максимально демократичные способы формирования и состав механизма муниципального управления;

— учет национальных, исторических, культурных и прочих местных особенностей при осуществлении местного самоуправления;

посредством эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти как демократических органов народного представительства;

— возможность осуществления эффективного контроля со стороны населения за деятельностью местных органов власти при одновременной открытости данных органов.

3. Именно местное самоуправление позволяет создать такую организацию политической системы, при которой механизм управления на местах является максимально гибким и реально обеспечивающим все необходимые условия для активного участия населения в решении местных вопросов.

§ 2. Особенности муниципальной демократии в России Местное самоуправление, являясь и формой народовластия и одной из основ конституционного строя России, несомненно, занимает особое место в общедемократических процессах преобразования страны, поскольку вопрос о выборе адекватных и эффективных форм самоорганизации и самоуправления является особенно важным в период перехода к демократическим принципам организации общества и государства. Как справедливо отмечал еще А. И.

Солженицын, «повседневная реальная жизнь людей зависит – на четыре пятых или больше – не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому – от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе». государства отмечал и Н. М. Коркунов, подчеркивающий, что «…нельзя вышестоящего лица. Это ведет к бюрократизации процесса управления, превращая его в фикцию. Назначаемый «сверху» чиновник всегда будет ориентирован на услужение назначившему его лицу, а не на защиту местных интересов». Становление демократии в России не похоже на развитие демократии в других странах, так как сопровождается поиском решения ряда проблем, отсутствовавших в других государствах. Причина этого обстоятельства не в какой - либо «особости» Российского государства, а скорее в необходимости пересмотреть демократическое мировоззрение, составляющие его идеи и принципы, с учетом исторических традиций, культуры, а также других факторов развития современного российского общества.

демократии в России.

Солженицын А.И. Россия в обвале. М., 1998. С. 187.

Коркунов Н.М. Русское государственное право.С.491.

Во-первых, главной особенностью развития муниципальной демократии в России является то обстоятельство, что демократизация институтов управления, в том числе и становление института местного самоуправления, осуществлялись «сверху вниз». Руководство страны в конце 80-х годов XX в.

практически одномоментно прекратило существование прежней структуры управления и системы органов власти и сразу попыталось создать новую структуру вместо строго централизованной системы управления организации и структуры, присущих государствам с развитыми институтами гражданского общества, которые в то время в России оказались нежизнеспособными.

Во-вторых, остается практически нереализованным основополагающий принцип самостоятельности местного самоуправления (в организационной, территориальной сферах, в сфере компетенции и др.) Из-за этого у большинства населения появилось заблуждение относительно того, что наличие представительных институтов власти на общегосударственном уровне является достаточным условием демократии. Кроме того, становление института местного самоуправления происходило без достаточной материальной и финансовой базы его функционирования.

Местное самоуправление в России рассматривается в настоящее время в качестве способа управления публичными делами на местном уровне и в качестве института, способствующего демократизации общественной жизни государства в целом. Более того, как уже отмечалось ранее, именно развитие демократизма местного самоуправления позволит обеспечить подлинную самостоятельность населения в решении вопросов местного значения.

Действующее законодательство содержит достаточно широкий перечень организационных и правовых возможностей для непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В практике местного самоуправления они пока редко используются. В связи с этим представляется необходимым выявить факторы, сдерживающие в настоящее время реализацию всего демократического потенциала местного самоуправления как формы народовластия.

ограничений самостоятельности местного самоуправления со стороны государства. В частности, можно говорить как об ограничениях организационного характера, так и об ограничениях экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления в России.

Рассмотрим их подробнее.

1. Основные проблемы организационного характера.

В идеале должны существовать такие условия, при которых население могло бы самостоятельно определять формы осуществления местного самоуправления. Формирование местных органов должно происходить «снизу», соответственно, органы местного самоуправления не должны находиться в отношениях подчиненности с органами государственной власти.

Однако на практике российское местное самоуправление не способно самостоятельно, без постоянного обращения за помощью «наверх», решать насущные проблемы населения, что вызывает разочарование и сомнения в его действительной необходимости. Складывается ситуация, при которой органы государственной власти стремятся построить отношения с местным самоуправлением на принципах подчинения и принуждения последнего, примером этому может служить жесткое навязывание органами государственной власти субъектов Российской Федерации конкретных организационных моделей местного самоуправления, например, модели сити – менеджеров и упразднения прямых выборов глав муниципалитетов.

Например, глава Всероссийского совета местного самоуправления, депутат Госдумы Вячеслав Тимченко отмечает, что в рабочую группу по реализации послания Президента России в части совершенствования системы местного самоуправления поступило около 500 предложений, в половине из которых «предлагается опустить местное самоуправление с уровня городских См.: Бялкина Т. М. Демократизм российского местного самоуправления: конституционные основы и реальности // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2010. № 1. С. 16.

округов и муниципальных районов на уровень внутригородских районов и поселений», а городские советы формировать из делегатов от внутригородских районов. При этом, глав городов будет назначать губернатор или утверждать городской совет по представлению главы региона Следует отметить, что прямые выборы глав муниципальных образований управлением муниципальной территорией, также не спасают они и от должностного лица. Однако при этом выборы глав муниципалитетов позволяют населению муниципального образования почувствовать себя реальным субъектом муниципальной власти, более того, выборы усиливают обратную связь между жителями муниципальных образований и руководителями, снижают рост отчуждения власти от граждан. В связи с этим полагаем, что в настоящее время представляется более адекватная российскому местному самоуправлению такая форма непосредственной муниципальной демократии как выборы глав муниципальных образований. Однако в любом случае право выбора той или иной организационной модели должно оставаться за местным населением.

Как отмечает В.В. Путин, муниципальный уровень - самый близкий к народу уровень власти, руководителей муниципалитетов граждане должны знать лично, они должны иметь возможность обсуждать с ними проблемы и добиваться решений по ним. Некоторые решения органов государственной власти отрицательно сказываются на возможности реализации населением форм непосредственной демократии. Например, одним из таких решений является изменение в законодательстве относительно видов избирательных систем, применяемых на Реформа МСУ пойдет через Волгоград // Электронный ресурс: URL:

http://www.kommersant.ru/doc/2385451 (дата обращения 23.02.2014 г.).

Материалы пресс-конференции Владимира Путина по итогам 2013 года // Электронный ресурс: URL: http://www.rg.ru/2013/12/19/prezident-site-anons.html (дата обращения 23.02. г.).

(мажоритарно - пропорциональной избирательной системы) на муниципальных выборах в муниципальных районах и городских округах, в которых численность местных представительных органов 20 и более депутатов).

Заметим, что на местном уровне, где решаются вопросы, связанные в основном с удовлетворением жизненно важных потребностей населения, развитию демократизма местного самоуправления более способствует мажоритарная система муниципальных выборов. Данная избирательная муниципального образования (местным сообществом) из своего состава. Более того, введение пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне существенно затрудняет применение института отзыва выборных лиц, так как данный институт не может применяться если все или часть депутатских мандатов в местном представительном органе замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями.

Сегодня законодатель уже внес поправки в Закон № 131-ФЗ, согласно которым субъектам предоставлено право самостоятельно определять условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях. самоуправление как основу конституционного строя и форму народовластия, следует искать развитие местного самоуправления преимущественно не в совершенствовании административной децентрализации, т.е. фактически, в системе отношений государственных и муниципальных органов. В центре О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : фед.

закон от 02 ноября 2013 № 303-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации 2013. № 44. Ст.

5642.

повышение роли местных сообществ, представительных органов местного самоуправления, широкого спектра объединений граждан. народовластия, наиболее приближенная к населению, объективно требует децентрализация должна быть основана на балансе интересов государства и вмешательство государства в управление делами гражданского общества, предоставить населению реальную самостоятельность в решении вопросов местного значения.

2. Проблемы экономического и финансового характера.

подкрепления его экономическими гарантиями, наличием достаточной материально - ресурсной базы.

Согласно эмпирическому исследованию, проведенному Всероссийским Советом местного самоуправления в июле - августе 2010 года, 60,7 % респондентов считают, что основной проблемой местного самоуправления является недостаточное финансирование муниципальных образований. В настоящее время существует проблема баланса между расходными полномочиями местных органов власти, и закрепленными за ними доходными источниками. Так, консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации за 2011 год исполнены с дефицитом в объеме 35,1 млрд. рублей, в том числе дефицит местных бюджетов сложился в объеме 14,8 млрд. рублей.

См.: Тимофеев Н.С. Пятое колесо как движущая сила российской государственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 16. С. 25.

См.: Эмпирическое исследование Всероссийского Совета местного самоуправления «Взаимодействие власти и общества на местном уровне» (при участии Высшей школы экономики) // Электронный ресурс: URL: http://www.vsmsinfo.ru/proekty-iprogrammy/interesnye-proekty/2730-vsms-empiricheskoe-issledovanie-vzaimodejstvie-vlasti-iobshchestva-na-mestnom-urovne (дата обращения: 10 сентября 2012 г.).

Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов местных бюджетов в 2011 году составила 60,7 % против 59,2 % в 2010 году. Данная тенденция свидетельствует о продолжающейся зависимости местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. Согласно данным Всероссийского Совета местного самоуправления в 2012 г. 83,6 % муниципальных образований имеют недостаточную бюджетную обеспеченность по исполнению собственных полномочий (потребность в финансах превышает ассигнования, предусмотренные бюджетом). Отсутствие финансовой самостоятельности является немаловажным демократического института, особенно на уровне сельских поселений.

образований возможности самостоятельно сформировать бюджет связано с двумя причинами: первая – низкий экономический потенциал отдельных муниципалитетов и вторая – сложившаяся система налогообложения и межбюджетных отношений». Действительно, количество вопросов местного значения увеличивается при одновременном снижении налоговых и неналоговых поступлений в местный бюджет, а увеличение размеров субсидий не влияет на финансовую самостоятельность местного самоуправления, так как государство при этом См.: Рекомендации межрегионального семинара-совещания Общероссийской общественной организации «Всероссийской Совет местного самоуправления» на тему: «О развитии местного самоуправления в России: проблемы и пути решения». // Электронный ресурс:URL: http://www.vsmsinfo.ru/dokumenty-i-materialy/2535-rekomendatsii-mezhregionaln ogo-seminara-soveshchaniya-obshcherossijskoj-obshchestvennoj-organizatsii-vserossijskoj-sovet-e stnogo-samoupravleniya-na-temu-o-razvitii-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-problemy-i-putiresheniya (дата обращения: 10.09.2012 г.).

См. подробнее: Исследование ВСМС «Реальное состояние бюджетной обеспеченности муниципальных образований и предложения по улучшению финансовой обеспеченности полномочий органов местного самоуправления» // Электронный ресурс: URL:

http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/file.xp?idb=2605908&fn=%C2%D1%CC%D1.pdf&size= 5469 (дата обращения 27.08.2013).

Ларионова М.А. Правовые гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований // Вестник Пермского университета. 2011. № 4 (14). С. 26.

образования, в котором существуют четкие критерии распределения бюджетных средств, например, финансирование того или иного муниципального учреждения. Соответственно, у муниципальных образований отсутствует право самостоятельно распределять поступившие средства по собственному усмотрению на решение вопросов местного значения.

В результате сегодня муниципалитеты практически лишены возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, поэтому все усилия привлечь граждан к участию в осуществлении местных проблем обречены на неудачу из-за нехватки собственных средств. В связи с этим необходимо для укрепления муниципальной демократии поменять сложившуюся межведомственную систему бюджетных отношений в России. Это – долгий и сложный процесс, требующий изменений не только в экономической сфере, но и наличия политической воли. Для развития местного самоуправления в ближайшее время нужно модернизировать налоговую систему и передать на местный уровень те налоги, которыми муниципальные образования способны управлять сами.

Например, следует поддержать введение муниципального налога на недвижимость. Как справедливо отмечает В.И. Матвеенко, «если указанный налог будет введен, то рост доходов местных бюджетов может увеличиться в полтора раза».39 Ведение данного налога сделает муниципальные образования более финансово-самостоятельными, что существенно повлияет на эффективность их деятельности, а, следовательно, и на заинтересованность населения в участии в этой деятельности. Более того, полагаем, что сегодня назрела необходимость в разработке программы государственной поддержки устойчивого развития муниципальных образований, финансируемой из федерального бюджета.

Как верно отмечает В.В. Путин, «дальнейшее укрепление экономической, финансовой базы муниципалитетов, их бюджетной самостоятельности – один См. подробнее: См. подробнее: Петров В. Демократия растет снизу вверх (цит. из высказывания В. Матвеенко) // Рос. газ. 2013. 18 окт. № 235 (6211). С. 2.

муниципалитетов»40.

Вторым фактором, сдерживающим процессы демократизации на местном уровне, является низкая активность населения в осуществлении местного самоуправления.

В настоящее время, несмотря на то, что население муниципального самоуправления, в реальности оно не берет на себя ответственность за участие в управлении на местном уровне. Так, согласно данным социологического опроса жителей г. Уфы по теме: «Население и местное самоуправление», проведенного в июне-июле 2012 года ФГБУН «Институт социальноэкономических исследований Уфимского научного центра Российской академии наук», почти каждый третий житель Уфы (28,9%) не принимает участия в решении городских вопросов. осуществление местного самоуправления является одной из ключевых проблем всего института местного самоуправления. К сожалению, сегодня в России как в структурах политической власти, так и самом обществе отсутствует четкое понимание того, что население является основным субъектом, осуществляющим муниципальную власть.

Поэтому считаем необходимым искать новые подходы, реальные механизмы по Материалы Заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте http://state.kremlin.ru/council/9/news/17397 (дата обращения 12.01.2014).

Некоторые результаты социологического исследования общественного мнения по теме:

«Население и местное самоуправление» (социологический опрос проводился в г. Уфе.) // Электронный ресурс: URL:http://ufacity.info/document/analytics/122438.html (дата обращения:

30.01.2013).

О необходимости создания условий для повышения социальной активности населения муниципальных образований см. подробнее.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление: конституционные вопросы: дис.... докт. юр. наук / ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». – Саратов, 2003. С. 5; Иванова К.

Н. Участие населения в местном самоуправлении как способ повышения социальной ответственности граждан // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2010.

№ 1. С. 30.

привлечению населения к решению вопросов местного значения. Ведь демократия предполагает такую организацию политической системы, где созданы все необходимые условия для заинтересованного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

По мнению В. В. Гулиной, «важнейшим процессом демократизации общества является вовлечение в процесс управления населения, поэтому формирование и развитие самоуправленческих начал — одно из приоритетных направлений государственного развития». Таким образом, для эффективного развития муниципальной демократии немаловажной задачей является выявление причин низкой активности населения в управлении местными делами. Проблема низкой степени гражданской инициативы населения исследовалась и продолжает исследоваться научным сообществом. А. А. Сергеев выделяет несколько причин отказа граждан от участия в самоуправлении в Российской Федерации, а именно: социальную, социальноэкономическую, политико-правовую и комплексную причины. Сами граждане чаще всего называют следующие причины, тормозящие их личную активность:

– отсутствие времени;

– необходимость инициативы извне: «если бы нас кто-то позвал, организовал, мы бы пошли»;

– необходимость создать определенные предпосылки для подобной деятельности со стороны властей: «Если бы нам подъезды отремонтировали, мы бы тогда за чистотой следили». См.: Гулина В. В. Роль местного самоуправления в развитии основ демократии // Вестник Поморского университета Серия «Гуманитарные и социальные науки». 2009. № 5.

С. 107.

См., например: Алиев Т. Местное самоуправление как демократический институт власти // Власть. 2008. № 8. С. 29; Гулина В. В. Роль местного самоуправления в развитии основ демократии. С. 108; Иванова К. Н. Участие населения в местном самоуправлении как способ повышения социальной ответственности граждан. С. 30.

См. подробнее: Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 208 – 220.

Можно констатировать, что в настоящее время граждане не отделяют муниципальную власть своей. В связи с этим они недостаточно осознают необходимость своего участия в демократических преобразованиях общества, поскольку этому способствуют политическая безграмотность и правовой нигилизм, социальная апатия и пассивность большей части населения, негативное отношение местных органов к участию граждан в муниципальном управлении. Более того, общий уровень благосостояния населения крайне низкий, в связи с этим значительная часть населения озабочена элементарным физическим выживанием.

Согласно данным опроса, проведенного ИОМ «Квалитас» 12–17 сентября демократическим государством, а начиная с 2008 г., неуклонно снижается число опрошенных, относящих нашу страну в разряд демократических стран (с 49 % до 27 %). В то же время растет количество граждан, отрицающих наличие в России демократического строя (с 38 % до 63 %). В связи с этим в настоящее время местным органам власти следует разрабатывать и активно внедрять в практику комплекс мер, способствующих более активному участию граждан в местном самоуправлении, в частности:

правовое просвещение, проведение разъяснительной работы среди местного сообщества о способах и необходимости участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Учитывая изложенное, можно сделать следующий вывод: до тех пор, пока население не будет проявлять активность в решении местных задач, то в числе приоритетных задач государства должно стать необходимым формирование в обществе подлинной культуры самоуправления, а это значит, что следует уделять особое внимание просвещению граждан, формированию у См. подробнее: Аналитический отчет «Условия повышения социальной активности http://www.vsmsinfo.ru/files/anali_otchet.doc (дата обращения 12.03.2013 г.).

Нужна ли воронежцам демократия? Является ли Россия демократическим государством? // Ежемесячный бюллетень социологических сообщений по г. Воронежу № 2012-09 (177) С. 6.

них потребности в гражданском участии на местном уровне, самоорганизации использовать специальную социальную рекламу либо телепередачи, проводить различные конкурсы на информационное освещение местного самоуправления, организовывать просветительные мероприятия в учебных заведениях.

Немаловажно также регулярно устраивать личные встречи глав муниципальных населением. Более того, полагаем, что будет вполне оправдано закрепить в уставах муниципальных образований положения, обязывающие местные органы содействовать в организации форм непосредственной муниципальной демократии.

Помимо этого, на наш взгляд, будет полезным внедрение программноцелевого подхода администраций муниципальных образований, особенно городских, к вовлечению граждан в развитие местного самоуправления.

Например, в г. Калуге утверждена ведомственная целевая программа «Общественное участие» на 2012–2014 годы»48, в г. Брянске – муниципальная программа «Развитие информационного общества и повышение уровня информационной открытости Брянской городской администрации на 2013– 2017 годы»49. В г. Кирове – муниципальная целевая программа «Содействие населению в осуществлении местного самоуправления в муниципальном образовании «Город Киров» на 2012–2014 годы». Одной из основных причин, влияющих на низкую активность граждан в См. подробнее: Об утверждении ведомственной целевой Программы «Общественное участие» на 2012–2014 годы : постановление Гор. Управы г. Калуги от 20 октября 2011 г. № 6603-пи (в ред. постановления Городской Управы г. Калуги от 11 января 2013 г.) // Калужская неделя. 2011. 26 окт. № 42 ; 2013. 16 янв. № 2.

См. подробнее: Об утверждении муниципальной программы «Развитие информационного общества и повышение уровня информационной открытости Брянской городской администрации» на 2013–2017 годы : постановление Брянской гор. адм. от 15 октября 2012 г.

№ 2535-п // Брянск. 2012. 2 нояб. № 44д.

См. подробнее: Об утверждении муниципальной целевой программы «Содействие населению в осуществлении местного самоуправления в муниципальном образовании «Город Киров» на 2012 - 2014 годы» в новой редакции» : постановление администрации города Кирова от 14 марта 2012 № 881-П (в ред. постановления администрации города Кирова от 29 октября 2012) // Доступ справочно-правовая система «Консультант Плюс».

осуществлении местного самоуправления, является отсутствие доверия населения к органам местного самоуправления, а также к работникам этих органов. Сегодня большинство граждан просто не хотят к ним обращаться, а следовательно, и взаимодействовать с органами местного самоуправления.

Поэтому важно изменить отношение к жителям и самих муниципальных чиновников, которые зачастую негативно воспринимают проявления активной гражданской позиции населения.

Данный вывод подтверждают и статистические данные. Так, практически каждый второй житель Воронежской области недоволен работой органов местного самоуправления. Третьим фактором, сдерживающим реализацию демократического потенциала местного самоуправления, является неэффективная деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Причин такого положения множество: устаревшие структуры, которые порождают бюрократизм, и неэффективные решения, сдерживающие инновационные процессы в управлении; коррупция чиновников всех уровней;

непрофессионализм работников органов местного самоуправления;

недостаточная финансовая обеспеченность и т.д.

Результаты экспертного опроса глав администраций муниципальных районов и городов Республики Башкортостан, проведенного в январе 2010 г., показали, что руководители муниципальных образований Республики Башкортостан получили опыт управленческой деятельности в советские времена. Тогда местная власть рассматривалась частью государственной власти и полностью подчинялась ей. Однако и сегодня большинство управленцев (60,2%) считают, что муниципальная власть является составной частью См. Аналитический доклад «О ходе реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» в субъектах Российской Федерации» // Электронный ресурс: URL: http://www.govvrn.ru/wps/portal/AVO /wcmConten t?WCM_QUERY=/voronezh/avo/main/local+government/effect/effect1/doc050520121549&presen tationtemplate=vrnOneDocumentPt (дата обращения: 10.09.2012 г.).

государственной власти, лишь 39,8 % местных чиновников согласны признать, что она формируется на основе самоорганизации населения. В связи с этим огромную роль для развития самоуправления на местах приобретает проблема квалифицированных, профессиональных кадров.

Поскольку основная нагрузка по осуществлению местного самоуправления лежит на органах местного самоуправления, то в связи с этим немаловажное значение имеет наличие необходимых знаний, навыков и умений по управлению у работников местных органов. Особенно это актуально для сельской местности, где число людей с высшим образованием крайне низкое.

Заметим также, что от качества работы и профессионализма работников органов местного самоуправления зависят возможности инновационного муниципальных услуг жителям.

В некоторых субъектах Российской Федерации, прежде всего поселений, складывается просто катастрофическая. Как отмечено в «открытом письме»

глав поселений к губернатору Челябинской области Р. В. Юревичу, «если в районах главы могут позволить себе иметь по нескольку заместителей, в администрациях иметь множество отделов и чиновников, то у нас, в поселениях, зачастую нет возможности даже на то, чтобы нанять юриста, во многих поселениях главам приходится работать одновременно водителем и заниматься ремонтом машины, вместо того, чтобы решать проблемы жителей». Таким образом, существует острая необходимость в налаживании кадрового воспроизводства для местных органов (обучения новых и переобучения уже имеющихся кадров). Принципиально важным является развитие местных (внутренних) интеллектуальных резервов. Данное Газизова Л. И., Фролова И. В. Муниципальная власть современного Башкортостана в зеркале социологии // Социология и общество: глобальные вызовы и региональное развитие:

Материалы IV Очередного Всероссийского социологического конгресса / РОС, ИС РАН, АН РБ, ИСППИ. – М.: 2012. – 1 CD ROM. С. 6568.

См.: Открытое письмо глав поселений к Губернатору Челябинской области Р. В. Юревичу // Электронная газета Местное самоуправление. 2012. 3 сент. № 33 (252). С. 3.

обстоятельство подтверждается и статистическими данными. Так, в 2011 г. работника органов местного самоуправления в Воронежской области не имели высшего профессионального образования, среднее профессиональное образование имели 758 человек. Кроме того, отмечается низкий потенциал научной интеллигенции в органах местного самоуправления Воронежской области. Так, в органах муниципальной власти (включая городские округа) были заняты 2 доктора наук и 24 кандидата наук. квалифицированных кадров в числе работников местных органов, что в итоге негативно сказывается на их способность осуществлять эффективное управление на местах. Вместе с тем необходимо отметить, что и наличие необходимого уровня профессионального образования не всегда является достаточным основанием для реализации кадрового потенциала. Сложно утверждать, что специалист, имеющий высшее профессиональное образование, например, по специальности «инженер химической промышленности», может найти удачное применение своих знаний на муниципальной службе.

самоуправления одной из важных задач в сфере ответственности государства и местного самоуправления была названа задача переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, депутатов и выборных должностных лиц.

Для повышения квалификации выборных лиц местного самоуправления и управления, а также проведение семинаров-тренингов конференций и «круглых местного самоуправления (организовывать обучение по основам местного По данным сайта Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Воронежской области // Электронный ресурс: URL:http://www.gks.ru/dbscript s/munst/munst20 /DBInet.cgi (дата обращения 10.09.2012 г).

самоуправления). Подобная работа уже проводится во многих субъектах Российской Федерации, например в Воронежской области. В апреле 2013 г. в государственной службы при Президенте Российской Федерации прошли занятия на курсах повышения квалификации муниципальных служащих (глав администраций муниципальных районов и городских округов Воронежской области) по программе «Эффективный менеджмент в муниципальных образованиях в условиях реализации Указов Президента России от 07.05. г.». Как отмечает В.В. Путин, от решения местных органов во многом зависит и полноценное осуществление полномочий органов местного самоуправления, и качество муниципальных актов и, конечно, в конечном итоге – эффективное взаимодействие местной власти с контрольно-надзорными органами. Поэтому подготовке квалифицированных муниципальных служащих необходимо уделить самое пристальное внимание. Это забота всех уровней власти: и федеральных, и региональных. Следует отметить, что в России проблема нехватки и деградации квалифицированных кадров в сельской местности существует не только в сфере местного самоуправления, но и в здравоохранении, и в образовании. Что касается медицины и педагогики, то в настоящее время государство активно старается решить в данных сферах проблему нехватки кадров. Так, с декабря 2011 г. в рамках программы модернизации здравоохранения в Воронежской области стартовал федеральный проект «Земский доктор», а для привлечения молодых учителей в сельские школы – государственный социальный проект «Ипотека для молодых учителей». Основная цель данных проектов – привлечение в сельскую местность высококвалифицированных специалистов.

Курсы повышения квалификации муниципальных служащих // Электронный ресурс: URL:

http://voronej.bezformata.ru/listnews/povisheniya-kvalifikatcii-munitcipalnih/10736555/ обращения 15 мая 2013).

Материалы Заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте http://state.kremlin.ru/council/9/news/17397 (дата обращения 12.01.2014).

Данный опыт необходимо использовать и для решения проблемы поиска квалифицированных муниципальных управленцев. Надо сказать, что речь идет о привлечении именно молодых квалифицированных кадров в работу органов местного самоуправления в поселениях, где указанная проблема стоит особенно остро.

Помимо нехватки квалифицированных специалистов существует и другая проблема – отсутствие достаточных финансовых средств на содержание работников органов местного самоуправления. На федеральном совещании по социальному развитию села в Саратовской области под председательством премьер-министра России Д. А. Медведева губернатор Ульяновской области С.

И. Морозов выступил с предложением упразднить «нежизненные» органы местного самоуправления сельских поселений, сосредоточив муниципальную власть на районном уровне, а в поселениях оставить только администраторов от общественности (сельских старост). Свое предложение он мотивировал большими затратами на содержание администраций муниципальных образований. Считаем данное предложение радикальной мерой, подрывающей основы местного самоуправления, так как при решении такого вопроса, как совершенствование структуры органов местного самоуправления, необходимо, демократические процедуры, учитывать мнение населения, поскольку именно оно в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет структуру. Улучшить же финансовую ситуацию в сельских поселениях можно и другими способами, например сокращением перечня вопросов местного значения для сельских поселений, упрощением процедуры муниципального заказа и др.

Президент России В. В. Путин отмечает, что «демократия заключается, как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности См.: Стенограмма Федерального совещания в Саратовской области по социальному развитию села от 05.09.2012 г. // Электронная газета. Местное самоуправление. 2012. 10 сент.

№ 34 (253). С. 12.

непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи». Действительно, в условиях самоуправления население должно не только знать чем занимается муниципальная власть, но и должно иметь реальную возможность открыто выражать свое мнение по поводу эффективности этой деятельности. Это может быть реализовано путем более широкого применения опросов населения, писем и обращений граждан. Все это способствует обеспечению обратной связи между населением и властью.

Проблема информационной открытости является весьма актуальной для современного российского местного самоуправления. Чтобы иметь реальную возможность принимать участие в управлении и эффективно воздействовать на местные органы, население муниципального образования, прежде всего, должно обладать полной информацией об организации и проблемах функционирования муниципального управления.

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ59 частично решил эту проблему, предоставив возможность гражданам, организациям, общественным объединениям получать интересующую их информацию.

На основе анализа данного нормативного правового акта отметим, что содержащиеся в нем принципы благоприятствуют информационной открытости органов государственной власти и местного самоуправления.

Однако данный нормативный правовой акт имеет и недостатки, в частности, в нем нечетко сформулированы нормы, направленные на защиту прав населения и устанавливающие ответственность за неисполнение положений закона.

Путин В.В. Демократия и качество государства. // Коммерсантъ. 2012. 6 февр. № 20/П (4805).

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7. Ст.776; 2013. № 23.Ст. 2870.

Необходимо отметить, что в последнее время в России принимается большое количество нормативных правовых актов в области развития информационного общества. Так, Президентом России утверждена Стратегия Правительство Российской Федерации утвердило Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002-2010 годы)»61, Государственную программу «Информационное общество (2011-2020 годы)»62. На основе создаваемой правовой базы, а также с учетом уже накопленного научного и практического опыта, в стране поставлены амбициозные задачи обеспечить в 2020 г. место России в международном рейтинге по индексу готовности к сетевому обществу в числе 20 ведущих стран мира. Что касается электронного взаимодействия граждан и местных органов, то эта форма практически не используется. Заметим, что для предоставления муниципальных услуг в электронном виде необходим программный комплекс электронного документооборота «Делопроизводство», внедрение которого, в свою очередь, требует значительных сумм финансовых средств, которые отсутствуют у муниципального образования.

Проблемам открытости и гласности деятельности органов власти, в том числе по вопросам, связанным с осуществлением ими своей компетенции, в последнее время уделяется много внимания. Например, улучшению информирования населения в сфере жилищно-коммунального хозяйства служит Постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1468 «О порядке предоставления органам местного самоуправления Рос. газ. 16 февр. 2008. № 34.

Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы) : утв.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 № 65 (в ред.