«МАРТЫНЮК КСЕНИЯ АНДРЕЕВНА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ НА ОСНОВЕ МЕТОДА РЕЗУЛЬТАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ Специальность 08.00.05 – Экономика и ...»

Современная российская экономика благодаря развитию рыночных условий функционирования более конкурентоспособна, чем советская. Однако поздний процесс перехода на рыночное хозяйство, годы кризиса не прошли бесследно, осталось немало диспропорций и проблем.

Для социальной политики России после вступления в новый этап своего развития поворотным стал 2005 год. Стоит отметить, что в данный период началось стремительное перемещение социальных проблем с политической периферии в сторону социально-ориентированной и политики.

В условиях преобразований перед отечественной наукой встала задача глубокого осмысления достижений мировой практики. Россия может занять достойное место только в том случае, если будет развиваться быстрее, чем остальной мир. В связи с этим следует развивать государственные механизмы стимулирования экономического роста. Важной характеристикой степени экономической и социальной развитости общества, показателем широты и глубины использования материальных возможностей для рациональной жизнедеятельности людей в современных условиях является социальная инфраструктура.

Значимость социальной инфраструктуры заключается в возможности с помощью неё влиять на эффективность хозяйственной структуры, которая отражается в состоянии материальной базы общества, субъекта и отдельных граждан [29, c.18]. Развитие социальной инфраструктуры – это необходимое приоритетное направление любого государства и многоаспектная проблема, требующая широкоо внимания. Как показывает история, отсутствие политической социальной ориентации может привести к нарушению механизма развития общественных отношений.

Таким образом, социально-экономическим императивом современной российской экономики, базирующейся на труде квалифицированного работника, является эффективное развитие системы социальной инфраструктуры. Между тем, международные рейтинги, в которых сравниваются экономические и социальные показатели различных стран, свидетельствуют о большом отставании России в части развития социальной сферы. Так, например, в международном «Докладе о человеческом развитии» (Human Development Reports) содержится информация об Индексе развития человеческого потенциала (ИРЧП), который ежегодно рассчитывается экспертами Программы развития Организации объединенных наций (ПРООН) [103].

На основе данных из «Доклада человеческого развития» построена диаграмма, отражающая динамику изменения места России в международном рейтинге, представленная на рисунке 1.1[103].

Рисунок 1.1 – Динамика изменения места России в международном Как видно из рисунка 1.1, в целом в 2010, 2011, 2012 годах Россия занимает 65, 66, 55 места соответственно, что относит её по классификации рейтинга ПРООН к странам с «высоким уровнем человеческого развития». Стоит отметить, человеческого потенциала, который является суммарным показателем уровнем развития человека (так называемого «качества жизни» или «уровня жизни»).

Индекс измеряет достижения страны с точки зрения продолжительности жизни, получения образования и фактического дохода, по трем основным направлениям [103]:

продолжительности жизни при рождении;

б) доступ к образованию, измеряемый уровнем грамотности взрослого населения и совокупным валовым коэффициентом охвата образованием;

в) достойный уровень жизни, измеряемый величиной валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения в долларах США по паритету покупательной способности (ППС).

В качестве примера в таблице 1.1 представлены показатели индекса по России в сравнении с тремя лидирующими странами Норвегией, Австралией и США по 5 годам [103].

Таблица 1.1 – Динамика индекса человеческого развития по годам Название страны Как видно из таблицы 1.1, в 2000 году в России наблюдалось снижение индекса человеческого развития по отношению к 1990 году, а в странах лидерах наоборот увеличение. Причиной данного явления можно назвать то, что в переход на рыночные механизмы функционирования страны Запада прошли по пути органической трансформации, а отечественная надстройка претерпевала в данный период процесс поиска модели трансформации. После 2010 года в России наблюдается линейная прогрессия роста уровня индекса человеческого развития.

Однако подробное изучение «доклада о человеческом развитии» за 2011 год позволило выявить то, что по отдельным позициям, определяющим уровень качества жизни, наша страна имеет довольно низкие показатели. В таблице 1. представлен место в рейтинге России за 2011 год в разрезе показателей человеческого развития [89].

Таблица 1.2 – Место России среди 146 стран по уровню экономического развития и социальным показателям Показатели человеческого развития Уровень экономического развития (ВВП в расчете на душу населения) Индекс социального развития (объединяет показатели уровня доходов, продолжительности жизни и образования) Данные, приведенные в таблице 1.2 свидетельствуют о достаточно низком уровне развития показателей человеческого развития к уровню экономического развития. Так, наиболее приближенный к экономическому уровню развития имеет образование. Так, например, причина низкого уровня реальных доходов на душу населения, имеющих 50-место в рейтинге, может заключаться в высоком удельном весе потребления государственных органов, имеющее значение более 20% по отношению ко многим другим странам, в которых это значение составляет около 5-10% [72, c.14]. Индекс социального развития отстает от уровня экономического развития на 22 позиции - 65 уровень к с 43-ему. Одной из основных причин можно назвать очень низкий уровень продолжительности жизни, по которому Россия имеет 105-место в рейтинге, и отстает даже от большинства стран, в то время как последние имеют уровень экономического развития существенно ниже в сравнении с Россией [72,с.15]. Так по данным Всемирного банка средняя продолжительность жизни в России составляет 69, лет (2011) [86]. Стоит отметить, что в середине 1980х годов средняя продолжительность превышала 70 лет [86]. Однако в течении полувека многие страны улучшили свои показатели в данной области, увеличив продолжительность жизни около на 10 лет, имея средний показатель на уровне лет. Кроме того в таких странах, как Австралия, Италия, Германия, Нидерланды, Норвегия, Швейцария, Швеция, Япония, показатель превышает 80 лет. А также Азербайджан, Армения, Бразилия, Китай, Румыния, Таджикистан, Турция имеют данный показатель на уровне 70–75 лет [72,с.15]. Стоит отметить, что мужской уровень средней продолжительности жизни значительно ниже женского и составляет. На рисунке 1.2 представлен сравнительный график динамики показателя средней продолжительности жизни в России мужчин и женщин по годам [95].

Из рисунка 1.2 видно, что в 2009 году средняя продолжительность жизни мужчин составляла 62,8 года, что находится на таком же уровне, как и в Индии, где уровень экономического развития намного в 6 раз ниже, чем в России. К году этот показатель увеличился до 64,5 лет, однако в таких бедных странах, как, Киргизия, Туркмения и Молдова - этот показатель находится на уровне 66-68 лет;

в Бразилии - 69 лет, в Китае - 71 год, в Мексике - 74 года, в Республике Корея - лет и т. д. Следует отметить, что в развитых странах этот показатель составляет 77-80 лет [103].

Обращает на себя внимание также крайне низкий уровень обеспеченности российского населения комфортным жильем, по этому показателю развития развивающимся. Так, например, средняя обеспеченность жильем российского населения на конец 2012 года составила 23,4 кв. м на человека [95]. В развитых странах средняя обеспеченность населения комфортным жильем составляет от до 60 кв.м на душу населения – в 3 раза больше, чем в России, а в США - 70 кв.м, что в 4 раза больше по сравнению с Россией [72, c.14].

Таким образом, в России наблюдается значительное отставание от развитых стран по социальным показателям. Для преодоления социального кризиса необходима разработка единой и целостной социальной стратегии, ясной и понятной населению, рассчитанной на его поддержку, способной восстановить доверие к государственной власти. Социальная политика, по своей сути, является долгосрочной, ориентированной на длительную перспективу, а социально направленная экономика должна содержать стратегические установки, направленные на достижение крупномасштабных целей. Вкладывая сегодня средства в обеспеченность населения необходимыми материальными и социальными благами, наделяя его определенным набором социальных прав и гарантий, государство определяет будущую судьбу социально-экономических реформ. Как отмечает Б.Н. Хомелянский, «приоритетные вложения «в человека» являются не следствием роста благосостояния государств..., а его причиной» [29,c.18].

Конкретные же условия и возможности для удовлетворения материальных и духовных потребностей человека создает и обеспечивает социальная ориентированный на формирование личности.

Опыт показал, что социально ориентированные страны, например, такие как совершенствования социальной сферы, развития социальной инфраструктуры признают программно-целевой метод планирования.

В России опыт программно-целевого метода имеет богатую историю, корни данного явления уходят в практику использования программного метода в административно-плановой экономике, когда разработка программы рассматривалась как средство привлечения бюджетных ресурсов на военные нужды. В настоящее время проблемам развития социальной сферы в нашем государстве стало уделяться большое значение, в частности приоритетным инструментом решения которых, также как и в зарубежных странах, является программно-целевой метод планирования.

В настоящее время программы социального комплекса заменяются официальному сайту федеральных целевых программ к программам развития социальной инфраструктуры государство относит следующие направления [98]:

а) образование;

б) физическая культура и спорт;

в) культура, в т.ч. этнокультурное наследие;

г) здравоохранение;

е) экология.

По-нашему мнению, выделенные отдельным блоком программы, связанные с улучшением жилищных условий, социальным развитием поселений и социально-экономическим развитием регионов также целесообразно рассматривать в настоящем исследовании в категории программ развития социальной инфраструктуры, так как они имеют социально значимую направленность.

В качестве примера в таблице А.1 приведен список федеральных целевых программ, отнесенных автором к сфере развития социальной инфраструктуры и реализуемых одновременно в 2013 году.

Стоит отметить, что, несмотря на то, большое многообразие существующих программ развития социальной инфраструктуры, механизм разработки и реализации их в окончательном виде до сих пор не сформирован. В практике управления методология разработки программ, как правило, представляет собой сокращённый вариант планов, т.е. перечень согласованных по срокам и исполнителям мероприятий, не подкреплённый ресурсным обеспечением. Кроме того, в настоящий момент в России существует тенденция к избыточной централизации финансовых средств в федеральном центре, что приводит к значительным различиям социально-экономического положения регионов и недостаточному финансированию программных мероприятий.

Подводя итоги, следует отметить, что программно-целевое управление один из самых мощных, но при этом и самый сложный инструмент в решении проблем развития социальной инфраструктуры. Общемировая тенденция перехода к устойчивому развитию требует постоянного совершенствования, поиска и развития новых современных форм и методов управления социальными процессами. В связи с этим успешность преобразований социальной сферы, сокращение разрыва индекса человеческого развития между Россией и странами лидерами в значительной степени зависит от уровня теоретического осмысления сущностных характеристик, организационно - экономических механизмов, закономерностей и направлений развития программно-целевого метода планирования.

Сущностные характеристики программно-целевого метода 1.2.1 Сущность и содержание программно-целевого метода планирования Переход российской экономики к рыночным условиям функционирования государственного регулирования и управления. В стране активно формируется новая система планирования, в которой особое место отводится государственным целевым программам как инструменту решения сложных проблем общества. В процессе их разработки и реализации учитываются взаимосвязи и взаимодействия участников, осуществляется интеграция организаций и отраслей экономики, обеспечивается взаимоувязка социальных и экономических параметров функционирования регионов и центра.

Теоретическим основам программно-целевого управления посвящено значительное число научных трудов, как отечественных, так и зарубежных.

Однако в большинстве из них наблюдается разрозненность концептуальных построений, проявляющаяся в отсутствии единого представления об основных аспектах сущности данного феномена.

Следует отметить, что в зарубежной литературе встречается ряд терминов для обозначения программно-целевого управления: planning for development results, system management, weapon system management, project management [93]. В отечественной литературе термин «программа» употребляется сегодня довольно часто, однако под данной терминологией иногда имеют ввиду не только программы, но также различного рода проекты. Ввиду этого предлагается, впервую очередь, создать классификацию целевых программ по их классификационным признакам.

На основе анализа множества существующих разделений целевых программ на группы, виды и классы автором предложена своя классификация, которая представлена на рисунке 1.3.

Рисунок 1.3 – Классификация целевых программ по критериальным признакам Как видно из рисунка 1.3, автор считает, что наиболее приемлема классификация целевых программ по следующим признакам:

а) по уровню значимости;

б) по назначению;

в) по периоду действия;

г) по отраслевой локализации;

д) по функциональной ориентации.

Данная классификация является вспомогательным инструментом при определении сущности программно-целевого метода. Однако стоит отметить, что любая целевая программа может иметь несколько признаков и, таким образом, относится к разным классификационным типам, дополняющим друг друга.

Наряду с различными видами целевых программ существуют такие формы организации мероприятий, которые, несмотря на имеющиеся отличительные процессуальные направленности, часто трактуются одинаково. Таким формами являются инвестиционный проект и приоритетный национальный проект.

Подробное определение инвестиционного проекта представлено федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», согласно которому под инвестиционным проектом следует понимать проект, обосновывающий экономическую целесообразность, объем и сроки внедрения и реализации капитальных вложений, в том числе необходимая проектно-сметная документация, разработанная в соответствии с законодательством РФ и утверждёнными в установленном порядке стандартами, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план)[58];

Приоритетный национальный проект – это проводимый государством экономический курс, определяющий конкретные первоочередные шаги в сфере здравоохранения, образования, жилищной политики, повышения инвестиционной привлекательности отечественного агропромышленного комплекса[73, c. 47].

Стоит отметить, что первоочередными направлениями приоритетного национального проекта в настоящее время являются здравоохранение, образование, жилищная политика, а также развитие агропромышленного комплекса [30].

параметров рассматриваемых понятий [73, c.48-49].

Таблица 1.3 – Сравнительная характеристика целевых программ, инвестиционных проектов и приоритетных национальных проектов Цель разработки решение крупной получение прибыли или решение стратегических Степень документ, принятый проектно-сметная пакет регламентирующих формализации соответствующими документация, документов (постановления Ответственность органы исполнительной инвестор (юридическое совет по реализации за реализацию власти соответствующего или физическое лицо) приоритетных Средства на средства соответствующих собственные или средства соответствующих Желаемый решение поставленной получение прибыли решение поставленной Критерии оценки отсутствуют методики четко разработаны отсутствуют методики эффективности расчета эффективности; критерии расчета эффективности;

Из таблицы 1.3 видно, что целевые программы и приоритетные национальные проекты по критериям сравнения схожи между собой. Стоит отметить, что согласно выбранному курсу социально-экономического развития, разработанному на основании приоритетного национального проекта, целевые программы являются средством достижения национальных задач. Стоит также отметить, что целевые программы могут включать в себя инвестиционные проекты, в качестве инструментов достижения своих целей.

Во многих определениях программно-целевого управления, получивших широкое распространение в отечественной и мировой практике прослеживается существующего многообразия мнений, связанных с определением понятия целевого программирования автором составлена сравнительная таблица 1.4, в [5,12,18,19,20,21,38,69].

Таблица 1.4 – Сравнительная характеристика терминологии программноцелевого планирования и управления Ф.Каст и «Программа» и «Цель» имеют общее направление – системное ДЖ.Розенцвейг интегрированное управление программой.

В.С.Раппопорт и Программно-целевое управление - организационная форма, необходимая в Л.В.Родионова выполнении комплекса работ («программы»), предполагающая А.Д.Самохин, Программно-целевое управление - это постановка целей и задач, а также Е.Д. Новиков путей их достижения, организационная структура не обязательна Б.А. Райзберг, Программно-целевое управление – это способ решения крупных и сложных А.Г.Лобко, проблем посредством выработки и проведения системы, программных мер, Е.П.Голубков, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение Л.С.Пекарский возникших проблем.

Программно-целевое управление – системное воздействие субъекта управления на объект управленияСредства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса М.Ю.Кривошеева Программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического и культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных С.В. Васильев, Программно-целевой метод планирования заключается в отборе А.И.Жуковский, приоритетных целей, разработке мероприятий по их достижению в заданные Д.С.Штрейс сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении Ф. Каст и Дж. Розенцвейг относили «программу» и «цель» к одному общему направлению, определяющему системное интегрированное управление конкретной программой. [38, c.8].

В.С. Рапопорт и Л.В. Родионова выделяют программно-целевое управление в организационную структуру, отмечая необходимость использования специального механизма. Кроме того, они отмечали, что с целью управления необходимо вводить в процесс руководителей, ответственных за координацию всей программы и достижение цели [21, c.27].

Однако такие авторы, как Новиков Е.Д., А.Д. Самохин не выделяли организационную составляющую, и ограничивались процессом управления в качестве постановки цели, задач и определением путей достижения [12, c. 85].

М.Ю. Кривошеева определяет программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного развития, постановки и решения взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки, не выделяя при этом организационную структуру программы. [5, c.69].

Б.А. Райзберг и А.Г. Лобко, под программно-целевым методом понимают способ решения сложных проблем с помощью разработки мероприятий по достижении цели. Отмечая также, что достижение цели должно обеспечивать обеспечивает решение данных крупных проблем [18, c.35]. Также они отмечают, что программно-целевой метод целесообразно использовать в том случае, если проблема не может быть устранена с помощью естественного функционирования системы. Реализация программы происходит с помощью программных мер, сконцентрированных усилий, и ресурсных возможностей в рамках определенного времени[18,c.36]. Следует отметить также акцент авторов на попытке выделить составные атрибуты метода: план, программа, структура. Однако данный состав имеет недостаток, характеризующийся отсутствием понимания субъекта управления, объекта, специфики организационного воздействия.

Значителен вклад Жуковского А.И., С.В. Васильева, определивших программно-целевой метод в качестве инструмента управления приоритетными целями экономического, социального, научно-технического развития, с помощью разработки мероприятий в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению [5, c.20]. По их мнению, программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели —пути — способы — средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой определенные цели, разрабатывается программа действий по их достижению. [5, c.20]. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов.

Анализ приведенных определений позволяет уточнить сущность программно-целевого планирования.

Таким образом, предлагается сущность программно - целевого планирования, рассматривать в контексте инструмента решения сложных социально-экономических задач в качестве системы планирования, основанной на эффективной деятельности, направленной на достижение поставленных целей и приоритетов посредством разработки и реализации, взаимообусловленных логически увязанных этапов мероприятий, ограниченных рамками временного и ресурсосодержащего фактора.

1.2.2 Методический подход к программно-целевому планированию на основе Как было отмечено в предыдущем пункте, программно-целевой метод планирования должен быть основан на принципе эффективности. Это объясняется тем, что, как и любой процесс принятия решений, данный метод направлен не просто на достижение целей, а на выбор наилучших способов деятельности.

Таким образом, процесс принятия решения имеет тесную связь с процессом выбора наибольшей эффективности. В связи предлагается рассмотреть основные положения теории эффективности, способствующие определению сущности управленческих решений и их роль в области программно-целевого планирования.

Один из российский практиков в области теории эффективности Хачатуров Т.С. раскрывал сущность эффективности следующим образом: «Эффективность (и социальная, и экономическая) представляет собой отношение экономического или социального эффекта к необходимым для его достижения затратам»[85, c.28].

Такой подход получил самое широкое распространение в среде российских ученых. Однако существуют и другие определения. Например, согласно экономическому словарю эффективность определяется как достижение получение максимально возможного объема продукции из данного количества ресурсов [85, c.29].

Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. в своей работе эффективность определяют в относительном эффекте, результативности процесса, операции, проекта, определяемые отношением эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим его получение [20, c.211].

По-мнению Лопатникова Л.И., эффективность – это одна из возможных характеристик качества экономической системы с точки зрения соотношения затрат и результатов её функционирования [10,c.318].

По-нашему мнению, наиболее емкое определение эффективности дает Л.И.

Якобсон, который выделяет несколько аспектов эффективности в рамках социальноэкономической системы. Данными аспектами являются: экономичность, характеризующая затратную (ресурсную) сторону; производительность, отражающая соотношение количества продукции и величины затрат на ее производство;

результативность, характеризующая соответствие результатов целям. Также он акцентирует внимание на взаимосвязи данных аспектов, в трудности их обособления.

Он отмечает, их взаимосвязь тем, решения, имеющие экономичный выбор обеспечивают высшую производительность, которая приводит к заданной результативности. Якобсон Л.И. предлагает считать результативность синонимом эффективности [30, c. 308-309].

Следует отметить, что в общем понятие «эффективности» разноаспектное. В зависимости от результатов существуют различные направления эффективностей:

экономической, социальной, экологической, бюджетной и иной эффективности.

Предлагается согласиться с Якобсоном Л.И. и под эффективностью программноцелевого метода понимать его результативность реализации.

использования системы управления и выбрать лучшую организацию ее применения при конкретных обстоятельствах. Сущность теории состоит в это усилиями.

Согласно теории эффективности существуют такие группы показателей, которые характеризуют:

­ целевые эффекты - степень достижения цели;

­ ресурсоемкость процесса – затраты ресурсов;

­ оперативность процесса - затраты времени [17,c.56].

В теории эффективности существуют задачи анализа и синтеза.

Стоит отметить, что к задачам анализа эффективности относятся:

­ оценка эффективности процесса по выбранному критерию;

­ анализ чувствительности показателей к изменению параметров;

­ исследование направленности и степени влияния параметров на показатели эффективности;

­ выбор параметров наиболее существенным образом влияющих на показатели эффективности процесса [17, c.58].

критериям оценки. После формулировки цели разрабатываются требования к элементам системы, необходимые для её управления в определенных условиях.

Согласно теории эффективности к задачам синтеза можно отнести:

зависимости от условий ее применения;

­ определение закона управления системой через ее параметры;

­ выбор вида расходуемого ресурса и создание системы обеспечения, хранения и восполнения;

­ выбор вида расходуемого ресурса и создание системы обеспечения, хранения и восполнения;

­ выработку требований к параметрам и показателям качества системы в зависимости от условий их применения [17, c.58].

Кроме того, для каждой задачи необходимо сформировать систему показателей эффективности. В зависимости от действующей системы управления показатели могут отличаться по своей форме. Согласно теории эффективности основными возможными формами показателей эффективности могут являться:

­ вероятность достижения цели;

­ вероятность получения требуемого результата;

­ средний результат;

­ вероятностно-гарантированный результат;

­ гарантированный результат [9, c.5].

Стоит отметить, что в рамках теории эффективности в процессе принятия решения важную роль играют определенные правила, позволяющие принимать управленческие решения, и основанные на принципе наилучшего варианта из возможных допустимых. Такими правилами являются критерии эффективности:

оптимальных решений, на основании концепции полезности;

ограниченной рациональности [9, c.5].

Таким образом, эффективность – это наиболее общее свойство любых целенаправленных процессов, которое объективно выражается степенью достижения цели операции с учетом затрат, ресурсов и времени на её проведение.

Изучение основных аспектов теории эффективности позволяет сделать вывод о том, что реализация программно-целевого метода планирования должна основываться на принципах данной теории. Этот факт можно подтвердить тем, что процедура разработки и реализации целевой программы является целенаправленным процессом, который уже из самого своего названия, направлен на достижение цели. В связи с этим, можно резюмировать, что эффективность программно-целевого процесса согласно теории эффективности зависит от решения задач анализа эффективности, задач синтеза и показателей эффективности. Согласно этой теории реализация целевых программ должна быть направлена на достижение её эффективности. В качестве примера в следующем параграфе приведен зарубежный опыт эффективного внедрения программно-целевого метода планирования.

1.3 Анализ зарубежного опыта программно-целевого метода планирования Программно-целевое планирование в экономически развитых странах является необходимостью и потенциальной возможностью государства воздействовать на экономические объекты и процессы посредством инициирования и практического осуществления целевых программ. Целевые программы являются эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики, особенно при решении долгосрочных задач и реализации крупных инфраструктурных проектов. Кроме того, за счет увязки ресурсов и достигаемых результатов и отхода, вследствие этого от затратных принципов распределения государственных средств возникает возможность решения органами власти проблем, носящих межотраслевой, межтерриториальный характер, за счет консолидации ресурсов бюджетов разных уровней и привлечения внебюджетных источников. Именно такой, программно-проектный подход, применяются в странах Европейского Союза, в США, Канаде, Японии и других для решения стратегических задач развития экономики и социальной сферы, в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.

Соединенные Штаты Америки имеют наиболее богатый опыт программноцелевого планирования. Бюджет США формируется по 19 функциям, в рамках каждой функции выделяются направления расходов, которые в свою очередь распределяются по программам [94]. Программный бюджет США планируется на десятилетний период. Одно ведомство может иметь одну программу. Каждой программе соответствует одно ассигнование [74, c.4]. В качестве примера в таблице 1.5 представлен формат программного бюджета США на 2011 год [99].

Таблица 1.5 – Формат программного бюджета США на 2011 год Уровень 1 Функция Направление Начальное, среднее и расходования профессиональное образование Уровень 4 Программы образование взрослых; конкурентоспособность, Как видно из таблицы 1.5, в бюджетных документах на 2011 финансовый год программы структурированы в рамках функциональной классификации и являются четвертым уровнем программного бюджета.

В США каждый управляющий субъект формирует бюджет, увязанный по стратегии, целям на долгосрочный и краткосрочный период и ресурсам. Также каждое агентство по сфере своей ответственности формирует и направляет на обсуждение ежегодно стратегические планы и отчеты о реализуемой программе.

Согласно отчету об исполнении программы, происходит сравнение плановых показателей с достигнутыми. Отклонение по данному анализу объясняется органами исполнительной власти в обязательном порядке. Пояснения должны быть акцентированы на причине несоответствия, а также на мероприятиях по достижению [27].

структурированная система оценки бюджетных программ. Разработчиком программного бюджета являлось Административно-бюджетное управление (ОМВ) при Президенте США. Одним из успешных направлений по подготовке и оценке государственных программ, а также по повышению их эффективности и результативности является разработанная система рейтинговой оценки программ - PART-метод (Program Assessment Rating Tool). Данный инструмент основан на рейтинговой структуре, состоящей из 30 вопросов. Стоит отметить, что после оценки с помощью данного метода давались рекомендации по управленческим действиям над программой, которые были отражены в годовом отчете [74, c.8].

PART помогает определить сильные и слабые стороны той или иной программы и административных решений. Поскольку PART содержит последовательный ряд аналитических вопросов, он дает возможность наблюдать происходящие в программах улучшения и сопоставлять между собой сходные программы [33].

использовании программного бюджетирования на основе применения рыночных инструментов планирования и исполнения бюджета. В конце 1980-х годов в этой стране была внедрена система бюджетирования ориентированного на результат, основанная на непосредственных результатах реализации программ. При этом под программой в настоящее время понимается совокупность видов и направлений деятельности, направленной на достижение ожидаемых результатов по установленным классам государственных товаров и услуг. Вместе с проектом закона об ассигнованиях Правительство направляет в Парламент большой пакет бюджетной документации, включающий доклад о бюджетной стратегии, уточненные экономические и бюджетные прогнозы, документ «Оценки ассигнований Правительства Новой Зеландии» (содержащий детальную информацию по видам ассигнований и программам, по которым осуществляется голосование), трехлетние планы министерств и показатели непосредственных результатов. Представление о программном формате бюджета Новой Зеландии направляемых на финансирование программ, содержащейся в «Оценках ассигнований», формат представлен в таблице 1.6 [101].

Таблица 1.6 – Формат программного бюджета Новой Зеландии ассигнования на текущие расходы (в т.ч.:

ассигнование на поставку государственных товаров и Уровень 2 оказание государственных услуг; трансферты; оплата кредитов; другие текущие расходы); ассигнование на финансирование капитальных расходов; ассигнование на финансирование служб разведки и безопасности;

представленный в таблице 1.6, группируются в рамках типов бюджетных ассигнований.

Интересен опыт Канадского бюджетного планирования, осуществляемый в рамках перспективного планирования на 5 лет. Органы исполнительной власти должны подготавливать стратегические и оперативные проекты, в которых в обязательном порядке должны быть акцентированы цели, альтернативы достижения, стратегия действий, а также оценки и корректировки действующих программ, способы достижения. Стоит отметить, что также в данных планах должна быть оценена прибыль и расходы по программе и видам её деятельности.

Также рассчитываются показатели результативности, которые должны быть адекватными, значимыми и измеримыми, ориентированными на конечный результат деятельности [27, c.229].

В Австралии бюджетная программа является формой реализации конкретной услуги, предоставление трансферта или любой другой выгоды получателю. Заметим, что получатель – это не только физическое лицо, но также предприятие или орган местного самоуправления. Бюджетная программа - это программный бюджет, представляющий собой документ в виде портфельной структуры, который планируется на 4 года (среднесрочный период). Стоит отметить, что, несмотря на то, что программный бюджет в этой стране отличается отсутствием экономической классификации, он направлен на результативное достижение целей. Это подтверждается тем, что контроль и оценка проводиться достаточно часто и имеет систематический характер, а информация об оцениваемых результатах должна регулярно отражаться в соответствующих документах органов власти [27, c.9].

Интересен опыт программно-целевого подхода, действующего во Франции.

Структура бюджета представляет собой элементы трех направлений. Первым элементом является миссия, реализация которой может быть возложена на несколько министерств, и определяющая основные направления политики государства, охватывающая совокупность программ, реализующих направление развития[79, c.68]. Вторым элементом структуры бюджета является программа, состоящая из комплекса мероприятий по достижению цели. За реализацию конкретной программы отвечает конкретное министерство, которое назначает директора программы. Интересен факт, что во Франции программа закрыта может быть только в том случае, если средства, предназначенные на её реализацию будут выделены и перераспределены между другими программами, имеющими аналогичную миссию. В зависимости от количества министерств, участвующих в реализации программы во Франции различают ведомственные в рамках одного министерства и межведомственные программы, однако ответственность возлагается только на одно министерство. [94]. Стоит отметить, что во Франции утвержден документ «Хартия оценивания государственных политик и программ», согласно которому программы оцениваются по социальной и экономической результативности, качества услуг и эффективности[94].

Таким образом, анализ зарубежного опыта программно-целевого планирования позволил выделить основные аспекты, возможные в применении в отечественной практике:

1. Реализация программно-целевого метода должна сопровождаться внедрением новых методов, инструментов, процедур на всех этапах цикла программы – в планировании, реализации, учете, контроле; попытки внедрить данную систему без соответствующих преобразований обречены на неудачу.

2. Переход к программному методу способствует минимизации затрат и повышению эффективности предоставления государственных услуг.

3. Важнейшей предпосылкой успешного внедрения программно-целевого метода должны быть: определение сути программы, её элементов, методы организации, управления программой, анализ и оценка эффективности.

4. Разработка программной классификации, призванной обеспечить определение целей и направлений государственных расходов, мониторинг хода и результатов реализации программы, четкие права и ответственность в управлении ресурсами; в большинстве случаев классификация формируется в рамках ведомств, ответственных за исполнение конкретных программ.

5. Разработка системы показателей результатов и формирования адекватной информационной базы (на начальном этапе упор может быть сделан на показатели непосредственных результатов с последующим переходом к большему использованию показателей конечных результатов).

Подводя итог, следует отметить, что в первой главе были исследованы теоретикометодологические подходы проблематики программно-целевого метода планирования.

Основными предпосылками необходимости использования данного метода в отечественной практике являются общемировая тенденция перехода к устойчивому социально-экономическому развитию, а также сокращение разрыва отставания России от ведущих развитых стран, возникшего в связи с резким переходом от административно-плановой экономики к рыночным условиям функционирования.

Изучены сущностные характеристики программно-целевого метода. На основании многообразия существующих трактовок данного явления предложено собственное определение. Кроме того, составлена своя классификация целевых программ, являющаяся вспомогательным инструментом при определении сущности программноцелевого метода. Также проанализирована практика реализации изучаемого метода за рубежом, которая позволила выделить основные черты, возможные в применении в отечественной практике для более эффективного результата.

Считается целесообразным далее изучить методический инструментарий основ формирования механизма оценки эффективности реализации целевых программ в отечественной практике, и в первую очередь начать с содержательного анализа порядка их разработки и реализации.

2 МЕТОДИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ ФОРМИРОВАНИЯ

МЕХАНИЗМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ

ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

инфраструктуры, невозможно решить с помощью существующих рыночных механизмов, в связи с этим возникает необходимость использования программноцелевого метода.

На федеральном уровне Процедура разработки и реализации федеральных целевых программ регламентирована «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.95 № 594 [66].

Минэкономразвития России проделана значительная работа по реформированию института федеральных целевых программ. Это позволило выделить круг проблем, решаемых посредством реализации программ, исключить возможность решения с их помощью на федеральном уровне задач локального и отраслевого характера, придать программам большую целевую направленность, обеспечить четкие условия и правила их разработки и реализации.

особенностями структурного построения, характеризуемого составом и содержанием частей и элементов, образующих программу, является то, что в качестве примера содержательного анализа механизма разработки и реализации целевых программ рассмотрены следующие федеральные целевые программы:

­ ФЦП «Жилище» на 2011 -2015 годы (далее ФЦП «Жилище») – программа принята Постановлением РФ от 17.12.2010 № 1050, до утвержденная Правительством РФ от 17.09.2001 № 675;

­ ФЦП «Культура России» на 2011 -2018 годы (далее ФЦП «Культура»);

­ ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта на 2006- Процедура разработки программы включает несколько этапов:

1. Разработка концепции программы:

1.1 разработка проекта концепции целевой программы;

1.3 утверждение концепции целевой программы.

2. Разработка проекта целевой программы:

2.1 согласование проекта целевой программы;

2.2 экспертиза проекта целевой программы;

2.3 рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства 3. Утверждение целевой программы Правительством РФ [66].

Следует отметить, что факторами отбора проблемы для программы являются:

­ значимость проблемной области;

­ невозможность решить проблемную область за счет функционирования рыночного механизма;

­ необходимость государственной поддержки для решения проблемной На этапе разработки проекта целевой программы инициаторами, которыми могут выступать любые юридические и физические лица, выдвигается проблема для решения программным методом. Заинтересованные федеральные органы исполнительной власти представляют предложения и проект концепции программы в Министерство экономического развития РФ. Далее данный документ направляется в Правительство РФ для окончательного утверждения.

ответственных за разработку и утверждение концепции федеральной целевой программы

ЗАИНТЕРЕСОВАННЫЕ

ОРГАНЫ МИНИСТЕРСТВО

ИНИЦИАТОРЫ ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ЭКОНОМРАЗВИТИЯ

ВЛАСТИ

характеристика, утвержденных структур, ответственных за организацию разработки и реализации по четырем федеральным целевым программам [52,53,54,55].

Таблица 2.1 – Особенности управления федеральными целевыми программами Госзаказчик программы Эрмитаж", Федеральное образования "СПБГУ" Госзаказчик программы Разработчики программы Из таблицы 2.1 видно, что для ФЦП «Культура», так как в роли государственных заказчиков выступают пять субъектов, определены как государственные заказчики, так и государственный заказчик-координатор.

Аналогично по ФЦП «Жилище» и по ФЦП «Образование» существует государственный заказчик - координатор и несколько госзаказчиков, а для ФЦП «Сочи» выбран один госзаказчик.

Государственный заказчик выполняют следующие функции:

­ подготавливает, согласовывает проекты решений об утверждении ­ отчитывается о ходе реализации целевой программы;

­ предлагает корректированный перечень мероприятий по программе;

­ разрабатывает показатели и целевые индикаторы по программе ­ осуществляет взаимодействие всех заинтересованных в реализации ­ согласовывает сроки, объемы, источники финансирования;

­ организует публичность программы [66].

Государственный заказчик-координатор выполняет кроме вышеназванных функций также координацию деятельности государственных заказчиков по подготовке и реализации программных мероприятий.

Правительством РФ, то разрабатывается проект целевой программы, который экономического развития РФ и Министерство финансов РФ. В случае положительной оценки проекта программы данные органы направляют его в Правительство РФ. После утверждения целевой программы государственный заказчик-координатор заключает с исполнителями программы государственные контракты.

ответственных за разработку и утверждение федеральной целевой программы.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

МИНИСТЕРСТВО

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ ЗАКАЗЧИКЭКОНОМРАЗВИТИЯ

КООРДИНАТОР

МИНИСТЕРСТВО

Перейдем к рассмотрению документальной структуры целевой программы.

Как было отмечено ранее, этапом предшествующим утверждению проекта целевой программы является разработка концепции целевой программы, которая, как правило, включает около 13 разделов.

В таблице 2.2. в качестве примера приведено фактическое наличие в регламентированных законодательством разделов [52, 55].

Таблица 2.2 – Соответствие раздела в концепции ФЦП программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации Обоснование целесообразности решения проблемы программно- + + целевым методом Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной + + ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и + + рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно- + + целевым методом индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по годам Предложения по объемам и источникам финансирования целевой + + программы результативности предлагаемого варианта решения проблемы Предложения по участию федеральных органов исполнительной + + власти, ответственных за формирование и реализацию целевой программы Предложения по государственным заказчикам и разработчикам + + целевой программы Предложения по основным направлениям финансирования, срокам + + и этапам реализации целевой программы Предложения по механизмам формирования мероприятий целевой + + программы управления реализацией целевой программы Из таблицы 2.2 видно, что, в приведенных для примера федеральных целевых программах полностью соблюдена законодательно регламентированная структура концепций целевых программ. Кроме того, в концепции ФЦП «Образование» дополнительно введен раздел «Предварительный анализ итогов реализации Федеральной целевой программы развития образования на 2006 годы», а для ФЦП «Культура» введен раздел «Предварительный анализ итогов реализации федеральной целевой программы «Культура России (2006 годы)».

утверждения целевой программы. Следует подробно рассмотреть структуру федеральных целевых программ.

Во-первых, большинство целевых программ на разных уровнях управления регламентирована «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ», однако, анализ документального оформления многих действующих программ показал, что, как правило, паспорт состоит из следующих пунктов:

­ наименование программы;

­ дата принятия решения о разработке, дата её утверждения;

­ государственные заказчики программы;

­ государственный заказчик-координатор программы;

­ основные разработчики программы;

­ цели и задачи программы;

­ важнейшие целевые индикаторы и показатели программы;

­ сроки и этапы реализации программы;

­ объем и источники финансирования программы;

ожидаемые конечные результаты реализации программы и показатели социально-экономической эффективности.

определяющие элементы программы с оговоркой о возможных изменениях, обусловленных частными особенностям.

Как правило в документе целевой программы должна быть описана характеристика проблемы, основные цели и задачи, сроки и этапы реализации, целевые индикаторы и показатели, мероприятия, объёмы и источники финансирования, механизм реализации целевой программы, оценку социальноэкономической и экологической эффективности целевой программы.

Первый раздел включает в себя постановку проблемы, анализ причин её возникновения, обоснование её связи с национальными приоритетами социальноэкономического развития, целесообразности программного решения, а также анализ различных вариантов решения проблемной области.

Так, например, целесообразность программного решения проблем в рамках ФЦП «Жилье» объясняется тем, что направление развития жилищной инфраструктуры является приоритетным направлением в Концепции социальноэкономического развития РФ, так как обеспечивает повышение качества жизни населения за счет улучшения жилищных условий, предотвращения чрезвычайных ситуаций, а также проблема развития жилищной инфраструктуры имеет сложный межотраслевой характер, решение которой будет способствовать не только социальному благополучию, но и экономического роста [66].

Второй раздел целевой программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей.

Требования, предъявляемые к целям программы:

государственных заказчиков целевой программы);

­ достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);

­ измеримость.

В качестве примера, в таблице 2.3 выбрано несколько основных целей и задач по сравниваемым федеральным целевым программам [52,53,55].

Таблица 2.3 – Цели и задачи ФЦП «Культура», ФЦП «Образование», ФЦП «Жилище»

программы 1) сохранение российской культурной самобытности и создание условий для обеспечения равной доступности культурных благ, развития и реализации культурного и духовного потенциала каждой личности;

2) создание условий для повышения качества и разнообразия услуг, предоставляемых в сфере культуры и искусства, модернизация работы учреждений;

3) обеспечение возможности реализации культурного и духовного потенциала ФЦП «Культура»

4) обеспечение возможности реализации культурного и духовного потенциала 5) модернизация системы художественного образования и подготовки кадров в сфере культуры и искусства, отвечающей сохранению традиций лучших;

6) выявление, охрана и популяризация культурного наследия народов Российской 7) создание позитивного культурного образа России в мировом сообществе;

Обеспечение доступности качественного 1) модернизация общего и дошкольного образования, соответствующего образования как института социального требованиям инновационного социально развития;

ориентированного развития Российской 2) приведение содержания и структуры обязательств по обеспечению жильем объемов жилищного строительства и ФЦП «Жилье» категорий граждан, установленных развития финансово-кредитных Обобщая информацию, представленную в таблице 2.3, целями каждой программы является развитие социальной инфраструктуры, обеспечение доступности предоставления качественных услуг:

для ФЦП «Образование» - это предоставление качественных услуг в образовательной сфере;

культурных благ на равной основе для всех категорий граждан в нашей Возвращаясь к описанию типичной структуры целевых программ, третий реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей [66].

Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы, что предполагает выделение определенного объема денежных средств. В связи с этим четвертым разделом является обоснование ресурсного обеспечения.

В таблице 2.4. представлены объемы финансирования на 13 лет с 2006 по «Образование», ФЦП «Жилище» [98].

Таблица 2.4. – Запланированный объем финансирования по ФЦП «Культура», ФЦП «Образование», ФЦП «Жилище»

ФЦП "Культура" 13 169 14 577 15 926 25 610 26 961 30 521 26 966 21 250 20 743 22 367 21 429 35 935 ФЦП "Жилище" 109 789 183 578 297 383 176 947 160 188 111 430 110 252 81 805 136 554 150 619 0 На основании данных таблицы 2.4 на рисунке 2.3 составлен график динамики ресурсного обеспечения, предусмотренного текстом утвержденных к реализации программ.

Рисунок 2.3 – Динамика ресурсного обеспечения ФЦП «Культура», ФЦП Из рисунка 2.3 видно, что наибольший объем финансирования по всем годам наблюдается по ФЦП «Жилище». Программа «Жилище» реализовывалась фактически в два этапа: первый этап с максимально запланированным объемом финансирования в 927 885 млн. руб. проходил с 2002 по 2010 годом, далее программа была прекращена с целью её продолжения в качестве новой. Согласно принятому Постановлению Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 была утверждена новая программа с оставшейся проблемной областью на срок 2011годы с объемом финансирования 590 659 млн. руб.

Реализация ФЦП «Культура» проходит несколько этапов:

­ ФЦП «Культура» на 1997 – 1999 гг.;

­ ФЦП «Культура» на 2001 – 2005 гг.;

­ ФЦП «Культура» на 2006 – 2011 гг.;

­ ФЦП «Культура» на 2012 – 2018 гг.

Наибольший объем финансирования по данной программе в размере 184 813 млн. руб. запланирован на 2012-2018 года.

Согласно ресурсному обеспечению ФЦП «Образование» наибольший удельный вес финансирования, как видно из таблицы 2.3, по данной программе наблюдается в 2013 году. За период с 2006 по 2011 года согласно четвертому разделу целевой программы было запланировано на реализацию 61 043 млн. руб., а за период с 2011 по 2015 года 154 368 млн. руб.

Несмотря на то, что все сравниваемые программы реализуются более лет, в качестве ретроспективного анализа запланированных объемов финансирования считается целесообразным использовать данные 8 фактических лет (2006 -2013) и 5 прогнозных (2014-2018).

Возвращаясь к анализу структуры федеральных целевых программ, четвертый раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств [66].

Для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды. Иностранные инвесторы могут финансировать целевые программы на основе долевого участия. Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты [66].

Стоит отметить, что внебюджетные средства являются важным источником финансирования целевых программ. Так, например, по ФЦП «Культура» за счет внебюджетных источников осуществляется поддержка творческих проектов в области современного искусства [52].

финансирования по их источникам на ФЦП «Культура» за 2006-2018 года [52,98].

Рисунок 2.4 – Распределение источников финансирования по ФЦП Как видно из рисунка 2.4, несмотря на то, что в четвертом разделе по ФЦП «Культура» широко акцентируется внимание на необходимости внебюджетного финансирования, запланировано всего 7% от общего объема ресурсного обеспечения.

финансирования по годам с 2006 по 2015 [52, 98].

Рисунок 2.5 – Распределение источников финансирования по ФЦП Из рисунка 2.5 видно, что приоритетом по финансированию ФЦП «Культура» является средства федерального бюджета неизменно на протяжении всех 13 лет.

финансирования по их источникам на ФЦП «Образование» за 2006-2018 года [55, 98].

Рисунок 2.6 – Распределение источников финансирования по ФЦП Как видно из рисунка 2.6, наибольшая доля финансирования федеральной целевой программы «Образование» запланирована за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в размере 54% и 35% соответственно.

финансирования по ФЦП «Образование» по годам с 2006 по 2018 [55, 98].

Рисунок 2.7 – Распределение источников финансирования по ФЦП Из рисунка 2.7 видно, что до 2011 года включительно и за 2015 год федеральных средств, а по 2013 и 2014 году за счет субъектов РФ.

Для сравнения на рисунке 2.8 представлено диаграмма распределения объемов финансирования по их источникам на ФЦП «Жилище» за 2006-2015 года [53,98].

Рисунок 2.8 – Распределение источников финансирования по ФЦП Как видно из рисунка 2.8, для решения жилищных вопросов запланировано привлечь 47 % внебюджетных источников из всего объема источников партнерства в реализации данной программы.

финансирования по ФЦП «Жилище» по годам с 2006 по 2015[53,98].

Рисунок 2.9 – Распределение источников финансирования по ФЦП реализацию ФЦП «Жилище» был запланирован в 2008 году, а также в данном году был запланирован самый высокий уровень внебюджетного финансирования.

Таким образом, четвертый раздел в любой целевой программе является одним из самых важных, так как ни один проект не может быть реализован без его ресурсного обеспечения.

Еще одним из важных разделов целевой программы является пятый раздел, описывающий механизм реализации целевой программы. включающий в себя механизмы управления программой и взаимодействия. Как правило, управление осуществляет научно-координационный совет или дирекция. Срок управления программой также регламентирован в её тексте, однако часто, программа продлевается. В том случае, если срок продления больше года, то разрабатывается новая программа по данному направлению. Так, после поступления предложения о продлении ФЦП «Культура», действующей с 2006 по 2011 год, так как срок продления был больше года, то была утверждена новая ФЦП «Культура» на -2015 года.

Как было отмечено ранее, под механизмом реализации понимается механизм управления и механизм взаимодействия государственных заказчиков. В качестве примера по пятому разделу в таблице 2.5 приведена сравнительная характеристика механизмов реализации целевой программы, отраженных в утвержденных документах о ФЦП «Культура», ФЦП «Образование», ФЦП «Жилище» [52, 53,55].

Таблица 2.5. – Механизм реализации ФЦП «Культура», ФЦП «Жилище», ФЦП «Образование»

Наименование Министерство культуры РФ как государственный заказчик - координатор программы в ходе ее выполнения: 1) обеспечивает координацию 2) подготавливает проекты 3) разрабатывает нормативные правовые акты, необходимые для выполнения программы; 4) подготавливает ежеквартально доклады о ходе реализации программы; 5) осуществляет ведение ежеквартальной отчетности реализации программы. Государственный заказчик - координатор программы «Культура»

утверждает ежегодные планы и отчеты по реализации программы, разработанные гос.

заказчиками программы, утверждает разработанные гос. заказчиками программы перечни целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации мероприятий программы Федеральное агентство по строительству и ЖКХ может возложить на федеральное казенное учреждение "Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ" следующие функции: организация независимой оценки показателей результативности и эффективности мероприятий, внедрение информационных технологий управления реализацией программы, организация в установленном порядке отбора исполнителей программы, обеспечение взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов. Органы исполнительной власти ФЦП субъектов РФ и ОМСУ будут представлять отчеты о ходе реализации программы ежеквартально в «Жилище» Федеральное агентство по строительству и ЖКХ.

Государственные заказчики мероприятий ежеквартально обобщают указанные отчеты, подготавливают и представляют сводный отчет государственному заказчику – координатору.

Государственный заказчик - координатор представляет по итогам года в Министерство экономического развития РФ доклад о ходе реализации программы и предложения по необходимой корректировке намеченных мероприятий.

Руководителем является Министр образования и науки РФ, который несет персональную ответственность за ее реализацию, конечные результаты, целевое и эффективное использование выделяемых на выполнение программы финансовых средств, а также определяет формы и методы Министерство образования и науки РФ как государственный заказчик - координатор программы в «Образование»

ходе ее выполнения: 1) осуществляет координацию деятельности 2) обеспечивает координацию работы с органами государственной власти субъектов РФ, осуществляемой на условиях заключенных соглашений о предоставлении субсидий на реализацию аналогичных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов);

В зависимости от специфики механизм реализации является частным для каждой целевой программы, однако сравнительная характеристика, приведенная в таблице 2.5, помогает вывить следующие общие черты, представленного в пятом разделе каждой из федеральных целевых программ механизма:

­ перечень мер по организации управления реализацией программы;

утвержденным планом;

­ увязка сроков поступления средств на финансирование программы из различных источников.

По-мнению автора, раздел о механизме реализации программы является одним из самых важных, так как от него зависит реализуется программа эффективно или нет, однако часто под механизмом предлагается перечень мероприятий, а иногда и просто перечисляются функции органа управления программой. Анализ существующих механизмов показал отсутствие конкретных экономических регуляторов, увязанных с целевыми установками. Это обстоятельство является одной из причин, по которой большинство программ реализуется с нарушением сроков и являются неэффективными по своей сути.

социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств.

Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после её реализации. Методика оценки должна служить приложением к тексту программы [66].

Подробно анализ существующих методик оценки целевых программ проведен в следующем параграфе.

Следует уточнить организационные этапы проведения оценки реализации целевой программы:

1.Федеральная статистический анализ;

2. Министерства осуществляют экспертные проверки, при которых особое внимание уделяется срокам реализации, использованным объемам финансирования, существующим внебюджетным источникам, а также конечным результатам. [66].

Государственные заказчики-координаторы целевых программ направляют следующую информацию:

­ статистическую информацию;

­ отчеты об эффективности использования финансовых средств;

­ отчеты о результатах реализации;

­ сведения о достижении запланированных целевых индикаторов;

­ сведения о достижении запланированных показателей;

­ информацию о сроках финансирования объектов программы;

­ информацию о незавершенном строительстве;

­ сведения о внедрении НИОКР;

­ сведения о реализации инновационных проектов в рамках действующей целевой программы;

­ сведения о реализации инвестиционных проектов в рамках действующей целевой программы;

­ данные о влиянии реализации целевых программ на социальноэкономическое развитие страны [66].

Подробное рассмотрение порядка разработки и реализации целевых программ позволяет описать данные процессы в виде блок-схем. Процесс разработки целевой программы представлен в виде взаимообусловленных логически увязанных этапов, которые сформированы в виде блок-схемы и отражены на рисунке 2.10.

Рисунок 2.10 – Блок-схема процесса разработки целевой программы Процесс реализации целевой программы схематично отражен на рисунке 2.11.

Рисунок 2.11 – Блок-схема процесса реализации целевой программы Содержательный анализ разработки и реализации целевых программ позволил определить основные черты, присущие федеральным целевым программам. Таким образом, рассматриваемые федеральные целевые программы характеризуется следующими общими чертами:

­ системный характер основных целей и задач, а также комплексный подход к их решению с учетом взаимосвязи с другими решениями органов государственной власти, направленными на развитие потенциала ­ ориентация целей, задач и мероприятий программы на достижение результатов, оцениваемых целевыми индикаторами и показателями;

­ применение новых технологий, инновационных подходов, а также мирового опыта в области формирования материально-технической ­ наличие важных для отрасли критериев и особенностей формирования потенциала российских регионов.

Итак, основным недостатком, выявленным в ходе анализа процедуры разработки и реализации целевых программ, является отсутствие единой методологии для программ всех уровней управления. Порядок, утвержденный Правительством РФ и распространяющийся исключительно на программы федерального значения, также имеет свои недоработки, в первую очередь, в области оценки эффективности реализации целевых программ. В следующем параграфе подробно рассмотрен опыт разработки методик оценки эффективности реализации целевых программ.

2.2 Анализ существующего методического аппарата оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной Достаточно слабым звеном института целевых программ остается процесс оценки эффективности их исполнения. Следует отметить, что единого нормативного документа, изданного на федеральном уровне и регламентирующего порядок выбора целевых индикаторов, не существует. В каждой программе частным образом создается своя методика. Данный факт влечет за собой получение результатов, не соответствующих действительности.

Как правило, эффективность определяется как в целом по программе, так и по отдельным этапам ее выполнения, конкретными показателями. Эффективность мероприятий оценивается по степени их влияния на улучшение качества жизни населения, улучшение показателей социальной сферы и экономики региона. Для анализа методик оценки эффективности использованы данные утвержденных методик на разных уровнях управления.

эффективности целевых программ составлена сравнительная характеристика, с помощью которой возможно выявить общие черты и недостатки. В таблице 2. рекомендации по оценке эффективности целевых программ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти.

Таблица 2.6 – Утвержденные методики оценки эффективности реализации целевых программ Объект оценки Государственные программы Федеральные целевые ФЦП «Социальное развитие Постановление Правительства РФ от 15.07.2013 г. № ФЦП «Жилище» Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 г. от ФЦП «Культура России» Постановление Правительства РФ от 03.03.2012 г. № ФЦП «Развитие г. Сочи, как Постановление Правительства РФ от 08.06.2006 г. № горноклиматического курорта»

(2006-2014 годы) Целевые программы Постановление Правительства Санкт - Петербурга от 31.03.2009 г. № 345 «О г. Санкт-Петербурга целевых программах»

Целевые программы Постановление Правительства Москвы от 04.03.2011 г. № 56-ПП г. Москва «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности Целевые программы Ленинградской области Целевые программы Брянской области Постановление Правительства Архангельской области от 10.07.2012 г. №299Целевые программы Архангельской области Целевые программы Хабаровской области Целевые программы Постановление Администрации Галичского муниципального района Галичского муниципального Костромской области от 31.03.2011г. № 100 «Об утверждении порядка района Костромской области проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ»

регламентирующих процесс разработки, реализации и оценки эффективности программ. Однако следует отметить, что в постановлении № 588 от 02.08.2010 г.

порядок касается государственных программ РФ, а постановление № 594 от 26.06.1995 г. федеральных целевых программ и межгосударственных программ [63]. Так как согласно таблице А.1 государственные программы включают в себя федеральные целевые программы, а также ведомственные целевые программы, то следует рассмотреть, в первую очередь, оценку эффективности по постановлению РФ № 588 от 02.08.2010 г.

Согласно постановлению Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № оценка эффективности должна проводиться в двух случаях.

В первом случае, в ходе разработки программы (оценка планируемой государственной программы в социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Обязательным условием должно быть выполнение запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также мероприятий в установленные сроки [63].

В качестве основных критериев предлагается использовать:

­ критерий экономической эффективности, учитывающий оценку вклада государственной программы в экономическое развитие Российской государственной программы на различные сферы экономики Российской ­ критерий социальной эффективности, учитывающий ожидаемый вклад показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке [63].

Во втором случае в ходе реализации программы разрабатывается доклад, содержащий следующее:

­ сведения об основных результатах реализации государственных программ за отчетный период;

­ сведения о степени соответствия установленных и достигнутых целевых индикаторов и показателей государственных программ за отчетный год;

­ сведения о выполнении расходных обязательств Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ;

­ оценку деятельности ответственных исполнителей в части, касающейся реализации государственных программ;

­ при необходимости - предложения об изменении форм и методов управления реализацией государственной программы, о сокращении отдельных мероприятий или государственной программы в целом [63].

Согласно постановлению Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственным заказчиком (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна быть в приложении к тексту программы[66].

Также отмечено, что в шестом разделе текста целевой программы должна содержаться оценка эффективности расходования бюджетных средств, которая осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации[66].

Таким образом, следует сделать вывод:

а) на федеральном уровне универсальная методика оценки эффективности целевых программ отсутствует;

б) указана исключительно фрагментарная трактовка механизма оценки;