«ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ...»

Если стимулировать труд, то необходимо включить механизм размещения государственного заказа на выполнение соответствующих исследований между научными и образовательными учреждениями или проведение конкурса лучших исследований. Если «экономить», то тогда нужно оказывать информационнометодическое содействие, координировать такие исследования, налаживать информационный обмен, и выполнять громадный объем работы по обобщению информации, поступающих из организаций, осуществляющих соответствующие исследования альтернативно.

Изложенное позволяет утверждать, что несовершенная правовая основа мониторинга правоприменения объективно не может привести к значимым результатам.

Тем не менее, накоплен определенный опыт и постоянно ведется работа по совершенствованию нормативной базы мониторинга правоприменения, процедур мониторинга и повышения эффективности результатов мониторинга правоприменения.

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет работу по созданию Портала о состоянии законодательства и правоприменения1, который будет постоянно действующим информационно-аналитическим интернет-ресурсом с системой логически и технологически связанных между собой информационных страниц, отображающих на официальном сайте Минюста России информацию о правоприменении. Портал должен стать инструментом в работе по осуществлению мониторинга правоприменения. В целях наполнения Портала информацией о правоприменительной практике и обеспечения ее актуальности Министерство юстиции Российской Федерации просит субъектов осуществления правоприменения оперативно направлять всю информацию, которая может быть размещена на Портале2, в том числе:

– нормативные правовые акты органов власти, регламентирующие вопросы осуществления мониторинга правоприменения;

– информацию о выполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека, которые требуют принятия нормативных правовых актов, о ходе разработки необходимых проектов нормативных правовых актов, о реализованных решениях;

– сведения, комментарии, аналитические материалы, разъяснения органов власти, которые связаны с правоприменительной практикой;

– информацию о результатах проведения антикоррупционного мониторинга, включая сведения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, заключения независимых экспертов по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

Полагаем, требует изучения и учета практика осуществления мониторинга правоприменения, накопленная в субъектах Российской Федерации. Нормативные правовые акты, направленные на реализацию постоянного и непрерывного монитоhttp://minjust.ru/portal_pravoprimeneniya Электронный адрес для направления предложений: [email protected] ринга правового пространства, действуют во многих субъектах Российской Федерации.1 Вместе с тем, единых подходов в области организации и проведения мониторинга правоприменения органами государственной власти субъектов Российской Федерации не выработано2. Так, в одних субъектах Российской Федерации указанную деятельность осуществляют представительные органы государственной власти, в других – исполнительные. Например, в Нижегородской области разделены субъекты и объекты осуществления мониторинга правоприменения (см. таблицу 3).

Нормативная основа мониторинга января сти Нижегородской обла- новле- ласти, органы исправовые акты Российсти мониторинга право- ние полнительной влаской Федерации и Нигода применения в Нижегород- № 23 сти Нижегородской В Нижегородской области накоплен богатый опыт мониторинга правоприменения законов Нижегородской области. В то же время количество законов, в отношении которых запланирован мониторинг, намного меньше количества принимаемых законов (см. таблицу 4).

В решении Координационного совета при ГУ Минюста Российской Федерации по Нижегородской области от 21 октября 2011 года «Практика мониторинга федерального и регионального законодательства и его применения» названы республики Саха (Якутия), Татарстан, Еврейский, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономные округа, Архангельская, Астраханская, Воронежская, Кемеровская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Московская, Нижегородская, Новгородская, Тамбовская области.

См. об этом подробнее: Чеснокова М.Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. № 8; Астанин В.В. Методологические основы мониторинга правоприменения в контексте научной доктрины и требований законодательства // Административное и муниципальное право. 2012. № 4.

Общие результаты законотворчества и планы1 мониторинга законов в Нижегородской области за 2008–2013 годы Принято области Законов области в планах мониторинга Полные и систематизированные данные о выполнении Планов мониторинга законов Нижегородской области в настоящее время не доступны для анализа.

График проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2008 года:

утвержден Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 31 января 2008 года № 900-IV.

План проведения мониторинга законодательства Нижегородской области во II полугодии 2008 года: утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 31 июля 2008 года № 1115-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2009 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 29 января 2009 года № 1401-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2009 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 июня 2009 года № 1589-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2010 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 28 января 2010 года № 1922-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2010 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 24 июня 2010 года № 2122-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2011 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания от 20 декабря 2010 года № 2363-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2011 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания от 23 июня 2011 года № 125-V.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2012 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 15 декабря 2011 года № 356-V.

План мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области, на II полугодие 2012 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 28 июня 2012 года № 547-V.

План мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области, на I полугодие 2013 года.

Утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 6 декабря 2012 года № 732-V.

План мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области, на II полугодие 2013 года.

Утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 27 июня 2013 года № 959-V.

Интересно, что в планы мониторинга Законодательного Собрания Нижегородской области включены как мониторинг правоприменения закона области в целом, так и отдельных структурных элементов закона: главы или даже части статьи (например, мониторинг пункта 5 части 1 статьи 5 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 года № 123 «О жилищной политике в Нижегородской области»1), применяется практика мониторинга отдельных групп правоотношений (например, мониторинг Закона Нижегородской области от 22 марта 2000 года № 100 «О создании должностей мировых судей и судебных участков в Нижегородской области» в части судебных участков Нижегородского района2).

Думаем, следует обобщить также наработки федеральных органов исполнительной власти по осуществлению мониторинга правоприменения отдельных сфер законодательства. Так, Минюст России разработал специальную методику мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции.

Данной методикой предусмотрено, что при отсутствии нормативного правового акта или их группы в Плане мониторинга правоприменения на соответствующий год субъекты могут проводить его по собственной инициативе без внесения изменений в федеральный План. При этом, выбирая экспертируемую группу нормативных правовых актов, следует учитывать задачи, вытекающие из Национального плана противодействия коррупции, иных программных документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, программ развития государства, а также предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации.

Пункт 6 Плана проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2011 года: утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 23 июня 2011 года № 125-V.

Пункт 6 Плана проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2010 года: утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 24 июня 2010 года № 2122-IV.

Информацию о правоприменении предложено также рассматривать отдельно по каждому показателю применительно к конкретному нормативному правовому акту и по их совокупности. Интересно, что даны достаточно конкретные рекомендации по основным показателям мониторинга:

– в целях разрешения недостатков правоприменения предложено готовить разъяснения о применении законодательства, включая разъяснения судебными органами по вопросам судебной практики;

– поскольку недостаточность правового регулирования в сфере противодействия коррупции влечет произвольное применение и как следствие создает предпосылки для проявления коррупционных правонарушений, предложено выявлять пробелы правового регулирования;

– текст нормативного правового акта рекомендуется рассматривать на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов для дальнейшего их исключения из него.

Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 года № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов устанавливается в заключениях Минюста России, иных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов прокуратуры Российской Федерации, составляемых по результатам антикоррупционной экспертизы, требованиях прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд, а также в заключениях независимых экспертов по результатам независимой антикоррупционной экспертизы;

– для выявления коллизий норм права, которые следует рассматривать как противоречия между положениями двух или нескольких норм права, либо расхождения между содержанием общеправовых принципов, выраженных в системе норм права, и положениями конкретных норм права, целесообразно сопоставлять положения нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере противодействия коррупции;

– поиск ошибок юридико-технического характера рекомендовано рассматривать с учетом следующих критериев: простота изложения идеи и нормативных правил; краткость при формулировании нормативных правил; категоричность при построении фраз; ясность устанавливаемого правила поведения; системность при установлении отдельных норм; последовательность изложения общего текста;

– наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах отражает однозначное воспроизведение отдельных положений одного нормативного правового акта в другом, либо если норма, воспроизводимая в тексте нормативного акта, ранее установлена другим нормативным актом;

– противоречия в нормативных правовых актах, регулирующих однородные отношения, принятых в разные периоды, рекомендуется выявлять путем сопоставления текстов таких нормативных правовых актов;

– большое количество заявлений о разъяснении положений нормативного правового акта свидетельствует о несовершенстве и нечеткости его положений для правоприменителя. Рекомендуется также указывать сведения о количестве вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с нарушением антикоррупционного законодательства и основания их принятия;

– предложено для получения различных точек зрения по изучаемой сфере правоотношений и для получения оперативной информации, информации от различных групп и объединений гражданского общества размещать проекты докладов о результатах мониторинга правоприменения, подготовленных по результатам обобщения сведений, на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в сети Интернет;

– рекомендовано предусмотреть онлайн-общение участников мониторинговой деятельности и обсуждение подготовленных проектов докладов о результатах мониторинга правоприменения в фокус-группах, сформированных по различным принципам (научное сообщество, адвокаты, нотариусы, представители правоохранительных органов и т. д.). Результаты, полученные данным методом, целесообразно сопоставить с позицией официальных органов и иными имеющимися материалами по исследуемому вопросу.

§ 6. Основные результаты мониторинга правоприменения российского законодательства о полиции Первый в современной истории России Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год1 подготовлен во исполнение Плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 год2 в соответствии с названными выше методиками.

В Докладе отражены основные результаты мониторинга правоприменения и по вопросу реформы полиции, качеству нормативной правовой основы ее деятельности.

Соответствующий раздел в Докладе оказался малоинформативным. В нем отмечено, что Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»

определил принципы деятельности полиции, урегулировал вопросы организации полиции и службы в ней, обязанности и права, вопросы применения мер государственного принуждения и применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, установил правовое положение сотрудников полиции и гарантии их социальной защиты.

В большинстве случаев приняты необходимые нормативные правовые акты Президента России, Правительства России и федеральных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел. Установлено, что на момент принятия Доклада не реализовано только 7 положений (см. таблицу 5).

№ Норма Феде- Положение Федерального за- Информация о ходе принятия П. 2 ч. 2 ст. 25 Порядок прикомандирования со- Подготовлен проект указа Претрудников полиции зидента Российской Федерации Российская газета. 2013. 27 марта.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 1471-р.

П. 41 ч. 1 ст. 12 Порядок содействия судебным Порядок не определен П. 4 ч. 1 ст. 13 Порядок запросов в медицин- Подготовлен проект Приказа Коррупциогенные факторы не выявлены.

Выявлена только одна (!) норма, позволяющая расширительно толковать компетенцию полиции – в Приказе МВД России от 31 августа 2007 года № «Об утверждении порядка обеспечения Министерством внутренних дел Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам»1 обнаружено, что на практике подразделения вневедомственной охраны осуществляют на безвозмездной основе оперативное реагирование также в случаях поступления сообщений о срабатывании охранно-пожарной и (или) тревожной сигнализации на объектах, подключенных к частным охранным организациям.

Не имея прямого доступа на такие объекты, они осуществляют только внешний осмотр, дожидаясь прибытия экипажей частных охранных организаций. Для устранения подобной практики необходимо внести изменение в пункт 25 части статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ, предусмотрев обязанность полиции обеспечивать оперативное реагирование на сообщения о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации только в случае подключения объектов к пультам централизованного наблюдения вневедомственной охраны.

Зарегистрирован в Минюсте России 8 октября 2007 года, регистрационный № 10264.

Выявлено только одно (!) проявление показателя отсутствия единообразной практики применения Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»: в соответствии с частью 6 статьи 43 в случае причинения сотруднику полиции в связи с выполнением служебных обязанностей увечья или иного повреждения здоровья, исключающих возможность дальнейшего прохождения службы в полиции и повлекших стойкую утрату трудоспособности.

Выявлен также один случай установления неравных социальных гарантий для членов семей сотрудников внутренних дел, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах на разных территориях и в разные периоды времени. Такая ситуация стала возможной в результате коллизии статьи 3 Закона Российской Федерации от 21 января 1993 года № 4328-1 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах», подпункта 12 пункта 1 статьи Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» и абзаца пункта 14 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2004 года № 65 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации». В целях обеспечения равенства социальных гарантий предложено поручить Минтруду России, Минфину России и МВД России подготовить предложения по предоставлению членам семей лиц, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, бесплатных путевок в санаторно-курортные и оздоровительные учреждения федеральных органов исполнительной власти.

При анализе правоприменительной практики правового регулирования общественных отношений в этой сфере выявлена также только одна проблема.

Пункт 2 части 2 статьи 23.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет начальников линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, их заместителей полномочием на рассмотрение дел об административных правонарушениях от имени органов внутренних дел (полиции). Однако введенная Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» новая структура территориальных органов МВД России привела к ситуации, когда линейные отделения и пункты МВД России в составе линейного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте оказались на значительном удалении от линейного отдела, что на практике значительно затрудняет процесс рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных на данных территориях, и влечет увеличение материальных затрат и времени рассмотрения протоколов об административных правонарушениях.

Иные системные проблемы, требующие корректировки законодательства Российской Федерации, не выявлены.

Вероятно, такие, в целом благополучные результаты мониторинга правоприменения реформы полиции, отраженные в официальном Докладе, вызваны тем, что при организации и проведении мониторинга были задействованы не все доступные источники информации и дан не полный анализ всех поступивших предложений. Закономерно, что завершив плановый мониторинг правоприменения реформы полиции и продолжая оценивать качество существующей правовой регламентации, заинтересованные субъекты осуществляют мониторинг правоприменения по собственной инициативе. Так, «комитетом Государственной Думы России по безопасности и противодействию коррупции, а также МВД России проводится мониторинг правопрменительной практики норм Федерального закона «О полиции». В июне 2013 года была названным Комитетом была создана рабочая группа по анализу правоприменительной практики для подготовки предложений о внесении изменений в законодательство России»1.

Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. Т. 1. С. 671.

Летом–осенью 2013 года Департамент государственной службы и кадров МВД России получил более 200 конкретных предложений по совершенствованию законодательства о полиции от территориальных органов и подразделений МВД России. Понятно, что ряд предложений дублируется, что некоторые предложения далеко не бесспорны, а отдельные даже сложно комментировать1. Однако такой объем получаемой центральным аппаратом МВД России информации о проблемах в правовом регулировании деятельности полиции и путях их нормативного разрешения свидетельствует о необходимости поиска новых форм и методов мониторинга правоприменения реформы полиции, оценки эффективности реализации действующих в системе МВД России нормативных правовых актов.

Из всего массива полученной информации рабочей группой было отобрано 13 проблем, требующих безотлагательного разрешения путем внесения изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты2.

1. Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» на органы внутренних дел возложена обязанность производить розыск и, при наличии законных оснований, осуществлять задержание граждан, уклоняющихся от воинского учета, призыва на военную службу или военные сборы, прохождения военной службы или военных сборов. Это положение не корреспондирует статье 12 Федерального закона «О полиции», которой такая обязанность для полиции не предусмотрена.

2. Статья 19 Федерального закона от 31 мая 2001 года № 73-ФЗ «О судебноэкспертной деятельности в Российской Федерации», устанавливает, что основаниями производства судебной экспертизы в государственном судебно-экспертном учреждении являются определение суда, постановления судьи, лица, производящего Например, УМВД России по Орловской области посчитало необходимым внести изменения в оценку упражнения № 2 стрельбы из снайперской винтовки, определенном приложением № Приказа МВД России от 30 ноября 2012 года № 1030 изложив его в новой редакции «...двумя пулями поражена зона поражения мишени», обосновав это предложение анализом руководств по эксплуатации винтовок СВ-98, СВД, ВСК-94 и ВС «Винторез», где кучность стрельбы определяется иным количеством патронов (от 3 до 5) и иными требованиями кучности стрельбы (круг диаметром не 5, а 10 или 15 см).

См. об этом подробнее: Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин.

М., 2013. Т. 1. С. 671–678.

дознание, следователя (но не уточняется тип судопроизводства, в рамках которого может назначаться экспертиза). Более того, в статье 3 Федерального закона «О судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» к правовой основе государственной судебно-экспертной деятельности отнесены, в том числе Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы Российской Федерации. Однако в соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции», на полицию возложена обязанность проводить в соответствии с действующим законодательством экспертизы только по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, а также исследования по материалам оперативно-разыскной деятельности.

3. Пунктом 4 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции» предоставлено право в порядке, определяемом МВД России и Минздравом России, запрашивать и получать от медицинских организаций сведения о гражданах, поступивших с ранениями и телесными повреждениями насильственного характера либо с ранениями и телесными повреждениями, полученными в результате дорожно-транспортных происшествий, а также о гражданах, имеющих медицинские противопоказания или ограничения к водительской деятельности.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», сведения о факте обращения гражданина за оказанием медицинской помощи, состоянии его здоровья и диагнозе, иные сведения, полученные при его медицинском обследовании и лечении, предоставляются без согласия гражданина или его законного представителя лишь по запросу органов дознания, следствия и суда в связи с проведением расследования или судебным разбирательством. В данном контексте неучтенными остаются случаи производств по делам об административных правонарушениях, а также проверок зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях, происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции полиции.

4. Вызывает определенные сложности реализация права на безвозмездное получение от организаций и граждан информации. В пункте 4 части 1 статьи Федерального закона «О полиции» установлено право сотрудников органов внутренних дел запрашивать и получать на безвозмездной основе по мотивированному запросу уполномоченных лиц от государственных и муниципальных органов, общественных объединений, организаций, должностных лиц и граждан сведения, справки, документы (их копии), иную необходимую информацию в связи с расследуемыми уголовными делами и находящимися в производстве делами об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях, происшествиях. В ранее действовавшем Законе о милиции предусматривалось право «получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них» (п. 4 ч. 1 ст. 11). При этом реализация данного права не ставилась в зависимость от соблюдения процессуальных норм, как это указано в Федеральном законе «О полиции».

5. Возникают проблемы в реализации предписаний пункта 35 части 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции», в соответствии с которой ее сотрудники обязаны «оказывать содействие органам здравоохранения в доставлении в медицинские организации по решению суда лиц, уклоняющихся от явки по вызову в эти организации; оказывать содействие медицинским работникам в осуществлении назначенной судом недобровольной госпитализации лиц в медицинские организации». Однако при практическом применении данной нормы возникают проблемы при доставлении указанных лиц в медицинские учреждения, находящиеся на территории иных субъектов Российской Федерации. Сопровождение этих лиц сотрудниками подразделений органов внутренних дел (охранноконвойных подразделений, участковыми уполномоченными полиции, инспекторами по делам несовершеннолетних) действующими нормативными правовыми актами МВД России не предусмотрено. Кроме того, учитывая, что подобная госпитализация осуществляется только по решению суда, целесообразно указанную норму из Федерального закона «О полиции» исключить, возложив эти функции на подразделения судебных приставов-исполнителей.

6. В ходе применения Федерального закона «О полиции» выявлен пробел, затрудняющий выполнение обязанностей полиции, закрепленных в пункте 17 статьи 12 Федерального закона, по участию в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов. Основные проблемы в реализации данной нормы возникают ввиду отсутствия:

1) в перечне прав полиции пункта, закрепляющего полномочия исполнять конкретно перечисленные обязанности, что влечет за собой препятствие для осуществления проверочных мероприятий по антитеррористической защищенности объектов федерального и регионального значений и объектов частной собственности, расположенных на территории муниципального образования, а также возможности воздействия на руководство организаций при выявлении недостатков;

2) нормативных правовых актов, регламентирующих формы участия полиции в указанных мероприятиях, а также единых стандартов (нормативов), определяющих конкретные параметры соответствия объектов (например, развлекательных центров) требованиям антитеррористической защищенности.

Полиция в своей деятельности использует положения Руководящего документа МВД России РД 78.36.003-2002 «Инженерно-техническая укрепленность.

Технические средства охраны. Требования и нормы проектирования по защите объектов от преступных посягательств». Требования данного документа распространяются только на объекты, охраняемые или подлежащие передаче под охрану подразделениям вневедомственной охраны. Для остальных категорий объектов они носят только рекомендательный характер, что существенно затрудняет, а зачастую делает невозможной реализацию прав и обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «О полиции».

7. Определенные проблемы существуют по внесению сотрудниками ГИБДД в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения. Правовой статус представления определен статьей 29.13 КоАП Российской Федерации, в соответствии с которой судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствующих его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

Однако пунктом 12 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции» определено, что полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право вносить обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, лишь руководителям и должностным лицам организаций, то есть должностным лицам (юридические лица данным пунктом статьи остаются не охваченными).

Необходимо отметить, что административная ответственность за непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассматривающего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, вынесенного в рамках статьи 29.13 КоАП, предусмотрена статьей 19.6 КоАП. В то же время санкция данной статьи предусматривает административную ответственность только должностного лица, а диспозиция статьи 29.13 КоАП наделяет судью, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствующих его совершению, правом вносить представления и в соответствующие организации (то есть – юридическому лицу).

В соответствии с пунктом 21 статьи 13 Федерального закона «О полиции»

на подразделения полиции возложена обязанность по выдаче должностным лицам организаций и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе нарушений требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог. В связи с отсутствием в вышеуказанном пункте нормы права о возможности выдачи предписаний юридическим лицам отмечаются трудности по привлечению юридических лиц к ответственности за нарушение требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, при строительстве, реконструкции и содержании дорог.

8. Статьей 14 Федерального закона «О полиции» регламентирован порядок задержания сотрудниками полиции различных категорий граждан. Статьей определено, что по каждому факту задержания должен быть составлен протокол, а в полиции в связи с этим должен вестись реестр задержанных лиц. В соответствии с Приказом МВД России от 12 мая 2011 года № 408 контроль за ведением реестра возложен на региональные информационные центры. Вместе с тем, действующей на сегодняшний момент информационной базой определены только процессуальные формы протоколов о задержании граждан в качестве подозреваемых по уголовному делу в порядке статьи 91 УПК и граждан, совершивших административное правонарушение. Для остальных категорий задержанных процессуальные формы протоколов задержания не определены. Таким образом, в информационных центрах имеют место сложности, связанные с ведением реестра лиц, подвергнутых задержанию, а в органах внутренних дел муниципального и межмуниципального уровней – с реализацией статьи 14 Федерального закона «О полиции».

9. Пункт 3 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции» предоставляет сотрудникам право «вызывать в полицию граждан и должностных лиц по расследуемым уголовным делам и находящимся в производстве делам об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции полиции; получать по таким делам, материалам, заявлениям или сообщениям, в том числе по поручениям следователя и дознавателя, необходимые объяснения, справки, документы (или копии), подвергать приводу в полицию в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову».

При этом расследование уголовного дела и проведение проверки по сообщению о преступлении являются предметом регулирования уголовно-процессуального права. В соответствии со статьей 1 УПК Российской Федерации, уголовное судопроизводство на территории Российской Федерации определено УПК Российской Федерации, основанном на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров Российской Федерации. Перечень источников уголовно-процессуального права является исчерпывающим.

Кроме того, вызов граждан и должностных лиц в подразделение дознания или следствия УПК Российской Федерации не предусмотрен, что вызывает сомнение в отношении законности рассматриваемой нормы Федерального закона «О полиции». В УПК Российской Федерации право следователя (дознавателя) вызывать кого-либо отдельно не прописано. Вместе с тем, Кодексом закрепляется обязанность некоторых участников уголовного процесса (свидетелей, потерпевших, подозреваемых и обвиняемых) являться по вызову следователя, а невыполнение этой обязанности влечет за собой юридическую ответственность. Однако свидетель, потерпевший, подозреваемый и обвиняемый как правовой статус существуют лишь в рамках уголовного дела, в рамках предварительной проверки такие фигуранты не предусмотрены. Соответственно, без возбуждения уголовного дела вызов гражданина следователем хотя и законен, но фактически явка в такой ситуации добровольна.

10. Изменение формулировки пункта 1 части 3 статьи 23 Федерального закона «О полиции» отразилось на снижении числа применений огнестрельного оружия для остановки транспортного средства. Пункт 1 части 2 статьи 15 Закона «О милиции» предусматривал, что «сотрудник милиции также имеет право использовать огнестрельное оружие для остановки транспортного средства путем его повреждения, когда водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей, не подчиняется неоднократным законным требованиям сотрудника милиции остановиться».

Пункт 1 части 3 статьи 23 Федерального закона «О полиции» предусматривает, что «сотрудник полиции также имеет право применять огнестрельное оружие для остановки транспортного средства путем его повреждения, если управляющее им лицо отказывается выполнить неоднократные требования сотрудника полиции об остановке и пытается скрыться, создавая угрозу жизни и здоровью граждан». В отличие от предыдущей формулировки «не подчиняется неоднократным законным требованиям сотрудника милиции…» новая формулировка «отказывается выполнить неоднократные требования сотрудника полиции и пытается скрыться…» допускает неоднозначное толкование закона: не раскрывает, в какой форме должен быть выражен отказ и что подразумевается под попыткой скрыться.

11. Пункт 6 части 2 статьи 14 Федерального закона «О полиции» предусматривает задержание военнослужащих, подозреваемых в совершении преступления, но не предусматривает задержание военнослужащих, совершивших административные правонарушения, что противоречит КоАП Российской Федерации.

Статья 27.3 КоАП Российской Федерации допускает административное задержание военнослужащих уполномоченными на то должностными лицами, в том числе и должностными лицами полиции. Согласно части 4.1 статьи 27.3 КоАП РФ «об административном задержании военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, незамедлительно уведомляется военная комендатура или воинская часть, в которой задержанный проходит военную службу (военные сборы)».

12. В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции» на полицию возлагаются обязанности осуществлять розыск лиц, совершивших преступления, или подозреваемых и обвиняемых в их совершении;

лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда; несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей или специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; несовершеннолетних, самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа органа управления образованием; лиц, уклоняющихся от исполнения назначенных им судом принудительных мер медицинского характера или принудительных мер воспитательного воздействия; лиц, уклоняющихся от недобровольной госпитализации, назначенной судом в связи с наличием психического расстройства; лиц, пропавших без вести. В этой категории лиц не указаны лица, утратившие родственные связи.

Кроме того, в указанном пункте отсутствует такая категория разыскиваемых, как «поднадзорное лицо, освобожденное из мест лишения свободы и не прибывшее без уважительных причин в определенный администрацией исправительного учреждения срок к избранному поднадзорным лицом месту жительства или пребывания, а также поднадзорное лицо, самовольно оставившее место жительства или пребывания либо выехавшее за установленные судом пределы территории, если судом ему было установлено такое административное ограничение».

Обязанность по розыску указанных лиц установлена Федеральным законом от 6 апреля 2011 года № 64 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», тогда как часть 2 статьи 12 Федерального закона «О полиции» устанавливает, что иные обязанности могут быть возложены на полицию только путем внесения изменений в указанный Федеральный закон.

13. В соответствии с частью 6 статьи 43 Федерального закона «О полиции» в случае причинения сотруднику полиции в связи с выполнением служебных обязанностей увечья или иного повреждения здоровья, исключающих возможность дальнейшего прохождения службы и повлекших стойкую утрату трудоспособности, ему выплачивается ежемесячная денежная компенсация в размере утраченного денежного довольствия по состоянию на день увольнения со службы в полиции за вычетом размера назначенной пенсии по инвалидности с последующим взысканием выплаченных сумм компенсации с виновных. Отсутствие единообразной правоприменительной практики по данному вопросу приводит к тому, что многие сотрудники вынуждены обращаться в суд для определения размера утраченного денежного довольствия.

В данном параграфе представлены лишь некоторые результаты мониторинга действия законодательства о полиции. Без сомнения, они обладают определенной доктринальной и практической ценностью, поскольку наглядно демонстрируют реальные возможности мониторинга и могут послужить добротной основой для дальнейшего совершенствования полицейского законодательства.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что это все-таки фрагментарный (хотя и весьма важный) качественный анализ только малой части функционирующих в системе МВД России нормативных правовых актов, а требуется сплошной мониторинг всех элементов нормативной правовой основы деятельности полиции.

И еще один нюанс, который уместно обозначить в конце этого параграфа. Надо решить – какой временной отрезок функционирования полицейского законодательства лучше всего взять для будущего сплошного мониторинга. Совершенно понятно, что малый срок действия нормативного правового акта МВД России не даст полноценной картины, мы получим «усеченные» результаты, а слишком большой срок действия дефектной нормативной правовой основы деятельности полиции принесет значительный социальный вред.

полицейского законодательства В данном параграфе предлагается несколько перспективных, на наш взгляд, направлений совершенствования мониторинга качества нормативной правовой основы деятельности полиции и отдельных результатов ее реформирования.

Казалось бы, простой способ анализа качества нормативного правового регулирования – изучение системы отсылочных норм, предложенный А.Р. Лаврентьевым1, – позволяет подвергнуть сомнению полноту выводов Доклада Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год2, где обозначено только семь актов, которые должны быть разработаны в развитие Федерального закона «О полиции». Названный исследователь обнаружил в первоначальной редакции3 Федерального закона «О полиции» «множество отсылочных норм» (см. таблицу 6).

По данным А.Р. Лаврентьева, статья 8 Федерального закона «О полиции», которая названа «Открытость и публичность» (она включает шесть частей) содержит семь отсылок, а пункт 25 части 1 статьи 12 – пять отсылок.

Вероятно, необходимо подвергнуть более точному анализу нормативную работу по обеспечению всей системы отсылочных норм, «заложенных» в Федеральном законе «О полиции» и, помимо системы показателей, предусмотренных Методикой осуществления мониторинга правоприменения, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694, в отношении реформы полиции целесообразно расширить круг способов и форм См. об этом: Лаврентьев А.Р. О согласовании концепций административной реформы и реформы МВД России // Конституция России и развитие законодательства: сборник материалов межвузовской научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 25 марта 2011 г.) / под ред.

К.В. Каргина. Н. Новгород, 2011. С. 115–124.

Российская газета. 2013. 27 марта.

С момента вступления Федерального закона «О полиции» в силу было принято более 10 федеральных законов, предусматривающих внесение изменений в него. См. об этом подробнее: Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. Т. 1. С. 678–681.

сбора и обобщения информации о совершенствовании правового регулирования реформы полиции.

Неясно, почему за рамками Доклада Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за За исключением главы 11 Заключительные положения.

В том числе указано 13 конкретных нормативных правовых актов: два кодекса (Уголовноисполнительный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации), четыре отрасли законодательства (уголовно-процессуальное, об административных правонарушениях, трудовое, бюджетное), семь федеральных законов (от 13 декабря 1996 года № 150 «Об оружии»; от 28 марта 1998 года № 52 «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции»; от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 4 апреля 2005 года № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации»; от 10 июня 2008 года № 76 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»; от 25 декабря 2008 года № «О противодействии коррупции»; а также Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1.

В том числе 47 отсылок «в соответствии с законодательством Российской Федерации».

2011 год осталась оценка практики правоприменения принятых в 2011 году федеральных законов от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» 1 и от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 2? Пакет из этих трех федеральных законов признан завершением формирования принципиально новой специальной законодательной базы деятельности полиции3.

Ее развитие было осуществлено уже за рамками планового периода мониторинга правоприменения реформы полиции в Федеральном законе от 10 июля 2012 года № 116 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» 4 (в части установления полномочий начальников пунктов полиции и их заместителей по рассмотрению дел об административных правонарушениях).

Кроме того, состоялись указы Президента Российской Федерации:

а) от 23 мая 2012 года № 709 «О внесении изменений в указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 года № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе МВД России»5;

б) от 22 ноября 2012 года № 1575 «Вопросы прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации»6;

в) от 14 октября 2012 года № 1377 «Об утверждении дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации»7.

Мониторинг правоприменения, на наш взгляд, должен включать также обобщенные сведения о результатах обсуждения проекта нормативного правового акта, выносимого на изучение. Комплексная реформа МВД России была объективно Парламентская газета. 2011. 2–8 декабря.

Российская газета. 2011. 21 июля.

См. : Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. Т. 1. С. 662.

Российская газета. 2012. 13 июля.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 22, ст. 2757.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 48, ст. 6668.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 43, ст. 5808.

необходима1, и «предпочтительной формой решения всех накопившихся проблем в правовом регулировании сферы органов внутренних дел было выбрано направление, связанное не с внесением очередных поправок в Закон о милиции или изложением его в новой редакции, а подготовкой и принятием нового федерального закона»2.

Если на стадии разработки документа были выявлены дискуссионные положения, обнаружены недостатки, то именно с оценки эффективности именно этих положений должен осуществляться мониторинг правоприменения. В частности, при обсуждении проекта Федерального закона «О полиции»3 практически всеми экспертами, специалистами и институтами гражданского общества были выявлены некоторые недостатки, которые и должны стать предметом более детального анализа при осуществлении мониторинга правоприменения.

Проект закона «О полиции» должен был стать развитием Концепции реформы правоохранительных органов и правоохранительной службы и федерального закона «О правоохранительных органах и службе в правоохранительных органах» (наличие службы в правоохранительных органах прямо предусмотрено базовым для государственной службы Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»). А поскольку милиция являлась составным элементом органов внутренних дел (наряду с внутренними войсками МВД России, Следственным комитетом при МВД России, подразделениями внутренней службы, государственными гражданскими служащими, иным персоналом), то до принятия проекта закона «О полиции», вероятно, следовало разработать федеральный закон «О правоохранительных органах в Российской Федерации».

Спорным в гражданском обществе и в среде полицейских остается вопрос (хотя многие считают его не принципиальным) переименования милиции в полицию.

На это были направлены указы Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» и от 18 февраля 2010 года № 208 «О некоторых мерах по реформированию МВД России».

Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. Т. 1. С. 657.

Российская газета. 2010. 12 августа. Кроме того, в период с 7 августа по 15 сентября 2010 года законопроект был представлен для общественного обсуждения на специально созданной сетевой площадке www.zakonoproekt2010.ru Веские контраргументы против «ребрендинга» остались без внимания: качество деятельности не зависит от официального названия правоохранительного органа;

переименование милиции не изменило оценку ее деятельности в глазах населения; название «полиция» население так и не восприняло1; финансовая сторона переименования.

В проекте закона «О полиции» не были учтены полномочия субъектов Российской Федерации: в соответствии с пунктами «б» (обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности), «к» (административное, административно-процессуальное … законодательство), «л» (кадры … правоохранительных органов) статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы организации полиции – предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проект закона «О полиции» не решил вопрос структуры и системы полиции и иных подразделений органов внутренних дел2.

Особое внимание общества к реформе полиции обусловлено тем, что ее сотрудники обладают широкими полномочиями по применению мер государственного принуждения. В проекте закона «О полиции» была сделана попытка более детально регламентировать данную особенность полиции, но, в целом, попытка оказалась неудачной.

На момент разработки проекта федерального закона ряд мер принуждения, их основания и порядок применения были регламентированы подзаконными норЗарубежные традиции неофициальных названий полицейских на российскую почву не могут быть перенесены механически, тем более и у них нет единого неофициального названия: в Великобритании – бобби, в США – копы, в Италии – сбирро, во Франции – курицы, в Германии – бычки, в Австралии – джеки и пр. Шуткой предлагались и иные варианты названий: карабинеры, жандармы, околоточные, опричники, шерифы, фараоны, дружинники… Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 12 апреля 2013 года № 352 «О штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации» в МВД России установлена предельная штатная численность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в количестве 1 106 172 единиц, в том числе сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации – 907 525 человек (из них сотрудников полиции – 782 001 человек), федеральных государственных гражданских служащих – 5000 человек, работников – 193 647 человек.

мативными правовыми актами1. Принятие закона «О полиции» требовало переработки всей подзаконной нормативной базы, но многие акты так и не созданы.

В проекте закона «О полиции» была сделана, на наш взгляд, неудачная попытка систематизировать «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения». Если в Законе о милиции были закреплены только меры специального административного пресечения – применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, то в проекте закона «О полиции» изложены требования к наиболее часто применяемым и несущим в себе наибольший принудительный потенциал к таким мерам как задержание, вхождение (проникновение) в жилье и иные помещения, на земельные участки, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений и других объектов. Однако система Перечень должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (Приложение № 1 к приказу МВД Российской Федерации от 2 июня 2005 года № 444); Перечень должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных осуществлять административное задержание (Приложение № 3 к приказу МВД Российской Федерации от 2 июня 2005 года № 444); Положение об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц (Постановление Правительства России от 15 октября 2003 года № 627); Положение о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче (Постановление Правительства России от 19 ноября 2003 года № 694); Положение о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (Постановление Правительства России от 11 декабря 2002 года № 883); Критерии, при наличии которых имеются достаточные основания полагать, что водитель транспортного средства находится в состоянии опьянения и подлежит направлению на медицинское освидетельствование (Приложение 6 к Приказу Минздрава России от 14 июля 2003 года № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения»); Правила задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации (Постановление Правительства России от 18 декабря 2003 года № 759); Приказ МВД России от 19 марта 2004 года № 187 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2003 года № 759», которым утверждены формы протоколов о задержании транспортного средства и о запрещении эксплуатации наземного транспортного средства, Порядок учета задержанных транспортных средств;

Инструкция о порядке осуществления привода (Приказ МВД России от 21 июня 2003 года № 438); Наставление по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (Приказ МВД России от 26 августа 2004 года № 533); Инструкция по организации деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (Приложение № 1 к Приказу МВД России от 2 апреля 2004 года № 215); Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции (Приказ МВД России от 16 сентября 2002 года № 900) и др.

мер государственного принуждения, применяемых полицией, гораздо разнообразнее: предупредительные меры (проверка документов, доставление, досмотр ручной клади и багажа, остановка транспортных средств и др.), меры пресечения, меры процессуального обеспечения (только в гл. 27 КоАП Российской Федерации названо более 15 мер, из которых ряд имеет право применять только полиция), меры административного наказания, правовосстановительные меры.

Реформа полиции и обновление нормативной правовой основы ее деятельности – одно из самых актуальных и болезненных в современной России мероприятий.

В настоящее время можно отметить даже «переизбыток» информации по этому предмету, а оценки и суждения иногда противоположны и, на наш взгляд, не всегда соответствуют действительности. Ныне преодолена проблема отсутствия концепции развития российской государственности. Еще рано говорить о системности осуществляемых в России преобразований, но есть все основания утверждать, что приоритеты административной реформы и законодательной стали основными и для иных реформ. Значит, при осуществлении мониторинга качества полицейского законодательства необходимо исследовать его (обновленного законодательства) соответствие концепции административной реформы.

Мы убеждены, что в современной России сделана вполне успешная попытка применить системный подход в определении приоритетов административной реформы. Под «приоритетом» (от лат. prior – первый, старший) принято понимать «первенство по времени в осуществлении какой-либо деятельности»1, «первенствующее, преобладающее значение чего-либо»2. Очевидно, что широкий спектр основных задач и полномочий МВД России предполагает наличие нескольких приоритетов правоохранительной деятельности органов внутренних дел. В то же время иерархия таких приоритетов не сложилась и нередко те или иные из них возникают в угоду общественно-политической, экономической ситуации в стране или международной обстановке. Отсюда особое значение приобретают вопросы согласования реформы полиции и концепции административной реформы как между собой, так и с концепциями иных осуществляемых в стране преобразований.

Большая советская энциклопедия. 3-е изд. М., 1972. Т. 20. С. 589.

Современный словарь иностранных слов. М., 1992. С. 433.

Исследование степени соответствия нормативной правовой основы деятельности полиции и концепции административной реформы может выступить одним из альтернативных способов мониторинга правоприменения реформы полиции. В частности, можно выделить несколько аспектов согласования, гармонизации названных реформ.

Начнем с субъектов определения концепции проведения реформ. Концепция административной реформы определяется Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития), а выработку предложений по реформе полиции Президент Российской Федерации делегировал самому реформируемому органу. Такой подход трудно оправдать необходимостью решения специальных вопросов. Наверное, именно формирование концепции реформы полиции следовало вынести «на суд» общественности, а подготовку нормативных правовых актов в ее развитие поручить специалистам.

Обратимся далее к субъектам обсуждения концепций реформ. Привлечение институтов гражданского общества к обсуждению концепций направлений развития государственности в демократическом обществе выступает необходимым условием легитимности проводимых преобразований. Интересен факт, что концепция административной реформы и радикального совершенствования нормативной правовой основы полиции не получили предварительного широкого освещения и стали для общества в некоторой степени неожиданными. С юридической точки зрения далеко не безупречен подход, когда концепция реформы оформляется подзаконным актом, в котором предполагается внесение поправок в акты большей юридической силы – в федеральные законы. Правда, позднее реформа полиции стала предметом широкой общественной дискуссии1, но реформа правоохранительной системы в целом по-прежнему для общества большая загадка.

Нельзя не заметить, что правовое регулирование деятельности полиции и ход административной реформы осуществляются актами разной юридической силы.

Начальные этапы административной реформы предусмотрены исключительно подОтносительный успех обсуждений послужил основанием для разработки Указа Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Российская газета. 2011.

11 февраля.

законными актами – Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»1, затем – распоряжениями Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 17892 и от 10 июня 2011 года № 1021. В настоящее время и на период до 2020 года основные направления социально-экономического развития Российской Федерации определены в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №16623. «Старт» реформы полиции был дан также указом Президента Российской Федерации, однако основное содержание преобразований предусмотрено Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции»4.

Надо признать: развитие правового регулирования в этой области также идет неоднозначно. Сначала концепция административной реформы была реализована на федеральном уровне: в федеральных законах и принятых в соответствии с ними указах Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. В дальнейшем приоритеты административной реформы нашли отражение на региональном уровне и можно отметить ее проявление на уровне местного самоуправления (например, в целях встраивания органов местного самоуправления в «вертикаль власти» были внесены соответствующие коррективы в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5). Реформа полиции также предполагает существенное развитие правового регулирования, и в настоящее время МВД России ведет активную нормотворческую деятельность.

Особого внимания заслуживает методология проводимых реформ. Концепция административной реформы описана, юридически закреплены приоритеты, способы и приемы ее реализации. Более того, существовали и иные, альтернативные варианты проведения административной реформы. Можно отметить, что по Российская газета. 2003. 25 июля.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46, ст. 4720.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47, ст. 5489.

Российская газета. 2011. 8 февраля.

Российская газета. 2003. 8 октября.

некоторым из приоритетных направлений административной реформы происходит корректировка первоначальных шагов (например, Правила и методика экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195 и 196, были изменены в Федеральном законе от 17 июля 2009 года № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а потом развиты в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96). Концепции реформы системы правоохранительных органов, в целом, и МВД России, в частности, отсутствуют. Предложения экспертного сообщества, специалистов, руководителей самих правоохранительных органов иногда диссонируют не только с концепцией административной реформы, но и между собой, и с нормативно закрепленными приоритетами. Такое положение нельзя признать удовлетворительным. В то же время иных оптимальных и действенных путей разрешения данной проблемы в современных условиях, кроме предложения разработать и нормативно закрепить концепцию реформы правоохранительных органов Российской Федерации, мы не видим.

Рассмотрим этапы (сроки) проведения реформ. Можно назвать три этапа проведения административной реформы в современной России: первый в 2003–2005 годах1, второй в 2006–2010 годах2, третий в 2011–2013 годах, в дальнейшем реформа будет идти в соответствии с программными документами3, в которых отражены О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах: указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824.

Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006-2010 годы: одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789.

Полагаем, что к числу программных документов могут быть отнесены: ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и его бюджетные послания; концепции (например: Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации: утверждена Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года // Российская газета. 2009. 20 октября; Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента Российской Федерации 9 октября 2007 года № 1351 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 42, ст. 5009); стратегии (например: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20, ст. 2444; Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября отдельные элементы государственной политики Российской Федерации в современных условиях. Действие основных программных документов рассчитано на период до 2020 года, но в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 сроки должны быть скорректированы: на краткосрочную перспективу до 2018 года и долгосрочный период до 2030 года. Пока единый нормативный документ, устанавливающий приоритеты и механизм их реализации на новый этап административной реформы не принят, но его роль выполняет Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года1. Вопрос о хронологии реформы правоохранительных органов и оптимизации нормативной правовой основы деятельности полиции менее очевиден. Мы полагаем, что ни последовательности проведения реформы правоохранительных органов в целом, ни сроков реформирования 2008 года № 1734 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 50, ст. 5977;

Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года № 2043 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 3, ст. 423; Национальная стратегия противодействия коррупции: указ Президента России от 13 апреля 2010 года № 460 // Российская газета.

2010. 14 апреля); доктрины (например: Военная доктрина Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 года № 146 // Российская газета. 2010. 10 февраля; Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 года № 120 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 5, ст. 502; Климатическая доктрина Российской Федерации: распоряжение Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 861 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 51, ст. 6305); некоторые федеральные целевые программы при соблюдении условий – если ФЦП носят межрегиональный характер (например: ФЦП «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009– 2015 годы)»: постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 года № 652 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 37, ст. 4209; ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008–2015 годы»: постановление Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года № 809 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 51, ст. 6361) и если ФЦП рассчитаны не только на краткосрочную перспективу (5-7 лет), а получают развитие в новой программе (так, ФЦП «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» была вначале продлена на период 2006–2007 годов указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437, а теперь получила развитие в федеральной целевой программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»:

указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 // Российская газета. 2009.

13 марта).

Так, п. 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662, которым утверждена названная концепция, обязывает федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ руководствоваться ее положениями при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.

каждого органа, ни конечных сроков завершения законодательных преобразований пока никто не может определить и они не предусмотрены в праве.

Многое сегодня, да и в перспективе зависит от объективности оценки состояния дел в реформируемых областях. Концепция административной реформы предполагает три основные группы показателей: социологические методы определения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров и место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления (индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления). Показатели реформы полиции практически отсутствуют, их можно разделить на внутренние и внешние, основанные на ожиданиях общества. Попытка привнести в оценку деятельности полиции аналогии с зарубежными странами, на наш взгляд, совершенно неприемлемы в силу существенного различия выполняемых отечественными и зарубежными правоохранительными органами функций, качества законодательства, состояния преступности и других объективных условий. Оценка эффективности деятельности органов власти – краеугольный камень всех проводимых реформ, в этой связи нас беспокоит отсутствие единой методологии при создании таких систем оценки деятельности органов власти, и в настоящий момент – непрозрачность (заметим, что на оценку влияют не сами показатели, а значения показателей) и их разрозненность.

Желательно сделать «прозрачными» экономический эффект и источники финансирования рассматриваемых реформ. Основная идея, заложенная в концепции административной реформы, – повышение эффективности государственного управления за счет, прежде всего, сокращения бюджетных расходов. В некоторых случаях сокращение государственных расходов предполагает перенесение бремени расходов на негосударственные институты (например, взамен лицензирования в ряде сфер деятельности вводятся инструменты саморегулирования, которые связаны с увеличением затрат субъектов предпринимательской деятельности на обеспечение функционирования саморегулируемых организаций и взаимное страхование ответственности). Реформа полиции, модификация законодательной регламентации ее деятельности, напротив, предполагает увеличение бюджетных затрат.

Наибольшее внимание юридической науки и практики привлекает проблема согласования приоритетов реформ. Приоритеты законодательной и организационной реформы полиции сложно систематизировать – таковые не были нормативно определены. Именно поэтому постоянно звучат предложения скорректировать как ход реформы, так и ее составляющие: задачи и функции МВД России, организацию и построение, подходы к формированию кадрового состава и пр. Очевидно, что приоритеты административной реформы и реформы полиции согласуются лишь отчасти и концептуально существенно отличаются. Полагаем, что реформа полиции, выступая частью более общей административной реформы, и должна быть согласована с ней по приоритетам, среди которых на ближайшую перспективу можно выделить следующие.

Требуется завершить реорганизацию федеральных органов исполнительной власти (формирование новой системы1, новой структуры2, единые требования к взаимодействию3 и внутренней организации4 федеральных органов исполнительной власти, а также реформированию их территориальных органов).

Необходимо создать целостную систему5 государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 // Российская газета. 2004. 12 марта.

Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года № 636 // Российская газета. 2012. 21 мая.

О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года № 30 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 4, ст. 305.

О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти:

постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года № 452 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 31, ст. 3233.

О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58 // Парламентская газета. 2003. 31 мая.

Желательно продолжить оптимизацию сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений.

Нужно сократить виды деятельности, которые подлежат лицензированию.

Имеется потребность в продолжении формирования контрактной системы закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Надо настойчиво внедрять методы и процедуры управления по результатам.

Не менее полезно совершенствовать стандарты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Значительно активнее надо использовать предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров в режиме «единого окна».

Важно своевременно и с надлежащей полнотой, достоверностью обеспечивать предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме (Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации1 конкретизировали федеральные законы от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»2 и от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»3, с декабря 2009 года открыт портал «Государственные услуги»4).

С применением инновационных методов надо повышать эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и общества в различных формах:

проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений; общественная экспертиза социально значимых решений; создание при органах власти общественных советов; включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры; определение рейтингов органов власти по критерию открытости; внедрение процедур аутсорсинга.

Утверждена Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 года № Пр-212. См.: Российская газета. 2008. 16 февраля.

Российская газета. 2008. 26 декабря.

Парламентская газета. 2009. 13–19 февраля.

URL: http://gosuslugi.ru/ Сконцентрировав все средства, необходимо достроить механизм противодействия коррупции в соответствии с Национальной стратегией противодействия коррупции1.

Мы полагаем, что мониторинг правоприменения реформы полиции должен носить не только ретроспективный (оценка эффективности применения законодательной основы деятельности полиции), но и перспективный характер (оценка приоритетных направлений реформы полиции в ближайшем будущем). На наш взгляд, стержнем дальнейшей реформы полиции должны стать создание федеральной нормативной правовой базы участия граждан в охране общественного порядка и формирование муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции).

Порассуждаем подробнее о перспективах правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка. В современной России предпринимаются попытки активизировать работу в этом направлении, но резервы, считаем, далеко не исчерпаны. Действующее российское законодательство уже предусматривает различные формы участия населения в охране общественного порядка.

В систему органов и учреждений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые обычно достаточно демократическим путем2. Создана правовая основа для деятельности частных детективов и частных охранных организаций3, российского казачества4. Граждане осуществляют сотрудничество с правоохранительными органами в уголовном процессе, оперативно-разыскной и административно-юрисдикционной деятельности. Допускается создание общественных объединений с целями участия в охране общественного порядка.

О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы: указ Президента России от 13 апреля 2010 года № 460 // Российская газета. 2010. 14 апреля.

См.: Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: ст. 4 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120 // Российская газета. 1999. 30 июня.

О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 // Российская газета. 1992. 30 апреля.

О государственной службе российского казачества: федеральный закон от 5 декабря 2005 года № 154 // Российская газета. 2005. 8 декабря.

Можно привести другие примеры, но они обычно свидетельствуют о попытке возродить ранее действовавший механизм правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Так, к 80-м годам ХХ столетия в РСФСР эффективно действовали добровольные народные дружины, что было обусловлено «четким руководством деятельностью отрядов, продуманной организационной структурой, хорошим планированием их работы, налаженным контролем, техническим оснащением отрядов, качественным обучением дружинников, тесным взаимодействием с органами внутренних дел и т. п.»1. Полагаем, во многом успех этой формы участия граждан в охране общественного порядка был связан с должным разрешением собственно юридических вопросов. Дружины имели надежное правовое положение2, четкую структуру3, а дружинники – права4 и гарантии5 деятельности. В современной России политические, социально-экономические, идеологические и иные условия объективно отличаются от ситуации недалекого прошлого, поэтому недостаточно воссоздать утраченное.

Веремеенко И.И. Оперативные отряды добровольных народных дружин. М., 1976, С. 14.

О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка: постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 года // СП СССР. 1974. № 12, ст. 67; Положение о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка: утверждено Постановлением Совета Министров РСФСР от 19 июля 1974 года // СП РСФСР. 1974. № 21, ст. 114.

Дружины имели иерархическую соподчиненность, наряду со специализированными народными дружинами (группами в составе дружин) были созданы сводные отряды, в структуре управления оперативными отрядами помимо командира отряда и заместителей создавались «следующие сектора: службы, профилактики, информации, кадров, борьбы с хищениями социалистической собственности, безопасности дорожного движения транспорта и пешеходов, материально-технического снабжения». См.: Веремеенко И.И. Оперативные отряды добровольных народных дружин. М., 1976, С. 15–16.

В соответствии со ст. 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 года «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1974, № 22, ст. 326) дружинники имели право проверки документов, удостоверяющих личность; требовать от водителей автомототранспортных средств, нарушающих правила дорожного движения, документы на право управления транспортными средствами; изымать у нарушителей орудия их совершения; в установленных случаях – доставлять лиц, совершивших правонарушение, в штаб отряда (дружины) либо в милицию и др.

За злостное неповиновение народному дружиннику при исполнении при исполнении обязанностей по охране общественного порядка была предусмотрена административная ответственность по ст. 165 КоАП РСФСР, от которого предлагалось отличать сопротивление народному дружиннику, сопряженное с применением насилия либо угрозой применения насилия, за него виновные привлекались к уголовной ответственности. См.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. М., 1997, С. 461.

Также нельзя признать, что сложилась целостная теоретическая концепция роли граждан в охране общественного порядка в современной России. Пока не разрешена задача обобщения наиболее эффективных форм участия граждан в охране общественного порядка, получивших свое распространение в настоящее время, не исследован должным образом богатый российский и советский опыт, мало внимания уделяется наработкам в зарубежных странах. Но есть удачные примеры научного обоснования некоторых аспектов данной проблематики 1 в современных условиях.

Основная же проблема, разрешение которой позволит распутать клубок проблем привлечения граждан к охране общественного порядка – совершенствование соответствующей федеральной нормативной правовой базы. В субъектах Российской Федерации нерасторопность федерального законодателя компенсировали разработкой и принятием собственных актов. По вопросам участия граждан в охране общественного порядка в субъектах Российской Федерации приняты региональных закона2 и 1 постановление законодательного органа. Это как раз и есть то самое «опережающее правотворчество», позитивную оценку которому дает Отчет Федерального Собрания Российской Федерации о 20-летнем развитии отечественного законодательства3.

Есть обобщенные данные о действии на территории Российской Федерации более 45 тысяч общественных формирований правоохранительной направленности, численность которых составляет более 454 тысяч человек, в том числе в 14,2 тысячах народных дружин – около 190 тысяч человек, в 895 казачьих дружин – около 62 тысяч человек. Более 42 тысяч граждан являются внештатными сотрудниками полиции.

См., например: Кунаков П.А. Участие субъектов гражданского общества в обеспечении правопорядка как форма проявления социально-правовой активности: автореф. дис. … канд. юрид.

наук. Владимир, 2007; Коннов И.А. Общественные субъекты правоохранительной деятельности в современном российском политическом процессе: автореф. дис. … канд. полит. наук. Н. Новгород, 2006.

Например: Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области: закон Нижегородской области от 7 сентября 2006 года № 85 // Нижегородские новости. 2006. 13 сентября.

Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. Т. 1. С. 16–17.

Сведения о результатах работы общественности по охране общественного порядка в 2012 году Формы работы общественности Раскрыто Но реальных полномочий граждане, участвующие в обеспечении общественного порядка, на наш взгляд, не имеют и в отношениях с другими физическими лицами обладают равными правами, следовательно, должны действовать только в соответствии с правилами крайней необходимости и необходимой обороны.

Осуществить проверку документов, произвести доставление в служебное помещение «простые» граждане не имеют права, да и фактической возможности, не говоря об административном задержании или проведении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице. Наконец, не удается найти адекватное решение вопроса страхования возможного причинения вреда здоровью (смерти) гражданина, в связи с его участием в охране общественного порядка.

В сложившейся ситуации единственный легитимный выход – принятие Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка». Необходимые шаги предпринимались неоднократно.

Так, в 1999 году один из проектов даже был принят Государственной Думой Российской Федерации3, после соответствующей доработки одобрен Советом Федерации, но в последующем отклонен Президентом России4.

В 2004–2005 годах была осуществлена попытка реализовать идею объединенными усилиями депутатов Государственной Думы Российской Федерации и МВД Данные приведены в пояснительной записке к проекту федерального закона № 238654- «Об участии граждан в охране общественного порядка».

Российская газета. 2013. 23 сентября.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 17 декабря 1999 года № 1989-1.

Об отклонении проекта федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка»: письмо Президента России от 4 марта 1999 года № Пр-300.

России1 – проект Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации, общественных и государственно-общественных объединений и организаций в обеспечении правопорядка» (№ 273623-3) был внесен депутатами А.Г. Баскаевым, Г.В. Гудковым, А.С. Куликовым, А.Д. Куликовым. Однако в сентябре 2005 года данный проект закона был снят с рассмотрения Государственной Думой Российской Федерации, поскольку Правовое управление аппарата Государственной Думы представило отрицательное заключение по данному законопроекту.

Осенью 2013 года Государственная Дума Российской Федерации в первом чтении приняла проект федерального закона № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка», внесенный группой депутатов Государственной Думы В.А. Васильевым, И.Я. Яровой, Т.Н. Москальковой, А.Е. Хинштейном, М.Х. Вахаевым, В.П. Водолацким, А.Б. Выборным и членами Совета Федерации А.И. Александровым, А.А. Чекалиным, М.Г. Кавджарадзе. Названный проект получил, в целом, положительные заключения комитетов Государственной Думы и Правительства Российской Федерации.

Таким образом, наметились реальные перспективы разрешения названного выше комплекса проблем привлечения граждан к участию в охране общественного порядка. Разработчики проекта федерального закона № 238654- «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее – проект федерального закона) постарались обобщить опыт правового регулирования подобных общественных отношений, сложившийся как в субъектах Российской Федерации, так и за рубежом: «индивидуальное участие граждан в охране правопорядка может осуществляться в виде долгосрочного сотрудничества в рамках института добровольных помощников полиции, а также как одномоментная План МВД России по реализации постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 сентября 2004 года № 955-IV «О первоочередных задачах по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации в условиях активизации деятельности международного терроризма на территории Российской Федерации» и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29 сентября 2004 года № 295 «О неотложных мерах по противодействию терроризму, законодательных предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по обеспечению безопасности граждан и укреплению национальной безопасности Российской Федерации».

помощь, выражающаяся в сообщении полиции о противоправном поведении, о замеченных подозрительных предметах и подозрительных лицах (Германия, США и др.). Среди коллективных форм участия используются такие формы, как создание пунктов по обеспечению правопорядка и предупреждению преступности (Япония), формирование полицейского резерва (помощников) (США), организация патрулирования общественных мест, создание добровольных дружин и иных общественных формирований правоохранительной направленности (Белоруссия, Великобритания, США, Эстония и др.), сотрудничество с частными охранными предприятиями (Перу) и др.» 1.

В то же время проект федерального закона, на наш взгляд, имеет существенные недостатки, к числу которых отнесем наиболее принципиальные.

Первое. Проект федерального закона призван систематизировать существующие формы участия граждан в охране общественного порядка, но в статье обозначено всего пять из множества существующих форм:

– содействие полиции и другим правоохранительным органам;

– участие в добровольческой деятельности по поиску лиц, пропавших без вести;

– сотрудничество на внештатной основе с полицией;

– участие в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности;

– участие в деятельности народных дружин.

В проекте федерального закона не названы:

– комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

– частные детективы и частные охранные организации;

– российское казачество;

– «отдельные лица, привлекаемые к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности Данные приведены в пояснительной записке к проекту федерального закона № 238654- «Об участии граждан в охране общественного порядка».

содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту»1;

– пенсионеры – бывшие сотрудники правоохранительных органов, работники суда, военнослужащие2;

– граждане в качестве понятых и свидетелей;

– граждане, содействующие охране общественного порядка по месту жительства, отдыха, обучения и работы.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 324 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»3 оказание бесплатной юридической помощи осуществляется физическими и юридическими лицами, являющимися участниками государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, а также иными лицами, имеющими право на оказание бесплатной юридической помощи в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Особо актуальна тема правового регулирования волонтерства в Российской Федерации и очевидна необходимость поиска путей согласования норм о волонтерстве и об участии граждан в охране общественного порядка.

Следует отметить, что уже предусмотренные в федеральных нормативных правовых актах формы участия граждан в охране общественного порядка регламентированы лучше, чем в проекте федерального закона. Например, статус «граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность,» раскрыт в главе 4 Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144 «Об оперативно-розыскной деятельности» и предусматривает:

– обязанности (эти лица обязаны сохранять в тайне сведения, ставшие им известными в ходе подготовки или проведения оперативно-розыскных мероприятий, и не вправе предоставлять заведомо ложную информацию указанным органам);

Об оперативно-розыскной деятельности: ст. 17 федерального закона от 12 августа 1995 года № 144 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33, ст. 3349.

О привлечении пенсионеров к работе в системе МВД России : приказ МВД России от 30 декабря 1997 года № 859.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 48, ст. 6725.

– права (заключать контракты независимо от их гражданства, национальности, пола, имущественного, должностного и социального положения, образования, принадлежности к общественным объединениям, отношения к религии и политических убеждений);

– ограничения (запрещается использовать конфиденциальное содействие по контракту депутатов, судей, прокуроров, адвокатов, священнослужителей и полномочных представителей официально зарегистрированных религиозных объединений);

– систему социальных и правовых гарантий (раскрыты в ст. 18 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»).

Второе. С доктринальной и нормативных позиций не ясно, почему в проекте федерального закона поставлена задача привлечения граждан к охране общественного порядка, но субъекты, обеспечивающие взаимодействие с гражданами, названы не системно: «органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 1, п. 5 ст. 4, п. 6 ст. 4 и др.), «полиция и иные правоохранительные органы» или «полиция и другие правоохранительные органы» (п. 1 ст. 2, п. 1 ч. 2 ст. 7, ст. 8), «полиция» (п. 1 ст. 2), «органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, полиция и иные правоохранительные органы» (п. 6 ст. 2), «полиции, иных государственных органов и органов местного самоуправления»

(ч. 2 ст. 9), «правоохранительные органы, иные органы государственной власти и местного самоуправления» (п. 2 ч. 3 ст. 9, п. 1 ч. 4 ст. 9). Понятие «органы государственной власти и органы местного самоуправления», на наш взгляд, является более правильным, только в некоторых случаях допустимо «сужать»