«СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ: ВЛИЯНИЕ КРИЗИСА Часть 1 Москва, 2009 ПОД ОБЩЕЙ РЕДАКЦИЕЙ Председателя правления Института современного развития Юргенса Игоря Юрьевича СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО ...»

Одновременно от данной меры сокращается объем средств, аккумулируемых на федеральном уровне, а значит и возрастает риск неплатежей для работников бюджетной сферы, падает объем трансфертов бедным регионам. Несмотря на то, что снижение налогового бремени в данном случае можно только приветствовать, следует отметить, что эффект от сокращения налога на прибыль возможен только для предприятий, получающих прибыль, а возможность воспользоваться амортизационной льготой не должна сопровождаться ужесточением налогового администрирования. В этом плане снижение налога на прибыль в пользу регионов носит символическое значение – фактически предприятия будут иметь немного прибылей в 2009 году. Важно предотвратить то, что бизнесмены называли «налоговый терроризм», который может загнать в тень часть предприятий, а часть – предпочесть остановку производства попыткам адаптации.

При реализации налоговых мер ярко проявляется принцип различности проблем защиты своих интересов (выживания) для бизнеса и других групп агентов, а также необходимость понимать (и предусматривать) также процедуру «выхода» в будущем из режима мер, принимавшихся как антикризисные.

5. Расширение полномочий Центрального банка на фондовом рынке и доминирование ВЭБа как основного игрока.

Следует констатировать, что в настоящий момент, после вывода портфельного капитала, фондовый рынок играет в финансовой системе страны декоративную роль. Поэтому в краткосрочном периоде деятельность ЦБ и ВЭБа реализует принцип предотвращения паники, хотя даже если он был принят своевременно в условиях мирового кризиса, все равно их возможности ограничены. В долгосрочном периоде складывающаяся модель с тотальным доминированием государственных банков как основных игроков и концентрацией контрольных полномочий у ЦБ скорее отпугнет потенциальных инвесторов. Действительно, такой рынок будет двигаться не рыночными мотивами, а решениями государственных структур. Действия ВЭБа по поддержке биржи уже вызвали большие сомнения у профессионалов как по целям, так и по технике реализации. К сожалению, участники рынка в настоящий момент сосредоточены на коротком временном горизонте и будущая модель фондового рынка, основы которой во многом закладываются сейчас, отдана на откуп дальновидности регулятора. Как мы уже отмечали ранее для части групп именно продолжительность кризиса может оказаться критическим параметром выживания.

6. Политика по отношению к банковскому сектору Сохранение большого количества мелких банков, в том числе на региональном уровне, в краткосрочном периоде не нарушает банковских трансакций предприятий и сокращает вероятность паники среди вкладчиков. «Тихая» скупка ряда фактически обанкротившихся банков через госбанки была правильным решением для предотвращения паники и набегов на банки. Эффективность политики восстановления кредита уже остается спорной.

С точки зрения перехода к долгосрочной политике отсутствие определенности по составу банков, которые не получат государственной поддержки в достаточном количестве, негативно влияет на уровень доверия на межбанковском рынке и способствует концентрации ресурсов у государственных банков. В данной ситуации необходимо отметить одновременное успешное действие принципа необходимости предотвращения паник и резкий рост в условиях кризиса значимости собственных интересов всех групп, предъявляющий повышенные требования к качеству принимаемых решений по доведению кредитных ресурсов государства до реального сектора. Справедливости ради отметим, что использование банками на собственные нужды средств, выделяемых государством для кредитования реального сектора экономики, является практикой и для стран с развитыми рыночными экономиками (в США отмечают такие же являния).

7. Регулирование тарифов естественных монополий В настоящий момент естественным монополиям рекомендовано «уточнить инвестиционные программы», однако пока результаты «уточнения» отсутствуют. Повышение тарифов не было реализовано с 1 января 2009 года, хотя возможность последующего повышения тарифов сохраняется. Данная мера является нетривиальным примером того, как «распределенные» группы поддержки такого решения в совокупности оказались более активными, чем консолидированная группа противников сокращения роста тарифов (прежде всего в лице самих монополий). В долгосрочном плане повышение тарифов вернется, так на его стороне не только интересы Газпрома и угольной промышленности, но и потенциально огромная экономия энергоносителей через переход к энергосбережению.

С одной стороны в краткосрочном периоде повышение тарифов естественных монополий оказывает негативное влияние на всех хозяйствующих субъектов, которые формируют сильные коалиции по противодействию повышению тарифов. С другой стороны, недоинвестирование в сектора естественных монополий может привести к появлению ограничений для экономического роста в долгосрочном периоде (причем ударит, прежде всего, по экономическим агентам, выигрывающим от низкого темпа роста тарифов в настоящее время.

Данная ситуация является достаточно яркой иллюстрацией изложенных ранее принципов поведения экономических агентов в условиях кризиса. здесь важно отметить существенность принципа согласия по временному горизонту действия антикризисных мер, соотношению долгосрочных и краткосрочных действий, принцип роста активности всех акторов в условиях кризиса, принцип различности условий выживания различных групп бизнеса (как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде), принцип дробления интересов.

8. Выкуп недвижимости у строителей Выкуп недвижимости у строителей является одним из частных случаев поддержки отдельных отраслей промышленности. Поддержку данные меры найдут у самих строителей, у их клиентов, у региональных властей. В краткосрочном периоде в отличие от ситуации с естественными монополиями поддержка одних групп не ведет к изъятию этих средств у других, а значит распределительный конфликт будет связан лишь с альтернативными возможностями использования средств.

С другой стороны, в долгосрочном периоде данные меры помогут сохранить сложившуюся неэффективную структуру строительного рынка, равно как и высокий уровень цен на жилье. Вопрос монополизма в отраслях стройматериалов, сложность доступа к земле и другие проблемы, которые привели к чрезмерному росту цен на жилье в ущерб национальным программам массового строительства доступного жилья, остаются пока не затронутыми. В результате происходит борьба с проявлениями кризиса (встречающая поддержку всех участников и простая в реализации), а не с оздоровлением ситуации в отрасли (требующая долгосрочных решений, которая неизбежно встретит противодействие представителей отрасли и возможно региональных властей).

Можно ожидать, что в данном случае защита наиболее существенных интересов при осознании угрозы банкротства приведет строительные компании к готовности на компромиссы ради предотвращения банкротства. Однако при «захвате государства», то есть чрезмерном влиянии на процесс принятия решений о поддержке со стороны компаний сектора, помощь может оказать лишь прибылью части собственников без реального воздействия на поддержку активности отрасли.

9. Протекционизм во внешней торговле В краткосрочном периоде протекционистские меры позволяют поддержать отечественного производителя, однако с точки зрения теории внешней торговли в долгосрочной перспективе избыток производителя формируется за счет сокращения выгод потребителя. Первый конфликт в этой сфере уже начался в конце декабря 2008 года. Проведено довольно естественное повышение таможенных пошлин на ввоз подержанных автомобилей (японских преимущественно и на Дальнем Востоке), которые создают серьезную конкуренцию внутреннему производству (скорее иностранной сборке, чем ВАзу).

Данная мера еще раз иллюстрирует проблему дробления интересов и коалиций в условиях кризиса, подтверждает тот факт, что создание и поддержание коалиций затруднено именно в силу различий тех жизненных интересов (существенных переменных), которые защищают акторы.

Естественно, больше пострадали дальневосточные дилеры и, вероятно, теневые структуры, что может вызвать новый взлет контрабанды.

Антикризисные меры в отношении долгосрочных проектов и восстановления эффективного спроса на продукцию домашней промышленности будут зависеть от поведения реальных игроков – например, в строительной промышленности, промышленности стройматериалов и городах. Они потребуют значительной перестройки характера целей бизнеса, управления, возможно, демонополизации.

Вот почему в условиях кризиса чрезвычайно важно соблюсти баланс между активно лоббируемыми мерами по поддержке отечественного производителя в краткосрочном периоде и не представленными в явном виде долгосрочными интересами потребителя. Впрочем вышесказанное можно отнести к фундаментальным условиям экономической политики правительства в условиях кризиса, о чем более подробно говориться в следующем параграфе.

Шанс на посткризисную модернизацию экономики Набор мер на краткосрочную перспективу во внешнеторговой, кредитной, инвестиционной политике складывается как под воздействием объективных условий бизнеса, так и под влиянием усилий различных лоббистских групп. Между тем тяжелый кризис связан с перераспределением ресурсов. По завершению кризиса отдельные игроки, аккумулировавшие значительные ресурсы будут искать им применение. Для того, чтобы обеспечить приток инвестиций в страну, в том числе возврат средств с зарубежных счетов российских участников, необходимо, несмотря на краткосрочные лоббистские усилия, уже сейчас вести планомерную работу по улучшению инвестиционного климата (проведению судебной реформы, борьбы с коррупцией и мн. др.).

Как показывает практика, федеральному правительству не всегда это удается, например, в реализуемых и обсуждаемых сейчас мерах антикризисной политики просто отсутствует региональная политика;

а также политика в отношении монопрофильных городов, социальная ситуация в условиях кризиса в которых может стать достаточно напряженной. Многие меры краткосрочного характера прямо негативным образом влияют на эффективность мер по развитию соответствующих секторов экономики в долгосрочной перспективе. Тем более что под предлогом экономического кризиса многие компании будут стремиться отложить проведение назревших институциональных реформ, реструктурирования своего бизнеса, стараясь переложить риски на государство.

В рамках сложившейся системы управления государство оказалось не в состоянии обеспечить параллельную реализацию мер краткосрочного и долгосрочного характера. Не создано инструментария регулирования и стимулирования, запоздали инструменты развития, не оказалось адекватных антикризисных инструментов. Таким образом, пришлось перейти на режим «ручного управления», утрясая интересы на совещаниях, не только по бюрократическому инстинкту, но и фактическому отсутствию инструментария.

При видимых бюджетных ограничениях 2009 года (даже при значительных резервах Минфина и ЦБ) и ожидаемом бюджетном дефиците в 8% ВВП важно найти оптимальную дорогу между крайностями:

а) квази-либеральном сигнале на самовыживание; б) сверх патерналистском сигналом на спасение всех и вся государством. Первое (во многом практика 90-х годов) не может быть принято как из-за угрозы разрушения жизнеспособных предприятий, так и из-за общественной неприемлемости чрезмерных тягот для населения (что видно по спасательным операциям в развитых либеральных странах). Также явной проблемой становится престиж правительства, самоощущение политической элиты, демонстрация конкурентам внутри и вне страны своей способности справляться с кризисом. Второй путь имеет свой риски, среди которых угроза нехватки ресурсов на объявленные цели, рост иждивенчества или коррупции (особенно социально опасной во время кризиса), торможение реструктурирования производства – главное положительное свойство кризиса в рыночных условиях.

Для выхода экономики страны из кризиса в инновационный путь развития необходима система антикризисного государственного управления, основанная на реализме и жестких бюджетных ограничениях. Система принятия государственных управленческих решений должна опираться на максимальную мобилизацию адаптационных возможностей бизнеса и семей. Прежде всего, решения должны приниматься максимально оперативно с возможным делегированием части решений на нижние уровни вертикали, лишенных в настоящий момент инициативности.

Сложность ситуации состоит в том, что основные группы интересов сосредоточены пока исключительно на краткосрочных мерах и даже не в состоянии обеспечить давление на правительство с целью продвижения мер долгосрочного характера. Иными словами, власть вынуждена осуществлять поиск мер не только в условиях работы в режиме «пожарной команды» и «обрубленных» механизмах обратной связи, но и при отсутствии внятных сигналов от групп интересов об их заинтересованности в долгосрочных мерах.

На выходе из кризиса возникнет огромная потребность в коалиции и компромиссе, максимально широком и включающим те элементы общества, интеллектуальной и деловой, политической элиты, которые вызывают надежду и доверие. В то же время ясно, что ключевые группы будут пытаться сохранить свои коалиционные соглашения (возможно, на иных содержательных условиях). Типы возможных новых – послекризисных - коалиций в большой степени могут различаться условиями сотрудничества основных групп. Также важно то, интересы каких (в частности потенциально блокирующих) групп должны быть взяты в расчет.

Кроме того, модернизационный сценарий предполагает самоограничение всех групп интересов, особенно элиты, что применительно к кризисной ситуации означает использование адекватных правил распределения потерь между различными группами. Впереди тяжелый период рецессии, неравномерных потерь у всех или большинства акторов российской социально-экономической и политической жизни. По мере достижения «дна кризиса» активизируется поиск оснований и коалиций для выхода на модернизационный путь развития в будущем.

СТРАТЕГИИ РАзВИТИя СТРАНы зав. лабораторией экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Программы развития: к методологии разработки 1. Введение Исторический опыт показывает, что в разных странах время от времени возникают ситуации, в которых резко возрастает активность политиков, чиновников и гражданских деятелей и организаций в сфере разработки достаточно долгосрочных программ, предполагающих более или менее существенные изменения в сложившемся в стране порядке функционирования ее экономики. В результате реализации одних из таких программ происходят улучшения в уровне общественного благосостояния, другие не улучшают (и даже ухудшают) его, третьи, не меняя общий уровень благосостояния, приводят к значительному перераспределению богатства, улучшая положение одних социальных групп при одновременном ухудшении его у других групп. Наконец, можно наблюдать и такие программы, которые, снижая общий уровень благосостояния в стране, существенно улучшают его для некоторых из социальных групп. Кроме того, нередки случаи, когда разработанные программы развития выполняются селективно: некоторые из их частей реализуются достаточно полно, в то время как другие даже не начинают осуществляться в течение определенного программой периода.

Разумеется, есть и такие программы, которые широко объявляются, но вообще не выполняются, несмотря на предпринимаемые усилия. Какой именно из этих возможных исходов реализуется на практике, зависит от множества экономических, социальных и политических факторов, проявляющихся как внутри, так и вовне страны.

Один из таких факторов, с моей точки зрения, во многом определяющий результирующее влияние других воздействий на результаты осуществления программы, – качество самой программы развития (далее – ПР), всецело зависящее от методологии ее разработки (и, конечно, квалификации разработчиков).

Целью данной статьи является характеристика основных моментов такой методологии разработки ПР, следование которой если не гарантирует, то, по крайней мере, способствует подготовке программ, позволяющих достигать преследуемые ими цели. Важно подчеркнуть, что далее речь пойдет только о таких ПР, которые задумываются как программы повышения общественного благосостояния, т.е. программы, реализующие Парето-улучшения, а не программы, нацеливаемые на перераспределение общественного богатства в пользу какой-то ограниченной части населения страны.

Поскольку предметом статьи является методология разработки ПР, в ней не затрагиваются вопросы политэкономии реформ, т.е. соотношения внутри- и внешнеэкономической ситуации страны, сочетания политических сил и социальных групп, при которых ПР не только разрабатываются как Парето-улучшения, но и успешно осуществляются.

2. Условия возникновения и состав программ развития Когда в стране все хорошо, нужды в программах развития нет. Конечно, какие-то сложности регулярно возникают, но с ними обычно справляется сформированная система госрегулирования. Только в тех случаях, когда функционирование этой системы в штатном режиме не позволяет преодолеть возникшие проблемы, возникает необходимость в ее перенастройке, т.е. в ПР. Программы развития возникают также регулярно в странах с выборной системой власти, когда конкуренция между претендентами на те или иные посты заставляет их формировать предвыборные программы, т.е. наборы обещаний избирателям, демонстрирующие, как в лучшую сторону изменится жизнь людей, если именно данный кандидат войдет в систему властных органов. Но такое выдвижение программ означает, что у кого-то есть проблемы, не решаемые в рамках привычной рутинной практики действий, и в данном случае такими субъектами выступают конкурирующие кандидаты на властные посты.

Итак, для самого общего случая можно констатировать, что необходимость в формировании общенациональных ПР (а также концепЭтим вопросам посвящена обширная литература, см., например: The Political Economy of Policy Reform. Ed. by J. Williamson, Institute for International Economics, Washington, DC, January 1994; Haggard S. and Kaufman R., The Political Economy of Democratic Transitions, Princeton: Princeton Univ. Press, 1995;

Rodrik, D. Understanding Economic Policy Reform // Journal of Economic Literature, 1996, 34, p. 9-41;

The Political Economy of Reform. Ed. by F. Sturzenegger and M. Tommasi. The MIT Press, 1998; Stiglitz, J. Distinguished Lecture on Economics in Government. The Private Uses of Public Interests: Incentives and Institutions // Journal of Economic Perspectives, 1998, vol.12, No. 2, Spring, p.3-22; Hellman J., Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Post-Communist Transitions // World Politics, 50, No. 2 (January, 1998). pp. 203-34; Olofsgrd A. The Political Economy of Reform: Institutional Change as a Tool for Political Credibility. – In: World Development Report. World Bank, 2005; The Political Economy of Reform Failure. Ed.

By M.Lundahl, Routledge, 2005; Alesina A., Ardagna S., Trebbi F. Who Adjusts and When? On the Political Economy of Reforms. NBER Working Paper No. 12049, February 2006.

ций и стратегий таких программ, как вспомогательных, внутренних документов, необходимых для формирования полноценных программ) возникает тогда, когда созревает понимание того, что уже сложились или ожидаются проблемы, которые невозможно решить с помощью уже существующих ресурсов и механизмов их использования.

Это означает, что любая ПР (если она не имеет чисто декларативного или «маскирующего» характера) должна включать в себя два основных блока:

(1) блок институциональных преобразований, или институциональных реформ, нацеленных на изменение сложившихся механизмов использования ресурсов, и (2) блок инвестиционных мероприятий, определяющий новые направления использования ресурсов, становящиеся доступными на основе проведенных институциональных изменений.

Почему ПР не может ограничиваться включением в ее состав только блока (2)? Как отмечалось выше, если возникшие проблемы могут быть решены только за счет перераспределения ресурсов, то с этим вполне может справиться действующий в стране механизм хозяйствования, работающий в обычном, рутинном порядке, и, следовательно, в разработке и реализации ПР нет необходимости. Если же такой механизм не позволяет устранить осознанную проблемную ситуацию, значит, он нуждается в изменении, что и приводит логически к возникновению в структуре ПР блока (1), – блока институциональных реформ.

Более того, в структуре ПР может не оказаться блока (2) как специального плана перераспределения ресурсов, если содержание блока (1) таково, что измененный механизм хозяйствования сможет перенацелить доступные ресурсы на решение сформулированных проблем без особого плана, в результате возникновения адекватных стимулов у частных владельцев ресурсов. Однако, поскольку вновь возникающие проблемные ситуации часто сопряжены с недопроизводством общественных и клубных (а также социально-значимых) благ, недопоставляемых рынком, блок (2) обычно присутствует, отражая инвестиционную активность государства.

О соотношении этих понятий, см., например: Публичные услуги и функции государственного управления. Под ред. А.Е. Шаститко. М.: БЭА-ТЕИС, 2002, глава 2.

3. Принципы институционального проектирования Исходя из очерченного состава ПР, включающего блок желаемых институциональных изменений, можно утверждать, что сами ПР представляют собой прежде всего институциональные проекты. Следовательно, при их разработке имеет смысл руководствоваться принципами институционального проектирования.

Принцип этапной полноты. Поскольку разработка проекта как нормативной модели намечаемой коллективной деятельности представляет собой разновидность процесса принятия и реализации управленческого решения, последовательность ее этапов совпадает с последовательностью шагов при принятии решений. Соответственно, сам принцип заключается в том, что для повышения вероятности успеха разрабатываемого институционального проекта, процесс его формирования должен в явном виде последовательно проходить все стадии процесса принятия решения.

Нарушения этого принципа представляют собой «пропуски» тех или иных из этапов в силу кажущейся очевидности результатов их явного осуществления. Как следствие, «входом» в последующий этап процесса институционального проектирования может оказаться далеко не наилучший вариант, что, естественно, снижает качество «выходов» такого этапа.

Принципы компонентной полноты. Любая продуктивная деятельность, т.е. действия, направленные на получение какого-либо «внешнего», овеществленного результата, возможна лишь при одновременном наличии следующих компонентов:

— объекта воздействия или преобразования;

— средств воздействия на объект;

— субъекта деятельности;

— знаний субъекта о том, как с помощью средств изменять объект;

— целей, мотивов и стимулов действий субъекта;

— условий, форм и способов соединения перечисленных выше компонентов, размещения их в порядке, позволяющем осуществиться действиям.

Тамбовцев В.Л. Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики, 1997, №3; Тамбовцев В.Л. Основы институционального проектирования. Учебное пособие. М.: Инфра-М, 2008.

См., например: Майминас Е.з. Процессы планирования в экономике: информационный аспект.

Вильнюс: Минтис, 1968.

Тамбовцев В.Л. Пятый рынок: экономические проблемы производства информации, М.: изд-во МГУ, 1993, с.8.

Легко видеть, что названные компоненты образуют некоторую минимальную систему, т.е. обладают свойством взаимодополнительности (комплементарности): при отсутствии любого из них деятельность не осуществится, результат не будет получен.

Исходя из этого, первый принцип компонентной полноты гласит:

для повышения вероятности успеха проектируемой институциональной инновации, ее разрабатываемое описание должно выключать все комплементарные компоненты соответствующей деятельности.

Компонентный состав институционального проекта может быть охарактеризован и с другой точки зрения: поскольку планируется создать некоторую норму, в составе проекта должны быть представлены все ее составные части. Это требование составляет второй принцип компонентной полноты.

С точки зрения этого принципа, важнейшими составными частями института являются (I) алгоритм действий (схема взаимодействия) адресатов правила и (II) механизм принуждения адресатов к следованию этому алгоритму. Если разрабатываемые варианты правила содержат только какой-то один из этих блоков, или если блоки детализированы в неодинаковой степени, нетрудно предвидеть возникновение сложностей в процессе внедрения такого правила в жизнь, – сложностей, которые можно было бы избежать в случае следования разработчика данному принципу компонентной полноты институционального проекта.

Необходимо обратить внимание и на такой важный момент: поскольку сложной деятельностью многих различных субъектов является как сам проектируемый институт, так и процесс его создания и «вживления» в институциональную структуру экономики, полный институциональный проект должен включать два подраздела:

(а) описание компонентов института как регулярной деятельности и (б) описание действий, обеспечивающих его создание, увязку и взаимодействие с другими институтами, существующими в экономике или каком-то ее фрагменте.

Иначе говоря, институциональный проект, как всякий план, должен указывать не только на то, чт делать, но и на то, кк делать. СоотДетальное описание логической структуры института дано в книге: Тамбовцев В.Л. Экономическая теория институциональных изменений. М.: ТЕИС, 2005, с.50-51.

ветствующее требование включения в институциональный проект обоих функциональных компонентов представляет собой третий принцип компонентной полноты.

Принцип достаточного разнообразия стимулов. Одно и то же действие может быть вызвано у разных субъектов различными причинами.

Поскольку выполнение нового правила предполагает, что индивиды будут осуществлять вполне определенные действия, независимо от того, задачей проектировщика является создание такой конструкции правила, в рамках которой требуемое (предусматриваемое проектом) действие осуществлялось бы с максимальной вероятностью (и минимальными издержками принуждения). Для этого в процессе разработки институционального проекта целесообразно связать с каждым действием множество стимулов для его выполнения, передав выбор одного из них тому субъекту, который должен следовать введенному правилу.

Принцип максимальной защищенности от девиантного поведения.

Поскольку людям свойственно стремиться реализовать свои цели и интересы, сталкиваясь с необходимостью следовать правилу, выгоды которого для них неочевидны, они изыскивают способы избежать такого следования, «обойти правило». Соответственно, суть принципа заключается в необходимости разработки таких формулировок правил, которые не допускали бы произвольных, неоднозначных трактовок их содержания как для адресатов, так и для гарантов правил (т.е. тех субъектов, которые должны обеспечивать исполнение правил, – различных инспекторов, работников правоохранительных органов и т.п.). Для последних наличие в формулировках «зон неопределенности» – очевидная предпосылка возникновения коррупционных отношений с адресатами.

Принцип соучастия. В соответствии с ним, наибольшие шансы на «выживание» имеет тот институт, который формируется при самом широком соучастии на всех этапах этого процесса всех затрагиваемых им субъектов.

Смысл принципа заключается в том, что при следовании ему у проектировщика появляются возможности заранее предусмотреть как конкретные формы учета интересов адресатов нормы в ходе ее будущего выполнения, так и ввести различные механизмы защиты от оппортунистического поведения. Конечно, этого можно достичь и без прямого привлечения адресатов будущей нормы к участию в процессе проектирования, однако издержки проектировщика в этом случае будут существенно бльшими, чем при их включении в него. Тем самым, принцип соучастия ориентирован в первую очередь на рационализацию самого процесса институционального проектирования.

Принцип типологичности. Объектами институционального проектирования могут выступать самые разные нормы и правила действий, отличающиеся по целому ряду признаков. Смысл принципа типологичности заключается в том, что особенности отдельных разновидностей экономических институтов требуют своего учета и в ходе их проектирования. Разумеется, специфика отдельных типов экономических институтов не может повлиять на общую логику проектирования, однако может потребовать привлечения внимания проектировщика к несовпадающим ее стадиям и моментам. Из всего многообразия признаков, характеризующих экономические институты, для осуществления процедур институционального проектирования наиболее значимыми являются три свойства: 1) уровень формализованности института; 2) степень определенности участников института; 3) предполагаемый тип механизма принуждения субъектов к исполнению правила. Получающиеся сочетания различных вариантов значений названных признаков определяет разнообразие типов правил, которые могут входить в состав разрабатываемой институциональной реформы.

Еще раз подчеркну: следование принципам институционального проектирования не гарантирует действенности и эффективности правила, однако не следование им гарантирует неэффективность формируемых норм.

4. Проблемные ситуации, проблемы и цели программ развития Как отмечалось, исходным пунктом разработки ПР выступают проблемы, которые невозможно решить в рамках существующей институциональной среды. Однако то, что является проблемой для одного субъекта, одной социальной группы, может вовсе не иметь проблемного характера для другой. В этой связи существенно различать проблемные ситуации, с одной стороны, и собственно проблемы, с другой.

Будем называть некоторое положение дел (ситуацию) проблемной ситуацией для субъекта S, если, с его точки зрения, в этой ситуации чтото обстоит не так, как надо, как должно было бы обстоять. Другими словами, проблемная ситуация – это такое сложившееся положение дел, которое не удовлетворяет субъекта S. Описание проблемной ситуации, выделяющее ту или иную причину неудовлетворительного положения дел, будем называть проблемой.

Из этих определений следует, что «над» одной и той же проблемной ситуацией можно сформулировать множество различных проблем, каждая из которых будет указывать на различные источники неудовлетворительности. Чем определяется разнообразие такого множества?

В его основе лежит полнота и детальность знаний и представлений S об устройстве и закономерностях того фрагмента реальности, положение дел в котором он оценивает как неудовлетворительное.

Поскольку постановка (формулировка) проблемы практически полностью определяет формулировку цели, которая ставится для того, чтобы устранить исходную проблемную ситуацию (фактически формулировка цели представляет собой логическое отрицание формулировки проблемы), упомянутые знания существенно влияют и на постановки целей.

Ложные (или неполные) знания будут вести к ложным постановкам проблем и ложным формулировкам целей. Это означает, что, решив данную проблему (устранив мнимую причину проблемной ситуации), субъект вновь столкнется с таким же неудовлетворительным состоянием дел, что было и до начала решения проблемы, поскольку на ситуацию в действительности влияют иные факторы.

Проиллюстрирую сказанное примером. Пусть в качестве проблемной ситуации выступает чрезмерная коррупция, охватывающая многие слои и уровни чиновничества. Пусть, основываясь на своих представлениях о ее природе, – так сказать, собственной «бытовой теории», – правитель видит причиной коррупции и считает проблемой недостаточную жесткость наказания коррупционеров. Тогда целью намечаемых и реализуемых мер станет, очевидно, ужесточение наказаний. Приведет ли достижение этой цели, реализуемое принятием соответствующих нормативных актов, к устранению исходной проблемной ситуации? Ответ современной экономической теории, – нет, поскольку основная причина живучести коррупции – это чрезмерное вмешательство государства в хозяйственную жизнь, чрезмерная зависимость бизнеса от разрешительных или запретительных действий чиновников.

Соответственно, целью антикоррупционной программы должна быть расчистка нормативно-правовой среды от административных барьеров, дерегулирование экономики, сочетающееся с улучшением работы правоохранительных органов по повышению вероятности раскрытия соответствующих преступлений.

К числу факторов, наиболее часто не принимаемых во внимание при формулировке субъектом S тех или иных проблем, относятся последствия ее решения для других субъектов. Тем самым, разрешив свою проблемную ситуацию, S может создать проблемные ситуации для других субъектов. И наоборот, предвидя такой поворот дел, – особенно, если новые проблемные ситуации возникнут для групп, обладающих значительной переговорной силой, – S может отказаться от корректной постановки проблемы, публично декларируя такие цели, которые не задевают интересы упомянутых влиятельных групп.

Возвращаясь к предыдущему примеру, можно предположить, что правитель понимает недостаточность ужесточения наказаний коррупционеров для подавления массовой коррупции, вызывающей недовольство населения, однако понимает и то обстоятельство, что дерегулирование экономики вызовет массовое недовольство чиновников, лишающихся возможностей трансформировать свою власть в доходы и собственность. Если переговорная сила населения (в сложившейся политической системе) меньше переговорной силы чиновников, правитель будет ставить в качестве цели ужесточение наказаний, хотя и будет понимать, что соответствующая программа, имеющая, в сущности, «камуфляжный» характер, не приведет к устранению исходной проблемной ситуации.

В связи с множественностью как проблемных ситуаций, с которыми сталкивается в своем развитии любая страна, так и, тем более, множественностью формируемых над ними проблем, возникает вопрос о том, каков механизм отбора проблем для их последующего решения с помощью ПР?

Иными словами, какие проблемы становятся общественно-значимыми, социальными проблемами, а какие не попадают в сферу общественного внимания и обсуждаются лишь узкими группами специалистов?

В течение достаточно долгого времени среди экспертов бытовало (а иногда и сегодня бытует) мнение о том, что социальные проблемы существуют объективно, независимо от того, признается ли их наличие в обществе либо не признается. Соответственно, задача исследователя понималась как задача выявления проблемы, обоснования ее значимости для общественного развития, после чего она автоматически попадала в состав приоритетных для разработки программ и проектов по ее решению.

Такое понимание механизма отбора проблем для решения не учитывает важнейшего фактора ограниченности ресурсов, в том числе ограниченности общественного внимания как ресурса для политического действия. Как показали исследования социологов, сформуSpector M. and Kitsuse J. Constructing Social Problems. New Brunswick, NJ: Transaction. [1st edition Hilgartner, S. and Bosk C. The Rise and Fall of Social Problems: A Public Arenas Model // The American Journal of Sociology, 1988, 94(1): 53-78; Glazer N. How social problems are born // Public Interest, 1994, Spring, Issue 115, p31-44; Miller G., Holstein J.A. (eds.) Social Problems in Everyday Life: Studies of Social Problems Work, Greenwich, Connecticut and London, 1997, и др.

лированные специалистами проблемы лишь тогда попадают в сферу повышенного общественного внимания и приводят к политическим действия в форме разработки программ их решения, когда им удается победить в конкуренции за это внимание другие, альтернативные проблемы. Разумеется, проблемы как таковые, т.е. описания проблемных ситуаций, ни в какой конкуренции не участвуют, – конкурируют группы интересов, видящие возможности усилить свои позиции в связи с процессом решения проблемы. Если же проблема не обещает какого-либо рода ощутимых выгод для той или иной группы, способной привлечь к ней общественное внимание (или внимание правителя – в авторитарных политических системах), она не попадает в сферу общественного внимания и не влечет за собой действий по ее решению.

В качестве иллюстрации к этим положениям можно привести десятилетнюю динамику важности задач, которыми должно было бы, по мнению граждан, заниматься российское правительство (см. таблицу 1). В ней в процентах представлены доли респондентов, отмечавших в течение 1999–2008 гг.

значимости соответствующих проблем (для краткости приведены только первые десять из шестнадцати). Нетрудно убедиться, что в течение этих лет отдельные приоритеты менялись, однако общий набор актуальных для граждан проблем оставался практически неизменным. Исходя из приведенной выше логики возникновения социальных проблем, можно утверждать, что по крайней мере для первых пяти проблем не нашлось достаточно влиятельной группы интересов, которая нашла бы для себя выгодной придать проблеме высокий статус в поле общественного внимания и заняться разработкой и реализацией программы по ее решению.

Таким образом, общую логику возникновения идеи разработки ПР и процедуры формирования ее цели можно представить следующим образом: осознание проблемной ситуации – формулировка проблемы – развилка: а) если влиятельная заинтересованная группа не обнаруживается, проблема уходит на периферию «публичной арены» и не решается;

б) если такая группа обнаруживается, то – постановка цели – оценка последствий ее достижения для других влиятельных групп – развилка:

) если интересы последних не ущемляются, официальное провозглашение ПР; ) если ущемляются, изменение формулировки проблемы, пересмотр цели, оценка последствий достижения новой цели и т.д.

Очерченный итеративный процесс для признанных важными проблем либо выводит на приемлемую ПР, либо приводит к выводу, что исходную проблемную ситуацию нельзя устранить, ибо это приведет к противодействию влиятельных групп, которое снизит уровень благосостояния субъекта, осознавшего проблемную ситуацию и решившего ее разрешить.

Означает ли сказанное, что в очерченных условиях вообще нет возможности для корректной постановки проблемы (и цели)? Да, означает, если рассматривать процесс формирования ПР как односубъектный, осуществляемый только тем социальным субъектом, который осознал проблемную ситуацию и решил ее разрешить. Нет, если трактовать тот же процесс как переговорный, включающий те группы, которые затрагиваются намечаемыми решениями.

Таблица 1. Динамика важности задач правительства с точки зрения населения Варианты ответа 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 троль над ценами расхищением государственной собственности пенсии, вкладов в соответствии с ростом цен шения его курса сельского хозяйства законности, борьба с преступностью госпредприятий ственную собственность предприятий ключевых секторов экономики стей по зарплате, пенсиям, стипендиям Напомню, что такой постановкой будет та, которая приведет к росту общественного благосостояния, к Парето-улучшению.

5. Программа развития как договор Сценарный подход к формированию ПР предполагает, как известно, выявление вариантов будущего состояния внешней среды, в которой и будет разворачиваться желаемая траектория развития. Под внешней средой при этом понимаются те факторы, которые влияют на динамику развития и мало зависят от действий субъекта стратегического выбора.

Наиболее часто встречающимися компонентами сценариев для открытых экономик выступают в этой связи макроэкономические параметры и сочетания факторов, их обусловливающих (уровни цен на мировом рынке, баланс внешней торговли и т.п.). Все такого рода параметры являются последствия действий многих сил, в числе которых действия страны, разрабатывающей ПР, как правило, не могут иметь решающего значения. По отношению к таким компонентам сценариев, выбираемая и реализуемая стратегия развития страны является в основном их следствием, реакцией на тот или иной вариант сценария. Разумеется, в достаточно долгосрочной перспективе успешно реализованная стратегия может повлиять на внешние условия, однако такого рода влияние в любом случае опосредуется действиями других игроков на мировой арене, так что говорить о сколько-нибудь определенном обратном воздействии стратегии на внешнюю среду не приходится.

Существенно реже сценарный подход предполагает также и учет вариантов состояния «внутренней среды», т.е. действий (или бездействия и противодействия) социальных субъектов (организованных групп специальных интересов, либо более или менее широких слоев населения, среди которых отсутствует организованность, зато имеется схожесть поведения в схожих условиях), обусловленных результатом стратегического выбора. Разумеется, это связано обычно не с тем, что разработчики ПР не понимают значимости внутренней среды экономики для успешности или неуспешности ее развития, а с тем, что параметры внутренней среды крайне трудно поддаются формализации, а их воздействие на макроэкономические переменные остается чаще всего количественно не определенным.

Между тем, разные стратегические варианты могут (и будут!) вызывать несовпадающие действия социальных субъектов внутри страны, – по той простой причине, что они будут отвечать интересам одних групп, улучшать их благосостояние (в широком смысле слова), однако противоречить интересам других групп, т.е. снижать их благосостояние. Иными словами, для «внутренней части» сценариев их обратная зависимость от выбранной стратегии имеет вполне четкий характер: стратегии, ущемляющие интересы влиятельных групп, будут вести к ухудшению условий для их осуществления, и наоборот, стратегии, работающие на реализацию таких интересов, породят дополнительные усилия в их поддержку.

Очевидно, наличие обратных связей между компонентами сценариев и стратегиями существенно усложняет обоснованную разработку как тех, так и других. В этой связи важными представляются методические подходы, позволяющие хотя бы частично разрешить эти трудности.

В силу того, что упомянутые обратные связи плохо измеряются и формализуются, подходы к разрешению отмеченных трудностей следует искать не в создании какого-либо алгоритма действий, а в области процедур взаимодействий индивидов и их групп. Это позволяет вовлечь в поиск решения те некодируемые знания (tacit knowledge), которыми они обладают, и которые не могут быть использованы в случае разработки сценариев и стратегий (а также ПР) в каком-то одном центре.

Поскольку попытки централизованной разработки ПР, несмотря на отмеченные сложности, тем не менее, имеют массовый характер, важно понимать, в чем будут состоять развития между стратегиями ПР, сформированными централизованно и децентрализовано.

Под «прямой» стратегией ПР будем далее понимать стратегию, состоящую из направлений действий, нацеленных на приоритетное развитие тех или иных отраслей или секторов экономики, включая производственную и социальную инфраструктуру, на проведение различных институциональных реформ, преобразующих часть внутренней среды экономики, увязываемых с намечаемыми и/или желаемыми перспективами динамики различных отраслей или секторов рынка.

Пример прямой стратегии – «Основные направления социальноэкономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», принятые в 2000г., или так называемая «программа Грефа», включавшая как установки и перспективы отраслей и секторов, так и намерения в сфере институциональных преобразований. Однако отсутствие прогресса по всей совокупности намеченных в ней направлений, при очевидно успешной реализации части из них, приводит к мысли о том, что методология разработки этой (и других схожих) программ не позволила авторам создать осуществимую целостную стратегию действий. Анализ показывает, что успешно реализованы были те части этой программы, которые были непосредственно выгодны тому или иному ведомству или его части.

Те же компоненты программы, которые могли принести значительную общественную выгоду, однако не сулили значительных преимуществ какомуто определенному ведомству, так и остались на бумаге.

С моей точки зрения, фрагментарность реализации этой программы – прямое следствие недостатков методологии ее разработки, прежде всего – централизованности процесса, попытка сделать всю работу в одной организации (хотя и с привлечением широкого круга экспертов из других организаций). Способ преодоления этого недостатка – переход к децентрализованной, переговорной организации процесса, который позволяет реализовать принцип соучастия в институциональном проектировании ПР.

Переговорная организация процесса формирования стратегии представляется более действенной, чем централизованная, однако сопряжена с большими издержками и не гарантирует сама по себе качества документа, – хотя бы той причине, что предполагает добровольное раскрытие сторонами их частной информации, что в отсутствие гарантий ее добросовестного использования резко ограничивает состав раскрываемой информации. Кроме того, переговорный процесс может быть успешным при условии (хотя бы непрямого) участия первых лиц, дающих четкие инструкции непосредственным переговорщикам, что еще более увеличивает организационные трудности реализации этой технологии. Наконец, переговоры обычно становятся успешными, если проходят на базе подготовленного заранее предмета переговоров, что возвращает нас к централизованной (не переговорной) технологии разработки такого базового варианта.

Если прямая стратегия, приводящая к росту совокупного благосостояния, разрабатывается в едином центре (например, государством) и предполагает в ходе своей реализации ухудшение ситуации для какой-то влиятельной группы, можно ожидать возникновения трудностей как с ее принятием, так и с осуществлением, т.к. придется осуществлять незапланированные расходы на подавление противодействия упомянутой влиятельной группы.

яркий пример последних лет – введение в действие программы «монетизации льгот», сопровождавшееся серией острых социальных конфликтов.

Примечательно, что в нескольких регионах, сразу предложивших льготникам выбор, – сохранение натуральных льгот или их монетизация, – конфликтов не было. Позже, как известно, подобный выбор был включен непосредственно в саму программу.

Интерпретация программ и их стратегий как многосторонних контрактов была предложена мной еще в 1995 году (см.: Бюллетень Фонда «Реформа», № 12, 1995), и впоследствии развита и детализирована в 2000 г., см.: Тамбовцев В.Л. Контрактная модель стратегии фирмы. М.: ТЕИС, 2000.

Если прямая стратегия, приводящая к росту совокупного благосостояния, разрабатывается в форме переговорного процесса между государством и влиятельными группами, то в случае, если чьи-то интересы при этом ущемляются, можно ожидать, что договоренности просто не будут достигнуты, т.е. стратегия не будет разработана.

Дело в том, что разработать прямую стратегию, которая была бы выгодна всем, т.е. поддерживалась всеми социальными субъектами, затрагиваемыми ее последствиями, практически невозможно, а закрывать глаза на возможные негативные последствия для групп, способных ощутимо и негативно повлиять на ход выполнения стратегии – значит, поставить под удар ее реализацию. В лучшем случае, из такой стратегии будут реализованы лишь те положения, которые будут выгодны более сильным группам, и не затронут ощутимо те группы, на которые возможно негативное влияние. Но если стратегия – некоторый целостный вариант развития, в котором составные части взаимно дополняют друг друга, это и будет означать, что в целом стратегия не осуществится.

Таким образом, более существенным, чем фактор организации стратегического процесса, представляется фактор содержания стратегии, т.е. наличие в нем не только намечаемых перспектив развития отраслей и секторов, представляющихся наиболее перспективными и приоритетными, но и механизмов стимулирования к участию в осуществлении намеченных изменений как тех, кто непосредственно получает выгоду от этого, так и тех, кто оказывается в положении утрачивающих существующие выгоды.

Стратегии, содержащие вместе с компонентами прямых стратегий, также и явно сформулированные механизмы стимулирования (относительно) проигрывающих групп, будем называть далее стимулирующими стратегиями (IS).

По своему смыслу стимулирующая стратегия представляет собой, в терминах экономической теории, план реализации Парето-улучшения, т.е. включает как действия игроков, так и систему компенсирующих платежей тем, кто не получает прямой выгоды и даже остается в убытке, со стороны тех, кто такую выгоду получает:

IS = [DA; Ac+; Ac -; BP(Ac+ ==> Ac-)], где DA – система прямых действий (прямая стратегия), Ac+ – группы, прямо выигрывающие от реализации DA, Ac - – группы, прямо проигрывающие от реализации DA, BP(Ac+ ==> Ac-) – совокупность компенсирующих побочных платежей от первых ко вторым.

Рассмотрим подробнее подходы к формированию каждого из компонентов IS.

6. Процесс формирования стимулирующей стратегии Формирование прямой стратегии (DA). В качестве исходного пункта этой совокупности работ представляется естественным, на первый взгляд, принять то множество проблем, которые стоят перед страной на предстоящий период. При всей внешней простоте и очевидности этой предпосылки, за ней скрывается серьезная методологическая трудность: как отмечалось, некое положение дел может оцениваться одним актором как проблемная ситуация, в то время как другим — как совершенно нормальная ситуация, не имеющая характеристики проблемности. Да и сам набор проблем, фиксируемых на поле стратегических разработок, представляет собой результат усилий потенциально заинтересованных сторон, т.е. следствие определенных манипуляций.

Поэтому в качестве исходного пункта здесь целесообразно избрать тот набор ценностей, который принимается (относительным) большинством граждан страны.

Анализ данных многочисленных социологических исследований позволяет утверждать, что в настоящее время большинство согласно с тем, что:

в России должно быть единое, территориально целостное государство;

влияние страны на международной арене должно вырасти;

доходы основной части населения должны значительно увеличиться;

рынок должен служить основным экономическим механизмом, но действовать под контролем государства;

частная собственность (в определенных пределах) необходима и полезна;

государство должно финансировать здравоохранение, образование, пенсии, вообще осуществлять социальную поддержку граждан;

власть должна быть сильной, обеспечивать порядок и справедливость в обществе (побороть коррупцию, преступность);

высшая власть должна быть выборной.

Несоответствие между этими ценностями и фактическим положением дел определяет набор потенциальных проблем, которые, с одной стороны, признаются как проблемы гражданами, но, с другой стороны, могут не быть выведены на общественную арену в качестве актуальных социальных проблем, из-за отсутствия влиятельных группы, видящих прямой интерес в их решении (см. выше). Поэтому набор потенциальных проблем это не непосредственный «вход» в разработку прямой стратегии, а, скорее, «точка отсчета» для оценки уровня общественной поддержки намечаемых мер со стороны различных заинтересованных групп.

Реальный же «вход» в разработку стратегии будут составлять проблемы, продвинутые на общественную арену влиятельными заинтересованными группами (готовыми их решать при определенных условиях), плюс те проблемы, которые не видны этим группам, однако являющиеся ключевыми с точки зрения экспертов. Необходимость включения таких «общественно непризнанных» проблем в процесс разработки прямой стратегии связана с тем, что экономика представляет собой систему, характеризующуюся достаточно жесткими закономерностями, так что «провал» в одной ее части может препятствовать развитию другой, относительно которой есть явная заинтересованность и со стороны влиятельных групп интересов, и со стороны большинства граждан. Тот факт, что эти жесткие закономерности могут быть (и чаще всего являются) предметом именно экспертного знания, не транслируемого на общественную арену, и означает, что они должны быть учтены в ходе формирования стратегии, несмотря на их «общественную непризнанность».

В качестве примера можно сослаться на проблему перехода российской экономики на инновационный путь развития. Будучи признанной на самых высоких уровнях власти, получая поддержку со стороны и науки, и бизнеса, она сопряжена, однако, с проблемой, которая публично не характеризуется как столь же значимая, не привлекает к себе адекватного внимания и столь же значительных финансовых средств: речь идет о проблеме экономической свободы. Ведь для того, чтобы идеи нововведений трансформировались в коммерчески успешные продукты и диффундировали в различные сферы и отрасли, необходима свобода предпринимательства, а не жесткая иерархия госкорпораций. Между тем, в России в 2006 г. общий индекс предпринимательской активности составлял 4,9%, уровень использования новейших технологий (применяемых менее 1 года) среди ранних российских предпринимателей – менее 5%, и доля предпринимателей, охарактеризовавших свой продукт как инновационный, ниже, чем в целом по кластерам стран как с высоким, так и с низким уровнем дохода.

См., например, одно из недавних исследований: Nystrm, K. Is Entrepreneurship the Salvation for Enhanced Economic Growth? // Working Paper Series in Economics and Institutions of Innovation №143, Royal Institute of Technology, CESIS – Centre of Excellence for Science and Innovation Studies. September 9, 2008.

Верховская О.Р., Дорохина М.В. Предпринимательская активность в современной России // Российский журнал менеджмента, т.6, №1, 2008, с.25- Разработка способов решения проблем, т.е. намечаемых действий, с одной стороны, стандартный, а с другой стороны, безусловно, творческий этап разработки любой ПР. Он предполагает, как известно, сопоставление технологий и результатов их применения с ресурсными (в широком смысле слова) ограничениями и выбор тех из них, которые, во-первых, осуществимы, а во-вторых, позволяют в наибольшей степени обеспечить решения поставленных проблем.

Группы-получатели выгод и потерь (Ac+, Ac-). Определение данного компонента IS предполагает решение как минимум трех исследовательских задач:

1) выявление групп в совокупности индивидов (экономических агентов), Асi; для этого, в свою очередь, необходимо установление критериев для их выделения;

2) определение позитивных и негативных последствий от намечаемых действий DAj для каждой Асi, т.е. формирование матрицы [Сij], элементы которой сij выражают последствия действий для выделенных групп; заполнение такой матрицы предполагает широкий круг прогнозноаналитических работ по выявлению ожидаемых последствий, хотя бы на качественном уровне, с точностью до знака влияния;

3) оценка переговорной силы Асi как следствия (или результата) таких параметров группы как: а) уровня ее ресурсной обеспеченности («ресурсности», как говорят социологи); б) уровня специфичности располагаемых группой ресурсов, т.е. уровня критичности использования именно данных ресурсов для успеха тех или иных прямых действий, включаемых в состав DA, невозможности заменить эти ресурсы либо иными видами ресурсов, либо теми же ресурсами, но получаемыми из иных источников, от других групп; в) уровня отделимости ресурса от группы, т.е. замены распорядителей ресурсов на других индивидов (другую группу); чем выше ресурсность группы и уровень специфичности ресурсов, и чем ниже уровень отделимости, тем выше переговорная сила группы в процессах формирования системы компенсаций.

С нашей точки зрения, переговорная сила группы является решающим критерием для формирования совокупности Асi. Однако, прежде чем воспользоваться этим критерием, необходимо располагать их предварительным перечнем. В состав последнего необходимо включить:

А) группы, характеризующиеся большим или меньшим уровнем связности, и владеющие ресурсами, которые могут оказаться значимыми для осуществления тех или иных DAj, либо оперативно распоряжающиеся ими (эксплуатирующие их); примером таких групп для России могут служить «нефтяники», «банкиры», «металлурги» и др.;

Б) группы, не являющиеся связными, однако сравнительно легко способные стать таковыми в случае угрозы их текущему благосостоянию, тем более – реального снижения такового; примерами для России могут быть такие группы как пенсионеры, автомобилисты и т.п.

Те из выявленных групп, которые пройдут фильтр уровня переговорной силы, должны быть включены для последующего анализа в состав множества (Ac+, Ac -). Важно подчеркнуть, что для формирования IS важны не просто «приобретающие» и «теряющие» группы, но те из них, кто, в силу своих особенностей, могут ощутимо повлиять на процесс реализации ПР.

Исходя из этого, можно выделить три класса таких групп, различающихся типом ресурсов, которыми они наделены:

— Властные группы, располагающие административным ресурсом (и через него – также и финансовыми ресурсами);

— Экономические группы, располагающие финансовыми ресурсами (и посредством них – также и определенными лоббистскими возможностями);

— Общественные группы, располагающие таким ресурсом как возможность использовать для различных целей (прежде всего, для осуществления протестных действий) свои личные силы и время.

Первые два класса по общепринятой терминологии относятся к элитным группам, группы последнего класса можно охарактеризовать как массовые, латентные или широкие.

Механизмы и формы компенсации BP(Ac+ ==> Ac-). Использованное для символического обозначения данного блока стимулирующей стратегии графическое выражение не должно вводить в заблуждение. Речь идет отнюдь не о непосредственной передаче одними группами части своего прямого выигрыша другим, теряющим в (относительном) уровне благосостояния в результате осуществления ПР. Назначение данного блока стратегии заключается в разработке таких механизмов и правил, которые позволили бы группам с высокой переговорной силой, оказывающимся под угрозой утраты своего положения вследствие осуществления каких-то DAj, перейти от негативной к нейтральной или позитивной позиции по отношению к прямой стратегии DA.

Разработка конкретных мер может при этом основываться, с одной стороны, на материалах матрицы [Сij], а с другой стороны – на типологии компенсаций. Для того, чтобы не связывать жестко каждую «теряющую»

группу только с одной формой компенсации, целесообразно формировать для каждой из них некоторое «меню» компенсаций, что полностью соответствует принципам институционального проектирования.

7. Варианты компенсаций Успешность осуществления ПР зависит от масштабов и характера компенсаций, которые намереваются предоставить реформаторы игрокам политического рынка и тем группам экономических агентов, которым в результате реформы предстоит утратить те или иные выгоды, которые им доставались в дореформенных условиях. Это требует более внимательного рассмотрения вопроса о компенсациях.

Вопрос о возможных размерах компенсаций теоретически решается достаточно просто: они не могут превышать того прироста стоимости, который ожидается от проведения изменений, в противном случае последние лишены экономического смысла. Однако такая постановка явно не будет учитывать структуры выгод и компенсаций, т.е. их распределения по группам политических акторов и экономических агентов, а также переговорных сил всех действующих лиц, их возможности влиять на принимаемые решения.

Как известно, критерий эффективности Калдора-Хикса (КХ), применяемый для оценки (и отбора) вариантов изменений экономической ситуации (в частности, программ развития), предполагает возможность компенсации потерь благосостояния той части индивидов, положение которой ухудшается, за счет общего прироста благосостояния в результате осуществления изменения. Что же касается вопроса о том, будут ли в реальности осуществлены подобные компенсации, то сам Н.Калдор полагал, что он находится вне сферы компетенции экономистов, и решать его должны политики.

Современное понимание данного критерия, по мнению Р.зербе и др., базируется на следующих предпосылках: 1) каждая единица стоимости оценивается одинаково, безотносительно к тому, кто ее получает; 2) изменение эффективно, если оно соответствует тесту на потенциальную компенсацию Kaldor, N. Welfare Propositions In Economics and Inter-Personal Comparisons Of Utility // Economic Journal, 1939, 49: р.550.

Zerbe R., Bauman Y. and Finkle A. An Aggregate Measure for Benefit-Cost Analysis. AEI Brookings Joint Center for Regulatory Studies. Working Paper 05-13, August 2005, р. (potential compensation test), заключающемуся в том, что выигрывающий гипотетически может компенсировать потери проигрывающих в результате изменения; 3) выгоды измеряются готовностью платить (willingness to pay, WTP), а потери готовностью согласиться (willingness to accept, WTA); 4) распределительные последствия (equity effects) во внимание не принимается.

Тем самым, из рассмотрения исключаются и нравственные чувства, объектом которых являются, безусловно, и распределительные последствия.

Разделение вопросов оценки эффективности, решаемых на основе научного анализа, и вопросов принятия практических решений о перераспределении выигрыша, решаемых политиками на основе каких-то иных соображений, составляет, тем самым, характерную черту данного подхода. Именно она стала объектом критики, подчеркивающей необходимость учета при оценке эффективности и вопросов справедливости перераспределения, а также в целом нравственных чувств, которые, безусловно, тесно связаны с широко понимаемым общественным благосостоянием.

Исключение из анализа нравственных чувств означает также исключение и целого ряда экономических благ, которые могут получать определенные оценки в терминах WTP или WTA. Однако строгое применение критерия КХ требует включения всех благ, для которых существуют упомянутые оценки.

Расширенная версия этого критерия получила название критерия КалдораХикса-зербе (КХз). Изменение будет соответствовать этому критерию, если: 1) сумма сопряженных с ним WTP превосходит по абсолютному значению сумму WTA; 2) все блага и оценки, для которых существуют WTP, рассматриваются как экономические блага; 3) выгоды и потери оцениваются как с помощью WTP и WTA, соответственно, так и с психологической точки зрения, которая определяется юридическими правами; 4) трансакционные издержки действий, прежде всего, расчета и передачи компенсаций, внутри системы правил (но не трансакционные издержки изменения правил) учитываются при определении эффективности. Отметим, что иногда КХз понимается упрощенно, как требование учитывать при оценке варианта ожидаемые трансакционные издержки осуществления компенсаций, что означает просто снижение на их величину объем перераспределяемого выигрыша.

Сравнение критериев КХ и КХз показывает, что их применение к намечаемым изменениям (масштабным проектам, стратегиям, программам и т.п.) должно приводить к разным результатам. Действительно, в рамках КХз, Напомним, что под «нравственными чувствами» (moral sentiments, часть названия книги Адама Смита “The Theory of the Moral Sentiments”, Edinburgh: 1759; русский перевод: Теория нравственных чувств. М.: Республика, 1997;) здесь понимается забота о других индивидах, живых существах, чьемто имуществе и т.п. Типичным проявлением моральных оценок выступает благотворительность.

См., например: Nussbaum M. The Costs of Tragedy: Some Moral Limits of Cost-Benefit Analysis // Journal of Legal Studies, 2000, vol. 29, issue 2, p.1005-36.

Zerbe, R.O. Jr. Efficiency in Law and Economics. Aldershot, England: Edward Elgar, Zerbe R., Bauman Y. and Finkle A., op. cit., p. с одной стороны, в анализ вовлекается более широкий круг принимаемых в расчет последствий, а с другой стороны, в явном виде учитываются трансакционные издержки осуществления компенсаций. В этом смысле нельзя сказать, что КХз имеет более общий характер, чем КХ: это просто другой критерий сравнения вариантов изменений в экономике. Р.зербе в своих работах отмечает несопоставимость обсуждаемых критериев, однако утверждает, что КХз обладает явными преимуществами перед КХ, поскольку вскрывает больше информации относительно предпочтений индивидов [Zerbe, 2004].

Как представляется, для практического принятия решений относительно того или иного варианта стратегии развития отмеченная особенность КХз вовсе не является преимуществом. Скорее, верно обратное:

выбор становится более затруднительным, поскольку требует сбора и обработки дополнительной информации, в то время как характеристики осуществимости сопоставляемых вариантов могут существенно и не измениться.

Поэтому я считаю необходимым предложить иной критерий выбора, в принципе отличный от КХз, и в чем-то противоположный ему: изменение становится осуществимым, если оно допускает псевдо-Паретоулучшение. Это означает, что прироста выгоды Gref, который ожидают получить разработчики ПР, должно хватить для обеспечения приемлемой компенсации не для всех теряющих, а лишь для тех групп, которые в состоянии эффективно препятствовать такому изменению (с учетом, разумеется, трансакционных издержек функционирования механизма перераспределения).

Что же касается потерь других экономических агентов и политических акторов, они не принимаются во внимание. Очевидно, такой подход не соответствует ни КХ, ни, тем более, «нравственному» КХз, однако существенно расширяет возможности выбора вариантов проведения реформ, «развязывает руки» заинтересованным в них лицам, поскольку учитывает ограниченные возможности противостояния принятию соответствующих политических решений. Такой подход, однако, отнюдь не защищен от неорганизованного сопротивления введению новых правил, которое может происходить путем массового отказа частных экономических агентов от следования им. Тем самым, величина Gref оказывается все-таки решающей для выбора вводимых правил.

Вместе с тем, более внимательный анализ ситуации показывает, что возможности компенсировать ухудшения в уровне благосостояния различных субъектов и их групп в результате проведения намечаемых изменений не ограничиваются величиной Gref. Чтобы показать это, рассмотрим теоретическую типологию компенсаций, которые могут вводиться при осуществлении институциональных изменений, которыми неизбежно сопровождаются любые стратегии национального масштаба.

С нашей точки зрения, для описания возможных типов компенсаций целесообразно использовать три базовых признака:

(1) субъект компенсации, в роли которого может выступать либо бенефициарий изменения, либо некоторая третья сторона, прежде всего – государство;

(2) характер компенсации, – прямой, в форме предоставления тех или иных благ, либо косвенный, в форме предоставления некоторых дополнительных возможностей повышения благосостояния;

(3) способ компенсации, через выплаты некоторой суммы денег либо через предоставление некоторого объема неденежных ресурсов;

последний вид компенсаций условно будем называть «натуральным».

Взятые в совокупности, они определяют следующее разнообразие упомянутых типов (см. таблицу 2):

Таблица 2. Теоретическая типология компенсаций Субъект Прямые компенсации Косвенные компенсации компенсации Денежные Натуральные Денежные Натуральные Рассмотрим подробнее возможное содержание сформированных типов компенсаций. Прежде всего, нуждаются в пояснении два «надтипа» – денежные и натуральные косвенные компенсации. Первые представляют собой различные меры, обеспечивающие увеличение остаточного дохода для проигрывающих групп, вторые – меры, приводящие к улучшению условий использования имеющихся у них ресурсов. С учетом этого пояснения обратимся к общей характеристике упомянутых типов компенсаций, имея в виду, что конкретное их содержание зависит от содержания тех экономических реформ, которые обусловливают возникновение специфических потерь:

1.1.1. Прямые денежные компенсации, выплачиваемые бенефициариями.

1.1.2. Прямые натуральные компенсации со стороны бенефициариев.

1.2.1. Косвенные денежные компенсации со стороны бенефициариев, т.е. увеличение доходов, остающихся в распоряжении теряющих групп.

1.2.2. Косвенные натуральные компенсации со стороны бенефициариев.

2.1.1. Прямые денежные компенсации со стороны государства.

2.1.2. Прямые натуральные компенсации со стороны государства.

2.2.1. Косвенные денежные компенсации со стороны государства, т.е. меры, направленные на увеличение остаточных доходов проигрывающих.

2.2.2. Косвенные натуральные компенсации со стороны государства.

Приведенная типология компенсационных мер может быть расширена и детализирована за счет введения, во-первых, такого признака, как длительность (разовый, в течение определенного промежутка времени или неопределенно продолжительный характер) их применения;

во-вторых, признака временной соотнесенности с изменением (превентивные компенсации и компенсации, вводимые по результатам и последствиям осуществленного изменения). С их учетом эта типология может выполнять не только систематизирующую, но и эвристическую функцию – при решении задачи формирования конкретных мер, призванных уменьшить возможное сопротивление намечаемым реформам.

В целом, предложенная теоретическая типология компенсаций существенно шире, чем, например, их эмпирическая типология, предложенная С.Эдвардсом и Д.Ледерманом, где выделяются такие типы как:

(а) прямая компенсация, – в форме денежных или квази-денежных выплат тем группам, чьи интересы ущемляются;

Edwards, S., Lederman, D. The Political Economy of Unilateral Trade Liberalization: The Case of Chile. – In:

Bhagwati, J. (ed.) Going Alone: The Case for Relaxed Reciprocity. Cambridge, Mass.: MIT Press, (б) косвенная компенсация, заключающаяся в корректировке экономической политики для повышения доходов теряющих групп или снижении их издержек;

(в) перекрестная компенсация, т.е. прямая или косвенная передача дополнительных ресурсов теряющим группам;

(г) исключающая компенсация, состоящая в блокировании активности возможных сильных противников изменения за счет сохранения за ними существующих привилегий;

(д) политическая компенсация, выражающаяся в вовлечении влиятельных потенциальных противников изменений в процесс их осуществления через предложение им соответствующих должностей и т.п.

Легко видеть, что приведенные типы компенсаций легко «раскладываются» по клеткам приведенной выше таблицы, предоставляющей (с учетом двух упомянутых дополнительных признаков) значительное разнообразие возможностей для поиска конкретных мер, адекватных возникающим или уже возникшим проблемных ситуациям.

В связи с введенной типологией компенсационных мер важно подчеркнуть следующий момент: перечисленные в ней типы определяют различные механизмы обеспечения компенсаций проигрывающим индивидам, отличающиеся друг о друга структурами и уровнями трансакционных издержек их создания и функционирования.

Другими словами, для каждой конкретной реформы (соответствующего институционального проекта), сопровождающейся ожидаемыми потерями для определенных групп населения, введенная типология позволяет конкретизировать возможные механизмы компенсации и оценить величину трансакционных издержек, необходимых для формирования и применения каждого их них, а следовательно, и выявить наиболее предпочтительные механизмы, характеризующиеся минимальными трансакционными издержками.

При этом важными факторами, определяющими величины последних, а, следовательно, и выбор конкретного механизма компенсации, будут:

(а) характер (структура) группы теряющих (проигрывающих) – дисперсность или концентрированность в территориальном аспекте, большая или меньшая однородность их человеческого капитала, профессиональной принадлежности и т.п., организованность или неорганизованность;

(б) численность группы проигрывающих;

(в) характер (структура) группы бенефициариев – дисперсность или концентрированность, организованность или неорганизованность;

(г) численность группы бенефициариев;

При этом факторы (а) и (б) определяют как возможности и силу сопротивления преобразованиям, ведущим к потерям для соответствующих групп (издержки оппортунистического поведения как часть трансакционных издержек), так и прямые трансакционные издержки, связанные с измерением (выявлением групп теряющих), ведением переговорного процесса, расчетами компенсаций, организацией их предоставления и т.п. Факторы (в) и (г) определяют выбор между субъектами компенсационного механизма: при дисперсности, неорганизованности и большой численности группы бенефициариев трансакционные издержки механизма компенсации, в котором субъектом выступают бенефициарии, становятся запретительно-высокими, стало быть, компенсации должно осуществлять государство.

8. заключение Рассмотренный процесс разработки ПР, безусловно, характеризуется высокой степень сложности. В этом состоит его невыгодное отличие от технократических подходов, базирующихся на проведении серий модельных расчетов с экспертными уточнениями и согласованиями (балансировкой) получающихся значений переменных, в которых не учитываются такие принципиально важные моменты как общественное согласие по множеству ценностей и проблем, выгоды и потери заинтересованных групп, эффекты их содействия или противодействия намечаемым преобразованиям, т.е. дополнительные издержки и выгоды, связанные с вовлечением в реализацию ПР дополнительных частных ресурсов, и т.п.

Однако только таким (или иным подобным) способом можно, как представляется, преодолеть острое противоречие между сложностью объекта, – социально-экономической системы, – и ограниченной рациональностью индивидов, стремящихся целенаправленно повлиять на процессы ее развития. Идея этого способа состоит в том, чтобы включить сам источник сложности, – группы граждан, обладающих собственными интересами, целями, ресурсами и ограниченными знаниями о возможностях из реализации, – непосредственно в процесс формирования плана коллективного действия, т.е. программы развития. Тем самым, наряду с явным, формализуемым знанием, ПР будет базироваться и на некодируемых знаниях, или мтисе, т.е. практических знаниях, которыми обладают граждане. Это принципиально повышает уровень обоснованности ПР и ее осуществимость, не говоря уже о широком вовлечении граждан в процесс управления государством, заметном повышении легитимности проводимой политики, обеспечении реальной общественной поддержки власти, возникновении массовых импульсов к развитию гражданского общества и т.д.

Масштабность процесса формирования программ развития в соответствии с предложенной методологией предполагает, что его инициатором выступает государство. Отдельная заинтересованная группа, безусловно, в состоянии, используя эту методологию, сформировать основу для переговорного процесса, однако он невозможен без реального участия в нем самих представителей всех заинтересованных групп.

В так называемых полиархических политических системах подобные переговоры составляют суть политического процесса. Возможны ли они в России, – покажет будущее.

Скотт Дж. Благими намерениями государства: почему и как проваливались проекты улучшения условий человеческой жизни. М.: Университетская книга, 2005, глава 9.

Линдблом Ч. Политика и рынки. М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005.

генеральный директор Фонда «Бюро экономического анализа»

Стратегии социально-экономического развития России в условиях кризиса Переходный период развития России был пройден в 1990-е годы во многом интуитивно, на основе сочетания поспешных и запоздалых, не всегда продуманных и сбалансированных решений. В результате экономического роста 2000-х, во многом обусловленного высокими мировыми ценами на товары российского сырьевого экспорта, появилась возможность выбора стратегий развития на обозримое будущее.

Однако набор реальных вариантов развития, как показал проделанный группой СИГМА в предкризисный период анализ сценарных вариантов развития экономической ситуации, не столь велик. В период интенсивного экономического роста, продолжавшегося (как стало понятно сейчас) с момента окончания трансформационного спада до момента проявления последствий мирового финансового кризиса для экономики России, экономистами группы СИГМА были выделены четыре базовые стратегии: «Инерция», «Рантье», «Мобилизация»

и «Модернизация».

Подробный анализ данных стратегий представлен в работах: Коалиции дл будущего. Стратегии развития России: Коллектив экономистов «СИГМА». – М.: ООО «Издательство «Промышленник России», 2007; Россия в 2008–2016 годах: сценарии экономического развития. – М.: Научная книга, 2007 и других.

В данной работе мы кратко изложим основные выводы относительно соответствующих стратегий, а также проанализируем трансформацию содержания, вероятности реализации и возможностей сочетания доступных стратегий в условиях кризиса.

Под стратегией развития мы будем понимать сознательные действия правительства, направленные на обеспечение экономического и социального прогресса страны. Реализация любой стратегии невозможна без опоры на те или иные коалиции общественных сил в противостоянии с коалициями, отстаивающими альтернативные точки зрения;

поэтому фактический, реальный сценарий развития страны, опирающийся на каждую из рассматриваемых стратегий, будет формироваться в результате комбинации сознательных и инстинктивных действий всех групп общества. Речь должна идти, таким образом, об анализе возможных стратегий – сценариев социально-экономического развития, которые являются во многом идеальными аналитическими конструкциями.

Реализация каждого стратегического варианта, даже оформленного в виде детально проработанных документов, на практике столкнется с действиями различных групп общества, в той или иной степени корректирующих первоначальный замысел.

В центре нашего внимания будут находиться четыре базовые стратегии: «Инерция», «Рантье», «Мобилизация» и «Модернизация». В дополнение к ним можно было бы предложить еще несколько «экстремальных» сценариев развития. Однако мы пытаемся определить набор наиболее реалистичных стратегий. Кроме того, мы сознательно отказываемся от соблазна «размножать» сценарии в зависимости от внешних условий – например, динамики мировых цен на нефть или динамики мирового финансового кризиса. Как будет показано далее, соответствующие факторы оказывают влияние на вероятности и возможные результаты реализации соответствующих стратегий, но не на их набор.

«Инерция»

Инерционный сценарий основан на сознательном отказе от радикальных экономических изменений и социальных инноваций, трактуемых политическими и экономическими элитами как «нежелательная дестабилизация». Он предполагает преимущественно тактическое маневрирование правительства между группами интересов, с приоритетом экономической и политической «стабильности» (понимаемой как сохранение статус-кво) над развитием. Подобное тактическое маневрирование – при наличии ресурсов – предполагает их переброску из одной сферы в другую без особой заботы об эффективности и долгосрочных последствиях.

В рамках инерционного варианта задачи повышения благосостояния и сокращения социального неравенства решаются по мере их обострения (в режиме «тушения пожаров») без систематического использования механизмов раннего предупреждения и реагирования. задача модернизации экономики в рамках данного варианта решается «посекторно», на основе политических сделок между бизнесом и государством.

Пока существует приток ресурсов извне, данный вариант обеспечивает рост уровня доходов населения (хотя и медленный) и сохранение коалиций поддержки со сменой участвующих в них групп в зависимости от политического цикла и усиления (ослабления) давления со стороны различных групп интересов.Поскольку требования изменить правила и ввести «вето проигравших» будут появляться спонтанно, то в процессе выработки экономической политики часто оказываются необходимыми несистемные, предоставляемые задним числом компенсации в целях поддержания стабильности.

Вместе с тем вопрос о компенсациях, связанных с формированием коалиций на системном уровне, не возникает, как не существует и потребности в активной позиции гражданского общества.

Особенность данного сценария – отсутствие резких сдвигов в положении всех групп и слоев населения при синхронизированных позитивных изменениях для его основных групп. При этом, хотя он и способствует сохранению общей позитивной динамики экономического развития в условиях благоприятной внешней конъюнктуры, подмена стратегических целей тактическими приводит к распылению усилий, трудностям с выстраиванием долгосрочных приоритетов и не обеспечивает достижения стратегических целей развития страны.

Недостаточный учет долгосрочных последствий принимаемых решений и замедленная реакция на возникающие вызовы приводит к накоплению нерешенных проблем, справиться с которыми в конечном счете оказывается гораздо сложнее и дороже. Несистемность модернизации, нарастание внутренних конфликтов и прогрессирующее экономическое отставание от других стран – вот ожидаемый долгосрочный результат задачи разработки и реализации реформ в рамках данной стратегии решаются постоянно, однако без значительных успехов, поскольку ставятся в отсутствие всесторонней проработки и обсуждения, включающего оценку влияния реформ на положение целевых групп.

реализации инерционного варианта. «Сохранение стабильности» может быть оправданным лишь в случае, если будут предприняты четкие системные шаги в сторону перестройки государственного механизма, однако тогда данный вариант станет близким к сценарию «Модернизация».

В ситуации экономического кризиса, когда для хозяйственных процессов характерны понижательные тренды, потери экономических агентов растут, а государство вынуждено тратить свои ресурсы на поддержание экономики, содержание инерционного сценария несколько меняется. Действия в режиме «тушения пожаров» и реакции на поступающие сигналы формально вполне вписывается в логику борьбы с кризисом. Как и в условиях благоприятной внешней конъюнктуры, государство оказывается от радикальных преобразований и социальных инноваций; стремится по возможности сохранить – в меру остающихся в его распоряжении ресурсов – стабильное выполнение своих социальных обязательств, компенсируя увеличение числа нуждающихся распределением бюджетов на социальные нужды.

Поскольку продолжительность кризиса спрогнозировать достаточно сложно, целевой функцией данного сценария оказывается минимизация текущих расходов бюджета и в то же время – максимально полное с учетом складывающихся обстоятельств выполнение социальных обязательств государства. В этом случае инерционность будет проявляться в значительном (прежде всего в относительном выражении) расширении активности государства при преимущественной ориентации на поддержку групп, от которых зависит сохранение статус-кво.

В первую очередь это касается государственной поддержки крупных компаний, которые во времена благоприятной конъюнктуры были источником значительных дохода бюджета.

Основной проблемой инерционного сценария в кризисных условиях, как и в ситуации экономического роста, будет пренебрежение долгосрочными последствиями принимаемых мер. Действительно, всегда можно сказать, что посткризисная структура экономики сейчас не понятна (а значит неочевидны и приоритеты политики), возникает большое количество частных локальных задач, которые требуют немедленного решения. Между тем, реализация тех или иных мер в долгосрочной перспективе может привести к последствиям, которые существенно отличаются от их краткосрочного эффекта. Например, доминирование на фондовом рынке банков с государственным участием сокращает возможность привлечения инвесторов в будущем, поскольку динамика рынка становится еще более непрозрачной для них. Снижение налогов в краткосрочном периоде не обязательно дает позитивный эффект в виде роста инвестиций (даже в условиях стабильной экономики), но их повышение практически всегда ведет к резкому падению платежей. В результате реализации данного сценария шанс на модернизацию экономики по завершению кризиса снижается, поскольку эффект принимаемых мер в долгосрочном периоде может привести как к «расчистке» экономики от малоэффективных предприятий, так и уничтожить целые отрасли Следует отметить, что условия кризиса сами по себе являются фактором, препятствующим проведению инерционной политики. Вопервых, потери среди различных групп интересов распределяются неравномерно, а значит группы имеют разные (в том числе по интенсивности) стимулы к влиянию на государство. Во-вторых, последствия кризиса затрагивают практически всех участников, а значит число «пожаров для тушения» увеличивается. В-третьих, существенной предпосылкой реализации инерционного сценария в условиях подъема было наличие ресурсов (или возможностей регулировать потоки ресурсов соответствующим образом), достаточных для удовлетворения потребностей активных в настоящий момент групп интересов. Однако при падении бюджетных поступлений государственных ресурсов не хватит на удовлетворение потребностей всех групп, и кризисные потери любой из них окажутся больше, чем размер поддержки, который может быть предоставлен государством.

Таким образом, инерционный сценарий, даже в его «кризисном»

понимании (с акцентом на минимизацию текущих издержек) может быть реализован только в краткосрочной перспективе. Далее либо истощатся государственные ресурсы (или иссякнут источники их пополнения), либо какие-то из влиятельных групп понесут потери критического масштаба, что заставит государство принимать осмысленные решения на долгосрочную перспективу.

«Рантье»

Суть данной стратегии сводится к централизации и перераспределению через государственный бюджет (главным образом, в форме социальных трансфертов) ренты от добычи и экспорта природных ресурсов с целью улучшения материального благосостояния граждан.

Данный вариант предполагает увеличение de facto обслуживаемых социальных обязательств государства и наращивание государственных расходов (в том числе на социальные нужды и государственное управление) в процентном отношении к ВВП. Поскольку главные бенефициары социальной политики – нетрудоспособные граждане, работники бюджетной сферы – несли основное бремя лишений, связанных с трансформационным спадом 1990-х годов, в условиях высокой конъюнктуры движение в данном направлении могло быть воспринято в обществе положительно, обеспечивая широкую поддержку власти и укрепляя социальную стабильность. Перераспределительная политика государства способствует повышению уровня жизни низкодоходных групп граждан, однако неясно, снизится ли при этом уровень социального неравенства.

Для реализации данной стратегии в условиях благоприятной внешней конъюнктуры требуются:

аккумуляция в бюджете значительной части доходов от добычи и экспорта природных ресурсов;

реализация масштабных программ государственного перераспределения;

эгалитарная, патерналистская социальная политика.

Ожидаемый результат осуществления стратегии «Рантье» в стабильных экономических условиях – это сохранение социально-политической стабильности и устойчивый рост доходов населения в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Однако с реализацией данной стратегии связан и ряд внутренних проблем. В частности, развитие потребительского сектора будет происходить на неинновационной технологической базе. Кроме того, объективные потребности малообеспеченных слоев российского общества заметно превосходят любые теоретически возможные поступления от экспорта ресурсов.

за сценарием «Рантье» стоят традиционные для ХХ в. популистские коалиции, которые могут быть весьма влиятельными в стране с высоким уровнем социального неравенства.Часть политического класса, левое крыло элиты, представители бедных слоев населения выступают в пользу присущего данной стратегии «возврата к справедливости».

Вероятность создания сложных компенсационных схем «теряющим»

группам в рамках данной стратегии невысока, так как доминирующая Более подробно о коалициях в контексте выбора стратегий социально-экономического развития см. Григорьев Л. М. Конфликты интересов и коалиции // Pro et Contra. 2007 Т. 11. № 4—5, Аузан А., золотов А. Коалиции за модернизацию: анализ возможности возникновения // Вопросы экономики, 2008 г. № 1, Тамбовцев В., Верведа А. Субъекты модернизации: воздействие групп интересов на стратегии развития / Вопросы экономики, 2008 г. № 1.

коалиция в составе крупного бизнеса (как государственного, так и частного), политической элиты и широких слоев населения, живущих сегодняшним днем, здесь заведомо не является проигравшей.Компенсации возможны, как правило, задним числом в случае допущения ошибок в проектировании новых правил (как при «монетизации льгот»).

Ключевую роль в рамках создания коалиции поддержки данного сценария, таким образом, играют не «компенсации проигравшим», а ресурсные трансферты в пользу членов доминирующей коалиции. Если ситуация с доходами бюджета станет напряженной (в том числе по причине ухудшения конъюнктуры на основных ресурсных рынках), на фоне увеличивающихся социальных обязательств возможности осуществления подобных трансфертов как средства поддержания коалиции уменьшатся. Это будет способствовать развитию событий по мобилизационному сценарию или поиску новых оснований для формирования коалиций поддержки. При этом данный сценарий, как и предыдущий, не требует активной позиции гражданского общества, что не позволяет распознавать угрозы и «узкие места» в инфраструктуре и архитектуре институтов на ранних стадиях возникновения проблем.

Основная угроза успешности данному сценарию исходит от падения доходов бюджета. В условиях кризиса же одновременно с сокращением объемов государственных ресурсов увеличивается число нуждающихся в социальной поддержке. Более того, сценарий в своей базовой формулировке «Рантье» предусматривает, что изъятию и перераспределению ресурсов в социальную сферу подлежит лишь «сверхприбыль» (при всей условности этого понятия) добывающих компаний и компаний-экспортеров, а сами эти компании продолжают функционировать стабильно, обеспечивая генерацию денежного потока. В условиях кризиса и падения цен на товары сырьевого экспорта «сверхприбыль» отсутствует, а изъятие ресурсов может привести к остановке предприятий. Поэтому в кризисных условиях сценарий См.: зингалес Л., Раджан Р. Спасение капитализма от капиталистов: Скрытые силы финансовых рынков – создание богатства и расширение возможностей / Институт комплексных стратегических исследований. М.: Теис, 2004. В данной работе обосновывается тезис о существовании коалиции крупного бизнеса и малоимущих слоев населения против свободного развития рынка.

Переход к модернизационному сценарию также не исключен, из чего, правда, не следует, что можно легко и просто переключиться на стратегию «Модернизация», если станет очевидно, что стратегия «Рантье» не обеспечивает развития страны по инновационному пути в долгосрочной перспективе. Экономические исследования, посвященные обсуждению общих проблем проведения экономических реформ, показывают, что возникновение кризиса (в том числе спровоцированного негативным внешним шоком) не является достаточным основанием для проведения реформ, направленных на повышение устойчивости экономической системы.

«Рантье» возможен только в сверхкраткосрочном периоде и заканчивается – вместе с исчерпанием доступных ресурсов – социальными потрясениями и глубокой рецессией.

Однако и условиях кризиса возможно проведение политики, предусматривающей активное перераспределение максимального объема бюджетных средств на социальные нужды, т.е. фактически можно выявить элементы данного подхода, но «мимикрирующие» под меры мобилизационного сценария. Например, целенаправленное проведение «разъяснительной работы» о необходимости сохранения занятости и одновременная деятельность комиссий по обеспечению определенного среднего уровня оплаты труда на предприятиях вполне укладывается в рамки данного сценария.

«Мобилизация»

Содержание стратегии «Мобилизация» сводится к масштабному перераспределению ресурсов государством и их концентрации на направлениях, объявленных приоритетными (инфраструктура, энергетика, высокотехнологичное машиностроение, нанотехнологии и т. п.).

Базовыми секторами-донорами в рамках этой стратегии в предкризисный период являлись сектор добычи углеводородного сырья, металлургия, а также оборонно-промышленный комплекс (ОПК). Добыча и экспорт природных ресурсов в одном только нефтегазовом комплексе, согласно оценкам Экономической экспертной группы, обеспечивали в последние годы свыше 1/3 доходов расширенного бюджета (см. табл. 1).

Развитие ОПК в рамках мобилизационной стратегии представляет собой наиболее очевидный способ перехода от сырьевой экономики к производству высокотехнологичной продукции, конкурентоспособной на мировом рынке. Кроме того, он играет важную роль в реализации геополитического компонента стратегии.

Перераспределение ресурсов в сектора, объявленные «прорывными», означает относительное сокращение средств, направляемых на повышение реальных доходов населения, работающего в бюджетном секторе, а также неработающих граждан. В этих условиях для Авторы выражают признательность Е.Т. Гурвичу за предоставленные данные.

поддержания социальной стабильности понадобятся не только меры пропагандистского характера, доказывающие необходимость именно такой приоритетности государственных расходов (прежде всего в связи с ростом внешних угроз для страны), но и создание новых или частичное восстановление существовавших во времена СССР механизмов принуждения.