«СОЦИАЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ и ПРОЗРАЧНОСТЬ ВЛАСТИ ТЕОРИЯ и ПРАКТИКА Москва - 2008 2 Социальное проектирование и прозрачность власти. Теория и практика. Методический сборник./ Под общ. ред. Н.Л.Хананашвили. М.: ...»

НАЦИОНАЛЬНАЯ АССОЦИАЦИЯ

БЛАГОТВОРИТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

СОЦИАЛЬНОЕ

ПРОЕКТИРОВАНИЕ

и ПРОЗРАЧНОСТЬ ВЛАСТИ

ТЕОРИЯ и ПРАКТИКА

Москва - 2008

2

Социальное проектирование и прозрачность власти. Теория и практика. Методический сборник./ Под общ. ред. Н.Л.Хананашвили. М.: Национальная Ассоциация благотворительных организаций, 2008. – 160 с.

Настоящий сборник представляет собою несколько авторских материалов, подготовленных авторами в процессе работы над проектами, ориентированными на популяризацию основ проектного подхода в социальной сфере среди неправительственных некоммерческих организаций. Сборник может представлять интерес для активистов НКО, а также представителей органов власти и специалистов, действующих в сфере социального проектирования.

Опубликование данного издания стало возможно благодаря финансовой поддержке Комитета общественных связей города Москвы, осуществляемой в рамках реализации Национальной Ассоциацией благотворительных организаций гранта «Школа активного гражданства (Центр «ШАГ»)».

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ А.С. Автономов. Очерк основ проектного подхода. Н.Л. Хананашвили. Противодействие коррупции и механизмы прозрачности власти Н.Л. Хананашвили. Грант как социальная технология общественного участия в бюджетном процессе.

А.Ю. Ильичёв. Территориальные аспекты социального Проектирования в Зеленограде Н.Л. Хананашвили. Социальное проектирование в сфере муниципальной социальной политики (аспекты общественного участия в сфере образования)

ВВЕДЕНИЕ

Тот или иной этап развития нашей страны с неизбежностью ставит на повестку дня вопросы анализа проблем современности, формулирования новых идей и предложений, выстраивания и реализации политики, отвечающей интересам граждан, актуальным вызовам, и направленной не только на решение насущных проблем, но и на формирование и осуществление новых успешных стратегий устойчивого развития.

Оттого, удастся ли правильно понять, что происходит, предвидеть и во многом предупредить ближайшие угрозы и вызовы, сформулировать, спланировать и реализовать качественные и эффективные стратегии социального развития, зависит и последующий успех страны в целом. Одновременно с этим в России и власть всё более убеждается в том, что осуществлять эффективную политику без расширения меры участия самих граждан и их объединений, институтов гражданского общества в процессах общественного развития невозможно.

Создание Общественной палаты Российской Федерации, возникновение таких инструментов поддержки гражданской инициативы, как гранты для некоммерческих организаций, выдаваемых в субъектах РФ и на федеральном уровне от имени Президента РФ, представляется признаками поиска способов поддержки социально значимой инициативной деятельности неправительственных организаций.

Однако вопросы, возникающие при анализе уже существующей и с каждым днём множащейся практики распределения грантов, в том числе в виде субсидий, свидетельствуют как о недостаточном уровне владения знаниями об основах проектной культуры, в особенности в социальной сфере, так и о заметном росте коррупционных рисков, связанных с необходимостью распределения значительных объёмов грантовых средств не только на федеральном уровне, но и на уровне регионов и местного самоуправления. И такие риски уже воплощаются в многочисленные нарушения принципов публичности, прозрачности, открытости, непредвзятости, допускаемые самими грантодателями, как на этапе распределения грантовых средств, так и при оценке результативности выполненных проектов, а то и при полном отсутствии такой оценки.

Удастся ли справиться с этими рисками с помощью ужесточения антикоррупционного законодательства и мер наказания за такие «прегрешения» и правонарушения? Вряд ли, поскольку в первом случае мы, скорее всего, вновь столкнёмся с действием российской поговорки о том, что суровость российских законов с лихвой компенсируется необязательностью их исполнения, а во втором – репрессивная реакция будет означать, что нам неведомы результаты многочисленных социокриминологических исследований, согласно которым ужесточение мер наказания за те или иные преступления практически никак не влияет на сам уровень преступности.

Некоторым аспектам, связанным одновременно и с основами социально-проектного подхода, и с теми или иными механизмами и процедурами, способствующими снижению коррупционных рисков, посвящён предлагаемый вашему вниманию сборник.

Нодар Хананашвили Вице-президент Национальной Ассоциации благотворительных организаций А.С. Автономов

ОЧЕРК ОСНОВ ПРОЕКТНОГО ПОДХОДА

Понятие проекта. Одним из базовых понятий в рамках проектного подхода является, конечно же, понятие проекта. Прежде чем перейти в сферы экономики, политики, социальных отношений, термин «проект» в течение довольно длительного времени применялся в технике, архитектуре и т.п. Другими словами, первоначально проектный подход применялся в отношении изготавливаемых человеком вещей. Под проектом также понимали документ, подготовленный до его официального утверждения (впрочем, отметим, документ – это также изготовленная человеком вещь). Очевидно, при изготовлении вещей существенно легче было внедрить проектные начала, чем в сфере социальных, экономических и политических отношений. Вместе с тем довольно давно (возможно, в связи с подготовкой документов до их утверждения) устоялось и представление о проекте*, как о предложении какой-либо меры с мотивировкой необходимости такой меры и с описанием путей и порядка внедрения такой меры (в частности, в Толковом словаре живого великорусского языка В.И.Даля о проекте говорится как о плане, предложении и как о задуманном деле и об изложении его «на письме» или в чертеже1). Собственно, в Малой советской энциклопедии (т. 8 второго издания, выпущенный в 1939 г.2) именно эти два значения слова «проект» (во-первых, разработанный план В XVIII и XIX вв. проекты также зачастую именовали прожектами, откуда и пошло пренебрежительное «прожектёр» как «лицо, вырабатывающее неосуществимые предложения», хотя первоначально так именовали человека, у которого вообще много проектов, предложений для исполнения.

Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4-х тт. Т. третий. II. М. 2002. С. 482.

Малая советская энциклопедия. 2-е изд. Т. 8. М. 1939. Колонка 671.

постройки машины и т.д. и, во-вторых, предложение какой-либо меры с мотивировкой) и представлены.

Но в середине и, в особенности, во второй половине XX в.

представление о проектах расширяется. Начинают разрабатываться и осуществляться социальные, экономические, финансовые, научные и прочие проекты. Иными словами, проектный подход уже не ограничивается исключительно сферой изготовления вещей и превращается в инструмент управления некоторыми процессами в той или иной области общественной жизни. Собственно, об этих проектах и пойдет речь, и поэтому понятие этих проектов необходимо раскрыть.

Под проектом в общественной жизни обычно понимается совокупность взаимоувязанных запланированных и реализуемых мероприятий, предназначенных для достижения определенных целей с использованием установленных ресурсов (денег, оборудования и т.д.) в пределах некоторого периода времени.

В русский язык слово «проект» пришло из латыни: латинское слово «projectum» представляет собой средний род от «projectus».

Данное латинское существительное произошло от префикса «pro»

(на русском языке – «вперед», «перед») и глагола «jacere» (на русском языке – «бросать»), произошедшего, как полагают, от индоевропейской основы «ye-» (по-русски: «бросать», «делать»).

Для чего нужны проекты? Если проблему понимать как ситуацию, характеризующуюся различием между желаемым (необходимым) состоянием в рамках некоторого процесса и существующим состоянием в рамках этого же процесса, то основной вопрос при урегулировании любых проблем вне зависимости от сферы, в которой они возникли, их содержания и характера – это вопрос выбора наиболее подходящих решений. Первоначально решения могут выстраиваться в виде некоторых альтернатив, из которых необходимо выбрать оптимальные. Само решение проблемы можно рассматривать как деятельность, которая обеспечивает сохранение и/или улучшение характеристик состояния системы. А система определяется заданием элементов, свойств и связей.

Для решения проблемы требуется ответить на три базовых вопроса: Что нужно знать, чтобы решить проблему? Что нужно создать для решения проблемы? Что нужно организовать в процессе решения проблемы? Именно проект позволяет ответить на эти вопросы, поскольку проект позволяет существующую систему (вещь, ситуацию) превратить в желаемую систему (вещь, ситуацию). Эта новая система и выступает в качестве цели проекта. Поиски ответа на каждый из трех перечисленных выше вопросов предполагают некоторые действия. Если графически изобразить связь проблемы с каждым из указанных трех вопросов, а каждый из вопросов – с действиями, которые надо совершить для ответа на него, то можно выстроить «дерево» проблемы, которое и может лечь в основание проекта. Ведь любой проект начинается с проблемы, которую необходимо решить.

Проблема представляет собой так называемую неполную задачу, под которой в логике понимают операцию при известной цели, но неизвестных условиях ее достижения*. Проект сводит неполОна записывается следующим образом:, где «А» является целью, т. е. желаемой системой.

ную задачу к полной, когда известны условия и требуется достижение установленной цели*. Полная задача уже поддается решению, чего и добиваются благодаря проектному подходу.

Размышляя над путями решения проблемы, заинтересованные лица на самых ранних подходах к тому или иному проекту могут провести оценку на предмет того, получится ли проект, если двигаться в том же направлении, или надо сменить направление, с помощью методики SMART. Данная методика ориентирует оценщика на выяснение:

• есть ли специфическая индивидуальность в предполагаемых путях достижения установленной цели, которая и • измерим ли результат при достижении цели;

• вообще достижима ли поставленная цель;

• имеет ли она общественную значимость;

• возможно ли определить отрезок времени, в течение которого будет достигнута цель на предполагаемых путях В том случае, если ответы на все указанные вопросы положительны, т. е. если имеется специфическая конкретность цели и путей ее достижения, будущий результат измерим (при возможности в численном выражении, а при невозможности этого хотя бы через описание реальных изменений, произошедших с существующим состоянием некоей системы при переходе или, по крайней мере, при приближении к желаемому состоянию той же системы), поЗаписывается, где «Y» – заданные условия, а «А» – цель.

ставленная цель достижима, что означает возможность получения желаемого результата, имеются или могут быть действительно получены ресурсы для достижения цели, определено время, в течение которого может быть получен желаемый результат, то проект возможен и реалистичен и, следовательно, его надо тщательно прорабатывать и готовиться к реализации. Название данной методики оценки представляет собой аббревиатуру, состоящую из начальных букв английских слов «specific» (по-русски – «особый», «индивидуально-определенный»), «measurable» (по-русски – «измеримый»), «achievable» (по-русски – «достижимый»), «relevant» (по-русски – «значимый», «важный»), «time-bound» (по-русски – «связанный с определенным промежутком времени»). Кстати, обратим также внимание на то, что название данной методики оценки совпадает по написанию с английским словом «smart», что на русском языке означает «умный». Можно предположить, что, вероятно, автор (авторы) этой методики оценки (а она широко используется в англоязычных странах) не случайно сделали указанную аббревиатуру похожей на слово «умный».

Классификация проектов. Проекты можно классифицировать по различным основаниям. Так, по составу и структуре проекта можно выделить монопроект, мультипроект и мегапроект. Монопроект представляет собой единичный проект, внутри которого не выделяются подпроекты. Мультипроет – это комплекс двух и более подпроектов, каждый из которых может рассматриваться как самостоятельный проект. Мегапроект – объединенные одной целью ряд взаимосвязанных мультипроектов и монопроектов. По сути, целевые программы могут рассматриваться как мегапроекты.

По длительности существуют краткосрочные (от нескольких месяцев до двух лет), среднесрочные (от двух до пяти лет) и долгосрочные (пять и более лет) проекты. Отметим, тем не менее, что каждый проект вне зависимости от длительности имеет сходную структуру жизненного цикла, о чем речь пойдет ниже.

По территориальным масштабам проекты можно сгруппировать в международные, национальные, межрегиональные, региональные, местные.

По характеру заинтересованных в реализации проектов лиц проекты бывают межгосударственные, государственные, межотраслевые, отраслевые, корпоративные, ведомственные, межсекторные, общественные, индивидуальные.

По основным сферам деятельности можно выделить технические, экономические, социальные, экологические, смешанные и другие проекты. При этом практически в каждом из приведенных разновидностей проектов можно обнаружить внутреннее подразделение. Например, к экономическим проектам относятся инвестиционные, производственные, торговые и прочие. В состав социальных проектов входят учебно-образовательные, просветительские, досуговые, благотворительные и другие. Среди технических проектов обнаруживаются инженерные, архитектурные, изыскательские, внедредренческие и т. д.

Жизненный цикл проекта. Любой проект существует ограниченный промежуток времени, причем, подчеркнем, именно обозримый промежуток времени. Проект нельзя начинать, если неясно, сколько времени он будет продолжаться. В силу тех или иных обстоятельств проект может быть заморожен, но такие обстоятельства, по-видимому, нельзя было предсказать, поскольку, если их можно было предвидеть, то их необходимо было учесть при разработке проекта и принять соответствующие меры для нейтрализации или сразу же отказаться от проекта в случае невозможности нейтрализации. В случае же неспособности заранее увидеть обстоятельства, препятствующие реализации проекта, в то время как, в принципе, такие обстоятельства можно было установить данными лицами с учетом их осведомленности и уровня образования, свидетельствует о неготовности разработчиков проекта к проектной деятельности. Замораживание проекта в силу обстоятельств, которые нельзя было предусмотреть заранее, не отменяет правила, согласно которому проект всегда планируется на определенный промежуток времени.

Промежуток времени, отведенный на проект, составляет жизненный цикл проекта. В жизненном цикле любого проекта выделяются несколько периодов. Начинается жизненный цикл проекта предпроектным периодом. Данный период именуется предпроектным, поскольку в этот период делается подготовительная работа, и если в ходе такой работы проект сочтут невыполнимым, по крайней мере, в данный момент в силу тех или иных причин (например, нехватка ресурсов, наличие непреодолимых внешних препятствий и т. п.), проект может не состояться, и дальше по проекту никакой работы вестись не будет. Вместе с тем, несмотря на свое название (предпроектный), рассматриваемый период входит составной и неотъемлемой частью в жизненный цикл проекта, так как именно в этот период проходит вся подготовительная работа, без которой реализация проекта невозможна, да и сам проект немыслим.

Предпроектный период состоит из двух стадий – концептуальной стадии и стадии разработки проекта. На концептуальную стадию уходит обычно примерно 3-5% времени всего жизненного цикла проекта, на стадию разработки проекта – 25%. На концептуальной стадии появляется идея. Она обдумывается и обсуждается, постепенно превращаясь в концепцию проекта (отсюда и название этой стадии). На базе идеи может родиться несколько альтернативных концепций одного и того же проекта, но после обсуждений и проработки остается только одна концепция, которая и ложится в основу разработки проекта. На этой стадии оформляется концепция, собираются необходимые данные, устанавливаются цель и задачи проекта, исследуется выполнимость проекта, определяются потребные ресурсы и источники дополнительных ресурсов в случае нехватки собственных, планируется реализация проекта. При этом могут использоваться различные методики. Например, для оценки выполнимости проекта можно использовать SWOT-анализ. Как известно, SWOT-анализ проводится путем построения матрицы, в каждой из четырех граф которой фиксируются последовательно сильные стороны проекта, слабые стороны проекта, возможности (способствующие успеху проекта) и угрозы осуществлению проекта (аббревиатура, состоящая из начальных букв четырех английских слов: «strength», «weakness», «opportunities», «threats»). На этой же стадии можно провести экспертизу концепции.

На стадии разработки готовится вся проектная документация, производится стратегическое планирование работ, изыскиваются ресурсы, составляется бюджет проекта, а также все необходимые сметы. На рассматриваемой стадии также разрабатывается система управления проектом в ходе его реализации, назначается руководитель, формируется проектная команда. На этой же стадии претенденты принимают участие в конкурсе для получения финансирования, если проект не финансируется исключительно из собственных средств организации, осуществляющей проект. При этом проигрыш в конкурсе (т. е. отказ в финансировании проекта организаторами конкурса, заказчиками, грантодателями по итогам такого конкурса) не означает обязательный отказ от проекта. В таком случае организация, осуществляющая проект, может принять участие в ином конкурсе, подкорректировав проект, либо постараться найти финансирование в других источниках или, сократив проект по масштабам или по объёму, старается выполнить самостоятельно.

После предпроектного периода идет период реализации проекта, на который затрачивается, как правило, примерно 60% времени всего жизненного цикла проекта. Данный период характеризуется также наибольшими усилиями, прилагаемыми исполнителями проекта, интенсивностью деятельности, затратой наибольшей части ресурсов. В данном периоде заключаются все необходимые для осуществления проекта договоры (в том числе и договор или договоры гранта, если проект полностью или частично финансируется за счет средств гранта), полностью вводится в действие система управления проектом, в том числе и средства коммуникации участников проекта, организуется оперативное планирование работ, производится наибольший объем всех работ, предусмотренных проектом, устанавливается система сбора информации для контроля хода работ. При этом необходим мониторинг деятельности по таким критериям, как ход работ и их темпы, качество производимых работ, соблюдение установленных сроков, соблюдение установленных нормативов финансирования и использования иных ресурсов. Необходимо также учитывать экономию средств, если, конечно, она достигнута без ущерба для качества результатов реализации проекта. Вместе с тем могут быть задействованы имеющиеся резервы, если это обусловлено непредвиденными ранее обстоятельствами.

В этом периоде, в зависимости от содержания и характера проекта и плана его выполнения, можно выделить несколько стадий. Однако стадийность данного периода жизненного цикла проекта носит в основном индивидуальный характер и может заметно различаться от проекта к проекту. При этом на каждой стадии периода реализации проекта может проводиться промежуточная оценка эффективности в зависимости от потребностей исполнителей проекта, наличия у них необходимых для этого сил и средств, а также их готовности. По результатам промежуточной оценки эффективности проекта его реализация может корректироваться.

После периода реализации проекта наступает период завершения проекта. На этот период уходит обычно приблизительно 10всего жизненного цикла проекта. В течение указанного периода организуются заключительные мероприятия, проводится итоговая оценка эффективности проекта, и при необходимости составляются содержательный и финансовый отчеты. Именно в этот период можно вынести суждение об успешности или неуспешности проекта, сделать выводы на будущее. Вместе с тем нельзя забывать, что и этот период требует оперативного планирования. Если предполагается, что после завершения проекта его результатами будет еще кто-то пользоваться, то в период завершения производится подготовка кадров, которые смогут эффективно применить результаты проекта, а также разрабатывается необходимая для должного применения указанных результатов документация и литература. В конце данного периода расформировывается проектная команда.

Следует отметить, что положительные изменения в состоянии социальной системы, которые произошли в результате реализации того или иного проекта, продолжают существовать и после завершения проекта, и, даже более того, такие изменения стимулируют дальнейшее развитие социальной системы, т. е. стимулируют новые позитивные изменения в ней. Проекты, имеющие воздействие на развитие социальной системы и после их завершения, являются устойчивыми. При этом устойчивость представляет собой одну из важных характеристик проекта, осуществляемого в социальной жизни. Меры, способствующие устойчивости, можно и нужно планировать еще во время разработки проекта, надо стремиться к устойчивости и в ходе реализации проекта.

Методы оценки эффективности проектов. Существуют различные методы оценки эффективности проектов, которые используются в предпроектный период, в ходе реализации проекта (промежуточная оценка) и по завершении проекта (итоговая оценка).

В принципе, оценка эффективности проекта нацелена в любом случае на выяснение соотношения цели проекта и его результата.

При полном совпадении намеченной цели и полученного результата люди, реализовавшие проект, добиваются стопроцентной эффективности, но, если полного совпадения цели и результата добиться не удалось, то чем больше степень приближения результата к тому, что определялось в качестве цели, тем выше эффективность реализации проекта. Итак, схематично путь установления эффективности можно определить следующим образом: что было – что должно быть – что стало.

К методам оценки эффективности проектов можно отнести параметрический, табличный, субъективно-определительный, комбинированный и др. Каждый из методов имеет свои преимущества, но в то же время и ограничения по использованию.

Параметрический метод предполагает введение определенных параметров результата, установленного в качестве цели, которую предполагается достичь в ходе реализации проекта. Если установленные параметры, предусмотренные при разработке проекта, достигнуты, т.е. совпали с замерами параметров полученного по завершении проекта, то удалось добиться наивысшей эффективности.

При подготовке проекта, как известно, определяется не только цель проекта, но и задачи, последовательное решение которых необходимо для достижения указанной цели. В связи с этим можно установить параметры для каждой из задач, и тогда можно проводить промежуточную оценку эффективности на разных этапах проекта.

Параметрический метод позволяет достаточно точно оценить эффективность реализации проекта, однако только в том случае, когда подобранные параметры отражают действительно существенные элементы того, что собираются получить в результате реализации проекта. В противном случае параметры будут искажать картину либо делать ее неполной. В сложном же проекте весьма затруднительно вычленить даже все значимые элементы того, что организаторы и исполнители собираются получить в результате реализации проекта, учтя все статические и динамические характеристики.

Указанные трудности ограничивают применимость параметрический метод для оценки эффективности сложных проектов.

Табличный метод оценки эффективности заключается в выявлении факторов эффективности и неэффективности проекта и расположения их в виде таблицы (отсюда и произошло название метода). Это позволяет упорядочить все указанные факторы, расположить соответствующим образом, чтобы их учесть, постараться нейтрализовать факторы неэффективности и содействовать факторам эффективности (при предпроектной или промежуточной её оценке) или принять во внимание на будущее, какие из них следует учитывать при проведении сходных проектов (при оценке эффективности по завершении проекта). В то же время сам по себе учет и упорядочение упомянутых факторов дает представление об эффективности, но не позволяет в полной мере и с достаточной точностью оценить эффективность реализации проекта.

Субъективно-определительный метод заключается в оценке эффективности, даваемой экспертами, либо членами целевой группы лиц, на которую и направлен проект, либо и экспертами и членами целевой группы. При этом в оценке эффективности могут принять участие все члены целевой группы, но реально это возможно только в том случае, когда группа сравнительно небольшая.

Если целевая группа настолько велика, что невозможно организовать оценку эффективности всеми ее членами, либо же в том случае, когда теоретически можно провести оценку эффективности проекта всеми членами целевой группы, однако сделать это все же отнюдь не просто, то организуют оценку частью целевой группы.

При этом необходимо обеспечить репрезентативность выборки представителей целевой группы. Лица, оценивающие эффективность проекта (и эксперты и члены целевой группы), записывают свое мнение об эффективности проекта, а также выставляют определенное количество баллов, исходя из предложенной шкалы. При этом желательно, чтобы они обосновали выставление своего количества баллов3. Естественно, эксперты и члены целевой группы видят проект под разными углами зрения, поэтому их оценки эффективности могут дополнять друг друга. В то же время у лиц, заинтересованных в проведении оценки эффективности проекта, не всегда достаточно ресурсов, чтобы организовать такую оценку и экспертами и членами целевой группы.

О балльной методике можно прочитать в книге: Блюмберг В.А., Глущенко В.Ф. Какое решение лучше?

Метод расстановки приоритетов. Л[енинград]. 1982.

Рассматриваемый субъективно-определительный метод дает возможность оценить проект разными людьми, что особенно важно для проектов в социальной жизни. Большое значение при применении данного метода имеют комментарии, даваемые лицами, участвующими в оценке проекта, поскольку такие комментарии позволяют усовершенствовать оцениваемый проект при предпроектной и промежуточной оценке или в дальнейшем лучше прорабатывать сходные проекты. Предлагаемая шкала баллов позволяет формализовать оценку, что вносит определенность в понимание того, насколько эффективен проект. В то же время субъективность оценки является не только сильной стороной (отражающей мнение людей) этого метода, но и слабой его стороной, так как опирается, прежде всего, на личный опыт и знания оценщиков, в силу чего объективная сторона оценки эффективности остается вне поля зрения. Хотя эксперты стараются, как правило, в большей степени, по сравнению с членами целевой группы, учесть объективные факторы, но сам метод предполагает субъективность оценки.

Комбинированный метод можно использовать для предпроектной оценки сложных проектов, при реализации которых предполагается переплетение разнообразных факторов. Отчасти данным методом можно пользоваться при проведении промежуточной оценки для корректировки представлений об ожидаемом эффекте.

Этот метод применим в том случае, если результат проекта (и количественную и качественную стороны) можно представить в численном выражении. В этом случае ожидаемый эффект высчитывается по следующей формуле: Efin = Emax+(1-)Emin, где Efin – ожидаемый эффект, Emax и Emin – численное выражение наибольшего и наименьшего значения эффекта по допустимым вероятностным распределения, а – специальный коэффициент для учета неопределенности эффекта, отражающий систему предпочтений, при этом его, конечно, можно специально рассчитать для каждого проекта, но в литературе советуют просто принимать этот коэффициент на уровне 0,34.

Фактически, на достоинства (формализация, позволяющая дать объективную и довольно точную оценку результата сложного проекта) и на ограничения (применимость только в предпроектный период и отчасти для проведения промежуточной оценки, необходимость представить эффект в численном выражении, что зачастую сделать совсем не просто) уже было указано выше при описании комбинированного метода.

Можно пользоваться и стоимостным методом оценки эффективности проекта. Для коммерческих проектов стоимостной метод оценки является одним из основных, хотя, естественно, отнюдь не единственным. И все же практически для любого коммерческого проекта получение прибыли имеет принципиально важное значение, для чего и используется стоимостной метод оценки. Конечно, можно привести отдельные примеры коммерческих проектов, когда получение прибыли отдвигается: так при завоевании нового рынка и вытеснении с него уже действующих там компаний прибыль не играет роли, хотя и в таком случае требуется подсчитать, каковы могут быть убытки, и какова будет прибыль после завоевания рынСм.: Управление проектами в условиях кризиса. Под ред. Р.Ф.Дурицыной. Благовещенск. 2000. С. ка, а также учесть временные пределы вытеснения конкурентов и скорость окупаемости после завоевания рынка. Другими словами, коммерческий проект всегда требует использования стоимостного метода оценки результата.

Некоммерческий проект не нацелен на извлечение прибыли, но это не означает, что для его оценки стоимостной метод не может применяться; однако в некоммерческом проекте расчеты выполняют иную функцию (не определение прибыли) и могут строиться подругому. Конечно, грантодатели на конкурсе некоммерческих проектов могут отдать предпочтение более дешевому проекту в том случае, когда два или более проекта предполагают получение сходного результата, но и в такой ситуации рассматриваться будут методы осуществления проекта, проверяться, действительно ли качество исполнения обоих проектов предполагается одинаковым. При этом практика показывает, что наличие в одном и том же грантовом конкурсе двух (или более) одинаковых проектов с точки зрения намеченных целей – вещь крайне маловероятная. Вместе с тем в конкурсе на исполнение социального заказа как раз и предполагается, что намеченная цель одна и та же (она и должна указываться при объявлении конкурса), а стоимость реализации проектов для достижения этой цели и методы их реализации будут разными. Но и в конкурсе на исполнение социального заказа эффективность результата (достижения цели) заключается не только в дешевизне, но также и в способах достижения цели и качественности полученного результата.

Между тем, как уже говорилось, проекты разрабатываются и реализуются отнюдь не только ради участия в конкурсах (хотя российские некоммерческие организации познакомились с проектным подходом в основном в связи с участием в грантовых программах зарубежных доноров). По идее, должно быть наоборот: при наличии проекта и недостаточности или отсутствии какого-либо иного финансирования некоммерческая организация ищет грантодателя, хотя, как известно, в российской действительности 90-х годов XX в. – первого десятилетия XXI в. некоммерческие организации, как правило, разрабатывают проекты именно для получения финансирования, рассматривая получение грантов в качестве чуть ли не единственного источника получения средств на существование и развитие. Отсюда и довольно частые сетования некоммерческих организаций на то, что гранты выдаются на реализацию того или иного проекта, а не на деятельность организации вообще. А ведь проект представляет собой организационное обеспечение достижения некоторой цели независимо от источника финансирования. Но, если проект разрабатывается специально для грантового конкурса, он, конечно же, должен соответствовать условиям, установленным в конкурсе. И при подготовке проекта весьма важно рассчитать его бюджет, независимо от источников финансирования. Необходимо также принять во внимание и учесть все возможные ресурсы, которые можно задействовать при реализации проекта (имеющиеся помещения и оборудование, деятельность добровольцев, кооперирование с другими организациями, которые могут предоставить в бесплатное для исполнителя проекта пользование помещение или оборудование и т. д.). Поэтому, хотя рассматриваемый метод оценки эффективности называется стоимостным, необязательно все ресурсы, привлеченные для реализации проекта, фиксировать в стоимостном выражении. Правда, при желании и/или необходимости, можно дать стоимостной эквивалент пользования помещениями и оборудованием, исходя, например, из цены аренды на определенный срок, а также деятельности добровольцев, опираясь, к примеру, на размер повременной заработной платы работников той же квалификации и т. п.

Итак, стоимостной метод оценки эффективности на предпроектной стадии позволяет учесть имеющиеся ресурсы; определить, хватает ли наличных ресурсов, и если не хватает, то каких ресурсов не достает; выбрать наиболее экономичные пути реализации проекта. При промежуточной оценке стоимостной метод помогает установить, как идет использование ресурсов, скорректировать проект в случае необходимости. По завершении проекта стоимостной метод дает возможность оценить, все ли ресурсы использовались должным образом, а также сделать выводы о путях повышения эффективности использования ресурсов при разработке и реализации сходных проектов. При этом, конечно же, не стоит забывать, что стоимостная оценка дает представление лишь об одном (пусть даже и весьма важном) из аспектов эффективности проекта.

Кадровая обеспеченность. Для успешной разработки, а затем реализации проекта необходима хорошо работающая команда. Такая команда создается на время существования проекта и возглавляется руководителем проекта. Состав проектной команды, решаемые ею задачи, функции каждого из ее членов зависят от масштаба, сложности и других характеристик проекта; однако в любом случае требуется обеспечить максимально возможный высокий профессиональный уровень выполнения всех возложенных на команду обязанностей. Предназначение проектной команды состоит в управлении проектом вплоть до достижения его цели.

Участие тех или иных лиц в проектной команде планируется еще в предпроектный период, но реально команда начинает работать в период реализации проекта. Команда формируется на время существования проекта и переживает, как правило, пять стадий:

• формирование;

• постепенная срабатываемость членов команды по данному проекту (даже если члены команды знакомы друг с другом и работали вместе, всякий проект имеет индивидуальную специфику, что и предопределяет необходимость данной стадии, хотя в командах, состоящих из людей уже работавших ранее вместе, стадия срабатываемости довольно коротка);

• стабильной работы;

• реорганизации (обычно ближе к завершению проекта в связи с изменением задач);

• расформирования команды, ввиду окончания или закрытия проекта.

Фактически, в качестве единой команды группа лиц складывается постепенно, осуществляя совместную деятельность. Так, первоначально члены группы, которой предстоит стать слаженной проектной командой, контактируют между собой с осторожностью, каждый из них старается взять на себя более значимую роль, пусть даже и неформально; при этом все придерживаются правил, установленных для всех. Затем постепенно члены коллектива начинают выяснять мнения друг друга, в той или иной степени сближаются, критикуют методы работы и управления; закрепляются роли, решаются основные межличностные проблемы. Потом участники проектной команды уже воспринимают ее как целостный коллектив, укрепляется внутрикомандное сотрудничество и единство взаимодействий, а выработанное командой мнение отстаивают все участники, хотя бы это мнение и вырабатывалось в спорах. В результате складывается настоящая проектная команда, члены которой идентифицируют свои цели в реализации данного проекта с целями команды, достигается эффективность работы команды и удовлетворенность ее участников. Конечно, в данном случае речь идет о примерной и во многом идеализированной схеме эволюции проектной команды в ходе превращения её из группы лиц, собранных чисто формально, в творческий коллектив, работающий как единый организм, но многое зависит и от верности кадровых решений ещё на стадии формирования команды и приглашения в неё специалистов, и от настроенности на совместную деятельность каждого из членов команды или, по крайней мере, подавляющего их большинства, и от того, были ли знакомы до приглашения в проектную команду её члены или нет, а если были знакомы, то насколько хорошо знали друг друга, в том числе и по какой-либо совместной работе, и от умелого руководства проектом, включающего в том числе навыки эффективного управления конфликтами в коллективе.

Проектная команда эволюционирует в ходе реализации проекта. В то же время внутри команды существуют различные процессы, которые сильно влияют на ее развитие. Ввиду этого руководитель проекта должен постоянно наблюдать за изменениями в работе команды. Часто возникающие конфликты, снижение интенсивности работы, повторяющиеся ошибки – всё это свидетельствует о неблагополучии в деятельности проектной команды. Руководителю необходимо разобраться в проблемах внутри коллектива и принять надлежащие меры, в противном случае успешность проекта окажется под угрозой. Причины внутренних неурядиц могут быть различными. К примеру, одной из таких причин может оказаться недостаточное техническое оснащение команды. Вместе с тем внутренние конфликты могут быть заложены еще на стадии формирования команды вследствие неверного распределения служебных функций между членами команды, и это может породить борьбу за власть, несогласованность действий, взаимную неприязнь членов команды. Неблагоприятно воздействует на коллектив и неясность поставленных перед людьми задач, частая смена приоритетов (в особенности без видимых причин), отсутствие заинтересованности и поддержки со стороны руководства. Во всех проблемах руководителю надо разобраться, выявить причины неблагополучия, наметить пути преодоления трудностей. Если руководитель проекта не в состоянии самостоятельно выявить и решить проблемы, ему необходимо обратиться к специалистам.

Главная задача руководителя – обеспечить эффективную работу проектной команды (впрочем, в любой организации главная задача руководителя заключается в обеспечении эффективной работы персонала возглавляемой им организации или её подразделения). Одним из основных условий успеха является распределение со знанием дела заданий и направлений деятельности среди членов проектной команды, осуществление общего руководства, координация и контроль работы, создание условий для нормального функционирования проектной команды. Руководитель может способствовать сплоченности проектной команды, работающей под его началом, путём укрепления и развития взаимного доверия в коллективе. Для этого он должен стремиться к тому, чтобы каждый член проектной команды был восприимчив к новым идеям, терпелив к недостаткам других, умел критиковать идею, а не личность, разъяснял непонятное так, чтобы привлекать других членов группы к своей деятельности, предлагал свою помощь другим членам команды, спрашивал совета у других, доводил до конца начатое дело, правильность которого подтверждается определенными достижениями в ходе реализации проекта.

Характер труда руководителя определяется условиями его деятельности, в число которых, прежде всего, входят действие объективных законов общественного развития, закономерности, присущие наличным политической, правовой, экономической и социальной системам, конкретные условия, в которых осуществляется данный проект, особенности самого проекта, сфера приложения результатов проекта, особенности коллектива, образующего проектную команду и т.п. Итак, для эффективности проектной команды необходимо обеспечение целенаправленного руководства персоналом на основе осуществления функций управления проектом, создающего условия для достижения единства цели проекта, команды и личности каждого работника при решении запланированных задач.

Эффективность проектной команды может быть оценена по следующим критериям:

• нацеленность всей команды на конечный результат;

• инициатива и творческий подход к решению задач при обеспечении сплоченности команды;

• стремление к высокой производительности и ориентированность на наилучший вариант решения;

• активное и заинтересованное обсуждение возникающих в ходе реализации проекта проблем;

• профессионализм специалистов;

• расстановка сотрудников в соответствии с их квалификацией и личными качествами;

• взаимосвязь и взаимодействие членов команды в атмосфере доверия и участия;

• энтузиазм членов команды.

Для создания эффективной проектной команды требуется обеспечить достойное лидерство, стимулирование команды, принятие основных решений с участием команды, адекватную систему поощрения команды, надлежащее регулирование конфликтов, грамотную организационную политику, устойчивый психологический климат, эффективную коммуникацию и т. д.

Одной из проблем при осуществлении проектов в современной России является острая нехватка квалифицированных кадров, специализирующихся именно на управлении проектами. Несмотря на то, что еще в 1997 г. Министерством образования Российской Федерации была утверждена программа дисциплины «Управление проектами» объемом 284 академических часа для студентов по специальности менеджмент – 061100 (специализация «Управление проектами»), до сих пор не налажен выпуск достаточного количества профессиональных работников в этой сфере. В особенности в сложном положении находится большинство неправительственных некоммерческих организаций, страдающих от дефицита профессиональных управленцев вообще и, особенно, специалистов по управлению проектами.

Впрочем, в муниципальных и государственных органах тоже довольно немного сотрудников, хорошо знакомых с проектным подходом. Некоторые неправительственные некоммерческие организации проводят семинары по повышению грамотности заинтересованных лиц (прежде всего, лидеров и активистов некоммерческих организаций) в сфере подготовки проектов и управления ими;

однако усилия неправительственных некоммерческих организаций не могут в полной мере компенсировать недостаток курсов по управлению проектами в учебных заведениях. В этом смысле тем более странно выглядит сегодня неготовность федеральных властей к запуску и финансированию Федеральной целевой программы «Гражданское образование», неотъемлемой частью которой является комплекс образовательных действий по внедрению и кадровому обеспечению нужд полномасштабного применения социальнопроектного подхода. Разработанная в 2006 году, эта программа до сих пор не реализуется. Так же остро не хватает и преподавателей для ведения таких курсов в более широком масштабе.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что при проведении обучающих и просветительских семинаров зарубежными и отечественными грантодающими организациями и тренеры (преподаватели, модераторы) и слушатели, как правило, явно или подсознательно нацелены на решение прагматической задачи: а именно, на то, чтобы после семинара прослушавшие курс смогли подготовить такой проект, который бы победил в том же или следующем году на конкурсе соответствующей грантодающей организации. Конечно, такие семинары дают слушателям представления о проектах в целом, однако все же оставляют у участников семинаров узкое и в определенной мере неправильное представление о проекте исключительно или преимущественно как об инструменте получения финансирования в виде гранта, в то время как проектный подход в качестве особой, самостоятельной технологии решения проблем без обязательной связи с грантами остается зачастую вне поля зрения участников семинаров.

Кадровый голод является одной из причин недостаточной внедрённости проектного подхода в широкую практику, в особенности, при решении социальных проблем в современной России.

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ И МЕХАНИЗМЫ

ПРОЗРАЧНОСТИ ВЛАСТИ

Одной из наиболее острых проблем современного российского общества является проблема коррупции. Это явление буквально пронизывает все слои общества. И, несмотря на усилия, прилагаемые властными структурами, актуальность этой проблемы совершенно не снижается.

В данном случае представляется важным обратиться к муниципальному уровню проблемы. Противодействие коррупции на муниципальном уровне, с одной стороны, представляется ключевой точкой приложения требуемых усилий, поскольку данный уровень (даже притом, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти), выполняет роль базового в системе управления. На этом уровне граждане ближе всего соприкасаются с властными решениями и, естественно, острее чувствуют коррупционные проявления, имеют дело непосредственно с ними.

Вместе с тем сегодня, при отсутствии или невысоком уровне знаний рядовых граждан в области противодействия коррупции, жителям сложно противостоять как коррупции в целом, так и разнообразным коррупционным проявлениям, противодействовать таким рискам; на этом уровне граждане оказываются и наименее защищёнными перед произволом и злоупотреблениями чиновников, поскольку те могут влиять на жизнь человека практически непосредственно. Не удивительно поэтому, что всё более частыми становятся случаи обращения граждан, минуя все промежуточные звенья, непосредственно к руководителям государства.

Осознавая масштабы укоренившегося в массовом сознании практического бессилия рядового гражданина перед властью чиновничества, автор, тем не менее, ставит перед собою задачу не популяризации методов борьбы с всевластием бюрократии, но описания возможных механизмов и инструментов, с помощью которых сама власть может стать более прозрачной и, следовательно, более понятной и, возможно, доступной. Гражданин в этом случае имеет возможность приобрести новые знания, помогающие успешно решать не только свои собственные проблемы, но и те или иные проблемы, стоящие перед проживающими совместно гражданами на уровне муниципальном, перед местным сообществом. При этом элемент противостояния всё же остаётся, и это – противостояние коррупции как явлению многомерному и системному.

1. Противостояние коррупции. Основные подходы Прозрачность деятельности власти вполне правомерно признаётся одним из наиболее существенных условий для эффективного противостояния коррупции. Обеспечение прозрачности на муниципальном уровне может осуществляться на основе нескольких, принципиально различающихся подходов:

o организационно-административный.

o процедурно-технологический.

o стратегический.

Первый подход предусматривает основную часть усилий направлять на создание новых государственных органов и организаций, которым будет поручено решение той или иной проблемы. Как правило, их деятельность на практике сводится к потреблению, «освоению» бюджетных средств – при нулевой либо крайне невысокой эффективности, в соответствии с «законами Паркинсона» и, в основном, репрессивном характере сути производимой работы; второй подход предполагает максимально возможную детализацию норм и процедур осуществления управленческих и иных властных полномочий и сужение поля произвольного усмотрения; третий подход ориентирован на выработку и реализацию комплекса средне- и долгосрочных мер по изменению системы отношений в обществе. Нельзя сказать, что каждый из перечисленных подходов всегда реализуется в отдельности от других. Зачастую, встречается некий симбиоз, сочетание этих подходов. Всё определяется степенью ориентированности на использование той или иной модели. При этом очевидно, что способность и готовность власти формировать и реализовывать наиболее комплексный подход может служить индикатором, признаком эффективности в управлении.

В сегодняшней практике государственного и муниципального управления едва ли не панацеей считается так называемый «принцип одного окна». Не отрицая значимости данного подхода, к которому чуть позже мы ещё вернёмся, стоит отметить, что с его помощью всех коррупционных проблем конечно же не решить.

Тем более иллюзорными являются представления о том, что противодействие коррупции возможно силами только государственных и муниципальных структур, преимущественно силовых и что основу этих действий должны составлять поиск виновных в коррупции и их жёстком наказании.

Можно назвать основные элементы, наличие которых необходимо при противостоянии коррупции.

1) Минимизация пространства произвольного административного усмотрения. В разрабатываемых и принимаемых правовых нормах положения, предполагающие возможность дальнейшего регулирования с помощью нормативным актов более низкого порядка – это и есть то самое поле для произвольного усмотрения. Собственно, поэтому высокую значимость приобретают нормы прямого действия. Возможно, это приведёт к некоторой излишней загрузке самих норм, но зато избавит от последующего нормативного произвола. И наиболее ясной формой действий чиновника на рабочем месте являются технические регламенты, которые, хотя и медленно, постепенно разрабатываются, принимаются и внедряются правительством.

И, раз уж упомянут высший орган исполнительной власти, то следует сказать и об ещё одном императиве – недопустимости дисбаланса между ветвями власти, как это существует в настоящее время. Сегодня в России по сути – бюрократия, то есть власть чиновничества, что нетрудно заметить, наблюдая за тем, с какой лёгкостью:

o Государственная Дума ФС РФ проштамповывает разнообразные, в том числе такие совершенно неприемлемые, как печально известный ФЗ №122, законотворческие инициативы правительства и администрации президента;

o федеральные суды (и даже Верховный суд РФ) принимают сторону органов публичной власти, даже несмотря на последующий, всё расширяющийся поток протестов в Европейский суд по правам человека и оспоренных через o вся система государственных служащих оказывается заложником политических интересов во время выборов (достаточно вспомнить многочисленные увольнения директоров московских школ за низкую явку и невысокий процент поддержки правящей партии во время декабрьских выборов в Госдуму 2007 года);

o средства массовой информации, пользуясь формальным и неформальным «благословением» или прямым диктатом представителей властных структур, так же творят безнаказанный предвыборный информационный произвол;

o наконец, как избирательные комиссии «не видят» многочисленных и грубейших нарушений во время тех же выборов.

Всё это – и есть сегодняшняя коррупция в России, основанная на безответственном административном произволе.

2) Реализация «принципа одного окна».

Следует признать, что данный принцип очень важен для продвижения к более внятно и предсказуемо организованной для понимания гражданами системе управления и принятия относительно простых решений. Гражданину вовсе не нужно ходить по инстанциям. И вообще, исходя именно из данного принципа, вполне правомерно считается, что при решении сугубо технических задач контакт между населением и чиновничеством должен быть сведён к минимуму. Всё, что происходит с письмом или иным документом просителя, совершенно не требует его собственных усилий и «приделанных ног». Прохождение всех инстанций, согласование вопросов – внутреннее дело самой бюрократической системы, определяемое установленными для этого техническими регламентами.

Названный инструмент и в самом деле следует признать достаточно действенным; настолько, что автору настоящей работы приходилось сталкиваться с попытками его дискредитации самими чиновниками. Сегодняшняя практическая чиновничья изобретательность, порою, демонстрирует формы, с помощью которых данный принцип может быть легко доведён до абсурда. Самый простой способ – буквальная реализация «принципа одного окна». В таком случае у этого самого «окна» неизбежно образуется очередь, провоцирующая стоящих в ней на разнообразные способы её обхода, что и требовалось…* 3) Неукоснительная ответственность за коррупционное поведение. В данном случае речь идёт не об ужесточении наказания, поскольку многочисленными социо-криминологическими исследованиями доказано, что ужесточение наказания не способствует соС примером такого рода автору довелось познакомиться, когда он попытался в местном отделении городской телефонной сети поменять тариф обслуживания домашнего номера.

Дефицит окошек, в которых обслуживались клиенты, привёл к тому, что у точки выдачи номера «электронной очереди» расположился сотрудник, услужливо предлагающий за небольшую мзду значительно более ранний номер в этой очереди.

кращению проблемы. Наиболее эффективным становится экономический фактор – «лечение подобного подобным». Существо подавляющего большинства коррупционных преступлений заключается в экономическом эффекте. Следовательно, поскольку корень проблемы в экономике, значит и воздействовать желательно на экономические «струны». Если доводить до логической точки и говорить о мерах ответственности за серьёзные прегрешения и коррупционные преступления (основной сутью которых является экономический рычаг), то должен быть выработан механизм, согласно которому повторное поступление провинившегося чиновника на государственную или муниципальную службу должно быть исключено.

А из этого следует, что если раскрывается коррупционное преступление, то мерами ответственности должны становиться пожизненная (а не временная, как сейчас) профессиональная дисквалификация и, как мера более жёсткая – конфискация всего (а не только нажитого противоправным образом) имущества. Ни большие сроки лишения свободы, ни, тем более, условное наказание реального профилактического эффекта дать не могут, включая эффект вторичной профилактики.

4) Определение должного уровня оплаты труда и иных «благ»

(например, премии за беспорочную службу, социальный и пенсионный пакеты), которые вправе получать чиновник при отсутствии серьёзных нареканий в работе. Крайне сложно ожидать безупречного служения от чиновника, распоряжающегося значительными суммами; беспорочного поведения, если ему нечем семью кормить.

При этом вся система оплаты бюрократического труда (в лучшем смысле этого слова), текущего и последующего обеспечения чиновника должна зиждиться именно на честном труде, и лишение этих привилегий само по себе должно становиться тяжким наказанием.

Данные меры правомерно сопрягать с очень жёсткой рамкой количественного состава чиновников. Каждый новый российский президент заступает на свою должность со словами о необходимости сокращения числа чиновников – и уходит с поста при их заметно возросшем количестве. Следовательно, количественный рост бюрократии так же является фактором коррупционным, поскольку любое новое административное подразделение будет стремиться к самооправданию целесообразности, собственной необходимости для, естественно, государства и его благосостояния (согласно всё тем же законам «Паркинсона»5).

5) Достаточно новыми для практики российского управления являются действия по формированию прозрачной и открытой для участия граждан системы управления, регламентацию взаимодействия власти с институтами гражданского общества и с бизнесом (так называемое трёхсекторное или межсекторное партнёрское взаимодействие).

Наиболее активную и конструктивную роль здесь могут и обязаны играть институты гражданского общества, а самый действенный способ заключается не столько в запоздалой реакции на коррупционные действия и проявления, сколько в их профилактике.

Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. Сборник. Пер с англ.– Мн.: ООО «Попурри», 1997.

– 528 с.

Поэтому стоит перечислить основные сферы возможной активности неправительственных некоммерческих организаций (ННКО), поскольку их деятельности, как правило, в наименьшей степени присущ репрессивный стандарт мышления и действий. Назовём все сферы некоммерческой деятельности, поскольку все они актуальны в данном случае.

А) Оказание социальных услуг выглядит в этом перечне функцией несколько пассивной. Собственно, так оно и есть: соревновательность ННКО с бюджетными учреждениями за государственный (муниципальный) социальный заказ лишь опосредованно способствует сокращению неэффективно монополизированного и потому коррупционно рискованного поля сферы социальных услуг.

Невысокое качество норм права в данной области, а также неразвитая культура и недостаточная строгость правоприменения и здесь становится препятствием для успешного осуществления социальной политики. Пример реализации ФЗ-94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»6, ставшего уже третьей попыткой органов государственной власти (ОГВ) наладить эффективСобрание законодательства Российской Федерации, 2005, №30, ст. 3105.

ную систему осуществления заказов для властных нужд, свидетельствует о значительных проблемах как правоприменения, так и самого содержания данной правовой нормы. И проблемы эти признаются самой властью. Впрочем, и другие сформулированные формы конкурентного распределения властными органами имущества выглядят не лучшим образом. Достаточно вспомнить так называемые аукционы на право долгосрочной аренды элитных участков Подмосковья, в ходе которых земли со стоимостью аренды в миллионы рублей за сотку, были распределены по 600-800 рублей.

Мошенничество заключалось в том, что период времени для подачи заявок был установлен в несколько часов в течение одного дня, а местом для подачи заявок стало учреждение со строгим ограничением доступа. И результаты этих аукционов, несмотря на их очевидно неправомерный и противоправный характер, до сих пор не отменены.

Помимо названных проблем, можно отметить ещё одну. До сих пор разработанный вот уже около полутора десятилетий назад нормативно-правовой инструмент, регулирующий возможность конкурсной конкуренции и прозрачности при оказании некоммерческих социальных услуг – социальный заказ7 – остаётся лишь локально действующим механизмом регионального масштаба, не получившим, к сожалению, общероссийского значения и применения.

А между тем поставка товаров или выполнение подрядных работ существенно отличаются от оказания услуги, поскольку в последПервый вариант проекта федерального закона «О государственном и местном социальном заказе» опубликован: Хананашвили Н.Л., Зыков О.В., Абросимова Е.А. и др. Государственный социальный заказ. М.: Фонд «НАН», 1995. – 32 с.

нем случае и результат, как правило, нематериален, и качество «продукта» сопоставить не так просто, как в случае с «материальной» поставкой продукции.

Б) Выдвижение и продвижение (внедрение и распространение) гражданских социальных инициатив также может восприниматься как направление гражданской активности, имеющее отдалённое отношение к проблеме коррупции. Однако и здесь есть место процедурам прозрачности управления. Хорошо известно, что для поиска новых решений острых или застарелых, хронических проблем во многих странах мира применяется механизм гранта. Этот механизм следует считать наиболее разумным способом, позволяющим на конкурсной основе произвести отбор эффективного социального решения. И здесь, на основе уже имеющегося и всё растущего объма материалов, характеризующих практику применения механизма гранта, также можно судить о том, что дефицит прозрачности проводимых конкурсов вкупе с низким уровнем их процедурной проработанности и нехваткой профессиональных знаний у всех субъектов, участвующих в процессе разработки, реализации и оценки эффективности реализованных проектов и программ, в результате приводит как к многочисленным злоупотреблениям, так и к существенной потере финансовых и иных значимых ресурсов.

В) Деятельность, связанная с защитой и продвижением общественных интересов, продиктована пониманием чувства несправедливости в отношении тех или иных групп граждан и нарушении их прав и законных интересов, на несогласии граждан с тем или иным властным решением, нормативным правовым актом, противоправным действием или на понимании несправедливости, неправильности существующего положения вещей социально активными гражданами, их группами и организациями. Порой, правозащитная деятельность воспринимается власть имущими с раздражением. Однако не следует забывать, что именно такая деятельность позволяет обществу своевременно или, по крайней мере, возможно раньше замечать социально значимые проблемы, приступать к их решению.

Повышенная чувствительность позволяет неравнодушным гражданам публично реагировать, обращаясь к власти или к обществу. И прозрачность управления в этом случае становится значимым условием для успешной правозащитной деятельности.

Г) Равным образом это относится и к осуществлению гражданского контроля, который состоит из нескольких возможных элементов: гражданского мониторинга, гражданских исследований, гражданских расследований и гражданской экспертизы. Перечисленные элементы можно назвать инструментарием для последующей осмысленной деятельности по защите и продвижению общественных интересов.

Ограничиваясь здесь только перечислением элементов гражданского контроля, вернёмся к ним несколько позже.

Д) Наконец, осуществление коммуникации между гражданами, властью и бизнесом. Институты гражданского общества способны и призваны делать это. Без общения с гражданами власть не только не может вникнуть в суть всех социальных проблем, но и не способна обрести должного уровня доверия со стороны населения.

Для бизнеса такая коммуникация необходима, прежде всего, чтобы понимать, куда именно могут быть направлены ресурсы, не вовлечённые непосредственно в осуществление коммерческой деятельности. Организуя и содействуя реализации коммуникации, ННКО тем самым обеспечивают возникновение и укрепление взаимосвязей в обществе, способствуют его консолидации вокруг решения насущных, острых и злободневных проблем.

Теперь попробуем сформулировать основные позиции, на которых должен строиться менеджмент прозрачности властных структур на муниципальном уровне. При этом нас интересует именно «терапевтический» уровень противостояния коррупции, не ориентированный, в первую голову, на поиск виновных и их наказание, но предусматривающий превентивный подход, являющийся, разумеется, наиболее рациональным, в том числе, с точки зрения эффективности расходования общественных ресурсов.

Прежде всего, сформулируем опорные принципы или векторы управленческой эффективности. Таковыми можно назвать принципы профилактики, ориентированности на эффективный результат и коммуникативной интерактивности, которые, одновременно, допустимо именовать механизмами прозрачности и открытости системы управления. Рассмотрим вышеназванную триаду принципов с позиции организации менеджмента, осуществления вполне конкретных управленческих действий. Основополагающим полем нашего интереса станет выработка, принятие и реализация эффективного управленческого социально значимого решения.

Многочисленные протестные выступления граждан по вопросам нарушения их прав, будь то социальные последствия ФЗ-122, несанкционированной застройки, противоправного судебного преследования граждан или каких-либо других неправомерных с их точки зрения действий власти, свидетельствуют о проблеме системного непредоставления или запаздывания информации. С жителями, как правило, просто не советуются, не обсуждают те или иные предстоящие управленческие социально значимые решения.

Во многом поэтому имидж чиновника в глазах обычных граждан выглядит, мягко говоря, неважно. В то же время качественно иными были бы отношения власти и общества при вовсе не так сложно организованных отношениях, когда процессы выработки, принятия и реализации властных решений были бы согласованы с возможно более широкими слоями общества. С одной стороны, такой подход кажется несколько более сложным и громоздким на пути выработки решения. Однако его всё же следует считать и более рациональным, поскольку тогда значительно снижается риск возможных протестных издержек, а также возникает эффект «разделённой» ответственности.

В этой связи считаю важным сформулировать набор ценностей, в совокупности составляющих основу прозрачности.

Во-первых, это доступность информации и обеспечение целевого информирования. Просто доступности информации в данном случае недостаточно, поскольку сама по себе информация «пассивна» и предполагает заметную активность граждан по её добыванию, наличие у них соответствующих инструментов и навыков для получения информации. Так, например, в очевидном случае, если властные органы предполагают провести ремонт дома, то размещение информации об этом не должно ограничиваться объявлением, вывешенным у дверей администрации или помещением его на сайте администрации: «сайт подобен забору, если я не хожу мимо этого забора, то и не вижу того, что на нём написано»; объявления вывешиваются по крайней мере у подъездов, что, очевидно, позволяет гражданам, не имеющим возможности сходить к зданию администрации или выхода в Интернет, быть в курсе событий, непосредственно затрагивающих их интересы.

Во-вторых, это готовность к обсуждению возникающих проблем и выработке совместных, взаимоприемлемых решений.

Казалось бы, кому может быть интересна кухня принимаемых решений, разумеется, при условии, что в этих решениях нет определённого неформального, личного или корыстного интереса. Однако, это и типичное заблуждение, и, одновременно, порочная и дефектная практика, закрепившаяся в виде многосотлетней традиции, мол, «не нашего это ума дело», «начальству виднее» и т.п. Если ставить задачу формирования прозрачной системы управления, то в ней изначально должна быть закреплена идея, что гражданам территории до всего должно быть дело. И, как ни странно, даже если первоначально в мероприятиях, предназначенных для обсуждения вопросов или решений, затрагивающих интересы многих, активных и конструктивных участников будет совсем немного, это не означает, что сама идея плоха или провалилась. Скорее всего, пассивность может быть объяснена простым отсутствием обыкновения адресоваться с вопросами к населению, а у населения – привычки, что с ним советуются. Первоначальная неконструктивность того или иного участника мероприятия довольно несложно преодолевается аккуратностью составленного регламента, не позволяющего разрушать порядок и ход изначально спланированного обсуждения (если речь, например, идёт о слушаниях, круглом столе или переговорной площадке*), вынуждающего придерживаться темы и утверждённых временных рамок.

Очевидным плюсом такой «дополнительной нагрузки» для власти становится некий элемент делегирования ответственности (если наша «родная» власть вообще готова рассматривать вопрос о собственной ответственности за свою деятельность) от себя – гражданам, принявшим участие в выработке решения.

Вторым положительным свойством становится уверенность самих граждан в том, что решение, в выработке и реализации которого они приняли участие, является в том числе и их детищем. Отсюда их готовность к участию в его последующей реализации. При неучастии населения в выработке и реализации решения вполне реально можно столкнуться с неприятием идеи и сопротивлении ей или, в лучшем случае, с пассивным отношением, что несомненно снижает конечную эффективность предпринимаемых действий.

Наконец, привлечение граждан к такого рода активности постепенно, но неизбежно будет положительно влиять и на уровень Данный термин представляется довольно новым. Его нынешнее содержание было предложено общественной организацией (Фонд «НАН»), участвовавшей в I Гражданском Форуме в 2001 году. По сути, переговорная площадка есть способ оперативного планирования совместных действий власти и ННКО – при наличии сформировавшегося в ходе дискуссий и круглых столов единого понимания путей решения той или иной актуальной социальной проблемы.

доверия, который сегодня со стороны граждан в отношении власти можно охарактеризовать как мизерное, исчезающе малое.

В-третьих, необходимо назвать овладение технологиями работы, обеспечивающими прозрачность деятельности власти и участия граждан и их объединений в выработке и реализации социально значимых решений, в осуществлении контроля за эффективностью управленческой деятельности в целом.

Наиболее частым можно назвать случай, когда потребность в контроле за деятельностью властных органов возникает у граждан в ситуациях более или менее очевидного нарушения их прав. Российские граждане терпеливы, однако, когда их терпению приходит конец, возможны и бурные протестные выступления. Собственно, такие выступления зачастую становятся первым шагом к самоорганизации граждан против существующей или возникшей несправедливости. Самоорганизация «против» является простейшей формой самоорганизации и потому легче всего реализуемой. Вовлечённые в проблему, люди постепенно становятся если и не профессионалами в своей области, то наверняка людьми, достаточно хорошо информированными. Вместе с тем, качество общественного контроля на этом уровне остаётся, скорее всего, недостаточным.

Не могут остаться в стороне от осуществления гражданского контроля и уже существующие неправительственные организации.

В этой связи важно отметить значимость такого направления развития институтов гражданского общества, как повышение компетентности в сфере собственной деятельности. Самый простой, примитивный, начальный уровень гражданской активности ограничивается, как правило, протестом или помощью целевой группе в виде оказания несложных социальных услуг. Однако, по мере накопления опыта и в случае наличия у активистов ННКО инновационного потенциала и потенциала саморазвития, возникает не только стремление к усовершенствованию собственной деятельности, но и способность к обнаружению дефектов в работе государственных или муниципальных институтов.

В-четвёртых, требуется внимательное отношение ко всем точкам зрения и высказываемым замечаниям.

«На всякого мудреца довольно простоты». Правило универсально: какими бы умными и профессионально подкованными ни были специалисты в области государственной (или муниципальной) политики, всегда остаётся вероятность, что разработчики чтото не учли или не доглядели. Широкое и, желательно, разумно структурированное обсуждение той или иной темы, дискуссии по животрепещущим проблемам способны получить о них дополнительные сведения, лучше понять те или иные точки зрения, обнаружить те или иные просчёты, а то и вовсе выявить ранее не звучавшие, новые идеи. И даже если ничего нового в обсуждении не прозвучало, сам по себе процесс обмена мнениями (так называемый, делиберативный процесс*) позволил повысить уровень доверия граждан к принимаемому и реализуемому решению. Доверия – свойства, составляющего основу социального капитала любого общества. Тем не менее, конечно важно, чтобы те или иные замечания, появляющиеся в ходе обсуждений, носили конструктивный Делиберативный процесс: от латинского deliberare – обдумывать, взвешивать.

характер, то есть, содержали осмысленные предложения, направленные на усовершенствование принимаемого решения, на улучшение обсуждаемых проектов документов или материалов.

В качестве ключевой точки и, одновременно, базового инструмента приложения гражданской активности можно взять процесс разработки, принятия и реализации бюджета муниципального образования. Такой уровень внимания к данному инструменту определяется, с одной стороны, справедливостью формулы «экономика – есть концентрированное выражение политики», а с другой – тем обстоятельством, что в этой сфере уже сегодня существуют вполне технологичные подходы, которые могут быть проанализированы и с некоторой, возможно необходимой, доработкой использованы в других ситуациях и для других инструментов. Для проведения этой работы применима социальная технология «прозрачный бюджет»8.

Основу данной социальной технологии составляют три неотъемлемых элемента:

• определение уровня прозрачности бюджета, ясности и понятности его основных, социально значимых позиций • прикладной бюджетный анализ;

• обеспечение общественного участия в бюджетном процессе.

Автономов А.С., Виноградова Т.И., Замятина М.Ф., Хананашвили Н.Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России. Учебник./ Под общ.ред.

А.С.Автономова. М.: Фонд «НАН», 2003. – 420 с.

Стоит обратить внимание на то, что названные элементы вполне укладываются в предложенную ранее триаду принципов управленческой эффективности.

Степень прозрачности бюджета, равно как и прикладной бюджетный анализ, хотя и требуют некоторого заметного предварительного уровня готовности к аналитике экономически значимой информации, тем не менее, не представляются задачами, непосильными для представителей ННКО.

Например, в 1999 году автору, кстати, не имеющему специального экономического образования, довелось принять участие в анализе проекта бюджета города Москвы на 2000 год. Изучив его, мне удалось обнаружить существенную статью недопустимых бюджетных расходов. Так, компенсация расходов по обслуживанию нежилых помещений города предполагала выделение в масштабах годового бюджета суммы равной 210 млн. рублей, по тем временам даже для московского бюджета деньги – немалые. Проект бюджета предусматривал израсходовать на содержание 1 м2 нежилого помещения всего-то 5 рублей… Однако очевидно, что эксплуатация нежилых помещений огромного города должна быть ни в коем случае не дотационной частью бюджета, а, скорее, наоборот, прибыльной его статьёй*.

Надо отметить и то обстоятельство, что анализ бюджета зачастую бывает осложнён самой формой его представления. Обычно граждане либо знакомятся с тремя страничками, опубликованными Знакомство с проектом бюджета на 2001 год выявило некоторое изменение методологии представления информации, исключающее возможность подобной проверки финансовой эффективности управления нежилыми помещениями в г.Москве.

в газете, понять что-либо из которых просто не представляется возможным, поскольку вся информация как бы «зашита» внутрь крупных разделов бюджета; либо видят перед собою многостраничные, страниц в 700, «простыни», в которых точно так же сложно разобраться, но легко потеряться. Собственно, поэтому организация, многие годы занимающаяся этой проблематикой – СанктПетербургский Центр «Стратегия» – регулярно разрабатывает адаптированный вариант бюджета города, приурочивая эту работу к общественным слушаниям по проекту бюджета города на предстоящий год. В этом смысле опыт данной организации представляется очень интересным и заслуживающим широкого распространения9.

Если первые две позиции технологии «прозрачный бюджет»

являются всё же не очень простыми и, как правило, требуют привлечения специалистов-экономистов или уж во всяком случае – внимательного и детального знакомства с методиками работы, то третий элемент предполагает возможно более широкое участие самих жителей, их активных групп и объединений в обсуждении проекта бюджета и, в последствии – в его реализации, контроле выполнения и в оценке итогов.

В основе публичных слушаний, так же содержащих определённый набор необходимых действий, лежат ранее уже названные принципы профилактики, целенаправленности на достижение определённого, социально значимого эффекта и интерактивности.

Значительный объём информации по данной теме можно найти на сайте названной организации: www.strategy-spb.ru.

Так, слушания по проекту бюджета важны уже тем, что проводятся до того, как главный экономический инструмент власти принят, то есть ещё имеется возможность повлиять на его содержание. Предложения, звучавшие на слушаниях и учтённые представителями властных органов, являются очевидным примером не только улучшения нормативного правового акта, но и, до некоторой степени, разделения ответственности за бюджет между властью и социально активными гражданами и их группами. А интерактивная форма такого взаимодействия, помимо всего прочего, способна заметно повысить уровень доверия граждан к власти.

2. Инструменты прозрачности управления Рассмотрим основные инструменты управления, позволяющие обеспечить высокий уровень прозрачности власти и открытости для непосредственного участия граждан в осуществлении управления, как это вытекает из текста части 1 статьи 32 Конституции РФ.

Принимая во внимание, что публичные слушания по бюджету являются частным случаем слушаний по вопросам высокой социальной значимости, стоит остановиться подробнее на описании данного инструмента прозрачности власти.

1) Публичные слушания.

Для обеспечения активного включения и участия граждан и их объединений в государственном управлении и местном самоуправлении необходимо внедрение и применение такой формы влияния на принятие властных, социально значимых решений, как общественные слушания. Процесс выработки органами публичной власти решений в интересах граждан, должен, кроме механизмов делегирования таких полномочий политическим институтам, содержать возможности регламентированного непосредственного влияния на систему государственного и муниципального управления. Общественные слушания, как одна из таких процедур10, предполагающая широкий спектр обсуждений – от проектов принимаемых решений и правовых норм: законов (в том числе о бюджете, например, на основе профессионально проведённого прикладного анализа11), указов, постановлений, распоряжений и т.п., до конкретных вопросов правоприменительной практики, способны одновременно содействовать реализации задач профилактики коррупции, принципов интерактивности, прозрачности и открытости.

Обратим внимание на некоторые, важные, на наш взгляд, элементы данного инструмента.

Хорошо известно, что процесс выработки и принятия решений имеет более или менее строго установленные процедуры. В некоторых ситуациях, как, например, при разработке бюджета, существенными являются и сроки подготовки документов. Поэтому желательно, чтобы период организации и проведения слушаний был таков, чтобы их результаты могли быть учтены органами власти, принимающими соответствующее решение.

Общественное участие в бюджетном процессе. Сб.ст.// Под ред. Т.И.Виноградовой.

СПб.: Гуманитарно-политологический центр «Стратегия», 2002. – 220 с.

Технология прикладного бюджетного анализа подробно описана: Прикладной бюджетный анализ/ Под ред. Т.И.Виноградовой, В.А.Бескровной. – СПб.: Гуманитарнополитологический центр «Стратегия», 2001. – 250 с.

В этом случае имеет смысл из общего массива публичных слушаний выделить публичные слушания по проекту бюджета, поскольку они, в абсолютном большинстве случаев, должны проходить в строго установленные для этого сроки.

В качестве примера такой временнй регламентации можно привести следующий проект закона города Москвы.

«О внесении дополнения в Закон города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»

Статья 1. Подпункт (б) пункта 4 статьи 25 Закона изложить в следующей редакции:

«б) второй этап – формирование проекта бюджета города на очередной финансовый год (апрель – июнь текущего года), проведение общественных слушаний и внесение проекта закона города Москвы о бюджете города в Московскую городскую Думу».

Статья 2. Абзац 2 статьи 26 Закона изложить в следующей редакции:

«Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, общественные и иные неправительственные некоммерческие организации, граждане, другие получатели бюджетных средств».

Статья 3. Дополнить Закон статьей 411 следующего содержания.

«В целях обеспечения прозрачности бюджета города Москвы и повышения степени общественного участия в бюджетном процессе, Комитет общественных связей Правительства Москвы, в сроки, установленные для этого Правительством Москвы, организует проведение публичных слушаний по итогам общественной экспертизы проекта бюджета, подготовленного Правительством Москвы для рассмотрения на заседании Правительства Москвы. Выработанные в ходе указанных слушаний предложения также доводятся до сведения Мэра Москвы, Правительства Москвы и Московской городской Думы».

Статья 4. Вступление в силу настоящего Закона.

Настоящий Закон вступает в силу через три месяца после его официального опубликования.

Правительству Москвы в течение трех месяцев со дня опубликования настоящего Закона разработать и принять примерные положения о порядке проведения общественных слушаний в городе Москве и о порядке проведения общественной экспертизы.

Необходимо обратить внимание на саму возможность для ННКО участия в слушаниях. При этом, разумеется, бюджетный процесс не должен зависеть от того, успевают или нет структуры гражданского общества подготовить предложения для проекта бюджета. Нерасторопность или неконструктивность критики станет просто признаком неготовности к осуществлению ответственных социально значимых действий.

• Оповещение участников, рассылка информации, формирование пакета раздаточных материалов*.

Помимо представителей общественных объединений и иных некоммерческих организаций, для участия в публичных слушаниях в обязательном порядке должны приглашаться представители органов исполнительной власти от всех социально значимых направлений деятельности, а также депутатский корпус. Нынешний уровень культуры межсекторного взаимодействия таков, что участие в подобных мероприятиях принимают лишь отдельные представители Начиная с самого раннего этапа, есть смысл говорить о необходимости правового регулирования данного мероприятия. При этом, естественно, крайне желателен публичный, гласный и открытый процесс выработки регламента слушаний в том регионе или муниципальном образовании, где они будут проходить.

власти, как правило, одни и те же. Пожалуй, лишь в последнее время положение начинает несколько меняться к лучшему.

Одновременно с приглашением должны рассылаться материалы, по предмету которых состоятся слушания. Подбор материалов – существенный элемент подготовки слушаний.

В рассылаемый пакет, как правило, входят само приглашение, предварительный вариант проекта обсуждаемых документов, необходимые приложения. Использование сети Интернет и электронной почты позволяет с успехом решать эту задачу без значительных расходов.

Если речь о слушаниях по проекту бюджета, то здесь без его адаптированного варианта не обойтись.

• Сбор предложений, формирование повестки дня заседания и порядка выступлений.

Не рассматривая подробно формальные детали, хотя и важные, но, как правило, не затрагивающие содержательного наполнения слушаний (составление списка выступающих, временнй регламент мероприятия и пр.), отметим, что, помимо основных выступающих, в перечне которых желательно чередование представителей власти и гражданского общества, некоторый, достаточно заметный отрезок времени слушаний должен быть выделен для не запланированных заранее выступлений, для прений и дискуссии; в особенности это касается слушаний по проекту бюджета. Излишняя зарегламентированность действия будет способствовать возникновению впечатления манипуляции. При этом, уверен, сама по себе возможность общения является очень важной для активных граждан, тем более, если какие-то, достаточно существенные предложения окажутся учтёнными в дальнейшем.

И, конечно, к слушаниям должен быть подготовлен текст проекта их рекомендаций.

• Ведение мероприятия.

Выполнение данной функции, хотя и может восприниматься чисто формально, тем не менее, является очень важным элементом слушаний.

Поскольку сами темы слушаний имеют высокую социальную значимость, вовсе не редки случаи, когда обсуждение проходит при повышенном эмоциональном фоне. В связи с чем контроль над ведением мероприятия становится серьёзной организационной задачей, и к ведущему слушаний в таком случае должны предъявляться определённые требования по обеспечению корректности ведения, соблюдению временнго и тематического регламента, готовности к открытому, но доброжелательному и конструктивному обсуждению.

• Фиксация, обработка и оформление результатов обсуждения (рекомендаций), доведение их до властных органов, учёт мнений и контроль реализации предложений.

Самыми верными способами фиксации результатов слушаний можно назвать ведение видео- и аудиозаписи или стенографирование. Однако способы эти не дёшевы. Поэтому, желательно, чтобы основные позиции участников слушаний и положения их выступлений были зафиксированы ответственным за эту часть слушаний человеком, имеющим навыки, если не стенографирования, то хотя бы конспектирования.

Внимание к прозвучавшим предложениям представляется очень важным, поскольку позволяет не столько потешить чьё-либо самолюбие, сколько обнаружить ценные зёрна в общем объёме произносившихся речей. Пока на практике зачастую реализуется модель властных действий по принципу «мы тут посоветовались, и я решил». При этом собственно решение никоим образом не опирается на материалы и предложения, собранные, озвученные в ходе слушаний и зафиксированные в качестве их результата. В этом случае необходимо учесть, что уже одно это обстоятельство способно качественно снизить удовлетворённость граждан и их объединений проведёнными слушаниями. Хотя, разумеется, российские граждане и любят «просто поговорить».

Контроль выполнения учтённых предложений так же необходим. Событийный поток способен «смыть» результаты прошедших слушаний, если вам не удастся проконтролировать, что из некогда одобренного оказалось реализованным.

Помимо общественных слушаний, для обеспечения обмена мнениями, обсуждения актуальных вопросов на основе непосредственного общения могут быть использованы и многие другие формы взаимодействия общественности с властными органами: конференции, круглые столы, семинары и другие мероприятия. Некоторая более высокая детализация процедуры проведения публичных слушаний объясняется тем, что большинство элементов данной технологии с успехом могут быть использованы при проведении других мероприятий, имеющих целью широкое публичное обсуждение социально значимых проблем региона или местного сообщества.

2) Участие в заседаниях властных органов.

Для более детального ознакомления институтов гражданского общества с существом разрабатываемых и принимаемых решений может предусматриваться процедурно оформленная возможность участия их представителей в заседаниях властных органов, посвящённых тем или иным социально значимым темам. В этом случае, при рассмотрении какого-либо «профильного» вопроса приглашаются представители соответствующих ННКО. В случае, если общественность муниципального образования более консолидирована, тогда на заседания представительных или исполнительных органов могут приглашаться представители таких объединённых, ассоциированных структур. Наиболее удобным образом может регламентироваться участие представителей ННКО, входящих в те или иные общественно-государственные или ассоциированные общественные структуры, например, общественные советы или общественные палаты. Такое партнёрство для власти представляется более удобным, поскольку позволяет иметь непосредственный контакт со вполне конкретными представителями гражданского общества, а также, при определённом уровне консолидации самих институтов гражданского общества, иметь дело с их солидарной позицией. Однако для самих ННКО данное представительство не должно означать, что все остальные представители общественных объединений и иных некоммерческих организаций не могут быть допущены;

иначе тогда такие ассоциированные структуры становятся монопольным каналом информации и обратной связи с властью, что сужает возможности общения граждан с властью и потому совершенно не приемлемо.

3) Общественные советы (палаты).

Сама по себе эта форма появилась в России достаточно давно.

Так, более 10 лет существует Общественная Палата Омской области; сегодня общественные палаты и общественные советы существуют во многих российских регионах, их более 50 в 34 субъектах РФ. По мере разработки и принятия ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»12 количество общественных палат и аналогичных им советов и иных общественных органов в субъектах РФ существенно возросло13.

В качестве основных функций общественных палат (советов) можно сформулировать следующие:

o содействие в защите общественных интересов и в поддержке гражданских инициатив;

o обеспечение и осуществление коммуникации между властью, бизнесом и институтами гражданского общества;

o обеспечение возможности и осуществление гражданского контроля над деятельностью властных органов.

Под гражданским контролем, являющимся одним из самых ответственных элементов обеспечения прозрачности власти и приСобрание законодательства Российской Федерации, 2005, №15, ст. 1277.

Достаточно подробно информация о созданных общественных палатах в регионах России представлено на сайте проекта «Диалог» программы IREX: http://karta.irexdialog.ru/zakon/01opalat.shtml.

нимаемых властных решений, понимается совокупность действий по осуществлению мониторинга, проведению гражданских исследований и расследований, а также гражданской экспертизы. Такие действия имеют целью повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и учреждений, а также должностных лиц указанных органов и организаций в процессе выработки и реализации ими государственной и/или муниципальной политики14.

Несмотря на высокий потенциал данной организационной формы взаимодействия, способность содействовать серьёзному повышению уровня прозрачности власти, и федеральная Общественная палата, сформированная на основе федерального закона15, и региональные и муниципальные палаты и советы зачастую становятся просто ещё одним инструментом манипуляции общественным мнением и маломощными, только зарождающимися, неопытными институтами гражданского общества. Причиной тому можно назвать как патерналистское отношение власти к гражданам и их институтам, так и сохраняющееся у населения, даже в структурах его наиболее активной части, социальное иждивенчество.

Инициаторам создания палат или советов желательно понимать, что этот инструмент должен сохранять содержательную равС текстом Концепции осуществления гражданского контроля в РФ можно ознакомиться: http://www.nan.ru/?f=soc_pol/stat/&p=3.

Проблемы формирования палат, дефектов правового регулирования их деятельности проанализированы на сайте общественного движения «Мы граждане!»: www.citizens.ru.

На сайте приводятся также альтернативные варианты концепций Федеральной Общественной палаты.

ноудалённость как от подобия трибуны в Гайд-парке, где каждому разрешено поговорить, но толку от таких разговоров немного, так и от затхлой застойной заорганизованности, при которой сама форма заседаний становится важнее сути рассматриваемых вопросов, а вся работа данного общественного органа сводится к торжественным посиделкам, взаимным награждениям друг друга почётными знаками и медалями, более или менее удачному «лоббированию»

представителями таких органов интересов своих собственных или своих организаций и практически бездумному одобрению всего, что делает власть. В этом случае орган достаточно быстро вырождается, так и не становясь реально действующим институтом гражданского общества.

Российская традиция приглашать в такие органы «знатных», но, к сожалению, как правило, не очень работоспособных представителей «элиты» оборачивается созданием ещё одного «свистка», смысл существования которого ограничивается его однотонным звуком. Поэтому, даже на самом раннем этапе создания палаты или совета необходимо обсуждать с представителями власти (а без их участия в создании палат или советов существование таких органов так же представляется слабо реализуемым) вопросы не только сугубо структурно-организационные, кто и какие посты в палате (совете) будет занимать и какие комиссии создаются, но и сугубо функциональные, а именно:

o каковы процедуры публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, самих правовых норм, тех или иных актуальных вопросов жизнедеятельности местного самоуправления или региона;

o каким образом органы власти планируют учитывать решения совета (палаты);

o порядок обеспечения деятельности общественной палаты (совета), а также её обеспечение всей информацией, которая может быть предоставлена без нарушения норм законодательства;

o как будет осуществляться гражданский контроль за деятельностью властных органов со стороны общественной структуры, её представителей;

o порядок участия представителей совета (палаты) в заседаниях органов публичной власти.

Особо необходимо отметить, что палаты (советы) могут образовываться не только по территориальному принципу (на федеральном уровне, в регионах, в муниципальных образованиях), но и по функциональному признаку – в качестве примера можно привести недавно созданную Общественную палату по образованию в г.Москве16. Такой подход позволяет сконцентрироваться на развитии общественного участия в осуществлении государственной или муниципальной политики в какой-либо конкретной, социально значимой тематической области.

4) Конкурсы (грант и социальный заказ).

С информацией о деятельности Палаты можно познакомиться на её сайте:

www.opom.ru.