«Н. М. Добрынин ФЕДЕРАЛИЗМ ИСТОРИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Новосибирск Наука 2005 1 УДК 342.1/.3 ББК 67.400 Д57 Рецензенты доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С. А. ...»

Следующими по статусу после союзной республики были автономные республики. В разные годы количественный состав этих образований менялся, иногда весьма радикально125.

Анализ дат изменения статуса, связанный с АССР, позволяет выделять некоторые закономерности и ключевые временные вехи в трансформации административно-территориальной структуры СССР.

1918–1921 гг. (автономные республики «первой волны»): автономию получают народы, оказавшие максимальную помощь большевикам в захвате власти в стране. Этот процесс завершается в 1921 г. возникновением Крымской AССP (автономии крымских татар). Вспомним, что именно в Крыму в 1921 г. разгромом армии Врангеля заканчивается Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

Гражданская война. С ее завершением необходимость в поддержке наций-союзников отпадает.

1922–1935 гг. — эпоха интенсивного расширения автономизма на территории СССР. Постепенно прежняя бессистемная сетка автономий принимает более или менее упорядоченный вид. Делаются попытки уравнять народы в правах, и при определении статуса автономии предлагается в первую очередь принимать в расчет численность, поэтому одни народы утрачивают свой статус, а другие его повышают. Армяне и якуты оказываются в одном статусном интервале, соответствующем АССР, поэтому одних «опускают» до этого уровня, а других «поднимают» до него (АрмССР становится, по сути, АрмАССР, а якуты, не имевшие до того своей автономии, получают свою ЯкАССР).

В 1933 г. принятие сталинской Конституции и провозглашение трех знаменитых критериев приводит к серьезной реорганизации: автономии, соответствующие сталинским критериям, переводятся в разряд ССP, вместо них статус АССР получает ряд территорий, не совсем соответствующих этим критериям. Четких принципов отбора, какие именно народы заслужили повышение в статусе, Сталин не выдвинул. Повидимому, основным тут являлся признак численности коренного народа, как и в 1922–1935 гг. 1941–1945 гг. — репрессии против ряда народов: утрачивают свои автономии республики немцев Поволжья, крымских татар, калмыков, чеченцев и ингушей. Правда, логика такого выбора неясна. Если немцы Поволжья еще могли рассматриваться как потенциальные союзники Германии хотя бы по национальному признаку, то каким образом могли быть связаны немцы и калмыки? Казалось бы, Сталин начинает понимать, что автономистская схема в годы войны ненадежна, что отдельные регионы могут попасться на удочку сепаратизма и перейти на сторону врага, но мы снова видим противоречивость советской региональной политики. Логично было бы либо упразднить все автономии, либо вообще их не трогать, ибо трудно понять, чем чеченцы неблагонадежнее латышей, а зыряне надежнее крымских татар. В 1957 г. «справедливость» частично восторжествовала: за исключением Крымской АССР и Автономной Республики Немцев Поволжья автономии были восстановлены.

Автономные республики СССР в их развитии Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

4 Каб-БалкАССР 1936 КабАО (1921–1922), Каб-БалАО (1922–1936) 25 КалмыкАССР 1957 КалмыкАО (1920–1935), КалмыкАССР (1935–1943) Автономная область128 — это третье по значимости территориальное автономное объединение в составе советской федерации. Создавались автономные области как первый этап становления новой автономной республики. Дважды созданию автономной области предшествовал автономный (национальный) округ, один раз — национальный уезд. АО становились АССР 14 раз. Тенденции дальнейшего повышения статуса национального (автономного) округа не существовало, области же планировалось преобразовывать и развивать, повышая их статус, иногда до АССР, а реже — и до ССР (Киргизия).

Между союзной и автономной республиками существовал жесткий барьер, обусловленный тремя сталинскими критериями. Между автономной республикой и автономной областью такого барьера не было, а потому все АО медленно двигались в сторону АССР129. После распада Советского Союза на территории Российской Федерации осталась Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

только одна автономная область — Еврейская, все остальные были переведены в статус республик в составе РФ. Мы можем отследить очевидную тенденцию, подчеркивающую промежуточный статус АО как «прелюдию» к АССР. В подавляющем большинстве АССР и во всех АО титульная нация не составляла большинства населения. В случае АО и АССР до определенных пределов можно было говорить о самоуправляющейся автономии, но за этими пределами речь шла уже не о самоуправлении, а просто о неких неясных преимуществах, которые имеет коренная нация, без реальных властных прерогатив.

2 Горно-Алтайская 1948 Ойротская АО (1922–1948) Алтайский край АО и АССР были, таким образом, самоуправляющимися единицами131, которые после 1940 г. не имели шансов приобрести статус союзной республики, но, как самоуправляющиеся единицы, тяготели к повышению своего статуса. Статус автономного образования невольно воспринимался как статус народа, поэтому жители автономного округа считали, что такой статус принижает их достоинство по сравнению с народами, имеющими свою, хотя и автономную, но все же республику.

Но подобные отношения были заложены изначально в самой структуре всей схемы автономных образований, существовавшей в Советском Союзе. АО превращались в АССР за личные услуги их руководителей, оказанные руководителям партии и государства, и это создавало нездоровую атмосферу межнациональной зависти, необоснованных претензий и желание всеми способами получить статус республики.

Потому-то по мере разрушения Советского Союза последние четыре АО стали республиками. Осталась одна только автономная область — Еврейская, на которую не влияли тенденции национального самоопределения, действовавшие на всем остальном пространстве автономизма.

Еврейская АО132 как национально-территориальное образование изначально носила искусственный, виртуальный характер, в результате чего область осталась без народа, автономией которого она является, дело обошлось без ущемленных национальных чувств, а потому эта автономная область не претерпела никаких статусных изменений. В целом Еврейская АО — наиболее яркое проявление «фантомного федерализма».

Другая путаница была связана с автономными областями в составе союзных республик (таковых было всего три: Нагорно-Карабахская АО (АзССР), Юго-Осетинская АО (ГрузССР), Горно-Бадахшанская АО (ТаджССР)). По статусу 1936 г. автономная республика непосредственно подчинялась союзной республике, в состав которой она входила, в то время как автономные области в составе РСФСР входили в состав других территориальных образований, называемых краями (край, собственного говоря, и отличался от области тем, что в его состав входила Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

Российская Федерация — Россия: Справочник. М., 2001; Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

автономная область). В других союзных республиках автономные области входили не в края, а непосредственно в состав союзной республики, поэтому они, по существу, находились на правах автономных республик (как тут не вспомнить «области на правах губерний»).

Некоторые перипетии со статусами, границами и наименованиями способны поразить даже самые терпеливые умы. В 1920 г. возникла Горская АССР133, в состав которой вошли земли семи народов: кабардинцев, балкарцев, карачаевцев, черкесов, чеченцев, ингушей и северных осетин. Как и Туркестанская АССР, эта республика оказалась объединением издавна враждующих народов; особенно непримиримыми были отношения между ингушами и осетинами. Уже в 1921 г. от Горской АССР отделяется Кабардинская АО, к которой отходят и земли балкарцев, что закрепляется официально спустя год переименованием новоявленного образования в Кабардино-Балкарскую АО (1922). В том же 1922 г. из состава Горской АССР выделяется Карачаево-Черкесская АО.

Тут возникает ряд вопросов, проигнорированных высшими руководителями советского государства. Во-первых, неужели в начале 20-х гг.

ХХ в., сразу после Гражданской войны, у руководителей нового государства не было задачи важней, чем перекраивание карты Кавказа, и отдавал ли хоть кто-то из них себе отчет в проводимой национальнотерриториальной политике, если каждый год состав горских автономий менялся? Во-вторых, как могли забыть о балкарцах? В-третьих, почему объединение этих народов было именно таким? Кабардинцы и черкесы говорят на одном языке, он так и называется — кабардино-черкесский, логично предположить, что и культуры у них родственные, а потому Кабардино-Черкесская АО объединяла бы близкие по традициям и образу жизни народы. Карачаевцы и балкарцы тоже говорят на одном языке (карачаевско-балкарском) и в значительной мере родственны между собой. Создание Карачаевско-Балкарской АО было бы логичным проявлением этого очевидного факта. При этом надо учесть, что самая маленькая численность у черкесов, а самая большая — у кабардинцев.

Именно такое соединение позволило бы создать наиболее равномерные по количеству жителей республики. Но объединяют кабардинцев и балкарцев, карачаевцев и черкесов, полностью игнорируя все культурные связи и особенности этих народов и, кроме того, создавая два явно непропорциональных по численности территориальных образования134.

В том же 1922 г. из Горской АССР выходит Чеченская АО, после чего в республике остаются лишь два особенно непримиримых врага: ингуши и осетины, союз которых разваливается в 1924 г. В 1926 г. КарачаевоВеликий Октябрь…; Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

Черкесская АО распадается на Карачаевскую АО и Черкесский НО (черкесов в 3 раза меньше, чем карачаевцев, они на область по существующим нормам претендовать не могут). Но в 1928 г. правительство все же предоставило черкесам автономию. В 1934 г. чеченцев объединяют с ингушами, а в 1935 г. придают этому союзу статус республики. В 1936 г. республику получают и осетины, и кабардинцы с балкарцами. В 1943 г. упраздняется Карачаевская АО, а в 1944 г. — Чечено-Ингушская АССР, в том же году Кабардино-Балкарская АССР переименовывается в Кабардинскую АССР. В 1957 г. окончательно сформировались те образования этого пространства, которые просуществовали до распада СССР. Создается впечатление, что элемент произвольности деления на автономии сохраняется, ибо кабардинцев вновь соединяют с балкарцами, а карачаевцев с черкесами.

Следующий уровень автономных образований составляют национальные округа (позднее они будут названы автономными).

Национальные (автономные) округа в их развитии Количество этих образований не очень велико, видимо, они создавались только там, где больше никакая автономия была невозможна.

Но вместе с тем и это распределение территорий наводит на размышление о полной бессистемности. Коми-Пермяцкий НО располагается на границе с Коми АССР — одному народу принадлежат целых две автономии, причем разного статуса136. Ненцы оказались равномерно распределены между тремя национальными округами, один из которых они делят с долганами, а для различения двух других в название округа Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

введено наименование местности. Три автономии наличествуют и у бурят: одна АССР и два автономных округа. Трудно понять логику людей, делящих народ между автономиями. Особенно тогда, когда в одной из них его соединяют с другим народом.

Вся эта система автономных образований трудна для понимания и разобраться в ней весьма и весьма нелегко. И это при условии, что здесь не приводились истории некоторых республик, возникших в 1918 г.

по мере распространения советской власти по стране и постепенно исчезнувших в 1919 г. Они не были ни автономиями, ни дополнениями к губернской схеме, скорее, они были инструментом, при помощи которого на той или иной территории устанавливались советская власть.

2.3.3. Неавтономные региональные образования Советского Союза В отношении прочих территориальных образований, которые не были автономиями, политика советских руководителей не менялась.

Было создано два вида неавтономных территориальных образований:

край и область. Некоторое время, правда, существовали и губернии, но, видимо, они слишком уж напоминали старую систему, так что от них решили избавиться. Край отличался от области возможным наличием в нем автономной области, в то время как область могла включать в себя только национальный округ137.

Вся беда в том, что к этому простому разделению области и края большевики пришли сравнительно поздно, только в 1936 г., до этого же они просто создали эти две номинации, очевидно, не представляя, как их отличить друг от друга. В 1923 г. была создана первая область, Уральская; изрядно уже выщербленную автономиями губернскую схему окончательно решено было ликвидировать. С этого момента территориальная система империи, так долго скреплявшая единство государства, отошла в историю. Принцип территориального управления хозяйством сохраняется и даже усиливается, вместо 48 губерний создано 8 краев и областей. По первоначальному замыслу края отличались от областей тем, что в их состав входили автономии. Самостоятельность сохраняют семь республик (Башкирия, Бурятия, Дагестан, Карелия, Татария, Чувашия, Якутия). Новое районирование производится в соответствии с планом ГОЭЛРО.

С 1931 г. территориальный принцип управления вытесняется отраслевым, возникают хозяйственные наркоматы. Как следствие этого, начинается процесс разукрупнения. За 6 лет образовано 42 области, преобразовано или переименовано 9, упорядочено 6 (число постановлений по преобразованию областного уровня 57). Весь уровень беспорядка, царившего в данной сфере в эти годы, наглядно характеризуется следующим обстоятельством: в среднем изменения в областном делении происходили каждые 49 дней138!

В административном делении неавтономных образований с по 1936 г. уместно выделить ключевые этапы. В 1923 г. можно усмотреть только одно радикальное отличие вновь образованной Уральской области от прежних имперских губерний — это ее размеры. Если мы обратим внимание на все области, формируемые с 1923 по 1928 г., то заметим, что все они (Дальневосточная, Северовосточная, Нижневолжская, Западная, Центральная промышленная и т. д.) включали в свой состав земли сразу нескольких губерний. Подобная гигантомания в региональном устройстве была характерна для доекатерининской губернской системы, и уже тогда она показала свою полную несостоятельность. Советское руководство возвращается к петровским губерниям, когда структурных единиц государства мало и они очень велики. Возникает явная диспропорция — мелкие автономии и крупные неавтономные регионы.

Нужно учесть, что подобное решение неграмотно и в управленческом плане. Наиболее эффективная для управления величина территории определяется внутренними системными характеристиками взаимодействий, осуществляемых на этих землях. Регионы с малой плотностью населения и слабо развитой промышленностью разумнее делать бльшими по территории, сильно развитые регионы — меньшими. Размеры, таким образом, должны определяться экономическими задачами.

Политика же, при которой одна часть регионов была произвольно уменьшена по национальным потребностям, а вторая — непропорционально увеличена, заметно усложнила управление139.

Начиная с 1928 г. области стали переименовывать в края. Особенно «повезло» Нижневолжской области, которая была создана 21 мая 1928 г., а уже 18 июня ее переименовали в Нижневолжский край. Это территориальное образование просуществовало меньше месяца, а внятного объяснения причин переименования не нашлось.

Официальные историки в конечном счете сами запутались в проведенных государством преобразованиях. Во всех справочниках второй половины ХХ в. утверждается, что Дальневосточный край был образован в 1926 г.; но это не так: в 1926 г. была образована Дальневосточная область, только позднее ставшая краем. В большинстве более поздних исследований этот факт старательно обходится вниманием. Временем образования Горьковской области считается 1929 г., но в этот период возник Нижегородский край, только позднее ставший областью. И таких фактов масса. Вывод: переименования областей в края и краев в обМалышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

ласти в 1928–1936 гг. не имели под собой никакого основания, отчего, собственно говоря, и принято считать все их несущественными для определения периодизации и хронологии административных делений.

Посему и мы будем считать эти переименования неважными, определяя в качестве края то, что было принято называть таковым с 1936 г., т.

е. неавтономный регион, включающий в себя автономную область.

Пытаясь упорядочить этот процесс, Сталин фиксирует наименования в Конституции 1936 г. К желаемому результату это не привело, и с 1937 по 1941 г. отдельные изменения областной структуры совершались в среднем каждые 19 дней. Возникло 42 области, упразднилось девять, было преобразовано или переименовано три. Каждое из этих решений было глубоко экономически обоснованно: приближение управления к народным массам, упорядочение структуры управления в крупных союзных республиках, подъем народного хозяйства на оккупированных фашистами территориях, упорядочение управления Дальневосточным краем, введение областного деления в малых союзных республиках и автономиях (попытка провалилась, и год спустя все эти 19 областей были упразднены). Но вместе с тем схема административно-территориального деления (АТД) не имела под собой единого реального основания140.

Ряд исследователей, и прежде всего С. А. Тархов, утверждают, что в АТД СССР существовала строгая и последовательная система. В определенной логике названной системе не откажешь, но возникала она стихийно, из хаоса решений, принимаемых произвольно (без оглядки на последствия для существования системы), а затем с течением времени упорядочивалась.

В конечном счете, независимо от исходной воли советских руководителей, вернулись к екатерининскому делению. 30 современных регионов совпадают с бывшими губерниями, 15 регионов отличаются только по названию (из-за переименования главного города), в 2 областях только сменились центры. Уже само это показывает, что система восстанавливала себя сама, пытаясь противостоять волюнтаристским актам вождей государства, возвращаясь к наиболее эффективному в экономическом отношении делению. Тем не менее остатки этих странных манипуляций с АТД во многом сохранились и продолжают свое негативное воздействие в современный период.

нения Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

См.: СССР // БСЭ...; Российская Федерация — Россия...

нения Главный парадокс в этом ряду — Приморский край, в который не входит автономная область. Статус здесь, возможно, определяется окраинным положением, но это лишь путает и без того не вполне осмысленную правовую систему АТД142.

Процесс распада краев протекал крайне неравномерно, в некоторых случаях рождаются новые края, иногда появляются области, иногда же осуществляется только «смена вывески». В 1934 г. из ЗападноСибирского края выделяется Омская область, а в 1937 г. он распадается на Алтайский край и Новосибирскую область. Восточно-Сибирский край распадается в 1934 г. на Красноярский край и ВосточноСибирскую область (которая на самом деле край, так как в нее входит Бурят-Монгольская АССР фактически на правах АО). В 1937 г. Восточно-Сибирская область, свою очередь, распадается на БурятМонгольскую АССР, Читинскую и Иркутскую области. В 1937 г. АзовоЧерноморский край распадается на Краснодарский край и Ростовскую область.

Мы видим, что исходная гигантомания раннего советского периода заменяется, наконец, здравым расчетом, и вместо излишне крупных образований создаются маленькие. Но теперь процесс распада идет столь стремительно, что вскоре регионов оказывается уже слишком много. В 1934 г. Уральская область распадается на Свердловскую, Челябинскую и Обско-Иртышскую, в 1943 г. из Челябинской области выделяется Курганская. В 1944 г. из Омской области выделяется Тюменская. В 1934 г. Нижегородский край распадается на Горьковский и Кировский края, в 1936 г. переименованные в области. Нижневолжский край распадается на Саратовский и Сталинградский края, в 1936 г.

ставшие областями. Вообще, две эти даты символичны. В 1934 г. происходит тотальное разукрупнение административно-террито-риальных Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

единиц, а в 1936 г. — изменение их статуса. Распад продолжается и в годы Второй мировой войны, и позднее, вплоть до принятия Конституции СССР 1977 г.

Странным образом рост числа областей с 1934 г. совпадает с ростом численности коммунистической партии и числа первичных партийных организаций на местах. Это наводит на мысль, которая, если бы нашлись серьезные для нее подтверждения, могла бы многое объяснить в логике происходящих в этот период событий. Советское руководство делило области по мере того, как возникали новые региональные партийные организации, а это происходило по мере «призыва» в партию все большего числа людей143. То есть с привлечением достаточного количества коммунистов параллельно формировался хороший разветвленный управленческий аппарат, с тем чтобы на месте одной области возникло две. Это влекло за собой соответствующее кадровое повышение для ряда крупных чиновников.

Была в подобном разукрупнении и одна крайне опасная черта. За большим количеством регионов гораздо труднее уследить, и к концу существования Советского Союза государство потрясли крупные коррупционные скандалы в различных регионах. Вновь явились на свет в слегка приукрашенном виде «кормления», «местничество», местное казнокрадство.

(указаны только современные области по годам их возникновения) 1927 Ленинградская 1929 Ивановская, Московская 1932 Камчатская, Сахалинская (обе долгое время находились в составе Хабаровского края) 1934 Воронежская, Курская, Липецкая, Омская, Оренбургская (в 1938–1957 гг. называлась Чкаловской), Саратовская, Свердловская, Челябинская 1935 Калининская (с 1990 г. — Тверская) 1936 Волгоградская (Сталинградская), Кировская, Нижегородская (Горьковская), Ярославская 1937 Архангельская, Вологодская, Иркутская, Новосибирская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Смоленская, Тамбовская, Тульская, Читинская 1938 Мурманская, Пермская 1939 Пензенская 1943 Астраханская, Кемеровская, Курганская, Ульяновская 1944 Брянская, Владимирская, Калужская, Костромская, Новгородская, Псковская, Томская, 1946 Калининградская 1948 Амурская 1953 Магаданская Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

1954 Белгородская Как мы видим из этого списка, наиболее интенсивно процесс разукрупнения территориальных единиц шел в 1934, 1937 и 1944 гг., и практически все эти преобразования были осуществлены в период правления Сталина145.

Однако в советской истории имеется и положительный опыт административного управления регионами, который при общем провале этого эксперимента тем не менее нес в себе высокий потенциал, использование которого возможно и в наши дни.

В 1957–1965 гг. в Советском Союзе создается сеть совнархозов для управления народным хозяйством. Надо отметить, что Хрущев здесь не выдумывал ничего нового. Система совнархозов существовала в стране в 1917–1932 гг. и при всех своих недостатках в самые экстремальные периоды развития государства обеспечивала ему минимальное эффективное развитие. Для управления экономикой правительства большевиков и вводились на местах советы народного хозяйства, которые подчинялись своему руководящему органу — высшему совету народного хозяйства (ВСНХ). Так как в те времена создаваемое большевиками административное деление не обладало никакими возможностями в управленческом плане, то необходимы были действенные формы, какими стали совнархозы.

Симптоматично, что отменены они были в 1932 г., когда партийный аппарат вырос и окреп, оказавшись в состоянии заменить отсутствующую систему хозяйственного управления. Система совнархозов имела ощутимый недостаток: она разрушала отраслевую целостность; но было у нее и важное достоинство: во главу угла ставился критерий экономической эффективности. В 1932 г. ВСНХ был переименован в Наркомтяжпром и из его ведения были изъяты легкая и лесная промышленность. Это стало концом эры совнархозов146.

К 1957 г. в народном хозяйстве царила полная разбалансированность. Н. С. Хрущев начинает понимать пагубность существующей системы управления экономикой. Понимается и одна из важнейших причин этого: произвольно нарезанные без учета реальных экономических связей регионы рвали целостную экономическую систему отраслей, вместо того чтобы координировать действия различных ведомств на той или иной территории. Замкнутое в центре межминистерское взаимодействие на местах шло вразнос, создавая массу беспорядков. Область (или губерния), выстроенная на основании экономической целесообразности, могла обеспечить такое взаимодействие. Именно по такому пути и Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

идет третий вождь советского государства. Создается 105 совнархозов, которые, в отличие от раннесоветских, строятся по территориальному принципу. Фактически в руках совнархозов сосредоточивается вся полнота экономической власти в регионе. В РСФСР было 70 совнархозов, в УССР — 11, в КазССР — 9, в УзбССР — 4, в остальных 11 союзных республиках по одному147.

Итак, на фантомную систему федерализма и реальную систему властной партийной вертикали накладывается еще одна властная система, более целесообразная экономически, но искаженная в угоду советской традиции автономизма. Предприятие было обречено на неудачу изначально. Подразделить регионы на основании критерия экономической целесообразности было гениальным начинанием. Но вот как отыскать ее, эту экономическую целесообразность, в насквозь нецелесообразной плановой советской экономике? В таковой экономике не существует реальных рыночных критериев определения целесообразности, какими являются ценовые механизмы. Поэтому об эффективности того или иного мероприятия (в том числе деления на экономические зоны) принято было судить на основании рекомендаций Госплана, а степень результативности этих рекомендаций ясно видна по бесславному краху экономики Советского Союза в 80–90-х гг. ХХ в.

Не лучше были и планы по организации совнархозов. Кроме того, при их введении отталкивались от уже сложившейся схемы административно-территориального деления — сложившейся случайным образом. Никто не думал об объединении Эстонской и Латвийской ССР в рамках одного совнархоза, сетка совнархозов была внутренней по отношению к сетке ССР. Но даже если бы границы совнархозов и были проведены грамотно, без учета уже существующих границ между республиками, краями и областями, все равно без упразднения старой схемы деления система совнархозов не могла дать полноценного эффекта, так как политическая сетка управления противоречила бы экономической.

Н. С. Хрущев допустил и другую значительную ошибку. Не обеспечив межотраслевой интеграции в рамках региона из-за непоследовательно проведенной реформы, он разорвал внутриотраслевое единство, отчего экономика стала еще более неуправляемой. Руководитель страны идет к очевидной и понятной цели кружным путем, отчего и результат получается сомнительный. Если бы возможно было «нарезать»

регионы на основании критерия экономической целесообразности, то даже при сохранении ведомственной централизации деятельность в рамках региона локализовалась бы вокруг явной линии перспективного экономического развития, интегрируя межведомственное взаимодействие.

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

Сочетание ведомственной иерархии и экономического администрирования регионов решало вставшую перед Хрущевым проблему.

Вместо того чтобы двинуться по столь очевидному пути, он, из-за довлеющего над ним советского подхода к автономиям, не мог тронуть схему деления и вместо этого заменял совнархозами ведомства. Но необходимость именно территориального деления была столь очевидна, что полностью проигнорировать ее не удалось, возник уродливый гибрид министерства и области, нежизнеспособный уже в самом своем зародыше148.

В 1960 г. создаются республиканские совнархозы в РСФСР, УССР и КазССР, в 1962 г. совнархозы укрупняются, в том же 1962 г. создается СНХ СССР, а в 1963 г. воссоздается ВСНХ СССР. Систему это не спасает. В 1965 г. совнархозы были отменены, что ознаменовало собой начало тотального экономического кризиса в СССР. Политика Хрущева при всей своей уродливости была попыткой спасти гибнущую советскую экономику. Вскоре после этого, в правление Брежнева, советская экономика окончательно стала неэффективной, держась лишь на экспорте сырья и продаже алкогольной продукции. Падение цен на нефть в 1980-е гг. и вызвало развал экономики и крах советского государства.

Причин этой экономической катастрофы много, и одна из самых главных — бездарное региональное деление, полностью устранившее возможность построения перспективной экономической системы государства.

При этом роль самого «фантомного федерализма» в истории российского государства отнюдь не была исчерпана, ибо политическая его эффективность полностью удовлетворяла потребности правящей партии вплоть до полного завершения периода ее господства.

Итоговая статистика трансформации АТД в советскую эпоху такова. Всего за 1927–1973 гг. создано 184 области, преобразовано 26, упразднено 74. За 1924–1965 гг. создано 23 края, упразднено 17. За 1925– 1930 гг. создано 15 автономных округов, упразднено 5. За 1922–1957 гг.

создано 24 АО и 29 АССР, упразднено же 16 АО и 9 АССР. Советское правительство медленно перебирает всевозможные территориальные решения, которые практически никак не влияют на управляемость экономикой государства. Это еще раз подтверждает наш тезис о том, что управление происходило отнюдь не по декларируемой схеме федеративных отношений, а значит, в СССР реально имел место фантомный федерализм, некое мировоззренческое образование, существовавшее только в представлениях людей и упорядочивающее их надежды. И, как не имевший никакого отношения к реальности, вышеописанМалышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

ный федерализм был совершенно нежизнеспособен в условиях его практического применения, что и показали дальнейшие события149.

Подводя итоги развития советского федерализма, можно сделать вывод о том, что опыт этот носит двоякий характер. В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль прекрасно, но он был чреват огромным числом внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае применения данной системы отношений на практике. Использование национального фактора в качестве основополагающего при региональном структурировании страны несло в себе опасность сепаратизма и межнациональной напряженности.

Выведение реальной системы управления регионами за рамки конституционно-правового поля (это проявилось в наличии двух параллельных систем осуществления региональной власти: декларируемого, но фантомного федерализма и реального партийного унитаризма, а также в существовании не сводимых к Конституции нормативных актов, регулирующих региональные отношения) создавало предпосылки для возникновения властной неопределенности, обусловливало сохранение государства с помощью достаточного уровня харизматической и военной власти в центре по сравнению с регионами. Подобная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, своей постоянной деятельностью удерживающих государство от сползания в хаос150.

Существовавшая на тот момент структура административнотерриториального деления государства, впрочем, не отошла в прошлое, наоборот, она еще более окрепла, ибо борьбу с ослабевающим советским режимом возглавили регионы, присвоившие права, которые в политической системе Советского Союза никто не собирался им давать. Декларация стала реальностью, но она не была приспособлена под эту реальность, а наоборот, ей противоречила. Историческое развитие «фантомного федерализма» пришло к своему логическому завершению, которым явилось крушение Советского Союза и дальнейшая духовная дезинтеграция некогда единого политико-социального пространства.

2.4. Уроки успехов и неудач российской региональной политики Современный период развития российского государства ознаменовался новой актуализацией проблем государственного устройства и, Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

прежде всего, соотношения политических полномочий центра и регионов при построении нового, демократического общества.

Осмысление исторического развития нашего государства в этом плане не просто важно и перспективно, но и жизненно необходимо. В процессе поступательного становления общества происходит незримый выбор альтернативных путей истории, а потому важно знать об «отбракованных» исторических вариантах, чтобы предсказать возможные затруднения151. Такое знание тем более важно, что федерализм в России все-таки был построен. Иначе и не могло быть в столь обширном и многонациональном государстве, но этот федерализм не стал подлинным. Для того чтобы скрыть свою власть, унифицирующую общественные отношения, партия коммунистов создала «фантомный федерализм», показную ширму демократичности отношений между центром и регионами, за которым скрывались унитаризм и авторитаризм.

Предпосылки возникновения «фантомного федерализма» коренятся в историческом развитии России, в тех отброшенных альтернативных возможностях, по которым могла двинуться русская государственность в переломные моменты.

Только понимание и новое осмысление истории отечественного федерализма может, таким образом, приблизить нас к постижению и преодолению тех проблем, с которыми столкнулось наше общество сейчас152.

Нельзя сказать, что исторические альтернативы никогда не ставили перед нами федералистское будущее. Тем более нельзя сказать, что монархия не совместима с федерализмом. Федеративные отношения вполне могут существовать при конституционной монархии (в отличие, разумеется, от абсолютной). Конечно, на заре русской истории конституционной монархии быть не могло, но не было в то время и монархии абсолютной; в этом отношении современное противопоставление этих типов государств может быть и верно в социологическом и правовом плане, но неверно в плане сущностном. Монархическое традиционное общество, строго говоря, не является ни монархией конституционной, ни монархией абсолютной. От конституционной монархии его отличает отсутствие законодательного ограничения монаршей власти, а от абсолютной — отсутствие ее бесконтрольности. Традиция, авторитет устоявшихся отношений и образа жизни ограничивают монарха, и это не только внешнее ограничение.

Сталин И. В. Об образовании... С. 156–159; Абдулатипов Р. Г. Прочность российского дома // Сов. Россия. 1990. 26 авг.; Агеева Л. В. Современный федерализм: Опыт и перспектива // Регионология. 1996. № 3/4. С. 75–82.

Валентей С. Д. Что сменит российский псевдофедерализм? // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. № 1. С. 5–10; Бухвальд Е. М. Новая стратегия реформ и перспективы российский государственности // Федерализм: Теория. Практика. История.

1999. № 2. С. 37–60; Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. «Право». 1999. № 1. С. 74–84.

Традиция вполне может закрепить авторитет тех или иных властных органов, которые, хотя и не будут иметь формального права ограничивать власть монарха, все же будут признаваться им выразителями суверенной воли своего народа на местах. Европейская история показывает нам, что все демократические институты «вызревали» чуть ли не со времен становления ранних средневековых государств. И именно там, где традиции эти были наиболее сильны, соответствующие институты и имеют наибольший вес.

Городское самоуправление восходит к временам, когда европейские монархи вынуждены были вступить с горожанами в союз против родовой и духовной аристократии для того, чтобы преодолеть феодальную раздробленность и восстановить государственное единство.

Этот союз был выгоден обеим сторонам: города стали надежной опорой монархии от произвола лордов и папской власти, взамен монархи признали за ними некоторые права, ставшие затем традиционными и неуклонно соблюдавшиеся практически до самого конца Средневековья. Абсолютизм нарушил этот союз, в результате чего усилившиеся к тому времени горожане свергли монархию и аристократию и установили демократические порядки в стране.

Представление о европейском Средневековье как о периоде народного бесправия и безысходности, таким образом, приходится признать безосновательным. Если вспомнить исторические факты, то окажется, что в процессе буржуазных революций противники абсолютистских режимов опирались на традиционные органы представительной демократии, которые хотя и не имели права решающего голоса, но могли выразить народную волю и донести ее до монарха. Мало того, восставшие выступали за возрождение своих привилегий, которые были попраны абсолютизмом. Парламент Англии и Генеральные штаты Франции были в этом отношении единодушны153.

Были и иные демократические институты, сформировавшиеся подспудно в эпоху Средневековья. Это означает, что традиционная монархия Средневековья отнюдь не была абсолютистской, мало того, в политическом смысле она принципиально противостояла абсолютизму, ибо была основана на идее патриархального государства, по типу семьи, существующего ради блага всех подданных. И в этом государстве возможное самодурство монарха ограничивалось устоявшимися традициями.

Кроме того, следует различать ныне существующий федерализм и федерализм в его историческом генезисе, проявлявшийся все более по мере того, как из Средневековья вырастало современное западное общество. И если из европейского Средневековья вырос современный европейский федерализм, который в целом следует признать успешным (за исключением отдельных одиозных явлений типа провинции Агеева Л. В. Современный федерализм... С. 75–82.

басков в Испании или Северной Ирландии), то из российского Средневековья вырос российский «фантомный федерализм», порождение авторитаризма и унитаризма, что заставляет нас всерьез задуматься над причинами такого фатального различия и возможностями его преодоления.

Первое важное отличие бросается нам в глаза сразу. Российская практика управления регионами уже в Киевской Руси была нацелена на предельную централизацию власти, на полное смешение центральной властной элиты и элит региональных, на то, чтобы они представляли собой некую единую «семью», не различаясь местной спецификой154.

Начало всему положило стремление Святослава заменить своими отпрысками князей местных племен, вошедших в состав древнерусского государства. Дело завершилось страшной братоубийственной резней, однако попытку Святослава повторяют сначала Владимир I, а затем и Ярослав Мудрый. Только после наступления полного государственного хаоса внуки Ярослава во главе с Владимиром II решают закрепить за своими потомками отчие наделы. Это, впрочем, лишь частично устраняет проблему, так как единая семейственность княжеской власти и правило наследования (по старшему в роде) продолжали сохранять условия для гражданской усобицы.

Семейственность власти, вытеснение местных княжеских династий, превращение Руси в семейный удел Рюриковичей привели к тому, что в нашем государстве не возникло местное право. Все взаимные ограничения княжеских прерогатив изначально были внутрисемейным делом, и как дело внутрисемейное они не обрастали политической традиционностью. Не возникали мощные удельные независимые властные роды, каждый более или менее сильный правитель тут же вступал во всеобщую распрю, а побеждал в ней сильнейший.

В итоге на большинстве княжеских столов сидели слабые правители, не способные претендовать на столичную власть. Здесь, как в единой стае, вожак мог быть только один, в то время как в европейском обществе «стай» изначально было несколько, и невозможность для удельного правителя претендовать на королевский трон делала его вероятным сильным союзником короля. На Руси же великий князь был органически заинтересован в устранении всех своих сильных соперников, ибо каждый из них мог в любой момент стать для него угрозой.

Итогом такого развития событий стала невозможность существования на Руси сильной удельной знати. Единая семья правителей тяготела к семейственному единоначалию, которое и вылилось в стремительную централизацию государства, завершившуюся в правление Ивана III. В противоположность такому развитию событий сложилась ситуация в Западной Европе, где сильная удельная знать, которую не Абдулатипов Р. Г. Прочность…; Золотарева М. В. Асимметрия... С. 74–84.

смогла подавить королевская власть, изначально стала формировать климат духовного сотрудничества и компромисса. Не имевшая же противовеса центральная российская власть перманентно колебалась между анархией и авторитаризмом, чтобы окончательно склониться на сторону последнего155.

В некоторые периоды русской истории оборотная сторона предельной централизации российского государства давала себя знать проявлением совсем уже анархических всплесков: смута, религиозный раскол, крестьянские восстания, гражданская война, самозванство.

Во всех этих явлениях явственно проступала их главная системообразующая черта, резко отличающая их от аналогичных европейских потрясений, но роднящая их с жутким произволом, воцарившимся во Франции после Великой революции. Важно то, что французские события были приурочены к моменту, в который происходил исторический слом всего общественного мироустройства, когда все социальные институты старого общества прекратили свое существование, а новые только начинали становление в условиях тяжелой борьбы различных политических сил.

В российской истории подобное активное усиление хаоса происходило в менее значительные исторические периоды и было вызвано менее серьезными причинами. Кризис центральной власти был достаточным условием для того, чтобы и местные власти оказывались беспомощными и неспособными остановить общественную нестабильность.

Это было прямым следствием их декоративности, предназначенности не для того, чтобы сделать общественную систему более цельной, но, наоборот, для того, чтобы сделать ее более управляемой сверху (как ни странно, эти управленческие цели являются диаметрально противоположными).

Во всякой системе сталкиваются и противопоставляются два исходных базовых вектора, две органически присущие системе тенденции. В одной из них власть реализует свою волю по отношению к управляемой массе элементов, в другой — сами эти элементы определяют свою волю по отношению к власти. Общество представляет собой систему с обратной связью, и эта обратная связь очень важна для того, чтобы власть и общество не отчуждались друг от друга, чтобы между ними существовало устойчивое гармоничное взаимодействие156.

Равновесие вышеописанных тенденций, таким образом, является условием более или менее стабильного существования государства, а нарушение этого равновесия — путь к тому, что ограниченная в своем проявлении народная воля, не способная реализовать свое влияние на Сталин И. В. Об образовании... С. 156–159; Агеева Л. В. Современный федерализм... С. 75–82; Бухвальд Е. М. Новая стратегия... С. 37–60.

Валентей С. Д. Что сменит российский псевдофедерализм? С. 5–10; Золотарева М. В. Асимметрия... С. 74–84.

центральную власть, станет все более непримиримо противостоять последней, а та в свою очередь станет все более укреплять свое единоначалие, чтобы сдерживать эту ставшую уже разрушительной энергию.

Не находя выражение в компромиссе, противостояние перерастает в конфронтацию, и та, как только центральная власть ослабевает, приводит к всплеску деструктивной энергии и очередной смуте. А чтобы преодолеть смуту, власть становится еще более авторитарной, что делает каждый следующий конфликт потенциально непримиримее предыдущего.

Политическая беспомощность региональной власти в периоды смуты, надо отдать должное, не всегда была одинакова. Равно как и неверно будет упрекать ее в фантомности, так как в отличие от политического «федерализма» советской эпохи губернская система Российской империи имела все-таки некий запас устойчивости, который был потерян позднее.

Советская политическая схема подразумевала двойную структуру политической власти. Поверх федеральной системы советов существовала централизованная вертикаль власти КПСС. Одна из систем только создавала видимость управления, а другая только служила для реального управления. В распоряжении центральной власти Российской империи не было такого эффективного второго механизма управления, церковь выступала в роли сугубо «идеологической машины», в то время как в феномене коммунистической партии идеологообразующие функции были совмещены с управленческими. В результате центральная власть империи была вынуждена пользоваться для выполнения обеих функций — реального управления и создания его видимости — одной и той же политической системой, которая, таким образом, не могла быть ни однозначно декоративной, ни однозначно реальной, но совмещала обе эти характеристики157.

Система стремилась быть декоративной в той мере, в какой она демонстрировала участие различных слоев общества в управлении государством. В то же время она стремилась быть реальной в той мере, в какой она выполняла функции действительного управления государством. Из-за единства системы невозможно было обеспечить и полного доминирования фантомности в обратной связи, и реальности в прямом управляющем воздействии. Качества смешивались.

Чтобы реально осуществлять власть над регионами, императоры вынуждены были снабжать своих представителей на местах значительными властными полномочиями, что придавало последним самостоятельную силу, без которой реальное управление было бы невозможно; но эти же властные полномочия позволяли самовыражаться и местной воле, которая подчас вступала в конфликт с центральной.

Абдулатипов Р. Г. Прочность…; Агеева Л. В. Современный федерализм...

С. 75–82.

Примером последнего может служить поведение крупных региональных политических сил во время похода Лжедмитрия I на Москву. Слабые местные власти были сметены очередным всплеском разрушительной народной воли, а сильные поспешили присоединиться к побеждающему самозванцу, чтобы реализовать собственные политические амбиции158.

Системным противовесом такой опасности, выбору между ненадежной центральной властью и слабой региональной (а оба варианта способствуют росту анархии в кризисные политические моменты), может служить лишь усиление фактической связи местной власти с обществом на местах, в ходе которого общество получает возможность влиять на принятие решений, в том числе и в общегосударственном масштабе.

Зависимость местной власти от населения приводит к их взаимной ответственности: с одной стороны, местная власть теперь становится менее зависимой от центра, так как приобретает собственную региональную базу, но с другой стороны, она теперь и более поддерживаема населением. Само же население, воля которого находит свое выражение через институты местной власти, приобретает ответственность и за власть общегосударственную, а потому становится менее подверженным разного рода анархическим побуждениям.

Подобная политика в России не могла иметь место из-за фатальной слабости региональной власти на заре русской истории, что создало политическую практику авторитарного управления для власти центральной.

На всем протяжении русской истории мы можем наблюдать, как в региональном управлении нарастают элементы «фантомности»: по мере роста политического самосознания российского общества монархия все активнее начинает создавать видимость участия регионов в собственном управлении. Уже в правление Петра I возникает губернская система, подразумевавшая хоть какую-то степень автономии местных управителей, Екатерина II создает основы сословного представительства, которые были развиты при Александре II.

Все эти представительные органы были чистой политической фикцией, так как не имели никакого влияния в государственных делах. Вместе с тем сама губернская система, изначально построенная на противоречии между реальными и декоративными управленческими функциями, несла в себе исходную раздвоенность, что мешало «фантомной» системе в полной мере проявить себя159.

Попыткой преодолеть эту двойственность и было создание института генерал-губернаторов, посредством которых центральная власть Бухвальд Е. М. Новая стратегия… С. 37–60; Золотарева М. В. Асимметрия...

С. 74–84.

Сталин И. В. Об образовании... С. 156–159; Агеева Л. В. Современный федерализм... С. 75–82.

хотела полностью разделить фиктивные и реальные функции на местах, сведя политическую роль губернатора к такой же несущественной, как и роль представительных органов. Обратную связь общественной системы собирались, таким образом, отделить от реального управления, сделав чисто номинальной и беспомощной. Реформа не удалась, ибо генерал-губернаторство оправдывало себя только в исключительных случаях, когда существовала необходимость в чрезвычайном управлении, в нормальных же условиях оно быстро вырождалось и тормозило общественное развитие и само региональное управление.

Еще более оторванные от региональных интересов и нужд генералгубернаторы полностью блокировали возможность обратной связи в общественной системе, что нарушало эффективное управление.

К счастью, попытки создания генерал-губернаторств предпринимались не самыми авторитарными российскими правителями, в противном случае введение этого института могло бы завершиться успехом, что привело бы к окончательному созданию «фантомной» системы в региональном управлении. В реальности это событие произошло лишь при советской власти.

Нетрудно убедиться, что на всем протяжении российской истории происходило постепенное проявление двух сосуществующих тенденций в региональном управлении. С одной стороны, росла видимость участия регионов в этом процессе, с другой — реально усиливалась централизация власти, а значит, и полное исключение региона из процесса соуправления и реального взаимодействия с властью.

Генерал-губернаторство в истории Российской империи в близкой перспективе помогало решать некоторые насущные проблемы, делало страну более управляемой, но в далекой перспективе разрушало сами условия эффективного управления, отчуждая власть от народа и лишая единственного возможного посредника в этом необходимом для устойчивости государства диалоге (губернатора) властных возможностей для осуществления такого посредничества160.

Размеры Российской империи не позволяли центральной власти соотноситься с пестрой мозаикой народов и культур, существовавших в стране, со всем многообразием российского общества, сильно различающегося в зависимости от региона. Губернатор призван был на месте представлять центральную власть, а перед лицом императора — местное население, его нужды и проблемы; зачатки органов местного самоуправления должны были представлять перед лицом губернатора избравшее их население, а перед лицом населения — губернаторскую власть. По этим уровням власти сверху вниз должна была передаваться властная воля, а снизу вверх — «народные чаяния». «ФантомизаАбдулатипов Р. Г. Прочность…; Валентей С. Д. Что сменит российский псевдофедерализм? С. 5–10; Золотарева М. В. Асимметрия… С. 74–84.

ция» местного самоуправления с самого начала его формирования, а также начавшаяся «фантомизация» губернаторской власти (посредством введения института генерал-губернаторства) лишали центральную власть информации о положении дел на местах и настроениях в провинции, а потому не позволяли принимать правильные решения. Именно это обстоятельство и вынуждало императоров России периодически отменять генерал-губернаторства для восстановления нормального управления на территориях, на которых раньше распространяли это государственное явление.

Становление «фантомного» федерализма на первом этапе возникновения советской власти было обусловлено необходимостью сочетать несочетаемое: вынужденное удовлетворение сепаратистских амбиций национальных властных элит, чьи ущемленные национальные и религиозные чувства были использованы большевиками для разрушения единства политической системы Российской империи, и антибольшевистских сил, и желание построить авторитарную политическую систему управления для целенаправленного движения общества161.

«Фантомность» произросла из примитивного понимания большевиками сути федерализма. Для них федерализм был прежде всего механизмом реализации национальных интересов многочисленными народами, живущими в составе Российской империи, в то время как реальный федерализм выступает в качестве неотъемлемого свойства всякого масштабного государства, независимо от наличия или отсутствия в нем полиэтничности. Благодаря этому большевики разделили регионы своего государства на две группы. В одну из них вошли края и области, регионы с преобладающим русским населением, для которых, таким образом, изначально не планировалось никакого федерализма, в другую — национальные автономии, которым давалась некоторая свобода в культурной сфере при полном политическом бесправии.

Проблема в том, что и культура для большевиков была частью политики, т. е. подчинялась интересам пропаганды, а потому и та небольшая, предоставленная автономиям независимость ущемлялась во имя сохранения единой общегосударственной идеологии. Было сохранено право на второй язык, на соблюдение национальных традиций — вместе с тем велась борьба с религией, в том числе и с национальной. Не учитывалось также, что всякая культура жива только тогда, когда она непосредственно реализуется в жизни людей, национально-территориальная же автономия не позволяла малым народам сохранять свои культурные традиции162.

Собственно говоря, проблема существования национальнотерриториальных автономий еще в пределах Российской империи стояАгеева Л. В. Современный федерализм… С. 75–82; Бухвальд Е. М. Новая стратегия... С. 37–60.

Золотарева М. В. Ассиметрия... С. 74–84.

ла чрезвычайно остро. С одной стороны, отказ от них самым негативным образом влиял на положение национальных меньшинств, так как империя была государством крайне авторитарным и основу ее идеологии формировала православная церковь. Именно поэтому многие национальные меньшинства воспринимали формирование собственной национально-территориальной автономии как условие сохранения собственных культурных традиций от обрусения и насаждения православия. С другой стороны, такие национальные территориальные органы власти, когда они возникали, становились политической и организационной основой сепаратизма: вокруг созданных империей национальных институтов объединялись все настроенные против единства государства идеологи, что приводило к очередной региональной войне за отделение.

Из этого порочного политического круга можно было выйти, только взяв общегосударственный курс на культурную и религиозную терпимость, но идеологическая основа Российской империи не позволяла это сделать.

Мы видим еще один тупик российской региональной политики времен империи. Авторитаризм управления требовал идеологического единства социума, и косвенным результатом создания такого единства была культурная и религиозная нетерпимость российского общества, которая могла быть преодолена только в местах компактного проживания национальных меньшинств созданием национально-территориальной автономии, что, по-видимому, позволяло обществу совместить авторитаризм управления и единство государства с сохранением национальных культур163.

В реальности же национально-территориальные органы власти, будучи, в первую очередь, именно органами власти, осуществляли властную национальную политику, что прямо приводило их к конфликту с центральной властью. Культурная самобытность реализуется не собственным парламентом, а правом осуществления самостоятельной культуросохраняющей политики, а такая политика неумолимо вступала в противоречие с общегосударственной идеологией, обосновывающей автори-таризм центральной власти.

Отсутствие возможностей для культурной автономии пробуждало стремление к независимости, и предоставленные в распоряжение сепаратистов местные национальные органы власти становились главным инструментом в этой борьбе.

Российская империя так и не смогла решить эту проблему. Национально-территориальные автономии всегда создавали проблемы для поддержания государственного единства, так как центральное правительство не могло понять, какая именно суверенность нужна национальным меньшинствам, что именно они хотят реализовывать в своей Сталин И. В. Об образовании... С. 156–159; Абдулатипов Р. Г. Прочность…;

Агеева Л. В. Современный федерализм... С. 75–82.

деятельности. В результате этого создание никому не нужных национальных органов местной власти сопровождалось ущемлением национальной самобытности, Российская империя превращалась в «тюрьму народов», из которой они всеми силами стремились освободиться, кроме, пожалуй, этносов, религиозно родственных русскому обществу (как армяне или грузины) и находящихся на границе с чуждым им мусульманским миром, в тот момент крайне агрессивно по отношению к ним настроенным. Для этих наций вхождение в Российскую империю было, безусловно, предпочтительнее возможного геноцида.

Сосуществование разных национальностей в рамках единого государства подразумевает равноправие их духовных и культурных традиций, что невозможно без демократического отношения к иным культурам и свободы совести. Представители разных культур и религий должны иметь возможность жить в соответствии со своими традициями на всем протяжении государства, с этой точки зрения на всей его территории должно действовать одно и то же равное отношение ко всем религиям и культурам.

Одинаково недопустимо в таком государстве и жесткое доминирование одной культурно-религиозной традиции, что создает у национальных меньшинств стремление выйти из состава империи, и создание культурно-территориального неравенства, так как в этом случае прочие народы (в том числе и титульный народ государства), проживая на автономной территории, оказываются в национально-религиозном ущемлении, что отнюдь не уменьшает межнациональную неприязнь и особенно оскорбляюще действует на народы, которые ввиду своей малочисленности не могут иметь собственной территориальной автономии164.

Чтобы преодолеть и сепаратизм, и подавление культур национальных меньшинств, демократические государства сформировали понятие о гражданстве страны как наднациональной категории, на которой основали общегосударственный патриотизм, противопоставив его патриотизму узконациональному, зачастую скатывающемуся к прямому национализму. Это позволило разъединить общегосударственную идеологию, объединяющую общество, и национальную культуру доминирующего народа, создавшего государство, что дало некоторым странам возможность реального предоставления всем желающим народам культурной автономии без автономии территориальной. Конечно, даже в Европе отнюдь не везде удалось это осуществить на практике.

Российская же империя вынужденно балансировала между этими крайностями, поочередно борясь то с одной, то с другой. В различные периоды истории императорская власть то в массовом порядке создаВалентей С. Д. Что сменит российский псевдофедерализм? С. 5–10; Бухвальд Е. М.

Новая стратегия... С. 37–60; Золотарева М. В. Асимметрия... С. 74–84.

вала национально-территориальные автономии, то, напротив, упраздняла их, вдруг осознавая угрозу сепаратизма, которую несли в себе эти административные единицы государства.

В правление большевиков обе противоположности были доведены до крайней степени поляризации, это лишний раз показывает, что они совершенно не исключают друг друга и, таким образом, наличие национально-территориальной автономии отнюдь не гарантирует защиту самобытности культуры, а совсем наоборот, может служить средством ее подавления.

Можно заключить, что сам факт наличия в государстве национально-территориальных автономий не влечет за собой никаких действительно длительных позитивных результатов ни для центральной власти, ни для национальной элиты, ни для региона. И в то же время налицо все негативные последствия: рост сепаратизма, ущемление национальных традиций под маской признания политических интересов, нарастание межнациональной розни как с государственным большинством, проживающим в меньшинстве на территории региона, так и с другими меньшинствами165.

Надо сказать, что при наличии в государстве таких автономных единиц ни о каком национальном равноправии говорить уже нельзя, ибо народы и нации в любом государстве изначально неравноправны по своей численности и плотности однородного расселения, а потому им технически невозможно выделить равноправные административные единицы. Именно этот факт проявился в системе АТД Советского Союза, в которой разделялись союзные республики, автономные республики, автономные области и автономные округа.

Несмотря на то, что разница в прерогативах народов, относящихся к различным уровням этой иерархии, была формальна, она все же существовала, что было предметом зависти одних и поводом для национального снобизма у других. Многие из представителей народов, находящихся на более низкой ступени автономизма, связывали чувство национального самоуважения с переходом на более высокую ступень.

Национальное самосознание было полностью канализовано в политическую сферу, что способствовало политической стабильности во времена И. В. Сталина, но начало разрушать эту самую стабильность сразу же после наступления «оттепели»166.

Что касается народов, которые были столь малочисленны, что не могли быть «удостоены» своего автономного образования, то их национальные интересы не защищал никто, как, кстати, фактически и интересы народов, проживавших в собственном национальном регионе, но имевших в нем меньшинство. Политически права этих меньшинств Агеева Л. В. Современный федерализм... С. 75–82.

Золотарева М. В. Асимметрия… С. 74–84.

не были учтены никак, а иного признания национальных прав и интересов большевистская система власти просто не предусматривала.

Сегодня мы можем говорить о том, что именно национальнотерриториальное наследие и Российской империи и СССР вызвало «парад суверенитетов», распад Союза и угрозу единству Российской Федерации. Частично оно оказалось преодолено, но история учит нас, что национально-территориальные единицы изначально нестабильны и всегда становятся источником сепаратизма, каким бы мирным ни был тот народ, автономией которого они являются.

Вместе с тем на современном этапе, когда в обществе постепенно формируются основы демократии и плюрализма и все культурные традиции приобретают равный доступ к средствам выражения, когда само государство в лице его федеральной власти формирует механизмы и средства национального самовыражения, последние основания, которые могли бы склонить нас к сохранению национально-территориальных автономий, сами собой исчезают167.

Конечно, в демократическом государстве совершенно недопустимо разрушить сложившуюся административно-территориальную структуру в один день, тем более силовыми односторонними акциями сверху.

Процесс изменения должен быть демократическим, но централизованным, он должен происходить по воле всего государства в целом и, по возможности, медленно трансформировать существующую структуру168.

Можно предположить, что коренная ломка административнотерриториального устройства может вызвать крайнее этническое недовольство со стороны ряда национальных автономий, обладающих статусом республики чуть ли не с первых лет советской власти. Поэтому было бы целесообразно на начальном этапе сохранить некоторые национальные республики в составе Российской Федерации и начать реформирование системы не с них. Можно надеяться, что со временем они сами перерастут свой административный статус, как переросли его многие современные государства Европы, стремительно уходящие от национальных государств и стремящиеся к государству наднациональному, объединяющему все европейские народы.

Уже сейчас можно говорить о том, что многие национальнотерриториальные образования тяготятся своим статусом и не возражают против большей унификации системы АТД. Было бы совершенно неправильно игнорировать эти стремления, которые помогут преодолеть издержки имперского и советского периодов существования отечественной региональной системы.

Абдулатипов Р. Г. Прочность...

Сталин И. В. Об образовании... С. 156–159; Агеева Л. В. Современный федерализм... С. 75–82; Валентей С. Д. Что сменит российский псевдофедерализм? С. 5–10.

Большевики не только довели до логического завершения процесс «фантомизации» регионального самоуправления и национального равноправия, превратив их в полные фикции, но и развили негативную имперскую практику произвольного решения важных территориальнорегиональных проблем. Система административно-территориального деления является системой и должна строиться и развиваться именно в таком качестве. Тем не менее на протяжении практически всей истории российского государства преобладали хаотические меры трансформации АТД, каждая из которых была обусловлена своей политической или управленческой целью169.

Пожалуй, из всех русских правителей только Екатерина II проводила политику «нарезки» губерний целенаправленно и системно, и поэтому именно ее региональная конструкция обеспечивала долговременную целостность государства и эффективность государственного управления. На первоначальном же этапе русские князья делили свои земли исходя из количества у них детей, а также с учетом стратегического значения тех или иных населенных пунктов. Затем главным стал вопрос фискальный: Петр I создал губернии для того, чтобы максимально выкачивать подати из населения. Строго говоря, ни первый, ни второй подход не характеризует государственного отношения к этой проблеме, до правления Екатерины II никто не воспринимал территориальные единицы как нечто, имеющее самостоятельное значение, всем они казались не более чем механизмами реализации политических целей.

Реформа Екатерины II в этом отношении тем более уникальна, что она не имеет прецедентов не только в предшествующей, но и в последующей отечественной истории. Наследники великой императрицы вернулись к петровскому пониманию сути губернского управления и отменили все те позитивные начинания, с помощью которых правительница пыталась демократизовать отношения центра и регионов.

Большевики усугубили проблему, «чехарда» с границами и статусами субъектов федерации достигла апогея в правление И. В. Сталина.

Волны укрупнения и разукрупнения субъектов следовали одна за другой. Каждое конкретное решение, возможно, было хорошо продумано, но все вместе они создавали перекошенную асимметричную федерацию, склонную дестабилизироваться при любом удобном случае.

Таким образом, мы можем выделить три основных порока отечественного федерализма, которые особенно ясно видны в настоящее время. Во-первых, это его «фантомность», когда под маской федеративных отношений скрывается система авторитарного управления регионом из центра (генерал-губернаторы — самый яркий пример этого).

Бухвальд Е. М. Новая стратегия... С. 37–60; Золотарева М. В. Асимметрия… С. 74–84.

Во-вторых, это национальные автономные регионы, прикрывающие ассимиляционную политику центра по отношению к меньшинствам и выступающие главными источниками сепаратистской угрозы. Втретьих, это бессистемность и асимметрия административнотеррито-риального деления, его чрезмерно усложненный характер, отсутствие единого принципа выделения субъектов федерации.

Отсюда следует, что реальное развитие федерализма в нашей стране должно идти по пути преодоления всех этих коренных недостатков: федерализм должен быть реальным, двухуровневым, субъекты должны быть самостоятельны в сфере своей исключительной прерогативы, что означает необходимость их экономической самодостаточности в этих пределах. А чтобы все это не вылилось в очередное противостояние центра и регионов, субъекты федерации должны обладать унифицированным статусом170.

Конечно, подобная постановка проблемы может вызвать множество вопросов и возражений. В частности, общеизвестно, что асимметрия в настоящее время присутствует и в федеративных, и даже в унитарных государствах мира. Некоторые исследователи могут сделать из этого вывод о перспективности асимметричных федераций для будущего развития в том числе и российского общества. Такой вывод, однако, вряд ли будет правомерен. Следует обратить внимание на то, что усиление асимметрии в государственном устройстве большинства стран мира происходит в определенных областях, не касающихся конституционно-правового статуса регионов171.

В частности, на Севере Тюменской области проживает большое количество коренных малочисленных народов, обладающих исключительными правами на те или иные территории, причисляемые к их охотничьим угодьям. Подобные же права имеют многие малочисленные народы во всем цивилизованном мире. Налицо асимметрия прав, но это не означает необходимости существования отдельных административно-территориальных единиц.

Законодательство цивилизованных стран стремится к закреплению исключительных прав за группами граждан, а не за территориями. Предоставление отдельным группам населения исключительных прав вовсе не означает усиления асимметричности структуры федерации, а иногда и прямо противоречит ему, так как увеличение асимметричности прав национальных, этнических, религиозных и прочих меньшинств как раз и должно выступить тем механизмом компенсации, который обязан будет обеспечить сохранение прав граждан при унифиАбдулатипов Р. Г. Прочность…; Агеева Л. В. Современный федерализм...

С. 75–82.

Самохвалов А. Ф. Федерализм и природопользование: Правовые, экономические и организационные основы // Федерализм: Теория. Практика. История. 1997. № 4.

С. 55–74; Соколов В. Демократия и границы // Лит. газ. 1989. 2 авг.

кации видов субъектов федерации. Произойдет перенесение асимметричности с уровня субъекта федерации на уровень группы населения, проживающей в этом субъекте федерации, что обеспечит увеличение стабильности государственной системы.

Собственно говоря, именно в этом и заключалась суть теории национально-культурной автономии, которая возникла в многонациональной Австро-Венгерской империи при Габсбургах, а затем была разработана рядом отечественных мыслителей. При всей ее перспективности все же следует отметить, что она никогда не воспринималась в качестве альтернативы «фантомной» советской модели или унитарной модели Российской империи. Сначала в отечественной политической мысли господствовало мнение о том, что России не нужно признание равноправия культурных традиций разных народов, потом же механизм обеспечения этого равноправия трактовался наиболее примитивным из всех возможных способов. Модель национально-культурной автономии не была воспринята большинством отечественных правоведов ни до Октябрьского переворота, ни после него.

Вместе с тем в западном обществе, несмотря на то, что в явном виде эта теория тоже не была взята на вооружение, отношения между различными народами стали в конечном счете регулироваться именно таким образом. Исключительные права в современных цивилизованных странах закрепляются за различными группами населения безотносительно к их месту проживания. В случае выделения группы по этническому признаку мы, по сути, имеем дело именно с элементами национально-культурного автономизма.

Именно теория национально-культурной автономии была положена в основу мировоззрения «Единой Европы», приведшего к созданию Европейского Союза, стремительно превращающегося в полноценное государство172. В этом едином государстве великие нации старой Европы, нации с многовековой историей, пришли к пониманию необходимости пожертвовать своей территориальной автономией, ограничившись автономией культурной. По большому счету и идеи глобализма основываются на концепции национально-культурной автономии.

Договор о Европейском Союзе, измененный Амстердамским договором: (Извлечения) // Конституции зарубежных государств. М., 2000. С. 286–306; Договор об учреждении Европейского сообщества, измененный Амстердамским договором: (Извлечения) // Конституции зарубежных государств. М., 2000. С. 306–335.

Глава 3. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПОСТРОЕНИЯ

ФЕДЕРАЛИЗМА

3.1. Понимание федерализма и его классификационные модели При определении потенциального направления развития России как федеративного государства невозможно обойтись без исторического обзора и сравнительного исследования систем федеративного устройства некоторых зарубежных государств1. Теоретические вопросы развития и становления федеративных систем, а также проблемы практического функционирования различных моделей федеративного устройства приобретают исключительное научно-практическое и политическое значение в связи с усилением центробежных тенденций в Российской Федерации. Для решения проблем российского федерализма полезным может оказаться обращение к конституционному опыту зарубежных федераций2.

Развитие стран мира, особенно в XX–XXI вв., идет по пути возрастания числа федеративных государств. Явления федерализации можно наблюдать даже в таких классических унитарных государствах, как Франция и Великобритания, где постепенно подходят к пониманию преимуществ децентрализации. Еще один пример — Польша, которая обрела после проведения региональной реформы новую структуру. Иными словами, данная тенденция затрагивает практически любое государство.

Вместе с тем следует отметить, что федеративное государство отличается не только тем, что власть децентрализована. В федеративном государстве, если оно желает оставаться стабильным, прежде всего должен существовать баланс между элементами централизации и децентрализации. При этом акценты, в зависимости от политической ситуации, могут смещаться то в одну, то в другую сторону. Принцип состоит в том, что всякий раз должен быть установлен верный баланс.

Таким образом, в какой-то период может быть более активным процесс Тишков В. А. Нация — это метафора // Дружба народов. 2000. № 7. С. 17–18.

Алаев Э. Б. В поисках разумной региональной политики // Федерализм: Теория.

Практика. История. 2002. № 2. С. 79–94; Солженицын А. И. Будущее России вижу трудным // Север. 2003. № 1/2. С. 6–13.

централизации. Однако это допустимо лишь для того, чтобы в конечном счете упрочить федеративную структуру в целом3.

В зависимости от отправной точки исследования возможно сформулировать классификации федеративных государств по различным основаниям. Выделяют следующие типы федераций.

По способу образования:

— договорные;

— конституционные.

Договорными федерациями (или федерациями на основе союза) называются те федерации, которые были созданы на основе союза независимых государств (например, образование Танзании в соответствии с договором об объединении Танганьики и Занзибара в 1964 г. или Союзной Республики Югославии в результате объединения Сербии и Черногории в 1992 г.). К этому типу относятся и федерации, созданные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактически некоторые признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Субъекты договорной федерации обязательно имеют свое гражданство; границы субъектов не могут быть изменены без согласия последних.

Конституционные федерации (или федерации на основе автономии) образованы «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., Пакистан на основе Конституции 1973 г.). Эти федерации характеризуются тем, что их субъекты зачастую не имеют собственных конституций, а их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно-договорными4.

В состав современных федераций входит различное число субъектов: в США — 50, Австралии — 6, Канаде — 10, Австрии — 9, ФРГ — 16, Индии — 25, Югославии — 2 и т. д.

С точки зрения характеристики процесса формирования федерации могут быть подразделены на:

— возникающие в результате объединения (ассоциации);

— возникающие в результате разрыва единства (диссоциации).

Многие федеративные государства (в частности США и Швейцария, одними из первых реализовавшие именно федеративный опыт гоКрылов Б. С. Российский федерализм — гарантия демократии и прав человека // Журн. рос. права. 2000. № 1. С. 7–16; Солженицын А. И. Будущее России... С. 6–13.

Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С. 176–177; Крылов Б. С. Российский федерализм... С. 7–16; Солженицын А. И. Будущее России...

С. 6–13.

сударственного устройства) были образованы в итоге процесса сближения (ассоциации) между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями). Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать широкое экономическое пространство и гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (например, так были образованы федеративные государства США, Швейцарии, Германии).

Для другой модели федерации (диссоциации) характерно формирование федеративного государственного устройства путем разрыва единства унитарного государства. Это разрушение унитарного государства происходит в основном под давлением определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, добившись автономии, хотят обеспечить себе полную независимость в решении своих проблем. Классическим примером такого рода федераций являются Россия и Бельгия.

При определенных условиях государство унитарного типа может трансформироваться даже не в федерацию, а в конфедерацию (возможно, пройдя сначала федеративный этап: Российская империя — СССР — СНГ)5.

По характеру размежевания предметов ведения федерации делят на:

— дуалистические;

— кооперативные.

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации, является наиболее распространенной моделью отношений центральной и местной властей, имеющей свои внутренние варианты.

Пионером в теории и практике кооперативного федерализма можно считать Германию, которая не только применила его принципы, но и конституционно зафиксировала их. Кооперативные и координационные отношения возможны не только по горизонтали (т. е. между субъектами федерации), но и по вертикали (между федерацией и ее субъектами).

Кооперация сторон достигается договорными процедурами в пределах компетенции того или иного органа государственной власти. Эта форма федеративных отношений развивается в Австралии, США, Германии, Австрии, Бельгии; некоторые ее элементы присущи Индии и Канаде.

Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002. С. 296–299.

По характеру концентрации властных полномочий различаются:

— интеграционные (централизованные) федерации;

— деволюционные (относительно децентрализованные).

В интеграционных при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), в деволюционных преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации (Бельгия, СФРЮ в 1961–1974 гг., Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым6.

По функциональным особенностям и различиям в статусе субъектов выделяют федерации:

— симметричные;

— асимметричные;

— симметричные с элементами асимметрии.

В первом случае в состав федерации входят субъекты только одного порядка (земли, штаты и т. д.). Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равноправие ее субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федераций нет.

Большинство государств относятся к симметричным с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу, их различия не касаются государственно-правовой природы, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса (например, в США, Германии, Бразилии).

Асимметричная же модель предполагает существование двух или нескольких видов субъектов федерации с конституционно закрепленным различным экономико-правовым статусом и особым характером их взаимоотношений с федеральным центром.

С точки зрения основного подхода к разделению федерации на субъекты различают три принципа:

— территориальный;

— национально-территориальный;

— комплексно-территориальный.

Подавляющее большинство федераций построено по территориальному признаку без учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу образования СФРЮ, Чехословакии, Бельгии, Эфиопии, частично используется в Индии.

Чиркин В. Е. Конституционное право... С. 178; Тишков В. А. Нация — это метафора... С. 17–18.

В настоящее время предпочтение (как в теории, так и на практике) чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. В этом случае при создании федерации учитывается национальный фактор и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др. (Индия, Пакистан, Малайзия)7.

Оригинальную типологию федеративных государств предлагает А. Подберезкин, основываясь на систематизации специфических моделей развития федераций8.

Западно-европейский тип: Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария — старые западно-европейские федерации с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью.

К этому же типу исследователь относит многие унитарные западноевропейские государства, имеющие в своей структуре федерированные элементы,— Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.

(в литературе называемые часто полуфедеративными или квазифедеративными).

Североамериканский тип: США, Канада, Австралия — старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, характеризующиеся высокой децентрализацией государственной власти и устойчивой политической идентичностью граждан.

Латиноамериканский тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия — старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями. Асимметричны, обладают большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти параллельно с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации — создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления «старых» штатов, особенно в районах нового освоения — традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.

Островной тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Кристофер и Невис, Коморские острова — молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй. Асимметричны и слабоинтегрированны.

Чиркин В. Е. Конституционное право... С. 178–179.

Подберезкин А. Международный опыт и особенности российского федерализма // http: //www.nasled.ru/structure/01.htm Афро-азиатский тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР — молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеративных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации. Высокоасимметричны, с сильными различиями в потенциале регионов; как правило, в центре и на местах сохраняются существенные элементы авторитарного правления.

ЮАР, в которой процесс государственного строительства после падения режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки «афро-азиатского» и «переселенческого» типов.

Нигерийский тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия — молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями («сверху») как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов. Асимметричны, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

Российская модель. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен и сочетает многие элементы из имперского и советского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными «наработками». Россию, наряду с Югославией, можно отнести к уникальному «постсоциалистическому» типу.

Обе эти страны — молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие от своих исторических предшественников асимметричность и использование в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии.

Асимметричность «постсоциалистических» федераций заключается, в частности, в сосуществовании «национальных» и «обычных» регионов, а также в строительстве федерации одновременно «снизу» (как реакции на требования прежде всего «национальных» субъектов и средства сохранения единства) и «сверху» (как политического проекта верхов).

Не все страны, избравшие федеративную форму государственного устройства, сумели реализовать ее потенциальные возможности. «Там, где федеративное устройство изначально выступает как целостная многофункциональная система, строго следующая принципам иерархичности и согласованности в деятельности всех составляющих ее частей, федерализм становится фактором, мобилизующим объединенные усилия регионов для решения задач экономического и социального развития, обеспечивая политическую стабильность и национальное согласие»9. Иначе говоря, при надлежащих исторических предпосылках образования федерации и последующем динамическом ее развитии принцип структурирования государства по территориальному признаку и всемерное исключение этнического признака создает должную политическую инфраструктуру для социально-экономического развития страны. Там, где этого не произошло, рано или поздно возобладают деструктивные тенденции, которые в конечном итоге приведут к распаду и гибели федеративной системы.

Западно-европейский опыт говорит, что сама по себе демократическая система не может решить проблемы защиты национальных меньшинств или стимулирования развития отдельных, менее благополучных регионов. В то же время данный опыт показывает, что вполне возможно сочетание принципов либерализма, отстаивающего суверенность личности, ставящего права и свободы человека превыше всего, и национально-государственной идеи, исходящей из приоритета государственных интересов всего политического сообщества — не как этнического, а как территориального.

При анализе особенностей становления и развития любой федеративной системы следует учитывать два факта.

1. Всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (штатов, кантонов, республик, краев, земель и др.), представляет собой единое целостное образование и не является объединением отдельных государств, как целое не является суммой частей.

2. Федеративное государство — это сложная многофункциональная система, следовательно, к нему применяется теория систем. В частности, для укрепления федерации, сохранения ее целостности принципиальное значение имеют три постулата этой теории:

а) чем сильнее взаимосвязь элементов системы, тем выше степень целостности самой системы;

б) никакая часть целого не может превалировать над целым10.

в) связи между целым и его частями должны быть взаимонаправленными11.

При экстраполяции этих принципов на любой из аспектов властных отношений в современных зарубежных федерациях перечисленные принципы нетрудно будет конкретизировать.

В частности, не может вызывать возражений то обстоятельство, что практически все зарубежные федеративные государства (здесь мы Калина В. Ф. Национальные модели федерализма и особенности их становления // Социально-гуманитарные знания. 1999. № 2. С. 198; Алаев Э. Б. В поисках... С. 79–94.

Ковачев Д. А. Федерация в зарубежных странах: Актуальные аспекты // Журн. рос.

права. 1998. № 7. С. 120.

Волкова Е. С. Сравнительный анализ развития федерализма в Российской Федерации и в зарубежных государствах с позиции теории самоорганизации // http://www.lpur.tsu.ru/Public/book имеем в виду, конечно, демократические и продуктивные модели) характеризуются высокой степенью координации действий между федерацией и ее субъектами. Неизбывное же наличие элементов субординации, кажущееся на первый взгляд противоречащим вышеуказанному второму постулату, на самом деле таковым не является, поскольку во всякой системе неизменно присутствует как центр, так и периферия, как главные, так и подчиненные субъекты.

В применении к федерации это может означать следующее: федеративное устройство государства как система властных отношений между федерацией, ее субъектами и ее/их гражданами представляется на основании опыта зарубежных стран наиболее продуктивным вариантом развития любого многонационального государства. Только федерация способна сохранить и упрочить одну из главнейших демократических ценностей — гражданское общество, незыблемость прав каждого его члена жить своей частной жизнью, имея в то же время реальную возможность влиять на процесс принятия решений как на уровне власти на местах, так и на уровне государства в целом. Федеративное государство в условиях полиэтничности его населения — единственно способное добиться достаточной управленческой, экономической и социальной эффективности12.

Далее, полагаем, имеет смысл сжато рассмотреть некоторые зарубежные федеративные системы. Прежде всего обратимся к их истории, а затем сравним то, как основные факторы успешного развития федерации функционируют в конституционно-правовом поле различных государств.

3.2. Наиболее значимые модели действующего федерализма 3.2.1. Федерализм в Соединенных Штатах Америки Америка считается старейшей среди современных федераций, а ее конституция — одна из самых древних действующих конституций.

Как известно, федеративная система американского государства рождалась вследствие сближения поначалу изолированных и самоуправляющихся местностей (поселений, сельских общин), которые постепенно сливались в колонии, образуя штаты. Как на местном уровне, так и на уровне штатов создавалась собственная система управления, закрепляемая в праве. В дальнейшем эта система не разрушалась, а органически интегрировалась в федеральную правовую систему, создавая юридическую основу союза13.

Алаев Э. Б. В поисках... С. 79–94; Крылов Б. С. Российский федерализм... С. 7–16.

Чиркин В. Е. Федеральное принуждение: Россия и зарубежный опыт: (О взаимодействии федеральной государственной власти и государственной власти субъектов феДо вступления в силу Конституции 1787 г. Соединенные Штаты Америки представляли собой конфедерацию. Ее конституционный документ — «Статьи конфедерации и вечного союза» — был принят в 1777 г. и вступил в силу после ратификации с согласия всех американских штатов в 1781 г.

Конфедерация США существовала в полном соответствии с современной теорией:

1. Образовалась она на основе соответствующего договора.

2. Ее субъекты имели право свободного выхода (в отличие от федераций, где попытка сецессии рассматривается как мятеж).

3. Суверенитет в конфедерации принадлежал штатам, входящим в ее состав.

Бывшие колонии, ставшие независимыми государствами, учредили центральное правительство. Однако оно было слабым в правовом и политическом отношении, так как реальная власть все равно принадлежала штатам. Постепенно появилась боязнь анархии и серьезных конфликтов, не сдерживаемых сильной рукой центра.

Разработчики новой конституции предполагали отдать реальную власть центру, не умаляя при этом суверенитета штатов, и четко разграничить властные полномочия обоих уровней управления, однозначно определив предметы ведения общенационального правительства и то, что закреплялось бы за правительствами штатов.