«СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА КАК ФАКТОР ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН ...»

Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение вы сшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

На правах рукописи

ГАСАНОВ РУСЛАН НАЗИРОВИЧ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО

ГОСУДАРСТВА КАК ФАКТОР ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ В

РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН

Специальность 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель – к.полит.н., доцент Сергеева С. Л.

Москва – Оглавление Введение Глава 1. Социально-экономическая политика и политическая стабилизация: теоретико-методологический анализ 1.1. Социально-экономическая политика как вид государственной политики 1.2. Политическая стабилизация и государственное управление: сущность, концепции, взаимовлияние Глава 2. Модели и этапы политической стабилизации «центррегиональных» отношений: зарубежный опыт и российская практика 2.1. Зарубежные модели политической стабилизации центральных органов государственной власти с национально-территориальными автономиями 2.2. Этапы политической стабилизации «центр-региональных» отношений современной России Глава 3. Состояние и перспективы политической стабилизации и развития Республики Дагестан в контексте социально-экономической политики российского государства в современных условиях 3.1. Социально-экономическое измерение политической стабилизации в Северо-Кавказском федеральном округе (СКФО) 3.2. Социально-экономическая политика как фактор политической стабилизации в Республике Дагестан: факторы риска и перспективы реализации Заключение Список литературы Приложения Введение Актуальность темы исследования. Новейшая история социальноэкономической политики России демонстрирует достаточно высокую изменчивость решаемых задач, обусловленных текущими проблемами, стоящими перед Россией в целом и отдельными ее регионами. В зависимости от внешней макроэкономической конъюнктуры, особенностей международной политической обстановки и характера протекающих внутриполитических процессов на разных этапах развития современной России федеральный центр выбирал в качестве приоритета разные направления социально-экономической политики. Однако неизменное внимание политической элиты вызывает социально-экономическая и политическая стабилизация на Северном Кавказе, ставшая одним из важных факторов политического процесса в новейшей российской истории. На фоне сложной экономической ситуации в России задача сохранения территориальной целостности государства и контроля над основными ресурсными и транспортными объектами приобрела особую значимость. На современном этапе развития российского государства и стабилизации общей политической и экономической ситуации в стране на фоне благоприятной конъюнктуры на рынке энергоносителей проблема территориальной целостности, не утратив полностью своей важности, отошла на второй план перед задачей обеспечения условий для динамичного и сбалансированного развития регионов Северного Кавказа. Политическая стабилизация и устойчивое развитие этих регионов, активное включение мирного населения в легальную экономическую деятельность, создание условий для разнообразных форм самореализации жителей Северного Кавказа является залогом долгосрочного мира в рассматриваемом регионе.

Одним из основных источников целостности современного российского государства является политическая стабилизация в Северо-Кавказском федеральном округе в целом и в Республике Дагестан, в частности. Республика Дагестан является уникальным субъектом Российской Федерации, главным отличием которого является его полиэтнический состав населения, где в относительно компактном крае сосуществуют более 60 наций и народностей, в том числе свыше 30 коренных народностей и этнических образований, что особенно остро выявляет проблемы социально-экономического характера в регионе, влияющих на политическую стабилизацию в России.

В настоящее время осуществляется реализация социально-экономической политики России как фактора политической стабилизации в регионе в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие СевероКавказского федерального округа» на период до 2025 г. Ключевая проблема, требующая решения, заключается в выборе приоритетных направлений социально-экономической и политической стабилизации Северо-Кавказского федерального округа и обеспечения максимально эффективного расходования ресурсов, выделяемых на решение социально-экономических задач. Острота этой проблемы обусловлена многоаспектным характером факторов, сдерживающих скорейшую нормализацию обстановки на Северном Кавказе:

высокая миграционная активность; безработица, приводящая к росту преступности; низкий уровень обеспеченности жильем и удовлетворенности базовых жизненных потребностей граждан, а также другие проблемы социального характера. Все это порождает проблему национальной нетерпимости, которая в настоящее время является более чем актуальной, а это в свою очередь приводит к сецессионным настроениям различных слоев общества.

По мнению Президента Республики Дагестан Р.Г. Абдулатипова, избранного большинством голосов Народного собрания 8 сентября 2013 г., «основными проблемами республики являются: безопасность, отсутствие стабильности, проблема защиты прав и свобод гражданина, а также недоверие к органам государственной власти» 1. В этой связи, актуальным является исследование и применение индексов политической стабилизации и индикаторов политической стабильности в Республике Дагестан, влияющих на удовлетворенность населения функционированием органов государственной власти, и соответственно, на дальнейшую эффективную реализацию данной государственной программы и на выход региона на кардинально новый уровень реализации своего потенциала экономически развитого и политически стабильного региона. Для этого Республика Дагестан располагает достаточным природным, производственным, инновационным и интеллектуальным потенциалом. В этой связи исследование государственной социальноэкономической политики в Республике Дагестан в контексте политической стабилизации региона представляет высокий научный и практический интерес.

Степень разработанности темы. Социально-экономическая политика как вид государственной политики неотъемлемым образом связана с государственным управлением. Государственное управление является объектом изучения со стороны мыслителей на протяжении всей истории политической мысли. Проблематика идеальных форм функционирования государства встречается уже в работах Платона и Аристотеля, получает дальнейшее развитие в трудах римских авторов Цицерона, Марка Аврелия. В Новое время государственное управление рассматривается такими выдающимися мыслителями как Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье и др. В наиболее полном и последовательном виде эта проблематика разрабатывается уже в современной политической науке, начиная с 1950 – 1960 гг. – это работы известных ученых Т.

Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, К. Дойча о функционировании политических систем.

Встреча Президента РФ В.В. Путина с временно исполняющим обязанности Президента Дагестана Р.Г. Абдулатиповым // www.kremlin.ru от 15 августа 2013 г.

Теоретические аспекты государственного управления в правовом и политологическом ключе изложены в трудах отечественных исследователей В.Г. Атаманчука, И.Н. Барцица, И.А. Василенко, К.С. Гаджиева, Н.И.

Глазуновой, А.А. Дегтярева, Б.А.Исаева, А.В. Клименко, Ю.А. Нисневича, А.В.

Оболонского, О.М Роя, В.П. Пугачева, А.С. Соловьева, Л.В. Сморгунова, В.Е.

Чиркина, М.И. Халикова и др. В контексте исследований государственной политики и управления российская политическая наука успешно занимается исследованиями в области административного, политико-административного и политического управления и реформирования. Различные подходы к данной проблеме обстоятельно изложены российскими специалистами С.С. Бойко, Р.В.

Евстифеевым, Ю.В. Ирхиным, О.В. Гаман-Голутвиной, В.С. Комаровским, В.А.

Кулинченко, Л.Г. Купряшиным, Ю.И. Матвеенко, Е.Г. Морозовой, А.В.

Нестеровым, А.В. Оболонским, Я.А. Пляйсом, С.Л. Сергеевой, Р.Ф. Туровским, А.С. Фалиной, О.Ф. Шабровым, А.М. Шестоперовым и др 2.

Атаманчук Г.В., Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:

Омега-Л,2004;

Бойко С.С. Политический капитал российской корпорации и его влияние на региональный политический процесс. Дисс. канд.полит.наук, M., 2005; Василенко И.А.

Государственное и муниципальное управление. М.: Гардарики, 2005; Гаджиев К.С.

Политология: Учебник для высших учебных заведений. – М.: Логос, 2001; Глазунова Н.И.

Система государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002; Гаман-Голутвина О.В.

Политические элиты в России. Вехи исторической эволюции. — М., 2006.; Дягтерев А.А.

Принятие политических решений, 2004; Евстифеев Р.В. Российский путь к эффективному государству//Политэкс 2008, №4; Исаев Б.А. Теория политики, 2009; Итоговый доклад о результатах экспертной работы (Я.Кузьминов, В.Мау) по актуальным проблемам социальноэкономической стратегии России на период до 2020 г. Стратегия 2020: Новая модель роста – новая социальная политика. М., 2012; Клименко А. В. Лучшая практика и оценки качества государственного управления // В кн.: Учебные материалы по дисциплине «Технологии государственного управления» / Под общ. ред.: А. В. Клименко. М.: Издательский дом ГУВШЭ, 2009; Нисневич Ю. А. Проблема качества государственного управления в России, 2010; Оболонский А. В. Памяти Остромов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012; Рой О.М., Система государственного и муниципального управления:

Учеб.пособие. – СПб.: Питер, 2003.; Соловьев А.И., Политические коммуникации, М.:2004;

Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление. Ч.1. М.: РОССПЭН, 2006;

Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М.: Интеллект, Значительные результаты теоретического характера, получены рядом зарубежных специалистов в области государственного управления. К их числу относятся: М. Консидайн, Дж.М. Льюис, В. Дрехслер, П. Данливи, Х. Маргеттс, Дж.П. Олсен, Д. Осборн, Т. Гэблер, Г. Петерс, Дж. Пиерр и др 3.

Исследования отечественных специалистов в области социальной и экономической политики представлены в трудах следующих ученых: А.Г.

Аганбегяна, Г.А. Ахинова, Ф.М. Бородкина, Е.Т. Гайдара, Г.О. Грефа, Р.С.

Гринберга, С.Ю. Глазьева, С.В. Калашникова, И.А. Григорьевой, Я.И.

Кузьминова, К.Б. Комарова, Л.Н. Кочетковой, В.А. Мау, Т.Г. Морозовой, В.А.

Михеева, Е.М. Примакова, Н.Н. Потрубач, Т.Г. Пыльневой, С.В. Рогачева, Т.В.

Шутовой, А.Е.Осокина, В.И. Подколзина, А.С. Фалиной, Е.И. Холостовой и др4.

1997; Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление, М.:2003 Халиков М.И., Система государственного и муниципального управления. М.:2008; Ирхин Ю.В., Зотов В.Д., Зотова Л.В. Политология: Учебник. - М.: Юристъ, 2002; Комаровский В.С. Государственная служба и политико-административное управление. Учебное пособие. – М.,2002.; Кулинченко В.А. История политической мысли: проблемы преемственности, развития и управления.-М., 1999.; Пляйс Я.А. Особенности современной модернизации в России // «ОбозревательObserver», № 8 2010 г.; Сергеева С.Л. Функционирование институтов государственного управления в условиях модернизации политической системы: конституционные основы и политическая практика (компаративный анализ) // журнал «Право и политика», 2013, № 1.;

Сетевой анализ публичной политики. Учебник (под ред. Л.В. Сморгунова). М., 2013.

Considine M., Lewis J.M. Bureaucracy, Network or Enterprize? Comparing Models of Governance in Australia, Britain, the Netherlands, and New Zealand. Public Administration Review, Vol. 63, No 2 (Mar. – Apr., 2003); Drechsler W. The Rise and Demise of the New Public Management // Post-autistic economics review, Issue no. 33, 14.09. 2005; Dunleavy P., Margetts H, Bastow S., Tinkler J. New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance.

Journal of Public Administration Research and Theory, 2006, Vol. 16, No 3; Olsen J.P.

Administrative reform and theories of organization // Organizing Governance: Governing Organizations, ed. C. Campbell and B.G. Peters. Pittsburgh, Pa.: University of Pittsburgh Press.;

Osborne D., Gaebler T. Reinventing government. Addison-Wesley Publ. Co., 1992; Peters G.B., Pierre J. Governance without Governing? Rethinking Public Administration // Journal of Public Administration Research and Theory. 1998, Apr.

Аганбегян А.Г. Экономика России на распутье…Выбор посткризисного пространства, -М., 2010.; Айвазян С.А., Бородкин Ф.М. Социальные индикаторы. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.;

Исследования по стабилизации политических систем представлены в трудах современных западных социологов, таких как Т. Парсонс, Р. Мертон, Г. Алмонд, Д. Истон, С. Липсет, X. Линц, Л. Козер, Р. Дарендорф, Н. Луман, Р.

Будон, П. Бурдье и др5. В работах прослеживается тесная связь изучения политической стабильности и механизмов функционирования общества с Ахинов Г.А., Калашников С.В. Социальная политика. Теория и практика М.: Издательство «Экономика», 2008; Гайдар Е. Т. Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории, Москва, Дело, 2005.; Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Индивидуум & Государство:

экономическая дилемма. — М.: Весь Мир, 2013; Глазьев С.Ю. Как построить новую экономику // Эксперт 2012, №7; Кузьминов Я.И. Стратегия социально-экономического развития страны до 2020г. http://strategy2020.rian.ru;Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах СПб.: Изд-во СЗАГС, 1998; Комаров К.Б.

Государственное управление: средства в экономической сфере: дис.... канд. юр. наук :

Екатеринбург, 2000; Кочеткова Л.Н. Теория социального государства Лоренца фон Штейна //Философия и общество. 2008. №3; Кузьминов Я.И., Автономов В. С., Ананьин О.

И. Истоки: Экономика в контексте истории и культуры. — М.: ГУ-ВШЭ, 2004; Мау В.А.

Сочинения в 6 томах. Том 1. Государство и экономика. Опыт экономической политики. 2012;

Морозова Т.Г., Потрубач Н.Н., Пыльнева Т.Г., Шутова Т.В. Государственная экономическая политика. М.: Юнити-Дана, 2006; Михеев В.А. Социальная политика государства; Политика социального партнерства; Социальные основы политики // Политология. Методические материалы. - М.: Изд-во РАГС, 2007; Примаков Е.М. Основные тенденции развития России, проявившиеся в 2010 году. //"Российская газета" - Федеральный выпуск №5679 (6) 16.01.2012; Осокин А.Е. Социально-экономический аспект обеспечения устойчивого развития Северо-Кавказского федерального округа: автореферат дис.... канд. экон. наук:

08.00.05. М., 2010; Подколзин В.И. Социально-экономический потенциал экономического роста Республики Дагестан : автореферат дис.... канд. экон. наук : 08.00.05 : защищена 25.01.2012 / Подколзин Виктор Ильич. – М., 2011. Холостова Е.И. Социальная политика и социальная работа. М.: Дашков и К, 2011.; Фалина А.С. Социальная политика и возможность достижения гражданского согласия в новых программах политических партий / Социальные конфликты и партнерство. Воронеж: ВГУ, 2004.; Итоговый доклад о результатах экспертной работы (Я.И. Кузьминов, В.А. Мау) по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. Стратегия 2020: Новая модель роста – новая социальная политика. 2012 г.

Парсонс Т. О структуре социального действия. М.: Акад. проект., 2000; Мертон Р. К. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль: Тексты / Под общ. ред. В.И.

Добренькова. -М.: Изд-во МГУ, 1996; Алмонд Г., Верба. Гражданская культура и стабильность демократии // Политические исследования. 1992. № 4; Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли: в 5 т. М., 1997. Т.

II; Бурдье П. Социология политики. M.: Socio-Logos, 1993.

типом общественной системы. Наибольшей разработанностью отличаются исследования о механизмах политической стабилизации в условиях демократии.

Исследование различных форм политического порядка и стабильности имеется в работах отечественных ученых: М.Г. Анохина, Ф.М. Бурлацкого, А.Д. Богатурова, М.К. Горшкова, A.A. Галкина, A.A. Давыдова, A.A. Жирикова, В.В. Локосова, Г.В. Осипова, Л.Н. Тимофеевой, О.Ф. Шаброва, Л.А. Паутовой и др6.

Вместе с тем, проблемы региональной политики и «центр-региональных»

отношений в современной России исследуются такими учеными как Р.Г.

Абдулатипов, А.С. Автономов, И.Н. Барциц, Л.Ф. Болтенкова, С.Д. Валентей, Ю.А. Дмитриев, И.М. Добрынин, Н.М. Добрынин, А.А. Захаров, М.В.

Золотарева, З.М. Зотова, К.В. Калинина, Б.С. Крылов, А.В. Кынев, В.Н.

Лысенко, А.А. Мацнев, Н.П. Медведев, Ф.Х. Мухаметшин, П.Я. Пляйс, М.В.

Столяров, А.С.Титков, Р.Ф. Туровский и др 7.

Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость (теоретикоприкладной анализ) М.: Инфомарт, 1996.; Жириков A.A. Политическая стабильность российского государства (этнополитический анализ). М.: Ин-т массовых коммуникаций, 1996.; Паутова Л. А. Проблема стабильности социальных систем. Диссертация канд. социол.

наук. СПб., 1998.; Горшков М.К. Российское общество в условиях трансформации (социологический анализ). М.: РОСПЭН, 2000.; Осипов Г.В. Социология и политика. М.:

Вече, 2009.; Локосов В.В. Построение системы предельно критических показателей развития общества как метод социальной диагностики // Современные методы социальнополитического исследования общества. Материалы международной научной конференции.

М., 2011; Политическая коммуникативистика: теория, методология и практика/под ред.

Л.Н.Тимофеевой. – М.: РАПН, РОССПЭН, 2012; Шабров О.Ф. Восток и его тонкости:

социально-политическая стабильность на российском Кавказе снова под угрозой // Независимая газета. 2009. 3 ноября.

Абдулатипов Р. Г., Основы национальных и федеративных отношений. 2001; Автономов А.С. и др. Региональные парламенты в современной России. - М., 2000; Барциц И.Н.

// Правоведение. 2000; Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социально-политической практики. М., 2004; Валентей С.Д., Экономика федеративных отношений и региональная политика, 2009; Бусыгина И.М., Захаров А.А.

Общественно-политический лексикон // Институт международных исследований федеральном округе (и в частности, в Республике Дагестан) освещают в настоящее время следующие ученые: А.З. Дибиров, С.В. Исраилов, К.Г. Ланда, М.М. Магомедов, В.З. Петросянц, Х.М. Хаджалова, И.И. Эфендиев и др 8.

Несмотря на множественность исследований, посвященных проблемам федерализма, теории и практики государственного управления в современных государствах вообще и в России, в частности, наблюдается дефицит исследований, сконцентрированных на изучении влияния отраслевой, в частности, социально-экономической политики федерального центра на М.:МГИМОУниверситет,2009;Золотарева М.В., Першин Е.В. Актуальные вопросы разгра ничения компетенций между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерац ии // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2; Зотова З.М., Государственная власть и местное самоуправление. Учебное пособие, 2001; Калинина К.В.

Федерализм и национальный вопрос // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / под общ.ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 1998; Кынев А.В., Основные тенденции региональной политической жизни, 2012; Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2005; Столяров М.В. Теория и практика федерализма. – М., 2008;

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Либроком, 2012; Туровский Р.Ф. Баланс отношений «центр – регионы» как основа территориально-государственного строительства // Мировая экономика и международные отношения. 2003; Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006; Пляйс Я.А. Трансформация взаимоотношений между Центром и регионами в постсоветской России. Тезисы // Территориальнополитическое устройство Российского государства: от прошлого к будущему. Тезисы докладов Всероссийской научной конференции РАГС. 3 апреля. 2008. М.: Изд-во РАГС.

2008.; Пляйс Я.А. Центр и регионы постсоветской России в поисках новой модели взаимоотношений. Тезисы // Демократия и управление. Информационный бюллетень исследовательского комитета РАПН по сравнительной политологии СПРАПН. № 2 (5).

2008.

Исраилов С.В. Межрегиональные различия уровня жизни регионов СКФО // Современные проблемы науки и образования. 2012 № 2; Петросянц В.З., Дохолян С.В. Прогнозные оценки и сценарные варианты регионального развития // Региональная экономика №27 (210). М., 2011; Ланда К. Г. Дагестан в обеспечении национальной безопасности России в Каспийском регионе / Материалы региональной научной конференции «Северный Кавказ в современной геополитике России», 25 сентября, 2008 г. – Махачкала. 2009.; Каспийская модель регионального сотрудничества, Док. дисс., М.: 2010; Хаджалова Х.М. Качество жизни населения как основа обеспечения социальной стабильности (на примере Республики Дагестан). 2011;

Эфендиев И.И. "О ситуации на рынке труда Республики Дагестан и ходе реализации Программы по обеспечению дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда". 2011.

характер политических процессов, протекающих в Северо-Кавказских республиках (на примере Республики Дагестан). С одной стороны, это обусловливается отмеченной выше слабостью методологического аппарата, доступного исследователям данного вопроса, с другой, определенную роль играет известная закрытость региона и дефицит в публичном пространстве информации о взаимодействии региональной и федеральной элиты. Эта особенность рассматриваемого проблемного поля обусловливает важность изучения темы данного диссертационного исследования.

Объектом исследования является социально-экономическая политика Российской Федерации.

Предметом исследования выступает социально-экономическая политика российского государства как фактор политической стабилизации в Республике Дагестан.

Цель исследования заключается в выявлении социально-экономической политики российского государства как фактора политической стабилизации в Республике Дагестан.

Для достижения указанной цели требуется решить следующие задачи:

государственной политики на современном этапе развития государства;

исследовать интегральный индикатор политической стабильности, а также сущность, критерии и индексы к измерению политической стабилизации и их взаимовлияние с процессом государственного управления;

проанализировать зарубежные модели политической стабилизации центральных органов государственной власти с национальнотерриториальными автономиями;

выявить основные этапы политической стабилизации «центррегиональных» отношений современной России;

определить социально-экономическое измерение политической стабилизации в Северо-Кавказском федеральном округе;

исследовать динамику реализации социально-экономической политики в Республике Дагестан, а также выявить факторы риска, индексы и индикаторы политической стабилизации, влияющие на эффективность реализации социально-экономической политики российского государства в современных условиях.

Результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна.

1. При исследовании социально-экономической политики как вида государственной политики диссертантом выявлены модели реализации социальной политики, свидетельствующие о множественности форм воплощения принципов современного социального государства. Сделаны выводы об отсутствии универсальной и единственно верной модели обеспечения социальной справедливости. Конкретные принимаемые меры в области социально-экономической политики должны не столько ориентироваться на успешный опыт зарубежных стран, сколько опираться на существующую систему ценностей и общественных предпочтений относительно стратегии перераспределения доходов. Сравнительный анализ описанных моделей позволяет говорить о наличии тесной связи между особенностями политической культуры, сложившейся в социуме, и выбранной моделью социальной политики.

2. На основе анализа современных критериев и индексов к измерению политической стабилизации, выявления интегрального индикатора политической стабильности в рамках реализации социально-экономической политики государства и измерения эффективности функционирования органов государственной власти, автором дан анализ шкалы предельно-критических показателей для изучения общества как одной из эффективных методов диагностики общественного развития, который следует интерпретировать с учетом интеграционного единства социальной системы. Проблема измерения эффективности функционирования органов государственной власти относится к числу наиболее дискуссионных в отечественной и зарубежной политической науке и менеджменте, соответственно, представляется целесообразным выявление интегрального индикатора политической стабильности – это удовлетворенность населения функционированием власти, позволяющий оценить уровень политической стабилизации в государстве и/или регионе с опорой на эмпирические данные репрезентативных социологических опросов.

Выявлены социальные и политические причины роста популярности новых концепций государственного управления (концепции нового государственного менеджмента, виртуального государства и политических сетей), так как интенсивность информационного обмена между людьми и глубина интеграции экономических и политических процессов, протекающих в разных странах мира, требует быстроты обработки информации и оперативного принятия государственного управления в различных государствах мира принимает разные формы и имеет разную степень выраженности, что отражается на характеристиках процесса политической стабилизации и его динамике.

3. В ходе компаративного анализа отношений между центром и регионами в ряде европейских государств выявлены экономические причины, обусловливающие интенсификацию процессов децентрализации в современном мире. Диссертантом разработаны и обоснованы пять моделей политической стабилизации центральных органов государственной власти с национальномодель территориальными автономиями в современной Европе:

многоуровневого децентрализованного государства (Каталония в Испании), модель растущей автономии (развитый Север и менее развитый Юг в Италии), модель централизованной (ограниченной) автономии (Корсика во Франции), расширенную модель регионального развития (Шотландия и Ирландия в Великобритании) и модель развитого федеративного регионализма (Бавария в Германии).

4. На основе анализа зарубежного опыта и российской практики, диссертантом выявлены основные этапы политической стабилизации «центррегиональных» отношений и сформулирована модель отношений центра с регионами, сложившаяся в настоящее время в современной России. Эта форма взаимодействий характеризуется как централизованная идеократическая модель, для которой свойственен централизованный иерархический формат государственного управления, где сохраняется концентрация идеологической власти с созданием доминантной партии, опирающейся на определенную популярную идеологию.

5. На основании проведенного анализа диссертантом определены основные целевые ориентиры социально-экономического измерения политической стратегии в Северо-Кавказском федеральном округе, которые будут способствовать наиболее эффективному осуществлению государственных программ и мероприятий по развитию данного округа и, соответственно, являться фактором политической стабилизации в регионе.

Преодоление депрессивного характера социально-экономического положения регионов, входящих в состав СКФО, является ключевым элементом стабилизации политической обстановки в данном федеральном округе. Вместе с тем, для решения проблем, стоящих перед Северо-Кавказским федеральным округом, необходим учет специфических особенностей каждого из субъектов.

6. На основе эмпирического материала диссертантом установлены ключевые факторы риска социально-экономического развития Республики Дагестан: потенциальная возможность вооруженной дестабилизации обстановки в регионе, межэтническая напряженность, значительная инфраструктурная слабость, консервация низкой вертикальной социальной мобильности, недоиспользованные ресурсы развития. Автором предложена шкала политической стабилизации, опирающаяся на эмпирически измеримый интегральный показатель политической стабилизации уровень удовлетворенности населения функционированием государственной власти.

Уровень стабилизации можно определить исходя из шкалы удовлетворенности населения функционированием власти, где имеется 4 уровня выявления удовлетворенности: критическая стабилизация (уровень доверия до 10%);

базовая стабилизация (от 10 до 40%); широкая стабилизация (от 40 до 70%);

устойчивая стабилизация (свыше 70%). Таким образом, проводя опрос населения об удовлетворенности функционированием власти, можно определить на какой стадии политической стабилизации находится тот или иной регион. В рамках данного измерения по авторской шкале политической стабилизации доказана необходимость повышения динамики удовлетворенности деятельностью органов государственной власти жителями Республики Дагестан от базового уровня политической стабилизации в настоящее время до широкой, и в перспективе, устойчивой стабилизации.

Выявлена возможность использования зарубежного опыта политической стабилизации с национально-территориальными автономиями: конвергенция французской модели централизованной (ограниченной) автономии (Корсика во Франции) - преодоление сепаратистских настроений и угроз, а также сохранение умеренной автономии, и испанской модели многоуровневого децентрализованного государства (Каталония в Испании), основанной на принципе договорных отношений центра с регионами, т.е. партнерских и кооперационных взаимоотношений, которые происходят с первоочередным соблюдением конституции страны. Сформулирован формат отношений центра с Республикой Дагестан как централизованная идеократическая модель, базирующаяся на патронажно-клиентелистских отношениях, и доказана необходимость трансформации этой модели в сторону централизованной кооперативной консолидации, с наработкой опыта через постоянную координацию интересов и ресурсов, учитывая коммуникативные процессы политических сетей для совместных политических решений как центра и регионов, так и между регионами.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научные результаты, полученные в данном диссертационном исследовании, вносят вклад в современную политическую регионалистику, выявляя наиболее проблемные аспекты отношений между центром и регионами в условиях сложной межэтнической и социально-экономической ситуации. Таким образом, региональный политический анализ дополняется элементами социального и экономического анализа, в результате чего получаемые выводы приобретают дополнительную обоснованность. Данный подход может быть с успехом применен в ходе дальнейшего развития политической регионалистики как субдисциплины политической науки.

Диссертационное исследование обладает выраженной практической значимостью, что обусловлено не только прикладным характером темы, но и содержанием работы, в которой проанализированы текущие инициативы федеральной и региональной власти относительно социально-экономического развития Северного Кавказа, и сформулированными выводами. Результаты данного диссертационного исследования представляют интерес и могут быть востребованы в работе федеральных органов власти (в первую очередь, Министерства регионального развития Российской Федерации), а также региональных органов власти (в том числе Правительства Республики Дагестан).

Методология и методы исследования. В качестве методологической основы автор использовал принцип поливариативности исследования, объединив следующие методы исследования: институциональный и неоинституциональный, исторический, структурно-функциональный, общенаучный, сравнительно-политологический, обобщения и аналогии, метод вторичного анализа данных социологических опросов.

В диссертации демонстрируется связь современной институциональной рамки политических процессов в Северо-Кавказском федеральном округе с историей развития соответствующих регионов и их отношений с федеральным центром. Сравнительный метод используется при анализе зарубежного и отечественного опыта регулирования отношений между центром и регионами.

Инструментарий сравнительной политологии (сравнительный анализ кейсов) позволил вывить модели политической стабилизации центра с национальнотерриториальными автономиями зарубежных стран. Традиционный анализ документов является основным методом изучения нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации. Использование этого метода помогло выявить наиболее перспективные направления, а также проблемные точки текущей государственной социально-экономической политики в Республике Дагестан. Методы описательной статистики (в том числе графическое представление данных) используются в работе для подкрепления теоретических положений работы эмпирическим материалом.

Положения, выносимые на защиту.

1. Фундаментальная роль в функционировании государства принадлежит социально-экономической политике как виду государственной политики.

Именно она обеспечивает стабильное развитие экономики и, следовательно, Компаративный анализ моделей социальной политики зарубежных стран выявляет тесную связь между особенностями политической культуры, сложившейся в социуме, и выбранной моделью социальной политики.

Несмотря на существующие различия в сфере способов реализации социальной политики, можно констатировать важную общую черту: сегодня значительная часть современных государств закрепила свою социальную и правовую экономической сферы закрепляют ответственность государства за социальноэкономическое благосостояние населения на самом высоком правовом и политическом уровне. Социальная политика в итоге становится одним из основных и приоритетных видов деятельности государства. При этом государства с наиболее развитой и сбалансированной социальноэкономической политикой в наиболее сжатые сроки и с наименьшими представления о государственной политике вообще и социальноэкономической политике в частности позволяют дать критический анализ механизмов межрегионального взаимодействия в государствах. Проблемы в области межрегиональных отношений неминуемо приводят к недостаткам в функционировании всего государственного аппарата, снижают его способность актуализацию проблемных сюжетов в прочих областях общественной жизни.

2. Проведенный анализ взаимосвязи политической стабилизации и стабильности и политической стабилизации как подвидов стабильности и обусловливают необходимость интенсификации диалога между политиками и государственными служащими с одной стороны, и гражданами – с другой.

Интенсивность информационного обмена между людьми и глубина интеграции экономических и политических процессов в разных частях света требуют быстроты обработки информации и оперативного принятия решения. В этом контексте популярность завоевывают концепции нового государственного менеджмента, виртуального государства и политических сетей, предлагающие эффективные модели организации процессов принятия и реализации решений, а также диалога между властью и обществом, что является одним из составляющих в обеспечении политической стабилизации и стабильности.

Политическая стабильность является одним из столпов существования государства. Реальная безопасность государства невозможна без достижения им устойчивой стабильности в социально-политической сфере.

3. Обусловленная рыночными отношениями потребность регионов в самостоятельном участии в развитии экономики страны, в обеспечении эффективного распределения ресурсов и полномочий с учетом специфики каждого региона, а также потребность центральной власти в оптимизации контроля над целевым расходованием бюджетных средств обусловливают возрастание роли децентрализации государственных полномочий в современном мире. В данном контексте выявляются основные направления политической стабилизации центральных органов власти с автономиями в таких странах как Испания, Италия, Франция, Великобритания, Германия.

Современная политическая история Европы является источником важной информации о возможных последствиях определенных политических решений, касающихся выстраивания отношений между центром и регионами.

4. Исходя из истории развития региональной политики и этапов политической стабилизации «центр-региональных» отношений современной России, учитывая угрозу территориальной целостности страны в 1990-е гг. и наблюдаемые процессы консолидации власти в условиях проведения политики укрепления властной вертикали, основными направлениями развития региональной политики следует признать: выработку и законодательное оформление общей стратегии региональной политики, согласованной между основными политическими акторами как федерального, так и регионального уровня; воссоздание в регионах промышленных предприятий, которые обеспечивали бы население стабильным доходом; последовательную борьбу с коррупцией в высших эшелонах региональной власти; создание министерства по национальной политике. Проведенный анализ этапов политической стабилизации отношений между центром и регионами в Российской Федерации позволяет говорить о том, что региональная политика является одновременно производной от задач стратегического развития государства и инструментом корректировки текущих социально-экономических и политических процессов. Российская региональная политика с 1990-х гг. по 2014 г. прошла путь от широкой децентрализации к централизации и укреплению «вертикали власти», выйдя в последние годы на путь реверсивной децентрализации. Эти процессы позволяют именовать модель региональной политики, сложившуюся в России, как централизованную идеократическую модель. Преодоление сецессионных устремлений региональных элит, а также основных негативных последствий широкомасштабной социальноэкономической трансформации, пережитой страной после распада СССР, обусловливает необходимость и возможность разработки системного подхода к дальнейшему развитию региональной политики.

5. Целевыми ориентирами социально-экономического измерения политической стратегии в Северо-Кавказском федеральном округе должны являться: создание благоприятного имиджа региона в масс-медиа; обеспечение инвестиционной привлекательности региона через государственную поддержку и программы развития региона; обеспечение федерального мониторинга эффективности расходования бюджетных средств, направленных на развитие округа; ужесточение и обеспечение неотвратимости наказания для лиц, уличенных в хищении бюджетных средств, т.е. введение механизма контроля над исполнением распоряжений федерального центра.

6. Основными факторами риска социально-экономической стабильности в Республике Дагестан являются вооруженная дестабилизация обстановки в регионе; рост межэтнической напряженности; усугубление инфраструктурной слабости; консервация низкой вертикальной социальной мобильности. В то же время Республика Дагестан обладает высоким потенциалом социальноэкономического развития на основе активной коммерциализации в рамках туристической индустрии своих природных ресурсов и богатого культурного наследия. Выявление факторов риска, исследование оптимизации используемых инструментов социально-экономической политики российского государства дают возможность влиять на политическую стабилизацию в Республике Дагестан через повышение критериев и индексов политической стабилизации и интегрального индикатора политической стабильности – удовлетворенности населения функционированием региональной власти. Для этого необходимо двигаться от базового уровня политической стабилизации в настоящее время до широкой, и в перспективе, к устойчивой стабилизации по авторской шкале политической стабилизации. Для более успешного развития отношений по линии «центр-регионы» и политической стабилизации в российских регионах и в Республике Дагестан, в частности, выявлена возможность использования зарубежного опыта политической стабилизации с национально-территориальными автономиями:

модели централизованной (ограниченной) автономии (Корсика во Франции) и испанской модели многоуровневого децентрализованного государства (Каталония в Испании). Соответственно, необходима трансформация идеократической модели, базирующейся на патронажно-клиентелистских отношениях, в сторону умеренно централизованной кооперативной консолидации. Анализ реализации социально-экономической политики в целом, и Государственной Программы в Республике Дагестан, в частности, даст возможность выхода региона на кардинально новый уровень становления и реализации своего потенциала как самодостаточного, безопасного, экономически развитого и политически стабильного региона.

Степень достоверности и апробация результатов. Результаты данного диссертационного исследования отражены в 7 публикациях автора общим объемом 3,6 п.л. 3 статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Результаты работы были также апробированы в ходе доклада автора на конференции в Санкт-Петербурге.

Глава I. Социально-экономическая политика и политическая стабилизация: теоретико-методологический анализ Социально-экономическая политика как вид государственной Проведение государственной политики в различных областях жизни общества опирается на определенную ресурсную базу, основой которой является экономика. В этой связи можно говорить о том, что фундаментальная роль в функционировании государства принадлежит социально-экономической политике: именно она обеспечивает стабильное развитие экономики и, следовательно, наличие ресурсов для осуществления государством своих функций.

Чтобы понять сущность и особенности социально-экономической политики государства, необходимо рассмотреть государственную экономическую и государственную социальную политику.

Государственная экономическая политика, конечно, является понятием многоаспектным, из-за чего затруднительно дать универсальное определение этому понятию. В началеXX в. исследователь В.С. Удинцев писал по поводу экономической политики: «Всю совокупность мероприятий государства в отношении торгово-промышленной деятельности можно назвать торговопромышленной политикой. Она обнимает все меры, имеющие в виду торговлю и промышленность. С одной стороны, государство ограничивает торговопромышленную деятельность, с другой, оно ее поощряет. Вопросы о свободе торговли и промыслов, отношений к ярмаркам, развитие торговопромышленной статистики, организация бирж, создание особых государственных и автономных купеческих органов, ведающих торговлю и промыслы и их нужды, таможенная политика, в частности ввозные пошлины все это является орудием в руках государства, направляющего хозяйственную жизнь страны»9.

В соответствии с Большим экономическим словарем, «государственная экономическая политика – генеральная линия действий и совокупность мер, проводимых правительством от лица государства в области производства, распределения, обмена, потребления, накопления, экспорта, импорта экономического продукта в стране. Складывается из структурной, инвестиционной, ценовой, финансово-кредитной, внешнеэкономической, социальной политики, а также политики в области труда и занятости» 10.

В.П. Лященко определяет экономическую политику как «совокупность научных положений, средств и практических мер, с помощью которых регулируются отношения между государством, гражданами и хозяйствующими субъектами в сфере экономической жизни общества для достижения поставленных целей» 11.

Т.Г. Морозова и ее коллеги в своей книге трактуют государственную государственной власти, по поддержанию и корректировке протекающих в обществе социально-экономических процессов.12 В таком контексте экономическая политика оказывается средством реализации стратегии развития государства.

Известные зарубежные экономисты К.Р. Макконнелл и С.Л.Брю рассматривают экономическую политику как «меры или решения, основанные Удинцев В.С., Русское торгово-промышленное право. 2-е изд. Баку, 1923. С. 175.

Борисов А.Б.. Большой экономический словарь, издание 2-е, М., 2008. С. 860.

Лященко В.П., Государственное регулирование деятельности коммерческих организаций.

М., 2001. С. 141.

Морозова Т.Г., Потрубач Н.Н., Пыльнева Т.Г., Шутова Т.В., Государственная экономическая политика. М., 2006. С. 157.

на общем представлении об экономическом поведении, обеспечивающие исправление или устранение рассматриваемой проблемы» 13.

Приведенные выше определения позволяют говорить о том, что внутренней и внешней. Она отражает политические взгляды политической элиты. Очевидно, что политические силы страны, политические партии, движения способны оказывать ощутимое влияние на экономический курс государства, проводимую экономическую политику.

государственных законах, структуре государственного бюджета, параметрах целевых государственных программ, программах социальной защиты и поддержки нуждающихся, а также в системе налогообложения, величине внешнего и внутреннего государственного долга. Однако экономическая политика определяется не только названными продуктами функционирования органов государственной власти, но и текущими оперативными решениями, принимаемыми правительством и другими органами власти. Это обусловлено необходимостью корректировки экономической политики под влиянием нестабильности социально-экономической, международной и природноэкологической ситуации. Наконец, возникает необходимость в корректировке принятых ранее решений из-за допущенных просчетов и ошибок, в условиях демократического характера политического процесса – вследствие смены правительства, а также в результате вызовов глобального управления.

Экономическая политика проводится государством посредством законов, Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс / Пер. с англ. Т. 1. М., 1992. С. 20-21.

государственные расходы, трансферты, с помощью которых государство способно изменять объем и направленность денежных потоков в соответствии с текущими задачами. Кроме того, большое значение имеют инструменты кредитно-денежной экономической политики.

Целью государственного регулирования экономики является достижение экономической и социальной стабильности, повышение благосостояния общества, достижение устойчивого экономического роста, контроль над инфляцией, достижение полной занятости трудоспособного населения, обеспечение положительного сальдо внешнеторгового баланса. Характер мер, принимаемых органами государственной власти для достижения указанных задач, позволяет выделять два вида экономической политики в зависимости от продолжительности времени, в течении которого осуществляются мероприятия:

долгосрочная экономическая политика;

краткосрочная экономическая политика.

В связи с высокой динамичностью внешней экономической среды и неустойчивостью мировой экономической конъюнктуры, оценивать эффективность государственной экономической политики следует на основе показателей долгосрочной экономической политики, поскольку меры краткосрочной политики могут быт направлены на снижение негативного влияния неблагоприятной внешней экономической конъюнктуры.

Если рассматривать экономику России с точки зрения роста или замедления в 2012 году, то мировое рейтинговое агентство StandardandPoor’s приводит следующие данные14:

Подробнее см.: Россия-2012: показатели высокие, но рост замедляется? // OdessaDaily.

URL: http://odessa-daily.com.ua/news/russia-2012-pokazateli-rost.html рост российской экономики замедлится (прирост ВВП составит около 3,5%) в результате ускорения инфляции и сокращения банковского кредитования. В 2013 г. рост ВВП составит в среднем 4%.

Возобновившийся в прошлом году рост инвестиционных расходов оказался недостаточным для решения проблемы нехватки производственных мощностей в недостаточно развитом добывающем секторе, составляющем 25% экономики страны.

Сложившиеся представления об ограничении инвестиционной деятельности и политическая неопределенность относительно проведения структурных реформ обусловили ускорившийся отток капитала.

В целом ожидается, что рост реального ВВП России в 2013 году стабилизируется на отметке около 3,5%, после чего несколько ускорится в связи с более динамичным развитием мировой экономики в 2013 г.

Однако сдерживающим фактором экономического развития может оказаться сложная социальная ситуация, поскольку экономическое развитие связано с решением социальных проблем (проблемы занятости, социальной защищенности, оплаты труда). В первой трети XX в. стало очевидно, что рыночная экономика не в состоянии справиться с решением этих проблем (в макроэкономике возникло специальное понятие – «провалы рынка»). Это обусловливает необходимость государственной экономической и социальной политики.

Государственная социальная политика – комплекс мер государства, направленных на поддержание нормальных условий жизнедеятельности, социальной справедливости и социальной защиты населения.

Социальная политика с момента ее зарождения испытывает изменения, тем самым изменяются представления о социальной политике. Если социальная политика на стадии становления включала в себя традиционную систему социального обеспечения (помощь по болезни, от несчастного случая на производстве, потере кормильца и безработицы), то со временем круг проблем, включенных в сферу социально-экономической деятельности государства расширяется. Расширяются и представления о социальной политике. Если раньше социальная политика понималась как некоторый инструмент, сглаживающий социальные противоречия, то сегодня под социальной политикой понимают не только инструмент сдерживающий конфликтные формы взаимодействия между наемными работниками и предпринимателями, но и как механизм защиты людей от всевозможных не только экономических рисков, но и природно-климатических катаклизмов, политических рисков, а также социальных рисков. Современная социальная политика превратилась в благосостояния. Можно констатировать то, что насколько развита социальная политика, настолько велико приближение к данной цели государства.

Социальная политика стала и инструментом развития возможностей каждого человека, а также групп населения. Исторически теоретические основы социальной политики были заложены немецкими мыслителями второй половины ХIX в. Тогда речь шла о необходимости гражданской «терапии» социальных заболеваний в качестве противоядия от возможной социальной революции. Появление социальной политики во второй половине XIX века было обусловлено двумя основными факторами 17:

формированием в Европе особого типа государства – активно вмешивающегося в общественные процессы с целью их регулирования и стабилизации.

Подробнее см.: Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление. Ч.1. М.:

РОССПЭН, 2006. С.121.

Холостова Е.И. Социальная политика и социальная работа. М.: Дашков и К, 2011. С. 16.

Попов А.А., Проскуровская И.Д., Рожкова Е.С., Султанова А.В, Развитие человеческого потенциала как стратегия позиционирования в социальной политике России // Центр гуманитарных технологий. URL: http://gtmarket.ru/laboratory/expertize/ появлением экономики и социологии как самостоятельных областей науки.

В дальнейшем понятие социальной политики разрабатывается в контексте представлений о социальном государстве. В связи с различиями типов государств, различаются и идейные комплексы, восходящие к разным школам общественной мысли.

К числу основоположников исследования социальной политики можно отнести Э. Дюркгейма и М. Вебера, равно как и других социологов конца XIX – начала XX вв. Значительный вклад в изучение вопросов, связанных с социальной политикой, внесли также российские исследователи. П. Сорокин, например, выделял социальную политику в качестве одного из разделов социальной теории наряду с социальной механикой и социальной генетикой 18.

А С. Булгаков указывал в 1912 году на необходимость возведения социальной политики в ранг социальной науки, поскольку «в государственной, социальноэкономической, общекультурной области растущее обобществление жизни и осознание этой обобществленности, социализм жизни и социологизм сознания непрерывно расширяют и упрочивают компетенцию социальной политики»19.

Позднее феномен социальной политики изучался рядом представителей различных научных школ (в последние десятилетия – в том числе и в региональном аспекте): В. Зомбарт, Ю. Хабермас, Дж. Роулз, Дж. Смит и др.

Ю. Хабермас, один из наиболее цитируемых социальных мыслителей второй половины XX – начала XXI в., трактует социальную политику как «атрибут современной системы отношений, регулируемых демократическими нормами» 20.

Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С.29-30.

Булгаков С.Н. Философия хозяйства (мир как хозяйство). Проблема социальной политики.

URL: http://society.polbu.ru/bulgakov_economyphilo/ch25_i.html Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие / Пер. с нем. под ред. Д.

В. Скляднева. СПб.: Наука, 2000. С. 232.

Р. Баркер, автор «Словаря социальной работы» считает, что социальная политика – это «деятельность и принцип общества, формирующие способ, при индивидами, группами, общинами, социальными учреждениями» 21.

Среди современных российских исследователей, обращающихся к изучению проблем социальной политики следует отметить работы Т.А.

Заславской, Г.И. Осадчей, В.И. Жукова, В.М. Капицына В.Г. Попова, Б.В.

Тихомирова и Е.И. Холостовой.

Рост внимания отечественных и зарубежных специалистов к проблемам социальной политики обусловлен тем, что постепенно система социальной защиты складывалась во всех развитых государствах. 22 Например, в Европе и России с конца XVIII в. формируется государственная система призрения, для которой характерны формирование правовой базы, институциональная система помощи, частичное финансирование государством социальной помощи, административное управление, включающее территориальные структуры. В этот период, однако, государство, не стремится к прямому выполнению социальных функций, лишь содействуя в этом другим институтам. Отметим, что на этом этапе в определенной степени снимается противопоставление милосердия и благотворительности, с одной стороны, и полицейского государственного подхода к нищете – с другой. Государство более не преследует за бедность, но и не ставит еще цель ее искоренения. Как отмечают Г.А. Ахинов и С.В. Калашников, двумя основными характеристиками данного этапа являются возникновение у государства собственно социальных функций и обращенность социальной политики на всех членов общества. Баркер Р., Словарь социальной работы./Перевод с англ., Институт социальной работы, 1994.

Григорьева И.А., Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998. С.20.

Ахинов Г.А., Калашников С.В. Социальная политика. Теория и практика М.: Издательство «Экономика», 2008. С. 157.

На современном этапе развития общества и государства социальная политика включает в себя конкретные меры государства, направленные на помощь гражданам в достижении благополучия с предоставлением им определенных гарантий. В узком смысле к социальной политике сегодня относятся меры по защите от социальных рисков. В широком же смысле к ней можно отнести страхование по старости, безработице и проч.

Другой важной категорией, возникающей при анализе социальной политики в современных государствах, является понятие социального государства. Исследователи по-разному трактуют социальное государство.

Утверждается, например, что «социальное государство – государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Основные направления, по которым реализуется принцип социального государства - охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты»24.

Другой автор предлагает называть социальным «государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности» 25.

Впервые концепция социального государства оформилась в работах немецких ученых XIX в. Л. фон Штейна, Ф. Науманна. Первый из названных авторов выделял три основные функции социального государства:

ограничительную (в отношении экономической элиты);

обеспечительную (речь идет о социальном страховании, всеобщем образовании и проч.);

Социальная политика: Толковый словарь /Общ. ред Н.А. Волгина. - М.: РАГС, 2002. С. 19.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2007.С. 118-119.

гарантирующая (речь идет о конституционном закреплении прав человека). Большой вклад в развитие теории социального государства оказала философия социализма, которая стала источником ряда идей для либерализма по мере распространения всеобщего избирательного права. Ключевым событием в истории категории социального государства стала инициация программы «Новый курс» Ф.Д. Рузвельта в целях смягчения социальных последствий Великой депрессии. После Второй мировой войны начинается новый этап развития социального государства, связанный с его конституционным закреплением (случай Германии, Италии, Франции, Японии, а позднее – Испании, Португалии и Швеции).

Из сказанного выше о социальном государстве можно сделать вывод, что социальное государство – это государство, в котором социальная политика проводится не только в соответствии с текущими решениями органов власти, но и закреплено конституцией. Это такое государство, которое помимо закрепления социальной политики законом осуществляет ее целенаправленно, создавая все необходимые условия для успешного развития общества и повышения благосостояния граждан.

По характеру социальной ответственности государства за благосостояние населения Г. Макашева предлагает типологию государств, отраженную в Таблице 1 (см. приложение 1)27.

Из таблицы видно, что наибольший акцент на социальное благополучие и помощь гражданам осуществляется при социалистическом государстве, которое, однако, в целом существенно менее эффективно, нежели другие виды социального государства (сохраняющие рыночную экономику).

Подробнее см.: Кочеткова Л.Н. Теория социального государства Лоренца фон Штейна //Философия и общество. 2008. №3. С. 70-76.

Макашева Г. Государственное регулирование благосостояния населения: эволюция подходов // Проблема теории и практики управления. 2011. №.11. С.111.

Наряду с предложенной типологией можно выделить также разные модели социальной политики: либеральную, социал-демократическую и консервативную. 28 В основу первой положен так называемый «страховочный принцип»: денежные компенсации выплачиваются только остро нуждающимся (США, Великобритания). Вторая модель предполагает, что все граждане имеют право на выплаты из фондов, формируемых за счет налоговых поступлений (Австрия, Нидерланды, Норвегия, Швеция). Последняя модель является промежуточной между первыми двумя (Германия, Италия, Франция).

государства и гражданского общества в осуществлении социальной политики, можно выделить несколько ее моделей 29:

Англо-саксонская модель. Она предполагает средний уровень налогов, нацеленных на обеспечение решения социальных задач, и доминирование негосударственных социальных учреждений. Государство в минимальной степени участвует в решении социальных проблем. Финансовую базу социальных программ составляют, в первую очередь, частные сбережения и частное страхование (а не средства государственного бюджета). Государство ответственно только за обеспечение минимального уровня доходов и благополучие наименее обеспеченных слоев населения. При этом государство негосударственного социального страхования и социальной поддержки. Такая модель социального государства сложилась в США, Великобритании и Ирландии.

Континентальная модель. Она предполагает активное участие государства в перераспределении доходов и финансировании социальных услуг Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление. Ч.1. М.: РОССПЭН, 2006. С.122.

Максимова А.А. Модели социальной политики зарубежных стран и выбор России // Налоги. Инвестиции. Капитал. /Тюменский государственный университет., 2002 г.

№1-2. С. 90.

за счет высоких налогов и страховых взносов. Эта модель опирается на институты социального партнерства. В странах с этой моделью существует жесткая связь между уровнем социальной защиты и продолжительностью профессиональной деятельности. Центральным принципом этой модели является ориентация на рынок и социальное страхование под контролем государства. В этой модели государство обычно ответственно только за социальное обеспечение, но не обеспечивает социальные услуги. Эта модель сложилась в Австрии, Бельгии, Германии и Франции.

Скандинавская модель. Она характеризуется высоким уровнем перераспределения доходов, высокими налогами, развитой системой льгот и пособий и широким охватом различных социальных рисков и жизненных ситуаций, которые требуют поддержки общества. Социальные услуги, как правило, гарантируются всем гражданам и не зависят о занятости и уплаты страховых взносов. Предлагаемый государством уровень социальной защищенности очень высок.

Южноевропейская модель (Испания, Греция и Португалия). Это переходная модель с низким уровнем социального обеспечения, при котором социальная защита оказывается функцией расширенной семьи. Поэтому в этих странах высока социальная функция гражданского общества.

свидетельствуют о множественности форм воплощения принципов современного социального государства. Можно сделать вывод об отсутствии универсальной и единственно верной модели обеспечения социальной справедливости – конкретные принимаемые меры в области социальноэкономической политики должны не столько ориентироваться на успешный опыт зарубежных стран, сколько опираться на существующую систему ценностей и общественных предпочтений относительно стратегии перераспределения доходов. Сравнительный анализ описанных моделей позволяет говорить о наличии тесной связи между особенностями политической культуры, сложившейся в социуме, и выбранной моделью социальной политики. Так, например, в Испании, Греции и Португалии исторически высока роль общественной солидарности (закрепленная, как указывалось выше, на конституционном уровне в Испании), что нашло выражение в характеристиках южно-европейской модели со свойственным ей значением институтов гражданского общества. В то же время, во многом социалистический характер скандинавской модели социальной политики соответствует особенностям политического развития скандинавских стран в XXв. и отражает высокую популярность социал-демократических идей в этих странах.

Несмотря на существующие различия в сфере способов реализации социальной политики, можно констатировать важную общую черту: сегодня значительная часть современных государств закрепила свою социальную и правовую сущность в нормах и статьях Конституции (Основных законов).

Конституционные нормы управления и регулирования социальной и экономической сферы закрепляют ответственность государства за социальноэкономическое благосостояние населения на самом высоком правовом и политическом уровне. Социальная политика в итоге становится одним из основных и приоритетных видов деятельности государства. В настоящее время подавляющая часть национальных государств и сообществ проявляют приверженность международным нормам социального и экономического развития и учитывают их в конституционно-правовых документах и актах своих стран 30.

Таким образом, можно говорить о том, что социально-экономическая политика является важнейшим видом государственной политики.

Необходимость в высокоразвитой государственной социально-экономической политике особенно проявляется в периоды экономических кризисов.

Макашева Г. Государственное регулирование благосостояния населения: эволюция подходов // Проблема теории и практики управления. 2011. №.11. С.111.

Государства с наиболее развитой и сбалансированной социальноэкономической политикой в наиболее сжатые сроки преодолевают последствия кризисов.

Изложенные выше нормативные представления о государственной социально-экономической политике позволяют дать критический анализ механизмов межрегионального взаимодействия. Эффективность реализации государственной социально-экономической политики в различных областях является одним из основных показателей успешности выстраивания диалога между регионами, а также центром и регионами как в унитарных, так и в федеративных государствах. Проблемы в области межрегиональных отношений неминуемо приводят к недостаткам в функционировании всего государственного аппарата, снижают его способность реализовывать принятые политические решения и обусловливают актуализацию проблемных сюжетов в прочих областях общественной жизни. Анализу этих взаимосвязей на межстрановом уровне и уровне отдельного субъекта Российской Федерации посвящены следующие главы диссертационного исследования.

1.2 Политическая стабилизация и государственное управление: сущность, Важной задачей государственного управления любого государства является поддержание стабильности в обществе. Понятие стабильности является одним из важнейших в современной социологии и политологии.

Термин “стабильность” (от лат. stabilis – устойчивый, постоянный) означает упрочение, приведение в постоянное устойчивое состояние или поддержание этого состояния, например, обеспечение постоянства каких-либо процессов. Известно, что любую систему можно представить как структуру, т.е.

ряд единиц или компонентов со стабильными свойствами. Как показал Т.

Парсонс, система стабильна или находится в относительном равновесии, если отношения между ее структурой и процессами, протекающими внутри нее, и между ней и окружением таково, что свойства и отношения, названные нами структурой, оказываются неизменными 31.

понимается:

функционирования самой системы 32.

- Состояние политической жизни общества, проявляющееся в устойчивом функционировании всех имеющихся в обществе политических институтов, связанное с сохранением и совершенствованием структур, с качественной их определенностью 33.

- Устойчивое состояние политической системы, позволяющее ей эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних воздействий (изменений), сохраняя при этом свою структуру 34.

- Упрочнение, приведение в постоянное устойчивое состояние, или поддержание этого состояния 35.

Немалый вклад в разработку проблемы внес Д.П. Зеркин, который утверждает, что политическая стабильность - это состояние системы, когда любые отклонения в действии политических субъектов корректируются реализацией установленных, легитимированных норм. Оно характеризуется Американская социологическая мысль: тексты. М., 1994. С. 464.

Иванов В. Н., Семигин Г. Ю. Политическая социология. М.: 2000. С. 165.

Блинов А., Национальное государство в условиях глобализации: контуры построения политико-правовой модели формирующегося глобального порядка. М.: 2003. С. 94.

Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость: (Теоретикоприкладной анализ). М., 1996. С. 304.

Большая Советская энциклопедия. Т.40. – М., 1957. С. 399.

возникающими потребностями и интересами социальных субъектов и артикулируются системой, а каналы артикуляции сами адаптируются к новым потребностям 36. С ним солидарен Дегтярев A.A., по мнению которого, политическая стабильность выражает «такое состояние политической динамики, при котором достигнуто временное равновесие (или баланс) сил основных политических акторов, после которого возможна последующая дестабилизация и нарушение данного баланса» 37.

Некоторые зарубежные исследователи рассматривают политическую стабильность следующим образом:

- Стабильность понимается как отсутствие в обществе реальной угрозы позволяющих - в кризисной ситуации - справиться с ним 38.

- С. Хантингтон, определяет стабильность по формуле «порядок плюс преемственность», предполагая ведущим к указанной цели такой вариант развития, при котором модель организации власти в течение длительного периода времени сохраняет свои сущностные характеристики 39.

Таким образом, можно сказать, что политическая стабильность это способность государства, т.е. действующей власти проводить политику государственной власти, но при этом не ущемляя интересы как самих территориальных субъектов, так и остальных слоев общества, где Зеркин Д.П. Основы политологии: Курс лекций для студентов вузов. -Ростов н/Д.: Феникс, 1996. С. 274.

Дегтярев A.A. Основы политической теории: Учеб.пособие. - М.: Высш. шк., 1998. С. 199.

Джойс П. 101 ключевая идея политики, Фаир-пресс, Москва, 2002. С.124.

С. Хангтингтон, Политический порядок в меняющихся обществах. - М.: ПрогрессТрадиция, 2004. URL: http://modernlib.ru допускается участие граждан в политическом процессе, т.е. управлении государством через институты гражданского общества.

Саму политическую стабильность, исходя из критерий масштабности, можно разделить на локальную, региональную, общефедеральную и глобальную 40.

взаимодействующих национально-территориальных или административнотерриториальных единиц, имеющих общие административные границы. При ней отсутствуют какие бы то ни было серьезные конфликты или противоречия в отношениях между субъектами.

безопасности” по сравнению с локальной, т. е. увеличивается число ее носителей — взаимодействующих территориальных образований. В реальной практике такая социально-политическая стабильность включает несколько регионов страны.

Общефедеральная политическая стабильность распространяется на все пространство страны и свидетельствует об устойчивом развитии политической ситуации во всех ее регионах. В таком процессе объективно заинтересованы все регионы государства.

противоположного ему понятия конфликта подчеркивается тем фактом, что в обществоведении нет единства мнений о роли конфликта в обществе: если для одного из крупнейших представителей структурно-функционального подхода в социальных науках Т. Парсонса социальный конфликт являлся дисфункцией Иванов В.Н. Политическая социология / Под общей редакцией Иванова В.Н, Семигина Г.Ю. –ИСПИ РАН - М.: 2000. С. 121.

социетальной системы, то для Л. Козера конфликт обладает не только негативными (дестабилизационными) характеристиками, но и важнейшими позитивными свойствами – адаптивным и интегративным потенциалом, посредством обеспечения ее способности реагировать на конфликты и адаптироваться к изменяющимся внутренним и внешним характеристикам.

Так, например, Ойстер Кэрол к числу безусловных «плюсов» конфликта относит следующие обстоятельства 41:

1. Во время конфликта отдельные члены группы зачастую раскрываются с самой неожиданной стороны, демонстрируя такие положительные качества, которые у них никто ранее не замечал. Например, человек, доныне не проявлявший в группе сколько-нибудь заметной активности, — может начать предпринимать решительные шаги, чтобы помочь скорейшему разрешению конфликта.

2. Нередко конфликт приводит к инновациям и изменениям внутри группы. Если прежние групповые нормы и законы провоцировали регулярные конфликты, — значит, в результате конфликта группа получит возможность пересмотреть их с новых позиций и создать новую, более адекватную структуру.

3. Чем бы ни кончился конфликт, наблюдательные участники группы смогут почерпнуть из него опыт, который позволит разработать методы предотвращения дальнейших конфликтов.

4. И, наконец, если группе удается успешно преодолеть конфликт, то его разрешение приведет к объединению или воссоединению участников.

См.: Козлов А.С. «Подчинение» конфликту // Конфликтология. 2011. №4. С.26.

Одним из видов внутригосударственного конфликта в данном контексте многонациональным государствам. Так, например Тимофеева Л.Н. дает следующую трактовку этнополитическому конфликту: это столкновения этнических групп (или, по крайней мере, одна из сторон конфликта является таковой или действует от ее имени) по поводу политических ресурсов (власти, политических прав, более высокого административно-политического статуса, территории и т.д.). Фактически эти конфликты угрожают не только стабильности, но и целостности государства, ибо они затрагивают его основы 42.

В современной политической науке понятия стабильности и конфликта в большей степени теоретически разграничены, нежели в социологии. Под конфликтом понимаются два существенно различающихся процесса:

институционализированные конфликты и неинституционализированные конфликты. Первые трактуются как нормативно приемлемые и заложенные в политическую систему современных государств: выборы являются ярким примером институционализированного конфликта между группой политических акторов, борющихся за победу. Неинституционализированные конфликты – это процессы совершенно иного рода, не предусмотренные системой, и потому потенциально представляющие для нее угрозу. Именно неиституционализированные конфликты создают угрозу для стабильности общества.

Поскольку происхождение неинституционализированных конфликтов может быть различным (они могут быть экономическими, социальными, политическими), можно говорить о разных видах стабильности. В связи с характером решаемой в данном диссертационном исследовании проблемы, Тимофеева Л.Н. Этнополитические конфликты в России: проблемы исследования и регулирования // Власть. Всероссийский социологический конгресс. URL:

http://www.isras.ru/abstract_bank/1210403956.pdf стабильности.

Под политической стабильностью мы будем понимать ситуацию политического процесса, т.е. таких форм взаимодействия субъектов политического процесса, которые не предусмотрены системой формальных политических институтов. Важнейшим элементом этого определения является акцент на формальных политических институтах. В то время как современная неоинституциональная политическая теория признает в качестве политических институтов, не только формальные «правила игры», но и стандартные рабочие процедуры, неопределенный характер последних не позволяет достаточно эффективно выделять процессы, свидетельствующие о политической дестабилизации. В этой связи при обсуждении политической стабильности мы будем исходить из соответствия протекающих политических процессов нормативным рамкам, заданным системой формальных политических институтов.

Под политической стабилизацией, в этой связи, будет пониматься процесс снижения частоты и интенсивности политических процессов, не предусмотренных системой формальных политических институтов.

В связи с процессуальным характером политической стабилизации, ее описание должно носить динамический характер и опираться на мониторинг ключевых характеристик политической системы, свидетельствующих о ее способности подавлять или адаптироваться к неблагоприятным влияниям. Для характеристики политической стабилизации в отечественной науке был предложен инновационный подход, основанный на построении системы предельно критических показателей развития общества, сформулированный академиком РАН Г.В. Осиповым43 и получивший дальнейшее развитие в Осипов Г.В. Социология и политика. М.: 2009. С. 591.

работах его учеников. Исследователь Локосов В.В. предлагает считать предельно критическим такое значение показателя, выход за границы которого свидетельствует о возникновении угрозы функционированию экономики и жизнедеятельности общества вследствие нарушения нормального течения отражаемых этим показателем процессов 44.

В общественных науках данный метод используется относительно недавно. В 1994 г. в Институте социально-политических исследований РАН (ИСПИ РАН) была выдвинута идея применить метод предельно критических показателей для изучения общества и разработана шкала из 20 таких показателей:

• экспертная оценка;

• показатель предельно-критического значения децильного коэффициента (отношение доходов 10 % самых богатых граждан и 10 % самых бедных);

• предельно критические значения (ПКЗ) показателей в качестве уточняющего фактора, указывающего на его гносеологическую основу;

• предельно критический показатель потребления алкоголя;

• предельно-критические показатели социально-экономического развития;

• солидарность;

• идентичность;

• сплоченность и т.д.

Разработка теории предельно-критических показателей (ПКП) и построение на основе обобщения отечественного и мирового опыта шкалы этих показателей является одним из эффективных методов диагностики общественного развития.

Локосов В.В. Построение системы предельно критических показателей развития общества как метод социальной диагностики // Современные методы социально-политического исследования общества. Материалы международной научной конференции. М., 2011. С.79.

общества следует интерпретировать обязательно с учетом интеграционного единства социальной системы. Известно, что система как целое не является простой суммой составляющих ее элементов, она имеет собственные, не сводимые к ее частям свойства. Существуют по крайней мере три важных особенности функционирования общества, которые следует учитывать при построении и использовании системы предельно-критических показателей его развития: компенсаторный механизм взаимодействия структур и элементов социальной системы, синергический эффект и "принцип домино" 45:

- Для сохранения стабильности сложные социальные системы обладают дополнительных ресурсов из устойчиво работающих подсистем в находящиеся в кризисном состоянии. Этот механизм проявляется также в перераспределении функциональных обязанностей с целью временного замещения социальных подсистем, вышедших из нормального режима работы.

- "Эффект синергии" наблюдается в ситуации, когда определенное сочетание факторов приводит к тому, что реальная сила их комбинированного воздействия значительно отличается от суммарного воздействия каждого из них в отдельности. В результате получается неожиданно мощное, или, наоборот, слабое воздействие на ситуацию.

- Важную роль в развитии социальной системы может сыграть известный "принцип домино", когда процессы в обществе достигают той "критической последовательная и жесткая заданность делает нейтрализацию такой обвальной реакции ресурсоемкой и трудновыполнимой.

Локосов В.В. Стабильность общества и система предельно-критических показателей его развития / Методика и техника социологических исследований. 1998. С. 87-88.

Соблюдение правильности и не изменчивости этих особенностей является одной из их главных черт, так как простое изменение данных особенностей может привести к неточным результатам.

В рамках предложенного данными исследователями (Осипов Г.В., Локосов В.В.) подхода в качестве необходимых элементов системы мониторинга развития общества называются как объективные показатели, предоставляющие обобщенную картину развития общества или его части в терминах измеримых статистическими службами индикаторов, так и субъективные показатели, источником которых могут быть результаты репрезентативных социологических опросов населения в целях выявления не поддающихся измерению в объективной форме аспектов социального развития.

В контексте решения более узкой задачи измерения отдельного аспекта социального развития – политической стабильности – целесообразным представляется сужение набора необходимых эмпирических данных. В отечественной науке был сформулирован подход к измерению политической стабильности на основе изучения четырех основных ее аспектов:

поддержка обществом целей проводимого политического курса;

политических групп;

способность административного аппарата управления выполнить поставленные политические задачи;

способность государства защитить основы конституционного строя. Первые два аспекта требуют наличия данных социологического характера и отражают субъективный аспект политической стабильности, в то время как последние два аспекта фактически апеллируют к эффективности Семченков А.С. Показатели национальной безопасности (политический аспект) // Аспекты: сборник статей по философским проблемам истории и современности. Выпуск II.

М.: Современные тетради, 2003. С. 326 – 354.

функционирования органов государственной власти и спецслужб. В связи с тем, что проблема измерения эффективности функционирования органов государственной власти относится к числу наиболее дискуссионных в отечественной и зарубежной политической науке и менеджменте, целесообразным представляется поиск некоторого интегрального индикатора политической стабильности, косвенно (в большей или меньшей степени) отражающего все вышеназванные аспекты. Таким индикатором может выступать Действительно, такой показатель отражает эффективность работы органов власти и спецслужб (но не в виде недоступного нам объективного показателя, а в субъективном восприятии граждан), а также характеризует перечисленные выше субъективные аспекты политической стабильности. Подчеркнем, что выбор такого интегрального индикатора политической стабильности опирается на признание граждан в качестве важнейшего участника политического процесса, а социальной стабильности – в качестве необходимого условия политической стабильности.

Среди объективных факторов формирования стабильности выделяется роль политической власти в управлении обществом, экономикой и социальной сферой, тип политического лидерства, состояние социально-классовой структуры, в особенности — развитость среднего класса, а также форма правления, тип политического режима, уровень развития гражданского общества и государственной идеологии, включая уровень легитимности власти и эффективности ее социально-экономической политики. Разделение факторов на объективные и субъективные указывает на степень их управляемости и характеризует долгосрочность их влияния на процесс стабилизации. Наличие эффективных властных институциональных механизмов является основой См., например: Бочарова А.К. Механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации : препринт WP14/2012/05. – М. :

Изд. дом Высшей школы экономики, 2012. С. 68.

стабильности, позволяющей обществу поступательно развиваться, не выходя за пределы структурной устойчивости системы как целого 48.

Обеспечение политической стабилизации, как уже раннее говорилось, является одной из главных задач государственного управления. Стабильность является для любого государства и системы государственного управления одним из основных направлений. Суть проведения социально-экономической политики на конечном этапе также сводится к обеспечению стабильного, динамично развитого общества, так как стабильность является гарантом эффективного государственного управления и обеспечения удовлетворенности населения. Обеспечение политической стабилизации связано с эффективностью государственного управления, а эффективность государственного управления связана в том числе с успешной реализацией новых концепций государственного управления с учетом специфики национальных государств.

Понятие стабильности является одним из важнейших в современной социологии и политологии.

Обеспечение механизма движения государства по шкале политической стабилизации потребовало от теории государственного управления разработки функционировании государств и их взаимодействии с обществом. К числу разработанных в этой связи концепций относятся:

концепция нового государственного менеджмента;

концепция «политических сетей»;

концепция виртуального государства.

Черезов Д. А. Роль социальной политики в обеспечении стабильности Российского государства // Конфликтология. 2011. №4. С.168-178.

management)49. В основе концепции лежит модель «принципал – агент», заимствованная из рыночной экономики. В соответствии с концепцией, государство выступает в роли агента, нацеленного на удовлетворение запросов со стороны заказчика-«принципала», коим выступают граждане. В такой модели основная задача государства-«агента» состоит в наискорейшем выполнении заказа «принципала» с получением наилучшего результата при фиксированных издержках (либо минимизации издержек при фиксированном качестве результата). Концепция нового государственного менеджмента предполагает повышенное внимание к вопросу оценки и мониторинга эффективности деятельности органов государственной власти, ведь именно по показателям эффективности «принципал» будет судить о том, удовлетворяет ли «агент» его запросы.

сформулированы известными теоретиками (и одновременно практиками) Д.Осборном и Т. Геблером: развитие конкуренции между поставщиками услуг населению;

расширение прав граждан путем передачи им контроля над деятельностью правительственных учреждений;

оценивание работы органов управления не по затратам, а по результатам;

общая ориентация на цели, а не законы и правила;

предоставление выбора потребителям услуг органов управления:

права выбора школ, видов жилья и проч.

ориентация на предупреждение, а не решение возникших проблем;

Barzelay M. The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue. Los Angeles, London: University of California Press, 2004. 218 p.

Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. Пять стратегий обновления государства. М.: Прогресс, 2001. С.536.

окупаемость деятельности;

децентрализация управления, создание духа сотрудничества и взаимопомощи;

предпочтение рыночных механизмов (а не бюрократических);

сосредоточение, преимущественно, не на оказании услуг, а на стимулировании решения возникающих общественных проблем.

эффективности органы государственной власти должны быть также нацелены на соответствие демократическим принципам и интересам общества, на достижение не только экономической эффективности, но и общественной справедливости (об этом заявляли, в частности, авторы так называемого «Блэкбургского манифеста» 1984 г.).

В настоящее время концепция нового государственного менеджмента утрачивает популярность из-за гипертрофированно рыночного подхода. В то же время, в саму концепцию заложена ориентация на миссию – продукт политического выбора. В этой связи возникает потребность в трансформации концепции в сторону большей политизации. Академик В.И. Жуков по этому поводу пишет: «Многим в правящей элите понадобилось 10 лет, чтобы понять, что рыночные отношения не исключают государственное регулирование, не являются самоцелью, а под воздействием государства работают на развитие жизненных сил человека, повышение качества жизни людей» 51.

Альтернативной концепцией государственного управления является сетевой подход, в рамках которого акцентируется активная и сознательная деятельность участников политического и управленческого процесса. В рамках этой концепции происходит отказ от понятия системы, наделяющего целое Жуков В.И. Россия в глобальном мире: философия и социология преобразований: В 3 т.

Т.2. М.: 2007. С. 134.

некоторыми свойствами, не свойственными ее элементам (следовательно, система государственной власти оказывается наделенной свойствами, не характерными ни политикам, ни государственным служащим – такая схема дает теоретические основания для оправдания неэффективности государственного управления). В то же время, как отмечает профессор Л.В.

Сморгунов 52, ни рынок, ни традиционная иерархическая модель государства не исключают активности и действенности участников политического и управленческого процесса, поэтому возникает вопрос о том, какие новые особенности государственного управления на самом деле предлагаются в рамках концепции политических сетей.

Концепция политических сетей предлагает иной взгляд на роль государства в выработке и реализации управленческих решений. Во-первых, государство и его институты рассматриваются не как единственный актор управленческого процесса, а лишь как один из акторов. Во-вторых, институты государства описываются как элементы сложной системы взаимодействий и взаимоотношений с другими участниками управленческого процесса.

Следовательно, государство более не мыслится как независимое целое.

Наконец, речь идет не столько об управлении со стороны органов государственной власти, сколько о руководстве. Возникает даже понятие «управление без правительства» 53.

Концепция политических сетей, естественно, допускает различия в функционировании сетей в зависимости от контекста. Поэтому были предложены различные типы сетей, которые могут возникать в процессе функционирования политического сообщества. Наиболее операциональной, на наш взгляд, является типология, созданная на основе трех критериев (число Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление. Ч.1. М.: РОССПЭН, 2006. С. – 239.

Подробнее см.: Макарин А.В., Стребков А.И. Теория и история политических институтов.

СПб, 2008. С. 267.

элементов сети, степень внутренней интеграции и характер распределения ресурсов между элементами) Р. Родесом 54:

взаимоотношениями участников, устойчивым членством (ограниченным по численности). Такие сети характеризуются совместной ответственностью участников за выполнение своих функций. Примером таких сетей могут быть система образования или система пожарной безопасности.

Профессиональные сети – разновидность сетей, характеризующаяся преобладанием в процессе принятия и реализации решений одного типа участников – профессиональных групп. Такие сети отражают интересы отдельной профессиональной группы и изолированы от других сетей.

местных властей. Они характеризуются горизонтальной структурой и способностью взаимодействовать со многими другими сетями.

экономических интересов, динамичное членством, ограниченная взаимозависимость участников.

Проблемные сети – это многоэлементные, но размытые сети. Тем не менее, они обычно достаточно стабильны. По утверждению Е.С. Громогласовой, политическая сеть как форма управления «1) представляет собой комплекс неиерархических взаимосвязей разнородных коллективных акторов; 2) которые преследуют общую цель; 3) обмениваясь для этого ресурсами, что не исключает; 4) наличие в сети отношений по поводу власти» 56.

MarshD.,RhodesR. A. W. Policy networks in British government. Oxford, NewYork :ClarendonPress, 1992. Pp. 13–15.

См., например: Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление. Ч.1. М.:

РОССПЭН, 2006. С. 241 – 242.

Громогласова Е.С. Теория и практика политического управления в Европейском Союзе.

М., 2009. С. 25.

Тем не менее, несмотря на рост популярности этой концепции, вопрос о сравнительной эффективности политических сетей как формы организации управленческого процесса на государственном уровне (государственной политики) остается нерешенным, поскольку сеть является во многом неформальной структурой, функционирующей по факту, а не в соответствие с определенными регламентами. Это создает некоторые риски для возможности осуществления стабильной государственной политики.

английском языке название «Good Governance»57. В русском языке пока не утвердилось единого удачного перевода этого словосочетания, однако в данной диссертации далее будет использоваться выражение «эффективное государственное управление» в качестве русскоязычного эквивалента.

Концепция эффективного государственного управления сочетает в себе два основных элемента: демократичность практики принятия и реализации управленческих решений и эффективность (т.е. достижение результата при минимизации затрат).

В рамках этой модели ключевыми характеристиками государственного управления провозглашаются:

оперативность реагирования;

Саханов А.Н. Новая парадигма государственного управления «Good Governance» // http://www.mevriz.ru/articles/2004/1/1141.html стратегическая перспектива. Примером государства, в котором на официальном уровне признана модель «Good Governance», является Япония. Однако, очевидно, что эта модель может дать результаты только в тех государствах, где сложилась развитая культура демократического политического участия.

виртуального государства, опирающаяся на теорию информационного общества. Корректнее, правда, говорить о теориях информационного общества, т.к. до сих пор не сформулировано единой теории. В одних работах информационное общество трактуется как общество постиндустриальное (Д.

Белл), в котором основным сектором экономики становится не промышленное производство, а производство информации и знаний. Образно выражаясь, на Главенствующие позиции в экономике занимают наукоемкие технологии:

информационное общество как общество пост-массового потребления: