На правах рукописи

ВИНОГРАДОВА Валентина Сергеевна

ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИЦИИ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ

И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Специальность 12.00.01 – Теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Краснодар - 2014 Диссертация выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Гуляков Александр Дмитриевич

Официальные оппоненты:

Небратенко Геннадий Геннадьевич - доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД РФ Макеев Василий Васильевич - доктор философских наук, кандидат юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник СевероКавказского научного центра высшей школы Южного федерального университета

Ведущая организация – Донской юридический институт

Защита диссертации состоится 13 ноября 2014 г. в 12 час., в ауд. 215 на заседании диссертационного совета Д 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете (350044 Краснодар, ул.

Калинина,13).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Кубанского государственного аграрного университета:

http://kubsau.ru/science/dep_diss/21243/.

Автореферат разослан ""_2014 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук А.Г. Галкин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современный этап общественного развития предъявляет к праву как важнейшему социальному регулятору новые требования. В его основу должен быть положен человекоцентристский подход, ориентированный на максимальную защищенность прав и свобод человека, которая в свою очередь невозможна в обществе с неустойчивой криминальной обстановкой, поддерживаемой высоким уровнем коррупции.

Именно две эти важнейшие задачи — борьбу с преступностью и защиту прав, свобод и законных интересов граждан — в равной степени и призвана сочетать в своей деятельности полиция как формально новый, но в то же время унаследовавший многие черты своего предшественника, орган государственной власти Степень доверия населения к полиции является одним из важнейших показателей уровня развития общества. К сожалению, по этому критерию наша страна уже на протяжении достаточно длительного времени далека от идеала. Милиция (а позднее и полиция) не только не расценивалась как орган, призванный оберегать и защищать человека от противоправных действий других лиц, но и зачастую воспринималась как силовая структура, несущая в себе угрозу интересам граждан.

Коррумпированность правоохранительных органов стала восприниматься как нечто совершенно естественное, «неизбежное зло», превратившись в систему, с которой, по мнению большинства, бессмысленно бороться — под нее можно лишь «подстраиваться». В определенный момент времени авторитет правоохранительных органов в России упал до такого уровня, что стала очевидной необходимость принятия решительных шагов в целях принципиального исправления ситуации. Поэтому целесообразность начавшегося и пока еще не завершившегося масштабного реформирования (иногда даже употребляют термин «чистка») правоохранительных структур возражений не вызывает, основные вопросы — к методам ее проведения, конкретным мероприятиям.

Переименование милиции в полицию, лежащее «на поверхности»

реформ, у большинства населения вызвало не слишком положительную реакцию — от недоумения, до полного неприятия. Вместе с тем, это не просто смена названия, а шаг, обозначивший собой попытку проведения глубинной перестройки всей системы МВД. Насколько удачной оказалась это попытка, покажет время, однако определенные положительные сдвиги уже налицо.

сформировался новый правовой статус полиции. Все его элементы: цели и задачи полиции, принципы ее деятельности, набор полномочий (прав и обязанностей), новые требования, предъявляемые к поступающим на службу в полицию, ограничения, связанные с ней, усиление ответственности и т.д.

свидетельствует о направлении смещения акцентов функционального назначения рассматриваемого органа с традиционного карательного к еще непривычному правозащитному. Вместе с тем, абсолютизация, «идолизация»

данного переориентирования также неприемлема, что наглядно продемонстрировал ряд случаев: стремление «уберечь» права и свободы граждан (а преступники к ним тоже относятся) приводит к тому, что защита требуется уже самим стражам порядка.

Приведенный выше пример свидетельствует об актуальности поиска наиболее оптимального сочетания элементов в правовом статусе полиции, прежде всего ее обязанностей и прав, т.е. необходимости действовать во благо общества, с одной стороны, и возможности использовать для этого уникальные, предоставленные только данному органу средства и инструменты — с другой. При этом чрезвычайно перспективным представляется изучение зарубежного опыта, прежде всего, стран, выделяющихся на фоне других низким уровнем преступности и высокой степенью общественного доверия к полицейским.

переименования главного правоохранительного органа страны, обозначившего собой масштабные преобразования всей структуры органов Министерства внутренних дел, дефицит научных исследований по избранной проблематике, адекватных современным реалиям, ощущается особенно остро.

Современное состояние разработанности темы характеризуется наличием двух основных направлений научного анализа. С одной стороны, довольно широкий спектр ученых исследовал проблемы правового статуса (положения), и его отдельных элементов, однако, в основном это касалось индивидуальных субъектов, т.е. личности. Среди них следует выделить: С.С.

Алексеева, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, А.С. Иоффе, В.А. Кучинского, А.И. Лепешкина, Е.А. Лукашеву, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.А. Патюлина, М.А. Шаргородского, В.Б. Щетинина, Ц.А. Ямпольскую и др. Более узкой направленностью отличаются работы представителей отраслевых наук, прежде всего, административного права, предметом которых выступили характеристика государственной службы в целом и различные аспекты правового статуса отдельных государственных органов, например, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братановского, Ю.М.

Козлова, Е.В. Колесникова, В.М. Манохина, А.В. Оболонского, Ю.Н.

Старилова, С.Е. Чанова, Л.С. Юнусовой и др.

С другой стороны, ряд ученых избрал объектом своих научных исследований вопросы правового регулирования деятельности милиции, такие как: Ю.Е. Аврутин, Ф.М. Городинец, А.В. Гусев, Б.П. Кондрашов, О.Ю. Светлышева, Н.Г. Хижняков, Л.М. Яблонская. В периодической литературе встречаются отдельные публикации, затрагивающие те или иные аспекты правового статуса уже переименованного правоохранительного органа, например, статьи С.П. Булавина, Г.Г. Небратенко, В.В. Черникова, М.В. Костенникова, А.В. Куракина.

исследование монографического уровня, предметно посвященное общетеоретическому анализу месту и роли полиции в современном Российском государстве в сравнительном срезе с зарубежными странами, на настоящий момент отсутствует.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает правовой статус полиции как главного правоохранительного и правозащитного органа Российской Федерации.

Предмет исследования составляет общетеоретическая модель правового статуса полиции, его элементы и системные связи между ними, соотношение с аналогичными структурами в зарубежных государствах.

Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в теоретико-инструментальном и сравнительно-правовом анализе правового статуса полиции в Российском государстве.

Для достижения названной цели планируется решить следующие задачи:

— рассмотреть понятие правового статуса с позиции субъектной классификации;

— исследовать особенности правового статуса государственных органов;

— проследить эволюцию правового статуса полиции с момента появления до настоящего времени;

— сформулировать понятие правового статуса полиции, определить ее место и роль в механизме современного государства;

— дать характеристику элементов структуры правового статуса полиции, выявить системные связи между ними;

— проанализировать права и обязанности полиции как ядро ее правового статуса, рассмотреть каждый из элементов пары в качестве комплексного образования;

— изучить ограничения в отношении полиции, определить положение юридической ответственности в их системе;

проанализировать положительный зарубежный опыт повышения эффективности полицейской работы;

— выработать предложения по оптимизации правового статуса полиции в Российской Федерации.

Методологической основой работы выступил диалектикоматериалистический метод познания правовой действительности, помимо частноправовые методы.

Так, исторический метод был применен для ретроспективного анализа функций основного правоохранительного органа. Системный подход позволил рассмотреть правовой статус полиции в качестве совокупности взаимосвязанных элементов, только в своем единстве позволяющих индивидуализировать ее место и роль в ряду других органов Российского государства. Методы моделирования и прогнозирования применялись для анализа вариантов развития правового статуса полиции в ближайшей и долгосрочной перспективе. На основе логического метода были сформулированы определения рассматриваемых явлений.

При работе с текстами нормативных актов в качестве основного использовался формально-юридический метод. Сопоставительный анализ отечественного и зарубежного опыта повышения эффективности деятельности полиции посредством модернизации отдельных элементов ее статуса был проведен на основе сравнительно-правового подхода.

Теоретическая основа диссертации представлена специальной юридической литературой. В ходе исследования автор опирался на труды ученых-правоведов, разрабатывавших категорию правового статуса, как с общетеоретической, так и отраслевых (административной, трудовой) позиций. Была исследована монографическая и периодическая научная литература, а также публицистический материал, посвященный наиболее проблемным аспектам правового положения полиции в современной России.

Нормативно-эмпирическая основой работы выступили Конституция РФ, текущее законодательство, подзаконные нормативные правовые акты, судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также международные правовые акты. При этом особое внимание было уделено документам, непосредственно закрепляющим особенности правового положения полиции и ее сотрудников.

Научная новизна исследования обусловлена самой формулировкой тематики, а также поставленными задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой одно из первых системных исследований монографического уровня, предметно посвященных теоретикоинструментальному и сравнительно-правовому анализу правового статуса полиции как, с одной стороны, обновленного, а с другой — сохранившего в себе целый ряд основных черт ранее действовавшего, правоохранительного органа страны. Особенность представленной работы состоит, в частности, в интеграции общетеоретических и отраслевых наработок с целью создания модели правового статуса полиции как системного образования, включающего определенный набор взаимосвязанных элементов.

Дано авторское определение понятия «правовой статус полиции», предложен оригинальный взгляд на его структуру.

Новизной отличается моделирование системы обязанностей полиции в качестве пирамиды, а также классификация ее прав по содержательной направленности. Впервые проведена функциональная структуризация ограничений в отношении полиции.

На основе сравнительного анализа отечественного и зарубежного реформирования полиции как элемента государственно-правового механизма, обосновывает необходимость усиления конкретных направлений ее деятельности.

На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:

1. Правовой статус государственных органов складывается из отраслевых статусов: административно-правового статуса (основного, но, тем не менее, не исключающего присутствия элементов других статусов), трудового статуса его сотрудников как государственных служащих, гражданско-правового статуса конкретного органа, вступающего в гражданско-правовые отношения с иными субъектами, основанные на принципах равенства, диспозитивности и т.п. В этой связи целесообразным представляется введение в научный, а также законодательный оборот путем закрепления в нормативном правовом акте понятия юридического лица публичного права, что позволит более точно определить правовой статус данного вида коллективных субъектов, очертить их права и обязанности и исключить тем самым возможность злоупотреблений правами с их стороны, снизить масштабы коррупции в органах государственной власти и одновременно повысить престиж государственной службы в России.

2. Правовой статус полиции представляет собой закрепленную в нормативных правовых актах, совокупность определенных государством свойств (цели, функций, принципов) и элементов (прав, обязанностей, ответственности и иных ограничений) полиции как государственного органа исполнительной власти, характеризующих его потенциальные возможности вступать в административно-правовые и гражданско-правовые отношения в рамках выполнения основного назначения — защиты и охраны жизни, здоровья, прав и свобод человека (как российских, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства), собственности, борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

3. С позиции системного подхода к структуре правового статуса полиции, все его свойства и элементы тесно взаимосвязаны между собой. Из цели деятельности полиции следуют ее задачи, трансформирующиеся в современном законодательстве в основные направления деятельности, т. е.

функции. Последние, в свою очередь, предопределяют полномочия, представляющие собой совокупность прав и обязанностей, взятых в единстве. Помимо этого, все элементы правового статуса: права, обязанности, ответственность и иные ограничения — вытекают из принципов ее деятельности. Только в своем неразрывном единстве свойства и элементы правового статуса полиции образуют целостную систему, обладающую уникальными качествами, отсутствующими у каждого из них по отдельности, которые характеризуют социальное назначение полиции, определяют ее место и роль в обществе.

4. Права и обязанности полиции, а также ее сотрудников необходимо рассматривать в их единстве, поскольку именно в таком качестве они проявляют себя в действии на практике, а с теоретико-методологической точки зрения — образуют ядро правового статуса полиции. При этом обязанности полиции первичны по отношению к правам, представляя собой конструкцию «права внутри обязанностей» — возможности, которыми наделяются сотрудники полиции для выполнения закрепленных за ними функций. Эти возможности, в свою очередь, также имеют собственную структуру, в результате чего образуется более сложная конструкция «обязанности внутри прав внутри обязанностей» — обязанности, возникающие ввиду реализации возможностей, которыми наделены сотрудники полиции для выполнения закрепленных за ними функций (права сотрудников полиции на применение в определенных случаях физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия).

С теоретико-инструментальной позиции обязанности полиции образуют пирамиду, на вершине которой располагается главная обязанность полиции — защита жизни здоровья, прав и свобод людей, борьба с преступностью, охрана и защита общественного порядка, собственности, контроль за общественной безопасностью. Уровнем ниже располагаются основные, или сущностные обязанности полиции, установленные законодателем в целях решения задач, поставленных перед полицией, т.е.

выполнения ее социального предназначения. В основании пирамиды находятся вспомогательные обязанности, направленные на обеспечение нормального функционирования полиции как органа государственной власти (знать и соблюдать Конституцию РФ, законы и иные нормативные правовые акты, выполнять приказы и распоряжения руководителей, соблюдать внутренний распорядок и т.п.). В ходе реформы МВД произошли изменения как в основных (сущностных) обязанностях полиции (во-первых, круг обязанностей, возложенных на сотрудников полиции, дополнен новыми, например, обязанностью участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму; во-вторых, установлено, что перечень обязанностей является исчерпывающим), так и во вспомогательных (полицейские теперь должны объяснять происхождение своего имущества).

6. Права сотрудников полиции подразделяются на две основные группы. В первую входят права-полномочия, которыми сотрудники наделяются для реализации целей, поставленных перед полицией, т.е.

выполнения возложенных на них обязанностей. Они в свою очередь классифицирующиеся на общие (права сотрудников полиции как государственных служащих) и специальные (права, которые сотрудники полиции выполняют по должности, производные от общих прав полиции и являющиеся формой их реализации). Вторую группу прав составляют правапривилегии, не отражающие сущностное содержание деятельности полиции как органа государственной власти, но дающие возможность удовлетворения личных интересов сотрудников (право на достойную оплату труда, право на отдых, право на жилищное обеспечение и т.д.), а следовательно, косвенным образом способствующие удовлетворению общественного интереса. Права и первой и второй группы появляются у лица только в связи с его поступлением на службу в полицию, однако именно права первой группы определяют ее место в ряду всех иных органов государственной власти и в словосочетанию «права полиции».

7. В правовом статусе полиции ограничения играют важную роль, выступая в качестве «противовеса» предоставленных ей законодательством широких полномочий. Ограничения в отношении полиции выполняют информационно-направляющую (очерчивают границы дозволенного и ориентируют сотрудников полиции на четкое выполнение служебных обязанностей), и сдерживающе-балансирующую (исключают использование предотвращают возможные злоупотребления правами с их стороны) обязанности (ее неисполнения) нет и ответственности, в свою очередь служебные обязанности могут возникнуть у лица только в случае поступления его на службу в полицию, т. е. соответствия его необходимым нормативных правовых актах юридических фактов-ограничений.

Центральное место в ряду ограничений в отношении сотрудников полиции занимает юридическая ответственность, предусматривающая в определенных случаях наступление негативных последствий, само существование которой (даже без реализации на практике) предотвращает нарушение закона со поддержанию правопорядка.

8. Основной проблемой в сфере ограничений в отношении полиции является их бессистемность, что снижает результативность правового регулирования в целом. В некоторых случаях одно и то же установление закрепляется то в форме обязанности, то запрета, то ограничения. В других, напротив, одним и тем же термином называются разные по сути правовые феномены. Разграничить ограничения следует, прежде всего, исходя из того, в каком элементе нормы права они содержатся. Юридические фактыограничения и квалификационные требования устанавливаются в гипотезе нормы права, обязанности и запреты — в диспозиции, юридическая ответственность отражается в санкциях.

9. Совершенствование правового статуса полиции следует рассматривать через призму его структуры, т.е. с позиции оптимизации правового регулирования отдельных элементов, но только на основе системного подхода. В отношении функций необходимо скорректировать их перечень, исключив из него «излишние», несвойственные полиции функции и передать их другим структурам, имеющим соответствующие цели и задачи, что неизбежно должно повлечь изменение и вытекающих из них прав и обязанностей. Права-полномочия следует дополнить сопутствующими и необходимыми для их реализации, но отсутствующими в настоящий момент времени обязанностями, а также ограничениями. Расширение правпривелегий, возникающих у лица в связи с его поступлением на службу в полицию, (прежде всего, повышение уровня материальной обеспеченности и социальных гарантий сотрудников правоохранительных органов) возможно только в сочетании с ужесточением ответственности за неисполнение обязанностей, а также злоупотребление правами.

10. В основу построения системы мер по оптимизации правового статуса полиции необходимо заложить принцип преемственности — как внутренней (учет собственного исторического, прежде всего, советского — и позитивного, и негативного — опыта), так и внешней (рецепция перспективных наработок и практик зарубежных государств). С позиции связи с советским опытом, требуется отход от изжившей себя «палочной системы», согласно которой работа сотрудников оценивается по количеству раскрытых преступлений, и создание гибкой модели управления, основанной на показателях, адекватно отражающих эффективность деятельности полиции (оценка со стороны общества, удовлетворенность граждан работой полиции, уровень мотивации полицейских на предупреждение преступлений и их профилактику, степень прозрачности деятельности полиции). Рецепция положительного зарубежного опыта может выражаться в таких направлениях, как ужесточение требований к поступающим на службу в полицию, усиление ответственности за коррупционные проявления, а также за применение насилия в отношении задержанных, создание муниципальной милиции (полиции). При этом любое изменение правового статуса полиции требований, которыми выступают комплексность, своевременность, адекватность и эффективность.

исследования обусловливается созданием общетеоретической модели структуру, системные связи между элементами. Полученные в результате проведения работы выводы могут быть положены в основу будущих исследований, направленных на уточнение места и роли главного реформирования системы исполнительной власти.

Практическая значимость исследования заключается в следующем.

Ретроспективный анализ советского и российского законодательства о правоохранительных органах даст возможность использовать в дальнейших реформах позитивные, апробированные меры и избежать повторных ошибок.

Исследование прав и обязанностей полиции через призму их единства позволит создать комплексный механизм, с одной стороны, обеспечивающий препятствующий злоупотреблению правами. Сопоставление правового регулирования деятельности полиции в России и ведущих мировых державах совершенствования правового статуса полиции, являющегося залогом повышения эффективности ее повседневной работы.

применены в учебном процессе при преподавании курсов «Теория «Правоохранительные органы», а также при написании различного уровня квалификационных работ.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории государства и права и политологии юридического факультета ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет». Основные теоретические выводы и положения диссертации нашли отражение в статьях автора, в том числе в журналах, включенных ВАК Министерства образования и науки РФ в Перечень российских рецензируемых научных журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.

По теме исследования соискатель выступил на Всероссийской научнопрактической конференции «Правозащитная политика в современной России: проблемы формирования» (г. Ульяновск, 19 октября 2012 г.), на круглом столе «Правотворческая политика современной России:

общетеоретические и отраслевые проблемы» (г. Минеральные Воды, ноября 2012 г.); Всероссийском круглом столе «Концепция правозащитной политики в современной России» (г. Ульяновск, 26 июня 2013 г.); круглом столе «Модернизация современного российского законодательства в контексте Конституции РФ (к 20-летию Конституции Российской Федерации)» (г. Краснодар, 27 декабря 2013 г.). Положения диссертации использовались автором в процессе преподавания курса теории государства и права в Северо-Кавказском федеральном университете.

Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования и включает в себя введение, три главы, подразделенные на параграфы, заключение и библиографический список использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

теоретическое и практическое значение, определяются объект, предмет, цели и основные задачи исследования, описывается степень разработанности проблемы, научная новизна работы, приводятся данные о ее апробации, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава «ПРАВОВОЙ СТАТУС КАК ЮРИДИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ» состоит из двух параграфов, в первом из которых — «Правовой статус: понятие, структура, виды» — рассматривается две основные точки зрения на структуру правового статуса: узкую (в него входят только права и обязанности) и широкую (помимо прав и обязанностей он включает также ряд других элементов, таких как принципы, гражданство, правоспособность, правосубъектность, правовые гарантии, ответственность и др.). Указывается, что автор придерживается широкой трактовки структуры названной категории.

Права и обязанности составляют «ядро» правового статуса личности, в свою очередь также обладая собственной внутренней структурой.

Диссертант анализирует встречающиеся в юридической литературе мнения относительно числа правомочий, составляющих субъективные права, и долженствований, образующих юридические обязанности. Отмечается, что в Конституции России наблюдается явный дисбаланс между правами и обязанностями в пользу первых.

Помимо субъективных прав в правовой статус следует включать и другие разновидности дозволений: законные интересы и свободы. Различия между ними можно кратко представить следующим образом: субъективное право означает «дозволено то, что прямо закреплено и разрешено»; законный интерес — «что не запрещено, то дозволено»: свобода — «дозволено не быть стесненным в своих действиях и подвергнутым внешнему вмешательству в определенной сфере».

В диссертации рассматриваются прочие элементы правового статуса, а именно: гражданство, правоспособность, правосубъектность, принципы, юридические гарантии, юридическая (правовая) ответственность.

В рамках первого параграфа приводятся основные классификации правового статуса. В зависимости от его субъекта, а именно, от такого параметра последнего, как единичность / множественность, выделают правовой статус индивидуальных субъектов (личности) и правовой статус коллективных субъектов (государственных органов, общественных объединений и т.д.). Данная классификация является базовой, поскольку все остальные, приведенные ниже градации относятся к правовому статусу индивидуальных субъектов (личности).

По критерию правовой формы закрепления, а именно, в конституции или в текущем (отраслевом) законодательстве выделяются конституционный и отраслевые правовые статусы личности.

С позиции связи лица с конкретным государством различают правовой статус гражданина, правовой статус иностранного гражданина и правовой статус лица без гражданства.

Выделяют общий, специальный и индивидуальный правовой статус личности. При этом индивидуальный правовой статус определяется общим правовым статусом и набором специальных правовых статусов.

Делается вывод, что категория правового статуса (приравниваемая в рамках диссертации к категории правового положения ввиду их этимологического тождества) относится к базовым категориям правовой науки, позволяя посредством характеристики заключенных в ней компонентов, как основных, первичных (прав и обязанностей), так и дополнительных, «вторичных» (гражданства, правоспособности, правосубъектности, гарантий, ответственности, принципов и др.) и классификации по различным основаниям полно, точно и всесторонне определить место конкретного субъекта в правовой системе общества, его взаимосвязь с другими субъектами и социальное предназначение в целом.

Во втором параграфе «Правовой статус государственных органов»

указывается, что структура правового статуса государственных органов как коллективных субъектов отличается от структуры правового статуса индивидуальных субъектов (личности). Хотя статус государственного органа, конечно, не сводится к сложению статусов индивидуумов, в него входящих (государственных служащих), но во многом им определяется.

Если для физического лица правообразующим выступает его конституционно-правовой статус, то для органа государственной власти — статус административно-правовой. Именно поэтому ведущая роль в разработке категории правового статуса органов государственной власти принадлежит специалистам административного права.

Главным элементом административно-правового статуса любого органа государственной власти, определяющим его роль и назначение в Российской Федерации, является компетенция, в самом общем виде означающая определяемый Конституций или законом объем полномочий государственного органа или должностного лица, границы которого им запрещено нарушать в своей деятельности.

Вместе с тем специально оговаривается, что предмет исследования составляет не административно-правовой, а общеправовой, или просто правовой статус полиции как органа государственной власти.

Административный компонент в нем, безусловно, играет немаловажную, а в определенных моментах даже ведущую, роль, однако не исключает присутствия элементов других статусов. Здесь можно говорить и о трудовом статусе сотрудника полиции, и о гражданско-правовом статусе полиции, вступающей в определенных случаях в гражданские правоотношения с другими организациями, основанные на совершенно иных принципах (равенства, диспозитивности и т.п.). В этой связи в рамках исследования используются иные (не сугубо административные) термины, носящие универсальный характер, применяемые не только в теории государства и права, но и во всех других отраслях Поэтому тот факт, что в определение и структуру правового статуса полиции как органа государственной власти не включена компетенция, не означает, что она из него исключена. Объясняется это следующим: то, что в административном праве характеризуется как компетенция, в рамках теории государства и права («пронауки» для всех остальных) складывается из целей и функций. Аналогичными соображениями аргументируется и неприменение для рассмотрения правового статуса полиции категории «полномочия», традиционной для административного права. С позиции теории государства и права они (полномочия) «распадаются» на права и обязанности (причем, весьма условно, ибо в правовом статусе государственных органов и, в частности, полиции они выступают в своем единстве).

Особенность правового статуса большинства государственных органов состоит в том, что в таких положениях одновременно определяется их статус и как участников гражданско-правовых отношений, и как представителей публичной власти. В связи с этим целесообразным представляется введение в научный и, главное, законодательный оборот путем закрепления в нормативном правовом акте понятия юридического лица публичного права, что позволит более точно определить правовой статус данного вида коллективных субъектов, очертить их права и обязанности и исключить тем самым возможность злоупотреблений правами с их стороны, снизить масштабы коррупции в органах государственной власти и одновременно повысить престиж государственной службы в России.

Глава вторая «ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИЦИИ: ПОНЯТИЕ, ЭВОЛЮЦИЯ, СТРУКТУРА» открывается первым параграфом «Эволюция правового статуса полиции», в котором отмечается, что современный правовой статус полиции формируется в результате проводимой в России реформы МВД, которую, в свою очередь, следует рассматривать в контексте административной реформы, начавшейся в 2003 г. Последняя заключается в планомерной реализации задач сокращения государственных функций, структур и кадров, повышения эффективности государственных органов, понимаемой как упрощение (минимизация) взаимоотношений государственных органов и граждан Основной на настоящий момент времени этап реформы системы органов внутренних дел связан с принятием Федерального закона от февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее – Закон «О полиции»). Именно им внесены наиболее важные изменения в правовой статус данного органа государственной власти.

действовавшего Закона «О милиции», испытание временем которых дало положительные результаты. Кроме того, легитимность данных положений подкреплена решениями Конституционного суда РФ и Европейского суда по правам человека. Однако важным отличием является то, что на систему органов внутренних дел возложена миссия сформировать принципиально новый институт охраны правопорядка. Этот институт уже не будет исключительно орудием государственного принуждения, «карающим мечом закона», а призван стать истинно правоохранительным органом, главным назначением которого будет являться защита прав и свобод граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, борьба с преступностью, обеспечение общественного порядка, охрана собственности и поддержание общественной безопасности, а также незамедлительное оказание помощи каждому, кому необходима помощь и защита от противоправных (прежде всего, преступных) посягательств.

Закон «О полиции» — это, безусловно, ключевой акт не только в реформе системы МВД России, но и административной реформы в целом.

Что касается его содержания, то оно вызвало в обществе неоднозначную реакцию. С одной стороны, в научной литературе встречаются достаточно восторженные отзывы о новом законе. С другой стороны, расхожим стало мнение, что принятие Закона «О полиции» — это профанация, позволяющая создать видимость реформирования МВД, однако избежать полноценной перестройки старого механизма.

Тем не менее, значимость Закона «О полиции» бесспорна. Она заключена не только в его содержании, но и в процедуре принятия, поскольку он стал первым нормативным правовым актом, вынесенным на обсуждение в масштабах всей страны.

Помимо Закона «О полиции» основу ее нового правового статуса составляют также Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

(далее — Закон «О службе в органах внутренних дел РФ»), который определяет правовое положение (статус) сотрудника органов внутренних дел, подробно регламентирует правоотношения, возникающие в процессе поступления на службу в органы внутренних дел, ее прохождения и прекращения, и Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ»).

Безусловно, формирование правового статуса полиции должно происходить эволюционным путем, последовательно и планомерно, с ориентацией как на позитивный опыт зарубежных стран, так и собственный, отечественный (советский) опыт, в котором также содержалось определенное количество рациональных идей построения и функционирования правоохранительной системы, требующих, разумеется, адаптации к новым российским реалиям. Более того, нельзя определить конечную точку рассматриваемой эволюции, поскольку ввиду постоянно меняющихся общественно-политических, экономических, социальных, духовнонравственных условий должен модернизироваться и статус главного правоохранительного органа страны. При этом основными требованиями к такого рода изменениям должны стать комплексность, своевременность, адекватность и эффективность.

Во втором параграфе «Современный правовой статус полиции:

понятие и структура» предлагается авторское определение основного объекта исследования, согласно которому правовой статус полиции есть закрепленная в нормативных правовых актах, совокупность определенных государством свойств (цели, функций, принципов) и элементов (прав, обязанностей, ответственности и иных ограничений) полиции как государственного органа исполнительной власти, характеризующих его потенциальные возможности вступать в административно-правовые и гражданско-правовые отношения в рамках выполнения своего основного назначения — защиты и охраны жизни, здоровья, прав и свобод человека (как российских, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства), собственности, борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Согласно этому определению анализируется структура правового статуса полиции за исключением элементов, рассматриваемых в самостоятельных подразделах диссертации.

Назначение полиции, выступающее одновременно и главной целью ее деятельности, в настоящий момент определяется в первой статье Закона «О полиции» и включает в себя защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства;

противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности, обеспечение общественной безопасности.

Функции полиции можно подразделить на внешние и внутренние.

Внутренними считаются те, которые необходимы для обеспечения должного, бесперебойного функционирования непосредственно самой структуры полиции. Соответственно, внутренними функциями полиции выступают: управление органами полиции; повышение квалификации полицейских; обеспечение условий для исполнения сотрудниками их профессиональных полномочий; обеспечение контроля и надзора за деятельностью полиции.

Перечень внешних функций — основных направлений деятельности полиции, отражающих саму ее суть, приведен в ст. 2 Закона «О полиции».

Сюда относится, в частности: защита от противоправных посягательств личности, общества, государства; превенция и пресечение административных правонарушений и преступлений; розыск лиц; обнаружение и раскрытие преступлений; поддержание безопасности движения на дорогах; контроль за правопорядком в общественных местах и т.д. Одной из наиболее сложных проблем и по сей день остается определение перечня вопросов, которые должны входить в компетенцию полиции и, соответственно, избавление полиции от «лишних» функций.

Деятельность любого правоохранительного органа основана на соответствующих исходных, базовых положениях, т.е. принципах. Принципы помогают определить, в каких границах полиция может осуществлять свои права. Если принципы деятельности милиции носили во многом декларативный характер, их содержание законом не раскрывалось, то новым законом уделено особое внимание принципам деятельности полиции, которым посвящена отдельная глава. Первым в числе принципов деятельности полиции назван принцип соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина. Кроме него в гл. 2 в качестве основных начал деятельности полиции закреплены законность и ряд новых как по содержанию, так и по формулировке принципов: общественного доверия и поддержки граждан, согласно которому основным критерием деятельности полиции является общественное мнение; открытость и публичность;

беспристрастность; принцип взаимодействия и сотрудничества, в том числе с гражданами и организациями (особо выделяются среди них общественные объединения); принцип использования достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем.

В рамках системного подхода к рассмотрению структуры правового статуса полиции необходимо отметить, что все ее свойства и элементы тесно взаимосвязаны между собой. Из цели деятельности полиции следуют ее задачи, трансформирующиеся в современном законодательстве в основные направления деятельности, т.е. функции. Последние, в свою очередь, предопределяют полномочия, представляющие собой совокупность прав и обязанностей, взятых в единстве. Полномочия полиции призваны наделить ее возможностью практической реализации возложенных на нее функций.

Функция, не подкрепленная соответствующими правами, не может быть осуществлена и лишается практического смысла.

Кроме того, все элементы правового статуса: права, обязанности, ответственность и иные ограничения — вытекают из принципов ее деятельности. Например, принцип беспристрастности (ст. 7 Закона «О полиции») означает, в том числе, ограничение (запрет) для сотрудника полиции состоять в политических партиях, материально поддерживать политические партии и принимать участие в их деятельности. Принцип взаимодействия и сотрудничества (ст. 10 Закона «О полиции») детерминирует обязанности полиции оказывать содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка, так и право соответствующего содействия от вышеперечисленных субъектов.

Только в своем неразрывном единстве свойства и элементы правового статуса полиции образуют целостную систему, обладающую уникальными качествами, отсутствующими у них по отдельности, которые характеризуют социальное назначение полиции, определяют ее место и роль в обществе.

Третий параграф «Элементы правового статуса полиции» состоит из двух самостоятельных подразделов, первый из которых называется «Обязанности и права полиции». Особенность государственных органов и их должностных лиц как субъектов права заключается в слиянии их прав и обязанностей. Предоставленные им возможности по отношению к другим лицам (гражданам) одновременно выступают как долженствования (обязанности) перед государством и обществом.

Права и обязанности полиции (равно как права и обязанности сотрудников полиции) необходимо рассматривать в их единстве, поскольку именно в таком качестве они проявляют себя в действии на практике, а с теоретико-методологической точки зрения — образуют ядро правового статуса полиции. При этом обязанности полиции первичны по отношению к правам, представляя собой конструкцию «права внутри обязанностей» — возможности, которыми наделяются сотрудники полиции для выполнения закрепленных за ними функций. Однако сами эти возможности также имеют собственную структуру, в результате чего конструкция усложняется и появляются «обязанности внутри прав внутри обязанностей» — обязанности, сотрудники полиции для выполнения закрепленных за ними функций (таковыми, например, являются права сотрудников полиции в определенных огнестрельного оружия). Необходимо отметить, что Закон «О полиции» по сравнению с ранее действовавшим Законом «О милиции» намного сузил административное усмотрение при применении полицией мер принуждения.

Осуществлена жесткая регламентации порядка и условий задержания, проникновения в жилище, оцепления (блокирования) участков местности и т.д. Это, безусловно, призвано служить дополнительной гарантией соблюдения законности и обеспечения прав граждан и организаций в работе полиции.

образуют пирамиду, на вершине которой располагается главная обязанность полиции — защита жизни здоровья, прав и свобод людей, борьба с преступностью, охрана и защита общественного порядка, собственности, контроль за общественной безопасностью. Уровнем ниже располагаются основные, или сущностные обязанности полиции, целью которых является решение задач, поставленных перед полицией, т.е. выполнение ее вспомогательные обязанности, целью которых является обеспечение нормального функционирования полиции как органа государственной власти (знать и соблюдать Конституцию РФ, законы и иные нормативные правовые акты, выполнять приказы и распоряжения руководителей, соблюдать внутренний распорядок и т.п.). В ходе реформы МВД произошли изменения как в основных (сущностных) обязанностях полиции (во-первых, круг обязанностей, возложенных на сотрудников полиции, был дополнен новыми, например, обязанность участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму, во-вторых, устанавливает, что перечень ее обязанностей является исчерпывающим), так и во вспомогательных (одной из новелл в перечне является то, что полицейские теперь должны объяснять происхождение своего имущества).

Права сотрудников полиции подразделяются на две основные группы.

В первую входят права-полномочия, которыми сотрудники наделяются для реализации целей, поставленных перед полицией, т.е. выполнения возложенных на них обязанностей. Они в свою очередь классифицируются на общие (права сотрудников полиции как государственных служащих) и специальные (права, которые сотрудники полиции выполняют по должности, производные от общих прав полиции и являющиеся формой их реализации.) Вторую группу прав составляют права-привилегии, не отражающие сущностное содержание деятельности полиции как органа государственной власти, но дающие возможность удовлетворения личных интересов сотрудника (право на достойную оплату труда, право на отдых, право на жилищное обеспечение и т.д.), а следовательно, косвенным образом способствующие и удовлетворению общественного интереса. Права и первой и второй группы появляются у лица только в связи с его поступлением на службу в полицию, однако именно права первой группы определяют ее место в ряду всех иных органов государственной власти и в обществе в целом, и именно их имеют ввиду при употреблении словосочетания «права полиции».

Во втором подразделе, посвященном основным элементам правового статуса полиции, — «Ответственность и иные ограничения в отношении полиции» — указывается на то, что еще с древних времен мыслители ставили вопрос о необходимости ограничения государственной власти.

Отмечается, что в правовом статусе полиции ограничения играют чрезвычайно важную роль, выступая в качестве своеобразного «противовеса»

предоставленных ей новым законодательством весьма широких полномочий.

Ограничения в отношении полиции выполняют информационнонаправляющую (очерчивают границы дозволенного и ориентируют сотрудников полиции на четкое выполнение служебных обязанностей), и сдерживающе-балансирующую (исключают использование полицейскими своего служебного положения в личных целях, предотвращают возможные злоупотребления правами с их стороны) функции.

Основной проблемой в данной сфере является тот факт, что, к сожалению, ограничения в отношении полиции до сих пор не увязаны в единую систему, что снижает результативность правового регулирования в целом. В некоторых случаях одно и то же установление закрепляется то в форме обязанности, то запрета, то ограничения. В других, напротив, одним и тем же термином называются разные по сути правовые феномены. Например, в Законе «О государственной гражданской службе» понятие «обязанность»

выступает обобщающим для ограничений, обязательств, требований к служебному поведению, запретов.

Разграничить ограничения следует, прежде всего, исходя из того, в каком элементе нормы права они содержатся. Юридические фактыограничения и квалификационные требования устанавливаются в гипотезе нормы права, обязанности и запреты — в диспозиции, юридическая ответственность отражается в санкциях.

В результате все ограничения органически связаны между собой. Так, без обязанности, точнее, ее неисполнения (равно как без нарушения запрета) нет и ответственности, в свою очередь служебные обязанности могут возникнуть у лица только в случае поступления его на службу в полицию, т.е. соответствия его необходимым квалификационным требованиям и отсутствия установленных в нормативных правовых актах юридических фактов-ограничений.

Центральное же место в ряду ограничений занимает юридическая ответственность. Сотрудники полиции несут ответственность трех видов: 1) дисциплинарную; 2) уголовную; 3) материальную. В диссертации подробно рассматривается особенности каждого из них. Ее особая значимость среди всех остальных ограничений обусловлена тем, что само существование юридической ответственности, предусматривающей в определенных случаях наступление негативных последствий (даже без реализации на практике), предотвращает нарушение закона со стороны сотрудников полиции, способствует соблюдению дисциплины и поддержанию правопорядка в целом.

В системе ограничений, связанных со службой в полиции, безусловно, ведущую роль играет государство, на уровне закона устанавливая, что сотруднику органа внутренних дел можно, а что нельзя. Однако в формировании данной системы важнейшую роль могут (и будут, что отражено в последних принятых нормативных правовых актах) играть институты гражданского общества, в частности, посредством общественного контроля за деятельностью полиции.

ПРАВОВОГО СТАТУСА ПОЛИЦИИ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ» делается вывод, что в Законе «О полиции» сделан существенный шаг на пути сближения российской правоохранительной системы с международно-правовыми стандартами полицейской деятельности. При подготовке Закона был проанализирован богатый и разнообразный международный опыт правового регулирования полицейской деятельности, переработаны и использованы положения следующих правовых актов:

— Декларация о полиции;

— Европейский кодекс полицейской этики;

— Международный кодекс поведения государственных должностных лиц;

— Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка;

— Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах;

— Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка;

— Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных;

бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания.

В то же время Закон не стал автоматическим копированием норм иностранного законодательства.

Безусловно важным представляется изучение и применение на практике положительного опыта организации и функционирования правоохранительных органов зарубежных стран, касающегося, прежде всего, особенностей профилактики преступлений, опыта функционирования служб собственной безопасности ведомств полиции. Так, в полиции Германии существуют подразделения внутреннего контроля, которые следят за поведением полицейских. За мелкие проступки следуют предупреждение или сокращение заплаты. За применение насилия к задержанным или коррупцию сотрудника полиции увольняют, причем без права восстановления. Во Франции эффективность борьбы с коррупцией в полиции обеспечивается и тем, что при выявлении таких правонарушений провинившийся может быть уволен по отрицательным мотивам либо досрочно отправлен на пенсию. В Финляндии чрезвычайно высокий процент населения, доверяющего правоохранительным органам, обусловливается высокими требованиями, предъявляемыми к тем, кто поступает на службу в полицию.

Совершенствование правового статуса полиции следует рассматривать через призму его структуры, т.е. с позиции оптимизации правового регулирования отдельных элементов, но только на основе системного подхода. В отношении функций необходимо скорректировать их перечень, исключив из него «излишние», несвойственные полиции функции (регистрации автотранспорта и его технического осмотра, приема экзаменов на права, оформления водительских удостоверений, участия в авиационной безопасности, проверки бизнеса, лицензирования частной охранной соответствующие цели и задачи, что неизбежно должно повлечь изменения и вытекающих из них прав и обязанностей. Права-полномочия необходимо отсутствующими в настоящий момент времени обязанностями, а также ограничениями. Расширение прав-привелегий, возникающих у лица в связи с его поступлением на службу в полицию, (прежде всего, повышение уровня материальной обеспеченности и социальных гарантий сотрудников правоохранительных органов) возможно только в сочетании с ужесточением ответственности за неисполнение обязанности, а также злоупотребление правами.

При этом в основу построения системы мер оптимизации правового статуса полиции необходимо заложить принцип преемственности — как внутренней, так и внешней. С позиции связи с советским опытом, требуется отход от изжившей себя «палочной системы» в МВД, согласно которой работа сотрудников оценивается по количеству раскрытых преступлений, и показателей, адекватно отражающих эффективность деятельности полиции (оценка со стороны общества, удовлетворенность граждан работой полиции, уровень мотивации полицейских на предупреждение преступлений и их профилактику, степень прозрачности деятельности полиции).

Рецепция положительного зарубежного опыта может выражаться в следующих направлениях:

— ужесточение требований к поступающим на службу в полицию;

— усиление ответственности за коррупционные проявления, а также за применение насилия в отношении задержанных;

— создание муниципальной милиции (полиции).

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования государственной власти // Современное право. М.: ЗАО Издательство «Новый индекс», 2012. № 12. С. 35–37 (0,4 п.л.).

2. Виноградова В.С. Эволюция правового статуса полиции в контексте реформы Министерства внутренних дел России // Законы России. М.:

Издательский дом «Буквоед», 2012. № 9. С. 103–106 (0,4 п.л.).

3. Малько А.В., Виноградова В.С. Переименование милиции в полицию в контексте формирования правозащитной политики в современной России // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов-Москва: СФ ИГП РАН. 2012.

№ 4. С. 56–60 (0,3 п.л.).

4. Гуляков А.Д., Виноградова В.С. К вопросу о роли норм международного права в правовом статусе полиции в современной России //Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. Пенза: Пензенский гос. университет, 2014. N 2 (30). C. 121–126. (0, п.л.).

Статьи, опубликованные в иных научных изданиях 5. Виноградова В.С. Ограничения, связанные со службой в полиции, как элемент ее правового статуса // Актуальные проблемы правоведения.

2012. № 2–3 (34–35). С. 16–20. (0,5 п.л.).

6. Виноградова В.С. Реформа МВД России и правовой статус полиции:

концептуальные вопросы правотворческой политики // Правотворческая политика: Ежегодник. Москва – Саратов – Минводы: ООО «РИА-КМВ», 2013. № 1. С. 111–114 (0,3 п.л.).

7. Виноградова В.С. Принципы деятельности полиции как отражение правозащитной политики Российского государства // Правозащитная политика в современной России: проблемы формирования (сборник материалов научно-практической конференции) / под ред. А.В. Малько, С.Т.

Артемовой, О.А. Сычевой, О.А. Дьячковой. Ульяновск: Ульяновский государственный педагогический университет, 2013. 173 с. С. 38–43(0,5 п.л.).

8. Виноградова В.С. Обязанности полиции как элемент ее правового статуса // Вестник Мариупольского государственного университета. Серия:

Право. Мариуполь, Мариупольский государственный университет, 2012.

Выпуск 3–4. С. 172–178 (0,6 п.л.).

9. Виноградова В.С. Ответственность в системе современного правового статуса полиции: виды и значение // Новая правовая мысль. 2013.

№ 4. С. 102–106 (0,6 п.л.).

10. Виноградова В.С. Права и обязанности полиции как основные элементы ее правового статуса: технологии юридического закрепления // Юридические технологии в правовой политике. Ежегодник. Саратов– Таганрог, 2013. № 1. С. 147–154 (0,4 п.л.).

11. Виноградова В.С. Изменения в правовом статусе полиции:

аксиологический аспект // Право как ценность и средство государственного управления обществом: Сб. науч. ст. Вып. 10 / под ред. В.А. Рудковского, Е.В. Пантелеева, И.А. Мингес. Волгоград: ВА МВД России, 2013. С. 42– (0,3 п.л.).

12. Игнатенкова К.Е., Виноградова В.С. Полиция как субъект правозащитной политики // Российская правозащитная политика: теория и практика : монография / под ред. А.В.Малько. М.: Юрлитинформ, 2014. с. С. 164–183 (1 п.л.).

13. Игнатенкова К.Е., Виноградова В.С. Принципы деятельности полиции как субъекта правозащитной политики: концептуальный аспект // Правозащитная политика в современной России. К 20-летию Основного закона государства (сборник по материалам круглого стола и всероссийской научно-практической конференции) / под ред. А.А. Бакаева, А.В. Малько, С.Т. Артемовой. Ульяновск: Ульяновский государственный педагогический университет им. И.Н. Ульянова, 2014. 188 с. С. 54–62 (0,5 п.л.).